SODBA SODIŠČA PRVE STOPNJE (osmi razširjeni senat)
z dne 11. junija 2009(*)
„Državne pomoči – Sistem pomoči, ki so jih italijanski organi v obliki davčnih oprostitev in posojil po ugodnejši obrestni meri dodelili nekaterim javnim storitvenim podjetjem – Odločba, s katero so bile pomoči razglašene za nezdružljive s skupnim trgom – Ničnostna tožba – Posamično zadevanje – Dopustnost – Člen 87(3)(c) ES – Člen 86(2) ES“
V zadevi T‑189/03,
ASM Brescia SpA, s sedežem v Brescii (Italija), ki jo zastopajo F. Capelli, F. Vitale in M. Valcada, odvetniki,
tožeča stranka,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopa V. Di Bucci, zastopnik,
tožena stranka,
zaradi predloga za razglasitev ničnosti členov 2 in 3 Odločbe Komisije 2003/193/ES z dne 5. junija 2002 o državni pomoči, ki jo je Italija v obliki davčnih oprostitev in posojil pod ugodnejšimi pogoji dodelila javnim storitvenim podjetjem v večinski javni lasti (UL 2003, L 77, str. 21),
SODIŠČE PRVE STOPNJE EVROPSKIH SKUPNOSTI (osmi razširjeni senat),
v sestavi M. E. Martins Ribeiro, predsednica, D. Šváby, S. Papasavvas, N. Wahl (poročevalec) in A. Dittrich, sodniki,
sodni tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 16. aprila 2008
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Tožeča stranka, ASM Brescia SpA, je družba z omejeno odgovornostjo, ki je v večinski javni lasti in je bila ustanovljena leta 1998 s preoblikovanjem istoimenskega posebnega podjetja, ki je bilo ustanovljeno leta 1908. Je v 99‑odstotni lasti občine Brescia (Italija) in deluje v sektorjih proizvodnje, distribucije in prodaje elektrike, zemeljskega plina in ogrevanja. Deluje tudi v sektorju zajetja, obdelave pitne vode in njene distribucije ter obdelave odpadnih vod. Poleg tega deluje tudi v sektorju obdelave odpadkov, s tem da zagotavlja predvsem zbiranje in odvoz odpadkov. Končno opravlja tudi storitve javnega mestnega prometa in upravlja s tem povezano infrastrukturo in sredstva. Svoje dejavnosti izvaja v občini Brescia in po potrebi tudi v sosednjih občinah.
Nacionalni pravni okvir
2 Z legge n° 142 ordinamento delle autonomie locali (zakon št. 142 o organizaciji lokalne samouprave z dne 8. junija 1990, GURI št. 135 z dne 12. junija 1990, v nadaljevanju: zakon št. 142/90) je bila v Italiji izvedena reforma zakonskih organizacijskih ukrepov, ki so jih imele na voljo občine za upravljanje javnih služb, zlasti v sektorjih distribucije vode, plina in elektrike ter prevoza. V členu 22 navedenega zakona, kakor je bil spremenjen, je bila občinam dana možnost ustanovitve družb različnih pravnih oblik za izvajanje javnih služb. Med njimi je tudi ustanovitev trgovinskih družb ali družb z omejeno odgovornostjo, ki so v večinski javni lasti (v nadaljevanju: družbe iz zakona št. 142/90).
3 V teh okoliščinah so bile v skladu s členom 9a legge n° 488 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 1° luglio 1986, n° 318, recante provvedimenti urgenti per la finanza locale (zakon št. 488 z dne 9. avgusta 1986 o konverziji s spremembami uredbe-zakona št. 318 z dne 1. julija 1986 o uvedbi nujnih ukrepov za lokalne finance v zakon, GURI št. 190 z dne 18. avgusta 1986) družbam iz zakona št. 142/90, ki so izvajale javne službe, med letoma 1994 in 1998 pri Cassa Depositi e Prestiti (v nadaljevanju: CDDPP) odobrena posojila s posebno obrestno mero (v nadaljevanju: posojila CDDPP).
4 Poleg tega so bili v skladu z določbami člena 3(69) in (70) legge nº 549 (su) misure di razionalizzazione della finanza pubblica (zakon št. 549 o ukrepih za racionalizacijo javnih financ z dne 28. decembra 1995, redni dodatek h GURI št. 302 z dne 29. decembra 1995, v nadaljevanju: zakon št. 549/95) v povezavi z decreto-legge n° 331 (su) armonizzazione delle disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull’alcole, sulle bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di IVA con quelle recate da direttive CEE e modificazioni conseguenti a detta armonizzazione, nonché disposizioni concernenti la disciplina dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure dei rimborsi di imposta, l’esclusione dall’ILOR dei redditi di impresa fino all’ammontare corrispondente al contributo diretto lavorativo, l’istituzione per il 1993 di un’imposta erariale straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie (uredba-zakon št. 331 o usklajevanju določb o davkih na različnih področjih z dne 30. avgusta 1993, GURI št. 203 z dne 30. avgusta 1993, v nadaljevanju: uredba-zakon št. 331/93) sprejeti naslednji ukrepi v korist družb iz zakona št. 142/90:
– oprostitev vseh davkov na prenose sredstev, opravljene pri preoblikovanju posebnih podjetij in podjetij v lasti lokalnih javnih organov v družbe iz zakona št. 142/90 (v nadaljevanju: oprostitev davkov na prenose);
– popolna oprostitev davka od dohodka družb, in sicer davka od dobička pravnih oseb in lokalnega davka od dohodka, v obdobju treh let in najpozneje do poslovnega leta 1999 (v nadaljevanju: triletna oprostitev davka od dohodka družb).
Upravni postopek
5 Komisija je na podlagi pritožbe v zvezi z navedenimi ukrepi z dopisi z dne 12. maja, 16. junija in 21. novembra 1997 od italijanskih organov zahtevala podatke glede tega.
6 Italijanski organi so z dopisom z dne 17. decembra 1997 predložili del želenih podatkov. Poleg tega je bil 19. januarja 1998 na predlog italijanskih organov izveden sestanek.
7 Z dopisom z dne 17. maja 1999 je Komisija italijanskim organom vročila odločbo, da bo sprožila postopek iz člena 88(2) ES. Ta odločba je bila objavljena v Uradnem listu Evropskih skupnosti (UL C 220, str. 14).
8 Komisija je po tem, ko je prejela stališča tretjih zainteresiranih oseb in italijanskih organov, od slednjih večkrat zahtevala dodatne podatke. Prišlo je tudi do srečanj med Komisijo ter italijanskimi organi in tretjimi zainteresiranimi osebami.
9 Nekatere družbe iz zakona št. 142/90, na primer družba ACEA SpA, družba AEM SpA in družba Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA (AMGA), ki so sicer vložile tožbe za razglasitev ničnosti zoper odločbo, ki je predmet te zadeve (zadeve T-297/02, T‑301/02 in T-300/02), so med drugim trdile, da obravnavane tri oblike ukrepov niso državne pomoči.
10 Italijanski organi in Confederazione Nazionale dei Servizi (Confservizi), konfederacija, ki med drugim združuje družbe iz zakona št. 142/90 in posebna občinska podjetja v Italiji, so se v bistvu pridružili temu stališču.
11 Nasprotno pa je Bundesverband der deutschen Industrie e.V. (BDI), nemško združenje industrije in izvajalcev z njo povezanih storitev, menilo, da bi zadevni ukrepi lahko povzročili izkrivljanje konkurence ne le v Italiji, ampak tudi v Nemčiji.
12 Tudi Gas-it, italijansko združenje zasebnih trgovcev v sektorju distribucije plina, je menilo, da so zadevni ukrepi – zlasti triletna oprostitev davka od dohodka družb – državne pomoči.
13 Komisija je 5. junija 2002 sprejela Odločbo 2003/193/ES o državni pomoči, ki jo je Italija v obliki davčnih oprostitev in posojil pod ugodnejšimi pogoji dodelila družbam iz zakona št. 142/90 (UL 2003, L 77, str. 21, v nadaljevanju: izpodbijana odločba).
Izpodbijana odločba
14 Komisija najprej poudarja, da se njeno preverjanje nanaša le na splošne sisteme pomoči, ki so bili uvedeni s spornimi ukrepi, in ne na posamezne pomoči, dodeljene različnim podjetjem, tako da je njeno preverjanje v izpodbijani odločbi splošno in abstraktno. V zvezi s tem omenja, da Italijanska republika „ni dodelila posameznih davčnih ugodnosti in [ji ni] priglasila […] nobenega posamičnega primera pomoči, s tem da bi ji sporočila vse podatke, potrebne za presojo“. Komisija navaja, da zato meni, da mora opraviti splošno in abstraktno preverjanje zadevnih sistemov tako glede njihove opredelitve kot glede njihove združljivosti s skupnim trgom (točke od 42 do 45 obrazložitve izpodbijane odločbe).
15 Komisija meni, da so posojila CDDPP in triletna oprostitev davka od dohodka družb (v nadaljevanju skupaj: zadevni ukrepi) državne pomoči. Posledica dodelitve takih prednosti s pomočjo državnih sredstev družbam iz zakona št. 142/90 je namreč okrepitev njihovega konkurenčnega položaja v primerjavi z vsemi drugimi družbami, ki želijo opravljati enake storitve (točke od 48 do 75 obrazložitve izpodbijane odločbe). Zadevni ukrepi so nezdružljivi s skupnim trgom, ker ne izpolnjujejo pogojev iz členov 87(2) in (3) ES ter 86(2) ES in kršijo člen 43 ES (točke od 94 do 122 obrazložitve izpodbijane odločbe).
16 Nasprotno pa oprostitev davkov na prenose po mnenju Komisije ni državna pomoč v smislu člena 87(1) ES, saj se ti davki plačajo ob ustanovitvi novega gospodarskega subjekta ali ob prenosu sredstev med različnimi gospodarskimi subjekti. Z vsebinskega vidika so občinska podjetja in družbe iz zakona št. 142/90 isti gospodarski subjekti. Oprostitev navedenih davkov v njihovo korist je torej upravičena z značilnostmi ali strukturo sistema (točke od 76 do 81 obrazložitve izpodbijane odločbe).
17 Izrek izpodbijane odločbe se glasi:
„Člen 1
Oprostitev davkov na prenose […] ne pomeni pomoči v smislu člena 87(1) [ES].
Člen 2
Triletna oprostitev davka od dohodka družb […] in ugodnosti, ki izhajajo iz posojil [CDDPP], pomenijo državne pomoči v smislu člena 87(1) [ES].
Te pomoči niso združljive s skupnim trgom.
Člen 3
Italija sprejme vse potrebne ukrepe, da prejemnik vrne pomoč, navedeno v členu 2 in nezakonito dano na razpolago.
Izterjava pomoči se izvede takoj, v skladu s postopki nacionalnega prava, če to pravo omogoča takojšnjo in učinkovito izvršitev [izpodbijane] odločbe.
Pomoč, ki jo je treba vrniti, vključuje obresti od datuma, ko je prejemnik pomoč prejel, do datuma, ko jo je dejansko vrnil. Te obresti se izračunajo na podlagi referenčne obrestne mere, ki se uporablja za izračun subvencije, enakovredne regionalnim pomočem.
[…]“
Postopek in predlogi strank
18 Tožeča stranka je 2. junija 2003 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložila to tožbo.
19 Komisija je z ločenim aktom, vloženim v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 5. avgusta 2003, vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 114(1) Poslovnika Sodišča prve stopnje.
20 Tožeča stranka je 9. oktobra 2003 podala pripombe na ugovor nedopustnosti.
21 Tudi Italijanska republika je 8. avgusta 2002 zoper izpodbijano odločbo pri Sodišču vložila ničnostno tožbo (C‑290/02). Sodišče je ugotovilo, da je predmet te tožbe in tožb v zadevah T‑292/02, T‑297/02, T‑300/02, T‑301/02 in T‑309/02 enak, in sicer razglasitev ničnosti izpodbijane odločbe, in da so te zadeve povezane, saj se tožbeni razlogi, navedeni v vsaki od teh zadev, v veliki meri ponavljajo. Sodišče je s sklepom z dne 10. junija 2003 v skladu s členom 54, tretji odstavek, Statuta prekinilo odločanje v zadevi C‑290/02 do razglasitve odločbe Sodišča prve stopnje o koncu postopkov v zadevah T‑292/02, T‑297/02, T‑300/02, T‑301/02 in T‑309/02.
22 Sodišče je s sklepom z dne 8. junija 2004 zadevo C-290/02 odstopilo Sodišču prve stopnje, ki je v skladu s členom 2 Sklepa Sveta 2004/407/ES, Euratom z dne 26. aprila 2004 o spremembi členov 51 in 54 Protokola o Statutu Sodišča Evropskih skupnosti (UL L 132, str. 5) postalo pristojno za odločanje o tožbah, ki jih države članice vložijo proti Komisiji. Ta zadeva je bila pri sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vpisana pod opravilno številko T-222/04.
23 Sodišče prve stopnje je sklepom z dne 5. avgusta 2004 sklenilo, da bo o ugovoru nedopustnosti, ki ga je vložila Komisija, odločilo s končno odločbo.
24 Na podlagi poročila sodnika poročevalca je Sodišče prve stopnje (osmi razširjeni senat) sklenilo, da začne ustni postopek, in je v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 64 Poslovnika strankam pisno zastavilo vprašanja, na katera so odgovorile v predpisanem roku.
25 S sklepom predsednika osmega razširjenega senata Sodišča prve stopnje z dne 13. marca 2008 so bile zadeve T‑292/02, T‑297/02, T‑300/02, T‑301/02, T‑309/02, T‑189/03 in T‑222/04 v skladu s členom 50 Poslovnika združene zaradi ustnega postopka.
26 Stranke so na obravnavi 16. aprila 2008 podale svoja stališča in odgovore na vprašanja Sodišča prve stopnje.
27 Tožeča stranka Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– tožbo razglasi za dopustno;
– člen 2 izpodbijane odločbe in, podredno, člen 3 izpodbijane odločbe razglasi za nična v delu, v katerem se nanašata na triletno oprostitev davka od dohodka družb;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
28 Komisija Sodišču prve stopnje predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno;
– podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Dopustnost
Trditve strank
29 Komisija izpodbija procesno upravičenje tožeče stranke. Izpodbijana odločba naj tožeče stranke namreč ne bi posamično zadevala v smislu člena 230, četrti odstavek, ES.
30 Komisija v bistvu trdi, da je treba izpodbijano odločbo šteti za splošen akt, ker se nanaša na sistem pomoči in torej na nedoločeno in nedoločljivo število podjetij v skladu s splošnim merilom, kot je to, da spadajo v določeno skupino podjetij. Po njenem mnenju splošnost in torej normativnost akta ne more biti ogrožena s tem, da je mogoče bolj ali manj natančno določiti število ali celo identiteto pravnih subjektov, za katere se akt v nekem trenutku uporablja, če ni sporno, da gre za uporabo v skladu s pravno ali dejansko objektivno okoliščino, opredeljeno z aktom v povezavi z njegovim ciljem.
31 Da bi splošni akt posameznika posamično zadeval, mora po stališču Komisije posegati v njegove posebne pravice ali pa mora institucija, ki je avtor tega akta, upoštevati njegove učinke na položaj navedenega posameznika. Vendar Komisija meni, da v obravnavani zadevi to ne velja. Izpodbijana odločba naj bi namreč vplivala na položaj vseh podjetij, ki so imela korist od zadevnega ukrepa. Zato naj ne bi bile kršene posebne pravice nekaterih podjetij, ki bi jih bilo mogoče razlikovati od vseh drugih podjetij, ki so imela korist od zadevnega ukrepa. Sicer pa naj Komisiji pri sprejetju izpodbijane odločbe ne bi bilo treba upoštevati učinkov odločbe na položaj točno določenega podjetja niti naj jih ne bi mogla upoštevati. Ne ugotovitev nezdružljivosti ne odreditev vračila iz izpodbijane odločbe naj se ne bi nanašali na položaj posameznih prejemnikov.
32 Komisija navaja, da njeno analizo potrjuje tudi sodna praksa, ki obstaja na področju državnih pomoči, v skladu s katero dejstvo, da je nekdo prejemnik iz sistema pomoči, ki je bil razglašen za nezdružljiv s skupnim trgom, ne more zadostovati za to, da se dokaže posamična zadevnost v smislu člena 230, četrti odstavek, ES.
33 Novejše zadeve naj ne bi posegale v ustaljeno sodno prakso. Po mnenju Komisije se rešitev iz sodbe Sodišča z dne 19. oktobra 2000 v združenih zadevah Italija in Sardegna Lines proti Komisiji (C‑15/98 in C‑105/99, Recueil, str. I‑8855, v nadaljevanju: sodba Sardegna Lines) ne more uporabiti za vse tožbe, ki jih vložijo prejemniki iz sistema pomoči, ki je bil razglašen za nezakonit in nezdružljiv in v zvezi s katerim je bilo odrejeno vračilo. Ta ugotovitev naj bi veljala, zlasti ker je bilo – kot v obravnavani zadevi – opravljeno abstraktno preverjanje zadevnega sistema pomoči. Poleg tega naj bi tožeča stranka v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Sardegna Lines, dejansko prejela posamezno pomoč, saj je šlo za pomoč, dodeljeno v skladu z aktom, sprejetim na podlagi regionalnega zakona, za katerega je bila značilna široka diskrecijska pravica. Poleg tega naj bi bil ta položaj predmet pozorne preučitve med formalnim postopkom preiskave.
34 Dejansko stanje obravnavane zadeve naj bi bilo tudi drugačno od tistega iz zadeve Italija proti Komisiji, v kateri je bila izdana sodba Sodišča z dne 29. aprila 2004 (C‑298/00 P, Recueil, str. I‑4087, v nadaljevanju: sodba Alzetta), ker Komisija v obravnavani zadevi ni poznala števila in identitete prejemnikov zadevnih pomoči, ni razpolagala z vsemi bistvenimi podatki in ni poznala zneska pomoči, dodeljene v vsakem od primerov. Poleg tega naj bi se v obravnavani zadevi triletna oprostitev davka od dohodka družb uporabljala samodejno, medtem ko so bile pomoči, obravnavane v zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Alzetta, dodeljene s poznejšim aktom.
35 V nasprotju s trditvami tožeče stranke naj za dopustnost ne bi bila pomembna identiteta podjetja, temveč dejstvo, da je bila Komisija pozorna na značilnosti obravnavanega primera, s katerimi bi se lahko utemeljilo posamično preverjanje. Komisija je v izpodbijani odločbi navedla, da ji ni bil predložen noben podatek, s katerim bi bilo dokazano, da zadevni ukrep glede na tožečo stranko ni pomoč ali pa je veljavna pomoč ali pomoč, združljiva s skupnim trgom.
36 V vsakem primeru pa po mnenju Komisije niti dejstvo, da je tožeča stranka sodelovala v formalnem postopku iz člena 88(2) ES, niti odreditev vračila iz izpodbijane odločbe ne zadostujeta za individualizacijo tožeče stranke. Glede na to, da tožbe potencialnih prejemnikov iz priglašenega sistema pomoči niso dopustne v smislu člena 230 ES, bi moralo enako veljati za tožbe, ki so jih vložili prejemniki iz nepriglašenega sistema pomoči.
37 Nazadnje, če bi bila tožba tožeče stranke v obravnavani zadevi razglašena za nedopustno, to ne bi kršilo načela učinkovitega sodnega varstva, saj naj bi bila pravna sredstva iz členov 241 ES in 234 ES zadovoljiva (sodba Sodišča z dne 25. julija 2002 v zadevi Unión de Pequeños Agricultores proti Svetu, C‑50/00 P, Recueil, str. I‑6677).
38 Tožeča stranka meni, da jo izpodbijana odločba posamično zadeva, ker je družba iz zakona št. 142/90, torej družba, na katero se nanaša sistem pomoči, ki je bil v izpodbijani odločbi sporen, in ki je bila upravičena do triletne oprostitve davka od dohodka družb, katerega vračilo je bilo odrejeno.
Presoja Sodišča prve stopnje
39 V skladu s členom 230, četrti odstavek, ES lahko fizične ali pravne osebe sprožijo postopke zoper odločbo, ki je naslovljena na drugo osebo, le če jih ta odločba neposredno in posamično zadeva.
40 V skladu z ustaljeno sodno prakso lahko fizična ali pravna oseba, ki ni naslovnik odločbe, trdi, da jo ta odločba posamično zadeva, le če nanjo vpliva zaradi nekaterih njenih posebnih značilnosti ali zaradi dejanskega položaja, zaradi katerega se razlikuje od vseh drugih oseb, in jo torej individualizira podobno kot naslovnika te odločbe (sodbi Sodišča z dne 15. julija 1963 v zadevi Plaumann proti Komisiji, 25/62, Recueil, str. 197, 223, in z dne 2. aprila 1998 v zadevi Greenpeace Council in drugi proti Komisiji, C‑321/95 P, Recueil, str. I‑1651, točki 7 in 28).
41 Sodišče je tako odločilo, da podjetje praviloma ne more vložiti tožbe za razglasitev ničnosti odločbe Komisije, ki prepoveduje sektorski sistem pomoči, če ga ta odločba zadeva samo zaradi njegove pripadnosti zadevnemu sektorju in statusa morebitnega prejemnika iz navedenega sistema. Taka odločba je namreč za tožečo stranko splošni ukrep, ki se uporablja za objektivno določene položaje in ima pravne učinke za kategorijo oseb, ki so določene splošno in abstraktno (glej sodbo Sodišča z dne 2. februarja 1988 v združenih zadevah Van der Kooy in drugi proti Komisiji, 67/85, 68/85 in 70/85, Recueil, str. 219, točka 15, in zgoraj v točki 34 navedeno sodbo Alzetta, točka 37 in navedena sodna praksa).
42 Vendar je Sodišče v točkah 34 in 35 sodbe Sardegna Lines, navedene v točki 33 zgoraj, razsodilo tudi, da zadevna odločba podjetje Sardegna Lines posamično zadeva in da je njegova tožba zoper to odločbo dopustna, ker ga zadevna odločba v tej zadevi ni zadevala samo kot podjetje v sektorju ladijskega prevoza na Sardiniji, ki je potencialni prejemnik iz sistema pomoči za sardinijske ladjarje, ampak tudi kot dejanskega prejemnika individualne pomoči, ki je bila dodeljena iz naslova tega sistema in za katerega je Komisija odredila vračilo (glej v tem smislu tudi zgoraj v točki 34 navedeno sodbo Alzetta, točka 39).
43 Zato je treba preveriti, ali ima tožeča stranka status dejanskega prejemnika individualne pomoči, ki je bila dodeljena iz naslova sektorskega sistema pomoči in za katerega je Komisija odredila vračilo (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 20. septembra 2007 v zadevi Salvat père & fils in drugi proti Komisiji, T‑136/05, ZOdl., str. II‑4063, točka 70).
44 V zvezi s tem je treba poudariti, da je, prvič, iz odgovora tožeče stranke na pisna vprašanja, ki jih je v zvezi s tem postavilo Sodišče prve stopnje, razvidno, da je tožeča stranka dejanski prejemnik pomoči, dodeljene v okviru zadevnega sistema pomoči. Tožeča stranka namreč trdi, da je bila v zadevnem obdobju deležna triletne oprostitve davka od dohodka družb. Italijanska republika tej trditvi ni nasprotovala.
45 Drugič, iz člena 3 izpodbijane odločbe izhaja, da je Komisija odredila vračilo zadevne pomoči.
46 Iz tega je razvidno, da izpodbijana odločba tožečo stranko posamično zadeva.
47 Glede neposrednega zadevanja tožeče stranke je treba šteti, da ker člen 3 izpodbijane odločbe obvezuje Italijansko republiko, da sprejme vse potrebne ukrepe, da prejemnik vrne pomoč, navedeno v členu 2 in nezakonito dano na razpolago, in ker je tožeča stranka prejela pomoč in jo mora vrniti, ta odločba tožečo stranko neposredno zadeva (glej v tem smislu zgoraj v točki 43 navedeno sodbo Salvat père & fils in drugi proti Komisiji, točka 75).
48 Iz navedenega je razvidno, da je ta tožba dopustna v delu, v katerem se nanaša na del izpodbijane odločbe o triletni oprostitvi davka od dohodka družb.
Utemeljenost
49 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja pet tožbenih razlogov, ki se nanašajo na:
– kršitev člena 87(1) ES, obveznosti obrazložitve, načel dobre uprave, pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo ter temeljnih pravic;
– kršitev člena 88(1) ES in Uredbe Sveta (ES) 659/1999 z dne 22. marca 1999 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena [88 ES] (UL L 83, str. 1) ter neobrazložitev;
– kršitev člena 87(3)(c) ES;
– kršitev člena 86(2) ES in načel varstva zaupanja v pravo in pravne varnosti ter neobrazložitev;
– kršitev člena 43 ES in neobrazložitev.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 87(1) ES, obveznosti obrazložitve, načel dobre uprave, pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo ter temeljnih pravic
Trditve strank
50 Tožeča stranka v bistvu trdi, da triletna oprostitev davka od dohodka družb ni državna pomoč v smislu člena 87(1) ES in da je Komisija glede tega kršila obveznost obrazložitve, načela dobre uprave, pravne varnosti in varstva zaupanja v pravo ter temeljnih pravic, ker ni opravila bolj poglobljenega preverjanja.
51 Tožeča stranka navaja, da v obravnavani zadevi konkurenca in trgovina znotraj Skupnosti nista bili prizadeti. Po njenem mnenju namreč sektorji, v katerih je delovala, niso bili odprti za konkurenco, ko je veljala triletna oprostitev davka od dohodka družb in tudi po tem času.
52 Tožeča stranka meni, da Komisija ni preučila pravne ureditve javnih služb v Italiji in vprašanja, ali so bili zadevni trgi odprti za konkurenco. Sicer pa je po mnenju tožeče stranke ravno neobstoj konkurence na navedenih trgih razlog za obstoj triletne oprostitve davka od dohodka družb.
53 Tožeča stranka trdi tudi, da je bila preiskava Komisije omejena na lokalne javne službe in da zato Komisija ni mogla oceniti vpliva triletne oprostitve davka od dohodka družb na druge trge. Opredelitev te oprostitve kot državne pomoči po mnenju tožeče stranke ne more biti odvisna od preudarka, da bi družbe iz zakona št. 142/90 – gledano absolutno – lahko delovale na trgih, ki niso trg lokalnih javnih služb. Zato naj Komisija ne bi mogla ugotoviti vpliva triletne oprostitve davka od dohodka družb na druge trge in uporabiti tega kot argument za razglasitev navedene oprostitve za nezdružljivo s skupnim trgom.
54 Tožeča stranka opozarja, da Komisija, ob tem ko ugotavlja, da sta konkurenca in trgovina znotraj Skupnosti prizadeti zaradi škode, ki so jo utrpela tuja podjetja, domneva, da so bila ta podjetja v konkurenci z družbami iz zakona št. 142/90. To pa naj bi bila le neutemeljena domneva.
55 Poleg tega objektivna značilnost izvajanih dejavnosti, da so lokalne, po mnenju tožeče stranke izključuje prizadetost trgovine znotraj Skupnosti. Vendar Komisija ni preverila, ali so bile zadevne dejavnosti lokalne.
56 Po mnenju tožeče stranke občine z dodelitvijo koncesij za storitve različnih podjetij niso spravile v konkurenčni položaj. Poleg tega to tudi ni bila njihova dolžnost (glej sodbo Sodišča z dne 18. novembra 1999 v zadevi Teckal, C-107/98, Recueil, str. I‑8121, in Razlagalno sporočilo Komisije o koncesijah v pravu Skupnosti (UL 2000, C 121, str. 2)).
57 Tožeča stranka dodaja, da dejstvo, da so koncesije za javne storitve dodeljene neposredno podjetjem, izključuje obstoj prizadetosti konkurence znotraj Skupnosti in torej kršitev člena 87 ES, tudi če bi bilo to v nasprotju s pravili Skupnosti na področju javnih naročil.
58 Komisija naj tudi ne bi razlikovala med neposrednim izvajanjem storitev, ki so jih občine dodelile družbam iz zakona št. 142/90, in javnimi naročili, pri katerih so družbe iz zakona št. 142/90 sodelovale. Komisija naj ne bi preverila, ali so družbe iz zakona št. 142/90 in zlasti tožeča stranka sodelovale pri javnih naročilih na ozemljih, ki niso njihova referenčna ozemlja. Tožeča stranka v zvezi s tem poudarja, da so bile dejavnosti družb iz zakona št. 142/90 na drugih ozemljih načeloma prepovedane, tako da te niso mogle sodelovati pri razpisih za zbiranje ponudb zunaj ozemlja občine svojega izvora. Tožeča stranka se sklicuje tudi na člen 16 ES, kakor bo spremenjen s členom III-122 Pogodbe o Ustavi za Evropo (UL 2004, C 310, str. 1).
59 Tožeča stranka v repliki trdi, da bi Komisija morala vsaj diferencirati svojo analizo glede na različne pravne oblike iz sistema, na katerega se nanaša izpodbijana odločba.
60 Tožeča stranka zavrača tudi stališče Komisije, da Sodišču prve stopnje ni treba preveriti področja njenega delovanja. To stališče naj bi namreč vodilo do tega nerazumnega rezultata: glede na splošnost in abstraktnost analize iz izpodbijane odločbe bi se moralo Sodišče prve stopnje omejiti na splošno ugotovitev v zvezi s triletno oprostitvijo davka od dohodka družb, tudi če bi tožeča stranka dokazala, da navedena oprostitev ne velja za njen poseben položaj. Tak rezultat pa bi bil nepravičen in bi tožečo stranko prikrajšal za učinkovito pravno varstvo.
61 Nazadnje se tožeča stranka sklicuje na nezakonitost odreditve vračila, ki je bila v členu 3 izpodbijane odločbe naslovljena na Italijansko republiko. Po mnenju tožeče stranke morajo upravičenci do triletne oprostitve davka od dohodka družb v skladu z navedeno odreditvijo vračila vrniti ugodnost, tudi če so delovali le v sektorjih, ki so bili zaprti za konkurenco. Po eni strani naj Komisija v izpodbijani odločbi ne bi podrobneje opredelila dejavnikov in meril, ki so italijanskim oblastem omogočili razlikovati veljavne ali združljive pomoči od pomoči, na katere se nanaša odreditev vračila. Po drugi strani naj glede na Pogodbo ES države članice ne bi mogle same presojati združljivosti pomoči s skupnim trgom. Po mnenju tožeče stranke iz tega sledi, da je Komisija naložila vračilo vseh ugodnosti, ki so bile prejete na podlagi triletne oprostitve davka od dohodka družb. Tožeča stranka trdi, da bo to razlog za pomembno število tožb pred nacionalnimi sodišči, ki bodo na podlagi člena 234 ES Sodišču predložila vprašanje o veljavnosti izpodbijane odločbe. Navaja, da naj bi bilo v pristojnosti Sodišča, da opravi več analiz položajev upravičencev. To pa naj se ne bi zgodilo, če bi Komisija opravila celovito preverjanje pravnih podatkov in ureditve, ki je veljala v zadevnih sektorjih.
62 Po mnenju tožeče stranke je iz navedenih preudarkov razvidno tudi, da je Komisija kršila obveznost obrazložitve.
63 Komisija izpodbija trditve tožeče stranke in meni, da je izpodbijana odločba dovolj utemeljena.
Presoja Sodišča prve stopnje
64 Najprej je treba spomniti, da morajo biti za opredelitev pomoči v smislu člena 87(1) ES izpolnjeni vsi pogoji, zajeti v tej določbi. Prvič, iti mora za intervencijo države ali za ukrep iz državnih sredstev. Drugič, ta intervencija mora biti taka, da lahko prizadene trgovino med državami članicami. Tretjič, njenemu prejemniku mora omogočati prednost. Četrtič, izkrivljati mora konkurenco ali groziti, da jo bo izkrivljala (glej sodbi Sodišča z dne 24. julija 2003 v zadevi Altmark Trans in Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Recueil, str. I‑7747, v nadaljevanju: sodba Altmark, točki 74 in 75 ter navedena sodna praksa, in z dne 3. marca 2005 v zadevi Heiser, C‑172/03, ZOdl., str. I‑1627, točka 27).
65 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da tožeča stranka trdi, da nista izpolnjena dva od štirih pogojev za to, da se določen ukrep opredeli kot državna pomoč v smislu člena 87(1) ES, in sicer tista, ki se nanašata na prizadetost trgovine znotraj Skupnosti in na vpliv na konkurenco.
66 V zvezi s tem je ustaljena sodna praksa, da v okviru presoje teh dveh pogojev Komisija ni dolžna ugotavljati resničnega vpliva pomoči na trgovino med državami članicami niti dejanskega izkrivljanja konkurence, ampak je dolžna le preučiti, ali lahko te pomoči prizadenejo to trgovino in izkrivljajo konkurenco (glej sodbo Sodišča z dne 15. decembra 2005 v zadevi Unicredito Italiano, C‑148/04, ZOdl., str. I‑11137, točka 54 in navedena sodna praksa).
67 Spomniti je treba tudi, da se v primeru sistema pomoči Komisija lahko omeji na preučitev značilnosti spornega sistema, zato da v obrazložitvi svoje odločbe presodi, ali zaradi podrobnih pravil, ki so predvidena s tem sistemom, ta daje ugodnosti predvsem podjetjem, ki sodelujejo v trgovini med državami članicami (sodba Sodišča z dne 7. marca 2002 v zadevi Italija proti Komisiji, C-310/99, Recueil, str. I‑2289).
68 Sicer pa je treba opozoriti, da lahko vsaka pomoč, dodeljena podjetju, ki opravlja dejavnost na trgu Skupnosti, povzroči izkrivljanje konkurence in prizadene trgovino med državami članicami (glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 6. marca 2002 v združenih zadevah Diputación Foral de Álava proti Komisiji, T‑92/00 in T‑103/92, Recueil, str. II‑1385, točka 72 in navedena sodna praksa).
69 Poleg tega ne obstaja prag ali odstotek, do katerega bi se lahko štelo, da trgovina med državami članicami ni prizadeta. Sorazmerno majhen obseg pomoči ali sorazmerna majhnost podjetja, ki prejme pomoč, namreč a priori ne izključujeta možnosti, da bi bila trgovina med državami članicami prizadeta (sodbi Sodišča z dne 21. marca 1990 v zadevi Belgija proti Komisiji, imenovana Tubemeuse, C‑142/87, Recueil, str. I‑959, točka 43, in z dne 14. septembra 1994 v združenih zadevah Španija proti Komisiji, od C-278/92 do C-280/92, Recueil, str. I‑4103, točka 42, ter zgoraj v točki 64 navedena sodba Altmark, točka 81).
70 Poleg tega je Sodišče navedlo, da nikakor ni izključeno, da javna subvencija, ki se dodeli podjetju, ki opravlja le lokalne in regionalne prevozne storitve, in ne prevoznih storitev zunaj države, kjer je ustanovljeno, lahko vseeno vpliva na trgovino med državami članicami v smislu člena 87(1) ES. Kadar država članica dodeli javno subvencijo podjetju, lahko obseg opravljanja prevoznih storitev tega podjetja iz tega razloga ostane enak ali se poveča, zaradi česar imajo podjetja, ki so ustanovljena v drugih državah članicah, manj možnosti za opravljanje prevoznih storitev na trgu te države članice (zgoraj v točki 64 navedena sodba Altmark, točki 77 in 78).
71 V obravnavani zadevi je treba najprej ugotoviti, da se zadevni sistem pomoči nanaša na posebno kategorijo podjetij, in sicer na družbe iz zakona št. 142/90. Dejstvo, da je neka družba taka, je edini pogoj za to, da je družba lahko prejemnica iz navedenega sistema.
72 Dalje je treba ugotoviti, da uporaba sistema triletne oprostitve davka od dohodka družb ni omejena na posebne storitve in da dejavnosti podjetij, na katere se navedeni sistem nanaša, niso omejene na sektor javnih storitev.
73 Iz tega je razvidno, da v okoliščinah obravnavane zadeve Komisiji ni bilo treba upoštevati vsake vrste dejavnosti ali trga, da bi ocenila učinke triletne oprostitve davka od dohodka družb.
74 Poleg tega je treba ugotoviti, da čeprav je tožeča stranka res trdila, da družbe iz zakona št. 142/90 ne delujejo na konkurenčnih trgih, pri čemer se je sklicevala predvsem na sektorje, v katerih deluje sama, pa ni predložila nobenega veljavnega dokaza, da bi podprla trditev, da gospodarski sektorji zadevnih javnih služb takrat niso bili odprt za konkurenco. V zvezi s tem je treba opozoriti, da gre v obravnavani zadevi za sistem pomoči, ki zajema več sektorjev, in ne za več sistemov pomoči, od katerih se vsak nanaša na poseben sektor.
75 Dalje je treba opozoriti, da je – kot navaja Komisija v točkah 73 in 84 obrazložitve izpodbijane odločbe – nekatere od zadevnih sektorjev, na primer sektorje farmacevtskih izdelkov, smeti, plina, elektrike in vode, v trenutku, ko so začeli veljati obravnavani ukrepi, zaznamovala določena stopnja konkurence.
76 Poleg tega je treba ugotoviti, da v sektorjih, v katerih delujejo družbe iz zakona št. 142/90, podjetja tekmujejo za podelitev koncesij za izvajanje lokalnih javnih služb v različnih občinah in da je trg navedenih koncesij trg, ki je odprt za konkurenco (točki 67 in 68 obrazložitve izpodbijane odločbe). Ni pomembno, ali je tožeča stranka v času, ko je veljala triletna oprostitev davka od dohodka družb, sodelovala pri razpisih za zbiranje ponudb za dodelitev lokalnih javnih služb na drugih zemljepisnih območjih.
77 Trditev, ki se nanaša na neobstoj konkurence in torej na vpliv na trgovino med državami, ker naj bi bilo opravljanje zadevnih storitev dejansko neposredno oddano družbam iz zakona št. 142/90, je treba zavrniti. Po eni strani neposredna dodelitev ne vpliva na ugotovitev iz zgornjih točk, da je bila za zadevni trg značilna vsaj določena stopnja konkurence. Po drugi strani naj bi bil namen trditve predvsem dokazati omejevalne učinke obravnavanega ukrepa na konkurenco, in ne neobstoj konkurence na zadevnem trgu. Kot poudarja Komisija v točki 71 obrazložitve izpodbijane odločbe, je namreč mogoče izključiti le, da je sam obstoj pomoči v korist družb iz zakona št. 142/90 spodbudil občine, da so jim raje neposredno oddajale storitve, kot pa da bi podeljevale koncesije v okviru odprtih postopkov.
78 Kar natančneje zadeva vprašanje, ali je zadevni ukrep izkrivljal ali bi lahko izkrivljal stopnjo konkurence, ki je obstajala na trgu, je treba ugotoviti, da je obravnavani ukrep okrepil konkurenčni položaj družb iz zakona št. 142/90 v primerjavi z vsemi drugimi italijanskimi ali tujimi podjetji, ki so delovala na zadevnem trgu. Kot pravilno navaja Komisija v točki 62 obrazložitve izpodbijane odločbe, so podjetja, ki nimajo pravne oblike kapitalske družbe in katerih kapital ni v večinski lasti lokalnih skupnosti, v slabšem položaju, če želijo sodelovati pri razpisu za zbiranje ponudb za oddajo izvajanja določene službe na določenem ozemlju.
79 Poleg tega dejavnosti družb iz zakona št. 142/90 niso omejene na sektor lokalnih javnih služb. Sporni ukrep lahko zato spodbudi širitev navedenih družb na druge trge, odprte za konkurenco, in s tem povzroči izkrivljanje celo v sektorjih, ki niso sektorji lokalnih javnih služb. V zvezi s tem iz zakona št. 142/90, kakor ga razlagata Corte suprema di cassazione (italijansko vrhovno sodišče) v sodbi št. 4989 z dne 6. maja 1995 in Consiglio di Stato (italijanski državni svet) v sodbi št. 4586 z dne 3. septembra 2001, sledi, da imajo družbe iz zakona št. 142/90 možnost delovati na drugih ozemljih v Italiji in tujini ter na področjih, ki niso področja javnih služb iz njihovih statutov, razen če jim to močno zmanjšuje vire in sredstva in lahko škoduje referenčni skupnosti. Sicer pa je iz časopisnih člankov, priloženih k odgovoru na tožbo, razvidno, da so vsaj nekatere družbe iz zakona št. 142/90 izvajale dejavnosti, ki niso javne službe, določene v njihovih statutih, in to na ozemljih, ki niso ozemlja njihove referenčne občine.
80 V zvezi s pogojem, ki se nanaša na prizadetost trgovine med državami, je treba najprej opozoriti, da dejstvo, da družbe iz zakona št. 142/90 delujejo same na nacionalnem trgu ali ozemlju, na katerem so ustanovljene, ni odločilno. Zadevni ukrep namreč prizadene trgovino med državami, če imajo podjetja, ki so ustanovljena v drugih državah članicah, manj možnosti za izvajanje svojih storitev na italijanskem trgu (glej točko 70).
81 Komisija je tako v točki 70 obrazložitve izpodbijane odločbe pravilno ugotovila, da je obravnavani ukrep lahko oviral tuja podjetja, ki so se želela ustanoviti v Italiji ali tam ponujati svoje storitve, in je torej prizadel trgovino med državami članicami v smislu člena 87(1) ES.
82 Po eni strani sporni ukrep namreč škoduje tujim podjetjem, ki oddajo ponudbe za pridobitev lokalne koncesije za javne službe v Italiji, ker lahko javna podjetja, ki so prejemniki pomoči iz obravnavanega sistema, predložijo bolj konkurenčne cene kot njihovi nacionalni konkurenti ali konkurenti iz Skupnosti, ki niso prejemniki pomoči iz tega sistema. Po drugi strani je posledica zadevnega ukrepa, da so naložbe v sektor lokalnih javnih služb v Italiji (na primer s pridobitvijo večinskih deležev) za podjetja iz drugih držav članic manj zanimive, ker pridobljena podjetja ne bi bila upravičena do ugodnosti (ali bi jo lahko izgubila) zadevnega ukrepa zaradi značilnosti svojih novih delničarjev (glej točko 69 obrazložitve izpodbijane odločbe).
83 Iz navedenega je razvidno, da Komisija ni naredila napake s tem, da je presodila, da so bili pogoji za prizadetost trgovine med državami članicami in izkrivljanje konkurence v obravnavani zadevi izpolnjeni.
84 Kar zadeva očitano neobrazložitev izpodbijane odločbe v zvezi s tema pogojema, je treba poudariti, da je Komisija v točkah od 62 do 64, 69, 73 in 74 obrazložitve izpodbijane odločbe zadostno navedla razloge, zaradi katerih je menila, da je triletna oprostitev davka od dohodka družb lahko izkrivljala konkurenco in prizadela trgovino med državami članicami. Poleg tega, kot je že bilo navedeno, Komisiji ni treba dokazati dejanskih učinkov že dodeljenih pomoči (sodba Sodišča z dne 14. februarja 1990 v zadevi Francija proti Komisiji, C‑301/87, Recueil, str. I‑307, točka 33).
85 V zvezi z odreditvijo vračila je treba opozoriti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso odprava nezakonite pomoči z vračilom pomoči in, če je potrebno, plačilom pripadajočih obresti logična posledica ugotovitve njene nezdružljivosti s skupnim trgom (zgoraj v točki 69 navedena sodba Tubemeuse, točka 66, ter sodbi Sodišča z dne 14. januarja 1997 v zadevi Španija proti Komisiji, C-169/95, Recueil, str. I‑135, točka 47, in z dne 29. junija 2004 v zadevi Komisija proti Svetu, C‑110/02, ZOdl., str. I‑6333, točka 41).
86 V zvezi s tem je treba poudariti tudi, da ta sodna praksa velja tako za posamezno pomoč kot za pomoči, plačane v okviru sistema pomoči.
87 Vendar pa splošna in abstraktna preučitev sistema pomoči ne izključuje možnosti, da za znesek, dodeljen na podlagi tega sistema, v posameznem primeru ne velja prepoved iz člena 87(1) ES, na primer zaradi dejstva, da za posamezno dodelitev pomoči velja pravilo de minimis. To pojasnjuje pridržke iz točk 72, 85 in 126 obrazložitve izpodbijane odločbe.
88 Kadar Komisija sprejme odločbo o razglasitvi pomoči za nezdružljivo s skupnim trgom, je vloga nacionalnih organov res omejena na izvršitev te odločbe in v zvezi s tem nimajo nobene diskrecijske pravice (sodba Sodišča z dne 22. marca 1977 v zadevi Steinicke & Weinlig, 78/76, Recueil, str. 595, točka 10). To pa nacionalnim organom ne preprečuje, da pri izvrševanju navedene odločbe upoštevajo navedene pridržke. Zato nasprotno od tega, kar navaja tožeča stranka, Komisija odredi le vračilo pomoči v smislu člena 87 ES, in ne zneskov, ki kljub temu, da so bili plačani na podlagi obravnavanega sistema, niso pomoči ali so veljavne pomoči ali pomoči, ki so združljive s skupnim trgom v skladu z uredbo o skupinskih izjemah, pravili de minimis ali drugo odločbo Komisije. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je nacionalno sodišče pristojno za razlago pojmov pomoč in veljavna pomoč in da lahko odloča o morebitnih posebnostih tega ali onega primera uporabe, po potrebi s tem, da Sodišču predloži vprašanje za predhodno odločanje.
89 Poleg tega bi bila – če bi bilo sprejeto stališče tožeče stranke, da pri abstraktni preučitvi sistema pomoči brez podrobnega preverjanja posameznih primerov uporabe ne more biti odrejeno vračilo – ponovno sistematično izključena možnost dobiti vračilo neupravičeno izplačanih pomoči in bi bil torej členoma 87 ES in 88 ES odvzet smisel. V takem primeru Komisija, ki je edina pristojna za preučitev združljivosti pomoči s skupnim trgom, ne bi mogla preveriti številnih primerov uporabe sistema pomoči.
90 Iz navedenega sledi, da je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 88(1) ES in Uredbe št. 659/1999 ter neobrazložitev
Trditve strank
91 Tožeča stranka v okviru tega tožbenega razloga navaja, da gre – čeprav je treba triletno oprostitev davka od dohodka družb šteti za državno pomoč – za veljavno pomoč in da je zato Komisija kršila člen 88 ES ter člen 1(b)(i) in (v) Uredbe št. 659/1999. V zvezi z tem zatrjuje tudi neobrazložitev.
92 Prvič, tožeča stranka meni, da je triletna oprostitev davka od dohodka družb, če bi bila opredeljena kot državna pomoč, veljavna pomoč v smislu člena 1(b)(v) Uredbe št. 659/1999, saj so bili zadevni trgi v referenčnem obdobju zaprti za konkurenco. Komisija naj ne bi preverila, ali so bili zadevni sektorji zaprti za konkurenco, in naj ne bi obrazložila izpodbijane odločbe v zvezi s tem.
93 Drugič, tožeča stranka navaja, da je bilo monopolno izvajanje storitev, ki so v javnem interesu, s strani občin in občinskih podjetij oproščeno davkov od začetka prejšnjega stoletja. Tožeča stranka se med drugim sklicuje na decreto presidenziale n° 917 (sulla) approvazione del testo unico delle imposte sui redditi (dekret predsednika republike št. 917 o potrditvi enotnega besedila o davku od dohodka z dne 22. decembra 1986, redni dodatek h GURI št. 302 z dne 31. decembra 1986). Poudarja dejstvo, da Komisija tej oprostitvi nikoli prej ni nasprotovala. Po mnenju tožeče stranke je obstajala kontinuiteta med davčno ureditvijo, od katere so imele koristi občine in občinska podjetja iz naslova dejavnosti opravljanja lokalnih javnih služb, in triletno oprostitvijo davka od dohodka družb za družbe iz zakona št. 142/90. Občinska podjetja in družbe iz zakona št. 142/90 naj bi namreč bili v bistvu isti subjekti z različno pravno obliko. Družbe iz zakona št. 142/90 naj bi prevzele pravice in obveznosti občinskih podjetij. Bistvo triletne oprostitve davka od dohodka družb naj bi bilo v neobstoju konkurence, kar je bila značilnost obravnavanih trgov, tako preden je začela veljati Pogodba ES kot v obdobju med letoma 1997 in 1999. Pravna oblika podjetij, pristojnih za izvajanje javnih služb, torej ni pomembna. Poleg tega naj reforme italijanskega zakonodajalca v devetdesetih letih ne bi spremenile ničesar razen pravne oblike in obravnavanja zadevnih subjektov. Gre za običajen pravni instrument, ki lahko olajša prehod na sistem konkurence v zadevnih sektorjih. Vendar naj Komisija v izpodbijani odločbi ne bi razložila, zakaj se načelo kontinuitete, uporabljeno v točki 78 obrazložitve navedene odločbe, ne uporablja za opredelitev triletne oprostitve davka od dohodka družb kot državne pomoči.
94 Pogoji, določeni v sodbi Sodišča z dne 9. avgusta 1994 v zadevi Namur‑Les assurances du crédit (C‑44/93, Recueil, str. I‑3829, v nadaljevanju: sodba Namur, točka 33) za to, da se pomoč šteje za veljavno, naj bi bili v obravnavani zadevi izpolnjeni. Področje delovanja in zadevna ugodnost naj bi namreč ostala enaka. Poleg tega naj družbe iz zakona št. 142/90 ne bi mogle svobodno delovati na trgu in iskati boljše trgovske priložnosti, njihov cilj naj bi bil zagotavljanje javnih služb, bile pa naj bi tudi tesna vez z referenčno skupnostjo, saj jim je bilo prepovedano delovati zunaj ozemlja občine (sodba Consiglio di Stato, št. 243, z dne 10. marca 1997 in sodba Corte suprema di cassazione, št. 4989 z dne 6. maja 1995).
95 Tudi če se šteje, da pogoji iz sodbe Namur, navedene zgoraj v točki 94, niso izpolnjeni, naj bi izpodbijano odločbo zaznamovala napaka v zvezi z opredelitvijo triletne oprostitve davka od dohodka družb kot nove pomoči. Merila, določena v sodbi Namur, navedeni zgoraj v točki 94, bi morala biti v obravnavani zadevi izpolnjena ob upoštevanju drugačnega veljavnega pravnega okvira in nekonkurenčnosti ravno sektorjev, na katere se nanaša ta zadeva.
96 Komisija se sklicuje na točke od 86 do 91 izpodbijane odločbe in meni, da je treba ta tožbeni razlog zavrniti.
Presoja Sodišča prve stopnje
97 Sodišče je v zgoraj v točki 94 navedeni sodbi Namur (točka 13) razsodilo, da je tako iz vsebine kot iz ciljev določb člena 88 ES razvidno, da je treba pomoči, ki obstajajo pred dnevom začetka veljavnosti Pogodbe ES, in pomoči, ki bi se lahko zakonito izvedle pod pogoji iz odstavka 3 člena 88 ES, vključno s pomočmi, ki so posledica razlage tega člena, ki jo je dalo Sodišče v sodbi z dne 11. decembra 1973 v zadevi Lorenz (120/73, Recueil, str. 1471, točke od 4 do 6), šteti za veljavne pomoči v smislu odstavka 1 tega člena, medtem ko je treba ukrepe, katerih namen je ustanoviti ali spremeniti pomoči, šteti za nove pomoči, za katere velja obveznost priglasitve iz odstavka 3, pri čemer je poudarjeno, da se spremembe lahko nanašajo bodisi na veljavne pomoči bodisi na prvotne osnutke, ki so bili priglašeni Komisiji.
98 Glede veljavne pomoči je člen 1(b) Uredbe št. 659/1999 povzel in uzakonil pravila, ki izhajajo iz sodne prakse.
99 V skladu s to določbo veljavna državna pomoč pomeni:
i) pomoč, ki je obstajala pred začetkom veljavnosti Pogodbe v zadevnih državah članicah;
ii) odobreno pomoč, to je sisteme pomoči in individualno pomoč, ki sta jo odobrila Komisija ali Svet;
iii) pomoč, za katero se šteje, da je bila odobrena, ker Komisija ni sprejela odločbe v roku dveh mesecev, ki načeloma začne teči naslednji dan od prejema popolnega obvestila in ki ga ima na voljo za izvedbo predhodnega preizkusa;
iv) pomoč, pri kateri je potekel desetletni zastaralni rok za zahtevo za vračilo pomoči;
v) pomoč, za katero se šteje, da je veljavna, ker je mogoče ugotoviti, da takrat, ko se je začela izvajati, ni bila pomoč, pozneje pa je postala pomoč zaradi razvoja skupnega trga in je država članica ni spremenila. Če nekateri ukrepi postanejo pomoč zaradi liberalizacije dejavnosti s pravnimi predpisi Skupnosti, se takšni ukrepi ne štejejo kot veljavna pomoč po datumu, določenem za liberalizacijo.
100 Dalje je treba v skladu s členom 1(c) navedene uredbe vsako spremembo veljavne pomoči šteti za novo pomoč.
101 V bistvu so ukrepi, katerih namen je ustanoviti pomoči ali spremeniti veljavne pomoči, nove pomoči. Natančneje, če sprememba vpliva na samo vsebino prvotnega sistema, je ta sistem spremenjen v nov sistem pomoči. Če je mogoče nov element očitno ločiti od prvotnega sistema, pa ne gre za tako bistveno spremembo (sodba Sodišča prve stopnje z dne 30. aprila 2002 v združenih zadevah Government of Gibraltar, T‑195/01 in T-207/01, Recueil, str. II‑2309, točke od 109 do 111).
102 V obravnavani zadevi ni sporno, da oprostitev ne spada pod drugi, tretji in četrti primer iz člena 1(b) Uredbe št. 659/1999, ki dopuščajo, da se ukrep pomoči šteje za veljavno pomoč. Poleg tega se tožeča stranka nanje ne sklicuje.
103 V zvezi s prvim primerom iz člena 1(b) Uredbe št. 659/1999 je treba najprej ugotoviti, da je bila triletna oprostitev davka od dohodka družb določena z uredbo-zakonom št. 331/93 in zakonom št. 549/95. Leta 1990, ko je bila z zakonom št. 142/90 izvedena reforma zakonskih ukrepov, ki so jih imele na voljo občine za upravljanje lokalnih javnih služb in med katerimi je bila možnost ustanovitve družb z omejeno odgovornostjo in družb z večinskim deležem v javni lasti, ni bila za te družbe določena nobena oprostitev davka od dohodka družb.
104 Vse družbe iz zakona št. 142/90, ustanovljene med letom 1990 in 30. avgustom 1993, ko je začel veljati člen 66 uredbe-zakona št. 331/93, so bile namreč davčne zavezanke za davek od dohodka.
105 Kot pravilno navaja Komisija v točki 91 obrazložitve izpodbijane odločbe, je zato moral italijanski zakonodajalec – da je davčno ureditev, ki velja za lokalne skupnosti, razširil na družbe iz zakona št. 142/90 – sprejeti novo zakonodajo več desetletij po začetku veljavnosti Pogodbe ES.
106 Poleg tega, tudi če se prizna, da je bila oprostitev davkov za občinska podjetja uvedena pred začetkom veljavnosti Pogodbe ES in da je ostala v veljavi do leta 1995, pa se družbe iz zakona št. 142/90 bistveno razlikujejo od občinskih podjetij. Razširitev davčnih ugodnosti, ki so obstajale za občinska in posebna podjetja, na novo kategorijo prejemnikov, kot so družbe iz zakona št. 142/90, pomeni spremembo, ki jo je mogoče ločiti od prvotne ureditve. Kot je navedeno v sodbi Consiglio di Stato št. 4586 z dne 3. septembra 2001, namreč obstajajo zakonske razlike med družbami iz zakona št. 142/90 in občinskimi podjetji, zlasti zaradi dejstva, da za prve ne velja stroga ozemeljska omejitev, ki velja za druge, in da so področja delovanja prvih precej širša. Kot je že bilo poudarjeno v točki 79 zgoraj, imajo tako družbe iz zakona št. 142/90 možnost delovanja zunaj referenčnega ozemlja v Italiji in tujini ter na področjih, ki niso področja javnih služb iz njihovih statutov, razen če jim to močno zmanjšuje vire in sredstva in lahko škoduje referenčni skupnosti.
107 Torej, kot navaja Komisija v točki 92 obrazložitve izpodbijane odločbe, je bila zakonodaja, ki določa področje stvarnega in geografskega delovanja družb iz zakona št. 142/90, tudi če so te nasledile občinska podjetja v njihovih pravicah in obveznostih, bistveno spremenjena.
108 Zato je treba ugotoviti, da člen 1(b)(i) Uredbe št. 659/1999 ne velja za triletno oprostitev davka od dohodka družb, ki je bila uvedena z določbami člena 3(70) zakona št. 549/95 v povezavi s členom 66(14) uredbe-zakona št. 331/93.
109 V zvezi z drugim stališčem tožeče stranke, ki temelji na členu 1(b)(v) Uredbe št. 659/1999 – ki določa, da je ukrep, ki takrat ko se je začel izvajati, ni bil pomoč, pozneje pa je postal pomoč zaradi razvoja skupnega trga in ga država članica ni spremenila, veljavna pomoč – zadostuje ugotovitev, kot razlaga Komisija v točkah od 83 do 85 obrazložitve izpodbijane odločbe, da je bil obravnavani ukrep sprejet, ko so bili trgi v vsakem primeru, čeprav zelo verjetno do različne mere, odprti za konkurenco. Zato je treba šteti, da člen 1(b)(v) Uredbe št. 659/1999 ne velja za triletno oprostitev davka od dohodka družb.
110 Zato ni mogoče ugotoviti, da ni obrazložitve. Zaradi dejstva, da je obstajala konkurenca v sektorjih, v katerih delujejo družbe iz zakona št. 142/90, je Komisija zavrnila trditev, da je treba obravnavani ukrep šteti za veljavno pomoč (točke od 82 do 85 izpodbijane odločbe).
111 Iz tega sledi, da je treba drugi tožbeni razlog zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev člena 87(3)(c) ES
Trditve strank
112 Tožeča stranka navaja, da je Komisija storila napako s tem, da je izključila možnost, da je triletna oprostitev davka od dohodka družb državna pomoč, združljiva s skupnim trgom v skladu s členom 87(3)(c) ES.
113 Po mnenju tožeče stranke združljivost triletne oprostitve davka od dohodka družb s skupnim trgom na podlagi te določbe izhaja iz tega, da je ta oprostitev omogočila preoblikovanje občinskih podjetij in prehod na konkurenčni trg in postopno seznanitev teh podjetij z mehanizmi, ki urejajo zasebno pravo. Komisija naj teh okoliščin ne bi upoštevala.
114 Komisija se sklicuje na točko 97 in naslednje obrazložitve izpodbijane odločbe in izpodbija utemeljenost trditev tožeče stranke.
Presoja Sodišča prve stopnje
115 Najprej je treba opozoriti, da ima Komisija na področju člena 87(3) ES široko diskrecijsko pravico (sodba Sodišča z dne 24. februarja 1987 v zadevi Deufil proti Komisiji, 310/85, Recueil, str. 901, točka 18). Nadzor sodišča Skupnosti se mora omejiti na presojo, ali so bila spoštovana pravila postopka in obveznosti obrazložitve, ali je bilo dejansko stanje, na katero se opira izpodbijana odločba, pravilno ugotovljeno, ali je bila storjena očitna napaka pri presoji in ali je prišlo do zlorabe pooblastil.
116 Dalje, ustaljena sodna praksa je, da morajo biti pomoči podjetjem v težavah, da bi bile razglašene za združljive s skupnim trgom na podlagi člena 87(3)(c) ES, povezane z jasnim načrtom za preoblikovanje, ki mora biti Komisiji predstavljen z vsemi potrebnimi podrobnostmi (sodba Sodišča z dne 22. marca 2001 v zadevi Francija proti Komisiji, C‑17/99, Recueil, str. I‑2481, točka 45).
117 V obravnavani zadevi je iz spisa razvidno, da pogoji, potrebni za to, da bi za triletno oprostitev davka od dohodka družb veljala izjema iz člena 87(3)(c) ES, niso bili izpolnjeni. Triletna oprostitev davka od dohodka družb ni bila namenjena ponovni vzpostavitvi rentabilnosti prejemnikov niti ni bila omejena na podjetja v težavah. Poleg tega ni bil predložen noben načrt za preoblikovanje in noben ukrep za izravnavo izkrivljanj konkurence, povezanih z obravnavano dodelitvijo pomoči (točka 97 in naslednje izpodbijane odločbe).
118 V zvezi z navedbo, da naj bi obravnavani ukrep olajšal prehod iz monopolnega gospodarstva na konkurenčni trg, je dovolj poudariti – kot je pravilno trdila Komisija – da triletna oprostitev davka od dohodka družb ni mogla spodbuditi uvedbo konkurence na zadevnih trgih, saj je v večini primerov tam že obstajala neka stopnja konkurence v fazi izbire izvajalca služb in ker je navedena oprostitev izkrivljala konkurenco, s tem da je okrepila položaj določenih subjektov.
119 Tretji tožbeni razlog je zato treba zavrniti.
Četrti tožbeni razlog: kršitev člena 86(2) ES in načel varstva zaupanja v pravo in pravne varnosti ter neobrazložitev
Trditve strank
120 Tožeča stranka v okviru tega tožbenega razloga v bistvu trdi, da je Komisija v izpodbijani odločbi storila napako, ker pri preverjanju, ali je v obravnavani zadevi veljal člen 86(2) ES, ni dovolj upoštevala člena 16 ES, uvedenega z Amsterdamsko pogodbo. Poleg tega bi bilo treba člen 86(2) ES razlagati ob upoštevanju člena III-122 Pogodbe o Ustavi za Evropo. Ker gre za posebno področje, naj Komisija ne bi smela uporabiti splošnih pravil in meril. Dalje, po mnenju tožeče stranke pri sprejetju izpodbijane odločbe ni bilo jasno, da so pravila o storitvah splošnega gospodarskega interesa (UL 2001, C 17, str. 4) veljala za sektor javnih služb. Komisija pa te okoliščine ni upoštevala. Posledica te pravne negotovosti je bila med drugim kršitev načel varstva zaupanja v pravo in pravne varnosti. Tožeča stranka trdi, da izpodbijana odločba v zvezi s tem ni obrazložena.
121 Komisija opozarja, da se lahko v skladu s členom 86(2) ES plačilo pomoči izogne prepovedi iz člena 87 ES, zlasti če zadevna pomoč omogoča izvajanje dodeljene javne službe, opredeljene v aktu javnih organov in dodeljene z njim, in če se z dodeljeno ugodnostjo nadomestijo dodatni stroški, ki nastanejo z nalogo, ki ima splošen gospodarski interes. Tožeča stranka naj ne bi dokazala, da to velja za zadevni ukrep.
Presoja Sodišča prve stopnje
122 Najprej je treba poudariti, da se obravnavana zadeva nanaša na sistem pomoči. Zato je treba dokazati, da ta sistem izpolnjuje vse pogoje, da se ne opredeli kot državna pomoč v smislu člena 87(1) ES in da je tako upravičen do izjeme iz člena 86(2) ES.
123 V zvezi s tem je treba opozoriti, da državna pomoč, ki je nadomestilo v zameno za storitve, ki jih opravijo upravičena podjetja za izvedbo obveznosti javnih služb, tako da taka podjetja v resnici ne uživajo finančne koristi in da navedeni ukrep ne učinkuje tako, da jih postavi v ugodnejši konkurenčni položaj, kot ga imajo konkurenčna podjetja, načeloma ni državna pomoč v smislu člena 87(1) ES (glej v tem smislu zgoraj v točki 64 navedeno sodbo Altmark, točka 87).
124 Vendar pa morajo biti zato, da se tako nadomestilo ne opredeli kot državna pomoč, hkrati izpolnjeni določeni pogoji. Med njimi sta pogoj, da mora biti upravičeno podjetje dejansko pooblaščeno za izvajanje obveznosti javnih služb, ki morajo biti jasno opredeljene (zgoraj v točki 64 navedena sodba Altmark, točka 89), in pogoj, da nadomestilo ne preseže tega, kar je potrebno za kritje vseh ali dela stroškov, nastalih zaradi izpolnjevanje obveznosti javnih služb, pri tem pa je treba upoštevati dohodke, ki so s tem povezani, in razumen dobiček za izpolnjevanje teh obveznosti (zgoraj v točki 64 navedena sodba Altmark, točka 92).
125 Treba je poudariti, da je bila izpodbijana odločba sprejeta pred razglasitvijo sodbe Altmark, navedene zgoraj v točki 64. Vendar so merila, določena v tej sodbi, ki so posledica razlage člena 87(1) ES, povsem uporabljiva za dejanski in pravni položaj iz obravnavane zadeve, kot je bila predstavljena Komisiji, ko je sprejela izpodbijano odločbo (glej v tem smislu sodbo Sodišča prve stopnje z dne 12. februarja 2008 v zadevi BUPA in drugi proti Komisiji, T‑289/03, še neobjavljena v ZOdl., točka 158).
126 Prvi pogoj, določen v sodbi Altmark, navedeni zgoraj v točki 64, v skladu s katerim mora biti upravičeno podjetje dejansko pooblaščeno za izpolnjevanje obveznosti javnih služb, se uporablja tudi, če se je uveljavljala izjema iz člena 86(2) ES.
127 V obeh primerih mora ukrep vsekakor zadostiti načelom opredelitve in dodelitve javne službe ter sorazmernosti (glej v tem smislu zgoraj v točki 125 navedeno sodbo BUPA in drugi proti Komisiji, točka 160).
128 V zvezi s tem je treba poudariti, da tožeča stranka ni navedla nobenih pojasnil v zvezi s pogoji uporabe člena 86(2) ES. V zvezi s tem je treba opozoriti, da je v točkah od 108 do 120 obrazložitve izpodbijane odločbe podrobno navedeno, zakaj obravnavana pomoč ne izpolnjuje pogojev za uporabo navedenega člena. Tožeča stranka namreč ni niti poskusila zavrniti te ugotovitve. Poleg tega je sklicevanje na člen 16 ES v zvezi s tem in na člen III‑122 Pogodbe o Ustavi za Evropo brezpredmetno, ker je bila ta podpisana po sprejetju izpodbijane odločbe, ker ni začela veljati in ker sta jo poleg tega nadomestili Pogodba o Evropski uniji in Pogodba o delovanju Evropske unije (UL 2008, C 115, str. 1). Poleg tega člen 16 ES nikakor ne vsebuje „neomejenega pooblastila“ za dodelitev katere koli pomoči javnemu storitvenemu podjetju. V zvezi s sporočilom Komisije o storitvah splošnega interesa v Evropi (UL 2001, C 17, str. 4) je treba šteti, da je zavezujoče, in ne posvetovalno, in da je merila, ki jih je uporabila Komisija, mogoče razbrati iz Pogodbe in sodne prakse, tako da je treba očitano kršitev načel varstva zaupanja v pravo in pravne varnosti zavrniti.
129 V vsakem primeru se glede na strukturo obravnavanega sistema pomoči zakon št. 142/90 ne more opredeliti kot oblastveni akt o ustanovitvi in opredelitvi posebnega ukrepa, ki ga sestavlja izvajanje lokalnih javnih služb ob izpolnjevanju podrobno opredeljenih obveznosti. Poleg tega ta zakon ne opredeljuje jasno in natančno obveznosti javnih služb, ki naj bi bile sporne.
130 Zato je treba ugotoviti, da pogoj o načelih opredelitve in dodelitve nalog javnih služb ni izpolnjen.
131 Četrti tožbeni razlog je treba zato zavrniti.
Peti tožbeni razlog: kršitev člena 43 ES in neobrazložitev
Trditve strank
132 Tožeča stranka meni, da je Komisija napačno uporabila pravo, s tem da je v točkah 121 in 122 obrazložitve izpodbijane odločbe navedla, da triletna oprostitev davka od dohodka družb krši člen 43 ES. Navedeni ukrep naj po eni strani namreč ne bi vplival na pravico do ustanovitve, ki jo zagotavlja ta določba. Po drugi strani naj ne bi uvajal nobene diskriminacije zaradi nacionalnosti. V zvezi s tem tožeča stranka tudi trdi, da izpodbijana odločba ni obrazložena.
133 Komisija izpodbija utemeljenost trditev tožeče stranke.
Presoja Sodišča prve stopnje
134 Najprej je treba opozoriti, da sta bila prvi in tretji tožbeni razlog zavrnjena, ker je triletna oprostitev davka od dohodka družb pomoč in ker pogoji za uveljavitev izjeme iz člena 87(3) ES niso izpolnjeni. Zato se razglasitev nezdružljivosti triletne oprostitve davka od dohodka družb s skupnim trgom zaradi kršitve drugih določb Pogodbe ES tako nanaša na podredno obrazložitev v izpodbijani odločbi. Peti tožbeni razlog je zato neupošteven.
135 Iz navedenega sledi, da je treba peti tožbeni razlog zavrniti.
136 Glede na vse navedeno je treba tožbo zavrniti.
Stroški
137 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker tožeča stranka ni uspela, se ji v skladu s predlogi Komisije naloži plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE PRVE STOPNJE (osmi razširjeni senat)
razsodilo:
1) Tožba se zavrne.
2) ASM Brescia SpA nosi svoje stroške in plača stroške Komisije.
Martins Ribeiro | Šváby | Papasavvas |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 11. junija 2009.
Podpisi