SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
de 16 de octubre de 2014(*)
«Recurso de anulación — Programa en el ámbito del aprendizaje permanente — Contrato relativo al proyecto “Simulador Virtual para el Aprendizaje de Idiomas para los Profesionales del Turismo (e-Client)” — Escrito previo de información — Naturaleza contractual del litigio — Acto no recurrible — No recalificación del contrato — Inadmisibilidad»
En el asunto T‑340/13,
Federación Española de Hostelería, con domicilio social en Madrid, representada por la Sra. B. Miguelsanz Roldán, los Sres. F.J. del Nogal Méndez y R. Fernández Flores y la Sra. M.P. Abad Marco, abogados,
parte demandante,
contra
Agencia Ejecutiva en el ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural (EACEA), representada por el Sr. H. Monet y la Sra. A. Jaume, en calidad de agentes, asistidos inicialmente por los Sres. J.L. Buendía Sierra y N. Ruíz García y la Sra. A. Balcells Cartagena, posteriormente por el Sr. Buendía Sierra y la Sra. Balcells Cartagena, abogados,
parte demandada,
que tiene por objeto una pretensión de anulación del escrito previo de información de la EACEA de 5 de abril de 2013, por el que se comunicó a la demandante que debía devolver la cantidad de 181 686,11 euros como consecuencia de la auditoría del proyecto «Simulador Virtual para el Aprendizaje de Idiomas para los Profesionales del Turismo (e-Client)»,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta),
Lengua de procedimiento: español
.integrado por el Sr. A. Dittrich, Presidente, y el Sr. J. Schwarcz (Ponente) y la Sra. V. Tomlejnović, Jueces;
Secretario: Sr. J. Palacio González, administrador principal;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 25 de junio de 2014;
dicta la siguiente
Sentencia
Antecedentes del litigio
1 La Agencia Ejecutiva en el ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural (EACEA) tiene atribuida la gestión de programas previstos por la Decisión nº 1720/2006/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de noviembre de 2006, por la que se establece un programa de acción en el ámbito del aprendizaje permanente (DO L 327, p. 45).
2 En este contexto, la EACEA y la demandante, la Federación Española de Hostelería, suscribieron el 23 de noviembre de 2007 el acuerdo de subvención 2007-1964/1 134736-LLP-1-2007-ES-Leonardo LMP, para la realización del proyecto «Simulador Virtual para el Aprendizaje de Idiomas para los Profesionales del Turismo (e-Client)» (en lo sucesivo, «acuerdo»), que la demandante debía ejecutar junto con otras ocho organizaciones y que contemplaba una subvención máxima de 420 752 euros.
3 En virtud de la cláusula I.1 del acuerdo, la demandante era la única beneficiaria de la subvención. Entre las obligaciones de la beneficiaria figuraba el envío de un informe final a la EACEA (cláusula I.5 del acuerdo), que la demandante remitió el 3 de marzo de 2010.
4 Sobre la base de información complementaria aportada por la demandante, la EACEA anunció, mediante escrito fechado el 17 de mayo de 2011, un pago adicional a favor de la demandante, tras el cual la subvención abonada ascendía a 367 189,24 euros y los gastos no subvencionables en relación con el proyecto a 112 609,76 euros.
5 No obstante, la EACEA encargó una auditoría del proyecto a una empresa especializada e informó a la demandante de esta circunstancia mediante escrito de 19 de diciembre de 2011.
6 Tras intentar establecer contacto en varias ocasiones sin éxito, los auditores comunicaron el 8 de enero de 2013 el proyecto de informe de auditoría a la persona supuestamente encargada del seguimiento de las cuestiones relacionadas con la auditoría por cuenta de la demandante y le solicitaron que les hiciera llegar sus observaciones, cosa que no hizo.
7 Dado que no se dio respuesta al proyecto de informe de auditoría, los auditores dieron por finalizado el procedimiento de auditoría el 23 de marzo de 2013.
8 Mediante escrito de 5 de abril de 2013, enviado por correo electrónico y postal, con el título «Carta pre-información — orden de recuperación tras auditoría», la EACEA comunicó a la demandante que, con arreglo a las estipulaciones contractuales y a la documentación presentada, el importe definitivo de la subvención ascendía a 185 503,13 euros, así como que, habida cuenta de las cantidades abonadas en concepto de prefinanciación, la demandada debía devolver un importe de 181 686,11 euros (en lo sucesivo, «escrito impugnado»). La EACEA adjuntó como anexo el informe de auditoría, que incluía, según ella, toda la información acerca de los gastos no subvencionables, y anunció que se procedería próximamente al envío de un requerimiento de pago de los fondos en cuestión.
9 Mediante escrito de 16 de abril de 2013, la EACEA remitió a la demandante una nota de adeudo por un importe de 181 686,11 euros, que debía abonarse, a más tardar, el 31 de mayo de 2013, y que hacía referencia al escrito impugnado.
10 Mediante escrito de 19 de abril de 2013, la demandante confirmó la recepción del escrito impugnado el 11 de abril de 2013 y solicitó la reapertura del procedimiento de auditoría, petición que fue denegada mediante escrito de 8 de mayo de 2013.
Procedimiento y pretensiones de las partes
11 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal General el 25 de junio de 2013, la demandante interpuso el recurso que ha dado lugar al presente procedimiento.
12 La demandante solicita al Tribunal que:
— Anule el acuerdo.
— Subsidiariamente, devuelva las actuaciones a la fecha de envío a la dirección errónea por los auditores.
— Subsidiariamente, reduzca la devolución solicitada de acuerdo con el principio de proporcionalidad.
— Condene en costas a la Comisión.
13 La Comisión solicita al Tribunal que:
— Declare el recurso de anulación inadmisible en su conjunto.
— Desestime el recurso de anulación por infundado.
— Condene en costas a la demandante.
Sobre la admisibilidad del recurso
14 Con carácter principal, la EACEA alega que el recurso es inadmisible, en primer lugar, porque el acto cuya anulación pretende la demandante no es un acto recurrible en virtud del artículo 263 TFUE y, en segundo lugar, porque el recurso es extemporáneo.
15 Procede analizar detenidamente la primera causa de inadmisibilidad alegada por la EACEA.
16 La EACEA sostiene que el acto cuya anulación se pretende no es un acto recurrible en virtud del artículo 263 TFUE, sino que se inscribe en el marco de la relación contractual entre la EACEA y la demandante. En efecto, afirma que dicho acto se refiere al control del proyecto objeto del acuerdo, determinando el importe final de la subvención debida tras tomar en consideración los resultados de la auditoría, la cual, al igual que las medidas adoptadas a raíz de la misma, se realizó en aplicación de las cláusulas II.14, II.18.1 y II.19 del acuerdo, y anunciando el envío de una nota de adeudo para la devolución de las cantidades percibidas indebidamente por la demandante.
17 En su escrito de réplica, la demandante considera que el Tribunal tiene competencia para conocer del recurso en virtud del artículo 263 TFUE, tal como resulta del escrito de la EACEA de 8 de mayo de 2013.
18 Con carácter preliminar, procede señalar que, aun cuando la demandante solicita formalmente la anulación del acuerdo, del conjunto de sus escritos y de sus declaraciones formuladas durante la vista se deduce que, en realidad, su recurso tiene por objeto la anulación del escrito impugnado.
19 A este respecto, ha de recordarse que es a la parte demandante a quien corresponde elegir la base jurídica de su recurso y no someterla al mejor criterio del propio órgano jurisdiccional de la Unión Europea (sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de marzo de 2005, España/Eurojust, C‑160/03, Rec. p. I‑2077, apartado 35; sentencia del Tribunal General de 17 de junio de 2010, CEVA/Comisión, T‑428/07 y T‑455/07, Rec. p. II‑2431, apartado 46).
20 En el caso de autos, de los escritos presentados por la demandante ante el Tribunal se desprende que su recurso está basado expresamente en el artículo 263 TFUE.
21 Dicha constatación es igualmente válida con respecto a las demás pretensiones formuladas junto a la pretensión de anulación del escrito impugnado (véase el apartado 12 de la presente sentencia). A estos efectos, debe observarse que dos de estas pretensiones se han presentado con carácter subsidiario a la pretensión de anulación del escrito impugnado y que, a falta de toda alegación relativa al pago de los importes a cargo de la demandante, no pueden interpretarse de forma independiente a dicha pretensión, como pretensiones de pago autónomas que se hubiesen presentado paralelamente a esta última.
22 En efecto, aunque las alegaciones de la demandante se fundamentan, en particular, en las cláusulas del acuerdo, el recurso tiene por objeto la anulación del escrito impugnado con arreglo al artículo 263 TFUE y no menciona en modo alguno el artículo 272 TFUE como fundamento de la acción que interpone (véase, en este sentido, la sentencia CEVA/Comisión, apartado 19 supra, apartado 49).
23 De ello se deduce que, en el presente procedimiento, la demandante ha basado el conjunto del recurso únicamente en el artículo 263 CE.
24 En virtud de dicho artículo, los órganos jurisdiccionales de la Unión controlan la legalidad de los actos adoptados por las instituciones destinados a producir efectos jurídicos obligatorios frente a terceros, modificando de forma sustancial su situación jurídica (sentencia CEVA/Comisión, citada en el apartado 19 supra, apartado 51, y auto del Tribunal General de 30 de junio de 2011, Cross Czech/Comisión, T‑252/10, no publicado en la Recopilación, apartado 36).
25 Tal y como se ha declarado en reiterada jurisprudencia, esta competencia sólo abarca los actos incluidos en el artículo 288 TFUE que las instituciones deben adoptar cumpliendo los requisitos previstos por el Tratado FUE (autos del Tribunal General de 10 de mayo de 2004, Musée Grévin/Comisión, T‑314/03 y T‑378/03, Rec. p. II‑1421, apartado 63, y Cross Czech/Comisión, citado en el apartado 24 supra, apartado 37).
26 En cambio, los actos adoptados por las instituciones que se incluyen en un marco puramente contractual del que son indisociables no figuran, por su propia naturaleza, entre los actos comprendidos en el artículo 288 TFUE, cuya anulación puede ser solicitada con arreglo al artículo 263 TFUE (auto Musée Grévin/Comisión, citado en el apartado 25 supra, apartado 64, y sentencia CEVA/Comisión, citada en el apartado 19 supra, apartado 52).
27 Por lo tanto, dadas las circunstancias, procede examinar si el escrito impugnado figura entre los referidos actos que pueden ser anulados por el juez de la Unión en virtud del artículo 263 TFUE o si, por el contrario, tiene naturaleza contractual (véanse, en este sentido, los autos del Tribunal General Musée Grévin/Comisión, citado en el apartado 25 supra, apartado 66; Cross Czech/Comisión, citado en el apartado 24 supra, apartado 39, y de 6 de septiembre de 2012, Technion & Technion Research & Development Foundation/Comisión, T‑657/11, no publicado en la Recopilación, apartado 36).
28 En el caso de autos ha de señalarse que, mediante el escrito impugnado, la EACEA comunicó a la demandante, por un lado, que el importe definitivo de la subvención, calculado con arreglo a las estipulaciones contractuales y sobre la base de la documentación presentada, ascendía a 185 503,13 euros y, por otro, que consideraba que, a la vista de las cantidades abonadas en concepto de prefinanciación, la demandante debía devolverle un importe de 181 686,11 euros. Como anexo al escrito impugnado figuraba una copia del informe de auditoría, respecto del cual se indicaba que la demandante lo había recibido y aceptado y que incluía toda la información acerca de los gastos no subvencionables. Asimismo, la EACEA comunicaba a la demandante que se le enviaría próximamente una nota de adeudo.
29 Es preciso observar que el escrito impugnado, que trae causa de una auditoría financiera prevista por la cláusula II.19.3 del acuerdo y realizada con el fin, en particular, de verificar la utilización de la subvención concedida y, por lo tanto, la subvencionabilidad de los gastos solicitados por la demandante, se inscribe en el marco del acuerdo.
30 A este respecto, de la cláusula II.19.3 del acuerdo se desprende que «el beneficiario acepta que la [EACEA] o la Comisión tendrán derecho a efectuar una auditoría de la utilización que se haya hecho de la subvención, que se llevará a cabo ya sea directamente por medio de su personal, ya sea a través de cualquier organismo externo autorizado para actuar en su nombre»; que «estas auditorías podrán llevarse a cabo durante todo el período de aplicación del acuerdo hasta el pago del saldo, así como durante un período de cinco años a partir de la fecha de pago del saldo», y que «los resultados de estas auditorías podrán, en su caso, dar lugar a decisiones de recuperación de fondos por parte de la [EACEA]».
31 Además, la cláusula II.18.1 del acuerdo establece que, en caso de pago indebido de una cantidad al beneficiario de la subvención o si se justifica la recuperación en aplicación del acuerdo, el beneficiario se compromete a devolver a la EACEA la cantidad de que se trate en las condiciones y dentro del plazo que ésta determine.
32 Las consideraciones expuestas, de las que se deduce que el escrito impugnado tiene naturaleza puramente contractual, no se desvirtúan por la alegación de la demandante relativa a que el Tribunal es competente para conocer del recurso en virtud del artículo 263 TFUE, tal y como se desprende del escrito de la EACEA de 8 de mayo de 2013. En efecto, procede señalar que en dicho escrito, mediante el cual la EACEA deniega la solicitud de reapertura del procedimiento de auditoría, se indica a la demandante que tiene la posibilidad de interponer un recurso de anulación ante el Tribunal en las condiciones que se establecen en el artículo 263 TFUE y se precisa que dicho recurso debe interponerse contra la decisión relativa a la recuperación, no contra la nota de adeudo. Pues bien, consta en autos que el escrito impugnado no tiene el carácter de una decisión relativa a la recuperación del crédito de la EACEA. Además, desde un punto de vista más general, la circunstancia de que el Tribunal sea competente para conocer de recursos en virtud del artículo 263 TFUE carece de incidencia sobre la naturaleza contractual o no del escrito impugnado.
33 Por consiguiente, el recurso que ha dado lugar al presente procedimiento es inadmisible, dado que está basado en el artículo 263 TFUE.
34 No obstante, ha de recordarse que el Tribunal, cuando se le somete un recurso de anulación, siendo así que el litigio es, en realidad, de naturaleza contractual, procede a recalificar el recurso, si concurren los requisitos para tal recalificación (sentencias del Tribunal General de 19 de septiembre de 2001, Lecureur/Comisión, T‑26/00, Rec. p. II‑2623, apartado 38, y CEVA/Comisión, citada en el apartado 19 supra, apartado 57; autos Musée Grévin/Comisión, citado en el partado 25 supra, apartado 88, y Technion & Technion Research & Development Foundation/Comisión, citado en el apartado 27 supra, apartado 54).
35 Concretamente, tal y como señala la jurisprudencia, en un litigio de tal naturaleza, el Tribunal no puede recalificar un recurso de anulación cuando la voluntad expresa de la parte demandante de no basar su recurso en el artículo 272 TFUE se oponga a tal recalificación (véanse, en este sentido, la sentencia CEVA/Comisión, citada en el apartado 19 supra, apartado 59, y los autos Musée Grévin/Comisión, citado en el apartado 25 supra, apartado 88, y Technion & Technion Research & Development Foundation/Comisión, citado en el apartado 27 supra, apartado 55) o cuando el recurso no se fundamente en un motivo derivado de la vulneración de las normas que regulan la correspondiente relación contractual, ya sean cláusulas contractuales o disposiciones de la ley nacional designada en dicho contrato (véanse, en este sentido, la sentencia CEVA/Comisión, citada en el apartado 19 supra, apartado 59, y los autos del Tribunal General de 10 de abril de 2008, Imelios/Comisión, T‑97/07, no publicado en la Recopilación, apartado 33, y Technion & Technion Research & Development Foundation/Comisión, citado en el apartado 27 supra, apartado 55).
36 Pues bien, en el caso de autos procede señalar que la demandante, frente a las alegaciones de la EACEA relativas a la naturaleza contractual del escrito impugnado y, consecuentemente, a la inadmisibilidad de la pretensión de anulación de dicho escrito, se limitó a afirmar en la réplica que el Tribunal es competente para conocer de un recurso de anulación sobre la base del artículo 263 TFUE y mantuvo sus pretensiones de anulación del escrito impugnado en los mismos términos que en el escrito de interposición del recurso. La demandante no ha solicitado en ningún momento la recalificación del recurso de anulación como recurso basado en el artículo 272 TFUE, ni explícita ni implícitamente (véase, en este sentido, el auto Cross Czech/Comisión, citado en el apartado 24 supra, apartado 64). Concretamente, durante la vista, la demandante manifestó mediante su actuación su voluntad de mantenerse dentro de los límites de su recurso, tal y como figuraba en su escrito de interposición, sin reaccionar ante las alegaciones de la Comisión, reiteradas en la vista, relativas a la inadmisibilidad de la vía de recurso elegida.
37 Habida cuenta de las anteriores consideraciones, procede concluir que no cabe recalificar el recurso que ha dado lugar al presente procedimiento como recurso en virtud del artículo 272 TFUE.
38 De cuanto antecede se desprende que el recurso es inadmisible en su totalidad y que procede desestimarlo, sin que haya lugar a pronunciarse sobre el segundo motivo de inadmisibilidad, relativo a la extemporaneidad del recurso.
Costas
39 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Al no haber prosperado la demanda, procede condenar a la demandante en costas, como ha solicitado la EACEA.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Quinta)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Condenar en costas a la Federación Española de Hostelería.
Dittrich | Schwarcz | Tomljenović |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 16 de octubre de 2014.
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