SENTENZA DEL TRIBUNALE (Nona Sezione)
24 ottobre 2019 (*)
«Aiuti di Stato – Concessione di un’autostrada a pedaggio – Legge che prevede un’esenzione dal pedaggio per taluni veicoli – Compensazione riconosciuta dallo Stato membro al concessionario a titolo della perdita di entrate – Pedaggio virtuale – Decisione che dichiara l’aiuto incompatibile con il mercato interno e che ne dispone il recupero – Diritti processuali degli interessati – Obbligo incombente alla Commissione di esercitare una vigilanza particolare – Nozione di aiuti di Stato – Vantaggio – Miglioramento della situazione finanziaria attesa del concessionario – Criterio dell’operatore privato in economia di mercato – Articolo 107, paragrafo 3, lettera a), TFUE – Aiuto di Stato d’ambito regionale»
Nella causa T‑778/17,
Autostrada Wielkopolska S.A., con sede in Poznań (Polonia), rappresentata da O. Geiss, D. Tayar e T. Siakka, avvocati,
ricorrente,
contro
Commissione europea, rappresentata da L. Armati, K. Herrmann e S. Noë, in qualità di agenti,
convenuta,
sostenuta da
Repubblica di Polonia, rappresentata da B. Majczyna e M. Rzotkiewicz, in qualità di agenti,
interveniente,
avente ad oggetto una domanda fondata sull’articolo 263 TFUE e volta all’annullamento della decisione (UE) 2018/556 della Commissione, del 25 agosto 2017, relativa all’aiuto di Stato SA.35356 (2013/C) (ex 2013/NN, ex 2012/N) cui la Polonia ha dato esecuzione a favore di Autostrada Wielkopolska SA (GU 2018, L 92, pag. 19),
IL TRIBUNALE (Nona Sezione),
composto da S. Gervasoni (relatore), presidente, L. Madise e R. da Silva Passos, giudici,
cancelliere: E. Artemiou, amministratrice
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 6 giugno 2019,
ha pronunciato la seguente
Sentenza (1)
Fatti
Contesto
1 Il 10 marzo 1997, a seguito di una gara d’appalto, la Repubblica di Polonia ha aggiudicato alla ricorrente, Autostrada Wielkopolska S.A., una concessione per la costruzione e la gestione del tratto dell’autostrada A 2 tra Nowy Tomyśl (Polonia) e Konin (Polonia) (in prosieguo: il «tratto rilevante dell’autostrada A 2») per un periodo di 40 anni.
2 In base alla convenzione di concessione sottoscritta il 12 settembre 1997, la ricorrente si è impegnata a ottenere, assumendosi costi e rischi, finanziamenti esterni per la costruzione e la gestione del tratto rilevante dell’autostrada A 2, beneficiando, come corrispettivo, del diritto di percepire i pedaggi pagati dagli utenti dell’autostrada. Tale contratto le consentiva inoltre di aumentare le tariffe di pedaggio per massimizzare le entrate nell’ambito di tariffe massime definite per categoria di veicoli.
3 Dopo la sua adesione all’Unione europea nel 2004, la Repubblica di Polonia ha dovuto recepire nella legge polacca la direttiva 1999/62/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 giugno 1999, relativa alla tassazione a carico di autoveicoli pesanti adibiti al trasporto di merci su strada per l’uso di alcune infrastrutture (GU 1999, L 187, pag. 42). L’articolo 7, paragrafo 3, della direttiva prevede che «per l’utilizzo di uno stesso tratto stradale non possono essere imposti cumulativamente pedaggi e diritti d’utenza».
4 Di conseguenza, il Parlamento polacco ha adottato la ustawa o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym (legge che modifica la legge sulle autostrade a pedaggio e il Fondo stradale nazionale e la legge sul trasporto stradale), del 28 luglio 2005 (Dz. U. n° 155, posizione 1297) (in prosieguo: la «legge del 28 luglio 2005»). Questa legge ha eliminato la doppia tassazione degli automezzi pesanti per l’uso dello stesso tratto stradale. Quindi, a partire dal 1o settembre 2005 i veicoli commerciali pesanti che pagano la vignetta (carta di pedaggio) per l’uso delle strade nazionali in Polonia sono esonerati dai pedaggi autostradali previsti dalle convenzioni di concessione.
5 Ai sensi della legge del 28 luglio 2005, i concessionari dovevano essere compensati dal Fondo stradale nazionale per la perdita di entrate generate dall’esenzione dai pedaggi. Tale legge prevedeva che i concessionari avessero diritto al rimborso di un importo pari al 70% del prodotto ottenuto moltiplicando il numero effettivo di viaggi di veicoli commerciali pesanti muniti di vignetta per il pedaggio virtuale negoziato con i concessionari per ciascuna categoria di veicoli commerciali pesanti. La riduzione del 70% prevista dalla suddetta legge era destinata a compensare il previsto aumento del traffico pesante sulle autostrade date in concessione in conseguenza dell’esenzione dal pedaggio. La legge in questione prevedeva inoltre che le tariffe dei pedaggi virtuali non potessero superare le tariffe effettive applicate alla corrispondente categoria di veicoli. Infine, essa specificava che il metodo di compensazione avrebbe dovuto essere determinato in ciascuno dei contratti di concessione.
6 Per quanto riguarda la ricorrente, il metodo di compensazione e le tariffe del pedaggio virtuale sono stati fissati, in seguito a negoziati con le autorità polacche, nell’allegato 6 della convenzione di concessione (in prosieguo: l’«allegato 6»), adottato il 14 ottobre 2005.
[omissis]
14 Con lettera del 28 novembre 2007, la Generalna Dyrekcja dróg krajowych i autostrad (Direzione generale per le strade nazionali e le autostrade, Polonia) ha informato la ricorrente che, a causa di dubbi sull’esattezza delle ipotesi accolte ai fini dell’allegato 6, essa non accettava la proposta di revisione dei pedaggi virtuali. Nonostante tale lettera, la ricorrente ha continuato a ricevere i pagamenti mensili del pedaggio virtuale conformemente alle disposizioni di tale allegato. In seguito, il 13 novembre 2008, il ministro polacco delle infrastrutture ha dichiarato che si sottraeva agli effetti di tale allegato e ha affermato, in particolare, di averlo concluso per errore.
15 Secondo la Repubblica di Polonia, la ricorrente ha sopravvalutato il TRI [tasso di rendimento interno] nel modello con pedaggio effettivo, basandosi su previsioni di traffico ed entrate non aggiornate. La ricorrente si sarebbe avvalsa di uno studio sul traffico e sulle entrate realizzato dalla società di consulenza Wilbur Smith Associates (WSA) nel 1999 (in prosieguo: lo «studio WSA 1999»), mentre era disponibile uno studio più aggiornato, datato giugno 2004 (in prosieguo: lo «studio WSA 2004»). Secondo la relazione del 24 settembre 2010, commissionata dal ministero polacco delle infrastrutture e realizzata dalla società PricewaterhouseCoopers (in appresso la «relazione PwC»), l’applicazione delle ipotesi relative al traffico e al reddito contenute nello studio WSA del 2004 anziché quelle contenute nello studio WSA del 1999 ha avuto l’effetto di ridurre il TRI del modello con pedaggio effettivo dal 10,77% al 7,42%.
16 Pertanto, secondo il ministro polacco delle infrastrutture, la ricorrente ha ricevuto una compensazione eccessiva per il pedaggio virtuale. Poiché la ricorrente ha rifiutato di rimborsare il pagamento in eccesso chiesto dalla Repubblica di Polonia, detto Ministro ha chiesto l’avvio di un procedimento giurisdizionale per il recupero dell’importo in eccesso di pagamento.
17 Nel contempo, la ricorrente ha contestato il rifiuto di eseguire l’allegato 6, portando il caso dinanzi a un tribunale arbitrale. Con lodo del 20 marzo 2013, il tribunale arbitrale ha statuito a favore della ricorrente dichiarando la validità di tale allegato e l’obbligo per la Repubblica di Polonia di conformarsi alle disposizioni di tale allegato. Con sentenza del 26 gennaio 2018, il Sąd Okręgowy w Warszawie, I Wydział Cywilny (Tribunale regionale di Varsavia, prima divisione civile, Polonia) ha respinto il ricorso del ministro polacco delle infrastrutture contro il lodo del tribunale arbitrale del 20 marzo 2013. Tale lodo è oggetto di un’impugnazione pendente dinanzi al Sąd Apelacyjny w Warszawie (Corte d’appello di Varsavia, Polonia).
[omissis]
Procedimento amministrativo e decisione impugnata
19 Il 31 agosto 2012 la Repubblica di Polonia ha notificato alla Commissione europea un provvedimento che concede alla ricorrente una compensazione finanziaria, sotto forma di pedaggio virtuale, per la perdita di entrate causata dalla legge del 28 luglio 2005.
[omissis]
21 Il 25 agosto 2017 la Commissione ha adottato la decisione (UE) 2018/556, del 25 agosto 2017, relativa all’aiuto di Stato SA.35356 (2013/C) (ex 2013/NN, ex 2012/N) cui la Polonia ha dato esecuzione a favore di Autostrada Wielkopolska SA (GU 2018, L 92, pag. 19, in prosieguo: la «decisione impugnata»).
[omissis]
38 Il dispositivo della decisione impugnata così recita:
«Articolo 1
La sovracompensazione pari a [EUR 223,74 milioni] concessa dalla [Repubblica di] Polonia [alla ricorrente] per il periodo dal 1o settembre 2005 al 30 giugno 2011 in virtù della legge del [28 luglio 2005], configura un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, del trattato.
Articolo 2
L’aiuto di Stato di cui all’articolo 1 è illegale in quanto è stato concesso in violazione degli obblighi di notifica e sospensione di cui all’articolo 108, paragrafo 3, del trattato.
Articolo 3
L’aiuto di Stato di cui all’articolo 1 è incompatibile con il mercato interno.
Articolo 4
1. La [Repubblica di] Polonia procede al recupero dell’aiuto di cui all’articolo 1 presso il beneficiario (…)».
[omissis]
In diritto
[omissis]
Primo motivo, vertente sulla violazione del diritto ad essere associato al procedimento amministrativo
46 La ricorrente sostiene che la Commissione ha violato il suo diritto ad un procedimento equo e i principi di buona amministrazione e di tutela del suo legittimo affidamento. Più specificamente, essa ritiene di essere stata privata della possibilità di partecipare al procedimento di indagine formale in misura adeguata alle circostanze del caso di specie.
[omissis]
51 Secondo consolidata giurisprudenza, il rispetto del diritto di difesa in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona e che possa sfociare in un atto per essa lesivo costituisce un principio fondamentale del diritto dell’Unione europea e dev’essere garantito anche in mancanza di una normativa specifica (v. sentenza del 16 marzo 2016, Frucona Košice/Commissione, T‑103/14, EU:T:2016:152, punto 51 e giurisprudenza ivi citata).
52 Tuttavia, il procedimento amministrativo in materia di aiuti di Stato è avviato solo nei confronti dello Stato membro interessato. Le imprese beneficiarie degli aiuti sono considerate solo come «interessate» in tale procedimento. Esse non possono pretendere direttamente un dibattito in contraddittorio con la Commissione, quale quello previsto in favore di detto Stato membro (v. sentenza del 16 marzo 2016, Frucona Košice/Commissione, T‑103/14, EU:T:2016:152, punto 52 e giurisprudenza ivi citata). Tale conclusione si impone anche se lo Stato membro interessato e le imprese beneficiarie degli aiuti possono avere interessi divergenti nell’ambito di un siffatto procedimento (v., in tal senso, sentenza del 16 marzo 2016, Frucona Košice/Commissione, T‑103/14, EU:T:2016:152, punto 54 e giurisprudenza ivi citata).
53 In tal senso, detta giurisprudenza attribuisce agli interessati essenzialmente il ruolo di fonti d’informazione per la Commissione nell’ambito del procedimento amministrativo iniziato ai sensi dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE. Ne consegue che gli interessati, lungi dal potersi valere dei diritti della difesa spettanti a coloro nei cui confronti è aperto un procedimento, dispongono soltanto del diritto di essere associati al procedimento amministrativo in misura adeguata, tenuto conto delle circostanze del caso di specie (v. sentenza del 16 marzo 2016, Frucona Košice/Commissione, T‑103/14, EU:T:2016:152, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).
54 Al riguardo, va ricordato che, a norma dell’articolo 108, paragrafo 2, TFUE e dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 659/1999 del Consiglio, del 22 marzo 1999, recante modalità di applicazione dell’articolo [108 TFUE] (GU 1999, L 83, pag. 1), quando la Commissione decide di avviare la procedura di indagine formale in merito ad un progetto di aiuti, deve mettere gli interessati in condizione di presentare le loro osservazioni. Questa regola costituisce una formalità sostanziale ai sensi dell’articolo 263 TFUE (sentenza dell’11 dicembre 2008, Commissione/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, punto 55). Per quanto riguarda tale obbligo, la Corte ha affermato che la pubblicazione di una comunicazione nella Gazzetta ufficiale rappresentava un mezzo adeguato allo scopo d’informare tutti gli interessati dell’avvio di un procedimento, pur precisando che ciò mira soltanto a ottenere, da parte degli interessati, tutte le informazioni destinate a illuminare la Commissione nel suo successivo comportamento (v. sentenza del 16 marzo 2016, Frucona Košice/Commission, T‑103/14, EU:T:2016:152, punto 56 e giurisprudenza ivi citata).
55 Peraltro, in applicazione dell’articolo 6, paragrafo 1, del regolamento n. 659/1999, la decisione di avvio ricapitola gli elementi pertinenti di fatto e di diritto, contiene una valutazione preliminare della Commissione, ed espone le ragioni che inducono a dubitare della compatibilità della misura con il mercato interno. Poiché il procedimento d’indagine formale mira a consentire alla Commissione di approfondire e chiarire le questioni sollevate nella decisione di avviare tale procedimento, segnatamente raccogliendo le osservazioni dello Stato membro di cui trattasi e delle altre parti interessate, può succedere che, nel corso di tale procedimento, la Commissione si trovi in possesso di elementi nuovi o che la sua analisi si evolva. A tal riguardo, occorre rammentare che la decisione finale della Commissione può presentare talune divergenze rispetto alla sua decisione di avviare il procedimento di indagine formale, senza che esse inficino tuttavia tale decisione finale (sentenza del 2 luglio 2015, Francia e Orange/Commissione, T‑425/04 RENV e T‑444/04 RENV, EU:T:2015:450, punto 134).
56 Tuttavia, è necessario che la Commissione, senza essere tenuta a presentare un’analisi finale dell’aiuto in questione, definisca in misura sufficiente la disciplina per il suo esame nella decisione di avvio del procedimento, in modo da non svuotare di significato il diritto degli interessati di presentare le loro osservazioni [sentenza del 31 maggio 2006, Kuwait Petroleum (Nederland)/Commissione, T‑354/99, EU:T:2006:137, punto 85]. La Corte ha statuito, in particolare, che, quando il regime giuridico in vigenza del quale uno Stato membro ha proceduto alla notifica di un aiuto progettato viene modificato prima che la Commissione prenda la sua decisione, quest’ultima, per pronunciarsi, come d’obbligo, sulla base delle nuove norme, deve chiedere agli interessati di prendere posizione sulla compatibilità di tale aiuto con queste ultime (v. sentenza dell’11 dicembre 2008, Commissione/Freistaat Sachsen, C‑334/07 P, EU:C:2008:709, punto 56 e giurisprudenza ivi citata). Essa ha altresì statuito che soltanto nell’ipotesi in cui la Commissione si accorgesse, dopo l’adozione di una decisione di avvio del procedimento di indagine formale, che quest’ultima si fonda su circostanze incomplete oppure su una qualificazione giuridica erronea delle medesime circostanze, essa dovrebbe avere la possibilità o l’obbligo di rivedere la sua posizione, adottando una decisione di rettifica o una nuova decisione di avvio, per consentire allo Stato membro in questione e alle altre parti interessate di presentare utilmente le loro osservazioni (v., in tal senso, sentenza del 30 aprile 2019, UPF/Commissione, T‑747/17, EU:T:2019:271, punto 76 e giurisprudenza ivi citata). Infatti, solo ove la Commissione modifichi il proprio ragionamento, a seguito della decisione di avviare un’indagine, su fatti o su una qualificazione giuridica di tali fatti che risultano determinanti per la sua valutazione dell’esistenza di un aiuto o della sua compatibilità con il mercato interno, essa è tenuta a rettificare la decisione di avvio o ad estenderla, al fine di consentire alle parti interessate di presentare utilmente le loro osservazioni (v., in tal senso, sentenza del 30 aprile 2019, UPF/Commissione, T‑747/17, EU:T:2019:271, punto 77).
57 È alla luce di tali considerazioni che occorre esaminare il primo motivo di ricorso.
58 Va sottolineato in via preliminare che, come giustamente sostiene la ricorrente, la presente causa differisce dalla maggior parte dei casi relativi ad aiuti concessi dagli Stati, in quanto la Repubblica di Polonia, che non solo aveva interessi divergenti, ma anche opposti a quelli della ricorrente, ha sostenuto nel corso del procedimento amministrativo che la misura notificata, nei limiti in cui aveva consentito alla ricorrente di ricevere una compensazione eccessiva, costituiva un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno. In tale contesto, era particolarmente importante che la Commissione offrisse alla ricorrente la possibilità di presentare osservazioni significative al fine di garantire che le informazioni che potessero dimostrare che la misura notificata non costituiva un aiuto di Stato o non era incompatibile con il mercato interno potessero essere portate all’attenzione della Commissione. Tale obbligo procedurale è a maggior ragione più indicato dal momento che la ricorrente aveva diritto a una compensazione a causa dell’esenzione dai pedaggi del tratto interessato dell’autostrada A 2 e dal momento che dinanzi ai tribunali nazionali era pendente una controversia tra la ricorrente stessa e la Repubblica di Polonia circa la portata di tale compensazione. In una tale situazione, la Commissione avrebbe dovuto esercitare una particolare vigilanza sul rispetto del diritto della ricorrente ad essere coinvolta nel procedimento amministrativo.
59 Tuttavia, sebbene la Commissione abbia pubblicato la decisione di avvio del procedimento nella Gazzetta ufficiale e invitato la ricorrente a presentare osservazioni in tale occasione, essa non le ha successivamente dato la possibilità di presentare osservazioni nei circa tre anni precedenti la decisione impugnata. D’altro canto, dai punti da 8 a 13 di tale decisione risulta che, dopo aver ricevuto le osservazioni della ricorrente il 7 ottobre 2014, la Commissione ha avuto più volte uno scambio di opinioni con la Repubblica di Polonia senza che la ricorrente fosse coinvolta nel procedimento. In particolare, la Commissione ha trasmesso le osservazioni della ricorrente alla Repubblica di Polonia il 26 novembre 2014 e ha ricevuto le osservazioni di quest’ultima il 23 febbraio 2015. Essa ha quindi chiesto informazioni supplementari alla Repubblica di Polonia con lettere del 26 giugno 2015 e del 20 aprile 2016, alle quali quest’ultima ha risposto con lettere del 10 e 17 luglio 2015 e del 18 maggio 2016. Infine, il 7 dicembre 2016, i servizi della Commissione e le autorità polacche hanno partecipato a una teleconferenza, in seguito alla quale la Commissione ha nuovamente chiesto ulteriori informazioni alla Repubblica di Polonia, informazioni che quest’ultima ha fornito il 23 maggio 2017.
60 Nelle circostanze particolari di cui al precedente punto 58, data la durata e l’intensità degli scambi con la Repubblica di Polonia dopo la decisione di avvio del procedimento, la Commissione avrebbe dovuto dare alla ricorrente la possibilità di presentare nuovamente le sue osservazioni. Non avendo coinvolto in misura sufficiente la ricorrente nel procedimento amministrativo dopo aver ricevuto le sue osservazioni del 7 ottobre 2014, la Commissione non ha esercitato la particolare vigilanza cui era tenuta nel caso di specie.
61 Tuttavia, il fatto che la Commissione non abbia coinvolto la ricorrente negli scambi con la Repubblica di Polonia avvenuti dopo la decisione di avvio del procedimento, per quanto deplorevole possa essere, non è tale da comportare l’annullamento della decisione impugnata, in quanto, nelle circostanze del caso di specie, in assenza di tale omissione, l’analisi giuridica adottata dalla Commissione in quest’ultima decisione non avrebbe potuto essere diversa.
62 In primo luogo, va osservato che, il 20 settembre 2014, la Commissione ha pubblicato la decisione di avvio del procedimento nella Gazzetta ufficiale e ha invitato le parti interessate a presentare le loro osservazioni sulla misura notificata, cosa che la ricorrente ha fatto il 7 ottobre 2014.
63 A tale riguardo, va osservato che la decisione di avvio del procedimento menziona, in modo sufficientemente preciso, gli elementi di fatto e di diritto pertinenti nel caso di specie, include una valutazione preliminare ed espone le ragioni che inducono la Commissione a dubitare del metodo di calcolo della compensazione concessa alla ricorrente, del livello di tale compensazione e della compatibilità della misura notificata con il mercato interno. In particolare, la decisione di avvio del procedimento indica, nei punti da 76 a 78, innanzi tutto, che i dubbi della Commissione riguardavano in particolare il TRI del modello di riscossione effettiva dei pedaggi, poi, che, secondo la Repubblica di Polonia, la ricorrente aveva utilizzato uno studio sul traffico e sulle previsioni delle entrate per il 1999 piuttosto che uno studio più recente del 2004 e, da ultimo, che se il TRI del modello di riscossione effettiva dei pedaggi fosse stato superiore al TRI del progetto prima dell’introduzione del sistema di pedaggio virtuale, ciò avrebbe comportato una sovracompensazione.
64 In secondo luogo, dagli atti del fascicolo risulta che la Commissione non si è basata, nella decisione impugnata, su fatti o su una qualificazione giuridica di tali fatti, che sono decisivi per la sua analisi giuridica ai sensi della giurisprudenza di cui al punto 56 supra, che non siano stati menzionati nella decisione di avvio del procedimento o che siano stati comunicati dalla Repubblica di Polonia dopo la decisione di avvio del procedimento.
65 In terzo luogo, l’argomento della ricorrente secondo cui le prove presentate nell’arbitrato avrebbero dovuto essere esaminate dalla Commissione durante la fase amministrativa del procedimento deve essere respinto, poiché la ricorrente non specifica la natura degli elementi in questione e, inoltre, la Commissione è stata debitamente informata dell’esistenza e del contenuto del lodo del tribunale arbitrale, come indicato nel punto 46 della decisione impugnata e nelle osservazioni della ricorrente del 7 ottobre 2014.
[omissis]
69 Da quanto precede consegue che la Commissione ha sufficientemente definito il quadro per il suo esame nella decisione di avvio del procedimento e, così facendo, ha posto la ricorrente in condizione di fornirle tutte le informazioni pertinenti sui fatti e sulla qualificazione giuridica di tali fatti, che sono determinanti nella decisione impugnata. Ne consegue inoltre che, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, non è dimostrato che, se la Commissione avesse consentito alla ricorrente di presentare ulteriori osservazioni a causa degli scambi con la Repubblica di Polonia avvenuti dopo la decisione di avvio del procedimento, ciò avrebbe potuto incidere sull’analisi giuridica contenuta nella decisione impugnata, cosicché una tale omissione non è tale da comportare l’annullamento di quest’ultima decisione.
70 Pertanto, il primo motivo deve essere respinto.
[omissis]
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Nona Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Autostrada Wielkopolska S.A. è condannata a sopportare le proprie spese nonché quelle sostenute dalla Commissione europea.
3) La Repubblica di Polonia sopporterà le proprie spese.
Gervasoni | Madise | da Silva Passos |
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 24 ottobre 2019.
Firme