URTEIL DES GERICHTSHOFS (Sechste Kammer)
14. März 2024(*)
„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats – Richtlinie 91/676/EWG – Art. 3 Abs. 4 – Art. 5 Abs. 4 – Anhang II Punkt A Nrn. 2 und 5 – Anhang II Punkt B Nr. 9 – Anhang III Abs. 1 Nrn. 2 und 3 und Abs. 2 – Art. 5 Abs. 5 – Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen – Überprüfung des Verzeichnisses der durch Nitrat gefährdeten Gebiete – In den Aktionsprogrammen vorgesehene, verbindlich vorgeschriebene Maßnahmen – Zusätzliche Maßnahmen oder verstärkte Aktionen“
In der Rechtssache C‑576/22
betreffend eine Vertragsverletzungsklage nach Art. 258 AEUV, eingereicht am 30. August 2022,
Europäische Kommission, vertreten durch C. Hermes und E. Sanfrutos Cano als Bevollmächtigte,
Klägerin,
gegen
Königreich Spanien, vertreten durch A. Ballesteros Panizo als Bevollmächtigten,
Beklagter,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten T. von Danwitz sowie der Richter P. G. Xuereb (Berichterstatter) und A. Kumin,
Generalanwältin: J. Kokott,
Kanzler: A. Calot Escobar,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens,
aufgrund des nach Anhörung der Generalanwältin ergangenen Beschlusses, ohne Schlussanträge über die Rechtssache zu entscheiden,
folgendes
Urteil
1 Mit ihrer Klage beantragt die Europäische Kommission, festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch, dass es
– in der Comunidad de Castilla y León (Autonome Gemeinschaft Kastilien und León, Spanien), in der Comunidad Autónoma de Extremadura (Autonome Gemeinschaft Estremadura, Spanien), in der Comunidad Autónoma de Galicia (Autonome Gemeinschaft Galicien, Spanien), in der Comunidad Autónoma de las Islas Baleares (Autonome Gemeinschaft Balearische Inseln, Spanien), in der Comunidad Autónoma de Canarias (Autonome Gemeinschaft Kanarische Inseln, Spanien), in der Comunidad de Madrid (Gemeinschaft Madrid, Spanien) und in der Comunidad Valenciana (Gemeinschaft Valencia, Spanien) die Gebiete für Wassergewinnung durch Abfließen (Oberflächengewässer) oder Versickern (Grundwasser) (im Folgenden: Einzugsgebiete), die jeweils den folgenden verunreinigten Messstellen entsprechen, nicht als gefährdete Gebiete ausgewiesen hat:
– Autonome Gemeinschaft Kastilien und León: CA 0233006, 4300412, 4300169, 4300165, 4300141, 4300026, 4300113, 4300083, 4300178, 4300177, TA 55707002, 4300518, 4300164, 4300073, 4300191 und 4300173;
– Autonome Gemeinschaft Estremadura: TA 67714001, TA 62312004, TA 64812005, TA 59810001, TA 67714102, TA 67812004, 400581, TA 65312005, TA 72914003, TA 57510009, TA 57410002, TA 59611005, TA 65212006, TA 67514001, TA 59611006, TA 70413001, TA 70414002, TA 72914001, TA 72914002 und TA 62309002;
– Autonome Gemeinschaft Galicien: 14.RW.05.120, 14.RW.06.110, 14.RW.06.210, 14.RW.07.030, 14.RW.07.070, 14.RW.11.020, 14.RW.14.050, TW‑54‑10, TW‑31‑10, TW‑31‑20, TW‑36‑10, CW‑10‑10, CW‑12‑10, CW‑16‑10, CW‑16‑20, TW‑36‑20, TW‑37‑10, TW‑37‑20, TW‑39‑10, TW‑39‑20, TW‑25‑10, CW‑49‑10 und TW‑25‑05;
– Autonome Gemeinschaft Balearische Inseln: 1801M1T 1, ES 53M0137, ES 53M1123, ES 53M1205, ES 53MA 082, ES 53MA 072, ES 53ME132, ES 53MA 19 und ES 53MA 042;
– Autonome Gemeinschaft Kanarische Inseln: ES 120ESBT 1210008, ES 120ESBT 1210016, S 120ESBT 1210040, ES 120ESBT 1210048, ES 120ESBT 1211048, S 120ESBT 1211056, ES 120ESBT 1211063, S 120ESBT 1211117 und ES 125ESBT 1250015;
– Gemeinschaft Madrid: TA 53306002, TA 53306008, 13‑05 und 07‑09;
– Gemeinschaft Valencia: JU210, JU209 und JU202;
– in den Aktionsprogrammen der Comunidad Autónoma de Aragón (Autonome Gemeinschaft Aragonien, Spanien), der Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha (Autonome Gemeinschaft Kastilien-La Mancha, Spanien), der Autonomen Gemeinschaft Kastilien und León, der Autonomen Gemeinschaft Estremadura und der Gemeinschaft Madrid nicht alle erforderlichen, verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen vorgesehen hat und
– in Bezug auf die Autonomen Gemeinschaften, in denen die Verunreinigung der Messstellen der gefährdeten Gebiete zunimmt, insbesondere die Autonome Gemeinschaft Aragonien, die Autonome Gemeinschaft Kastilien-La Mancha, die Autonome Gemeinschaft Kastilien und León und die Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (Autonome Gemeinschaft Murcia, Spanien), und hinsichtlich der Eutrophierung im gesamten Land keine zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen im Hinblick auf die Verunreinigung durch Nitrat ergriffen hat,
gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. 1991, L 375, S. 1) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2008 (ABl. 2008, L 311, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie 91/676), aus Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 in Verbindung mit deren Anhängen II und III sowie aus Art. 5 Abs. 5 dieser Richtlinie verstoßen hat.
Rechtlicher Rahmen
Unionsrecht
2 In den Erwägungsgründen 5, 6, 10, 11 und 13 der Richtlinie 91/676 heißt es:
„Die Verschmutzung der Gewässer der Gemeinschaft aus diffusen Quellen wird hauptsächlich durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursacht.
Zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der lebenden Ressourcen und Ökosysteme der Gewässer sowie zur Sicherung sonstiger rechtmäßiger Nutzungen der Gewässer ist es deshalb notwendig, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu reduzieren und einer weiteren Verunreinigung vorzubeugen. Hierzu ist es wichtig, Maßnahmen betreffend die Lagerung und das Ausbringen sämtlicher Stickstoffverbindungen auf landwirtschaftlichen Flächen sowie hinsichtlich bestimmter Bewirtschaftungsmethoden zu ergreifen.
…
Die Mitgliedstaaten müssen die gefährdeten Gebiete ausweisen und die notwendigen Aktionsprogramme aufstellen und durchführen, um die Gewässerverunreinigungen durch Stickstoffverbindungen in diesen gefährdeten Gebieten zu verringern.
Solche Aktionsprogramme sollten Maßnahmen umfassen, mit denen das Ausbringen jeglicher Art von stickstoffhaltigen Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen begrenzt und insbesondere spezifische Grenzwerte für das Ausbringen von Dung festgelegt werden.
…
In einigen Mitgliedstaaten sind die hydrogeologischen Verhältnisse so beschaffen, dass es Jahre dauern kann, bis Schutzmaßnahmen zu einer Verbesserung der Wasserqualität führen.“
3 Art. 1 dieser Richtlinie sieht vor:
„Diese Richtlinie hat zum Ziel,
– die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und
– weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen.“
4 Art. 2 der Richtlinie bestimmt:
„Im Sinne dieser Richtlinie bedeutet:
a) Grundwasser: alles unterirdische Wasser in der Sättigungszone, das in unmittelbarer Berührung mit dem Boden oder dem Untergrund steht;
b) Süßwasser: natürlich vorkommendes Wasser mit geringer Salzkonzentration, das häufig zur Gewinnung und Aufbereitung von Trinkwasser geeignet erscheint;
c) Stickstoffverbindung: jeder stickstoffhaltige Stoff, ausgenommen gasförmiger Molekularstickstoff;
…
g) Dung: tierische Ausscheidungen oder eine Mischung aus Einstreu und tierischen Ausscheidungen, auch in verarbeiteter Form;
h) Ausbringen: Aufbringen von Stoffen auf den Boden, entweder durch Verteilen auf den Boden, Einspritzen in den Boden, Einbringen unter die Oberfläche oder Vermischen mit dem Oberboden;
i) Eutrophierung: Anreicherung des Wassers mit Stickstoffverbindungen, die zu einem vermehrten Wachstum von Algen und höheren Formen des pflanzlichen Lebens und damit zu einer unerwünschten Beeinträchtigung des biologischen Gleichgewichts und der Qualität des betroffenen Gewässers führt;
j) Verunreinigung: direkte oder indirekte Ableitung von Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen in Gewässer, wenn dadurch die menschliche Gesundheit gefährdet, die lebenden Bestände und das Ökosystem der Gewässer geschädigt, Erholungsmöglichkeiten beeinträchtigt oder die sonstige rechtmäßige Nutzung der Gewässer behindert werden;
k) gefährdete Gebiete: gemäß Artikel 3 Absatz 2 ausgewiesene Flächen.“
5 In Art. 3 der Richtlinie heißt es:
„(1) Gewässer, die von Verunreinigung betroffen sind, und Gewässer, die von Verunreinigung betroffen werden könnten, falls keine Maßnahmen nach Artikel 5 ergriffen werden, werden von den Mitgliedstaaten nach den Kriterien des Anhangs I bestimmt.
(2) Die Mitgliedstaaten weisen innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie alle in ihrem Gebiet bekannten Flächen, die in nach Absatz 1 bestimmte Gewässer entwässern und die zur Verunreinigung beitragen, als gefährdete Gebiete aus. Sie unterrichten die Kommission hiervon innerhalb von sechs Monaten nach erster Ausweisung.
…
(4) Die Mitgliedstaaten sind gehalten, ihr Verzeichnis der gefährdeten Gebiete wenn notwendig, jedoch mindestens alle vier Jahre zu prüfen und gegebenenfalls zu ändern oder zu ergänzen, um Veränderungen und zum Zeitpunkt der vorherigen Einstufung unvorhergesehene Faktoren zu berücksichtigen. Sie unterrichten die Kommission innerhalb von sechs Monaten von jeder Änderung oder Ergänzung dieses Verzeichnisses.
(5) Die Mitgliedstaaten sind von der Verpflichtung, bestimmte gefährdete Gebiete auszuweisen, befreit, wenn sie die in Artikel 5 genannten Aktionsprogramme nach den Vorgaben dieser Richtlinie in ihrem gesamten Gebiet durchführen.“
6 Art. 4 Abs. 1 der Richtlinie 91/676 bestimmt:
„Um für alle Gewässer einen allgemeinen Schutz vor Verunreinigung zu gewährleisten, treffen die Mitgliedstaaten binnen zwei Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie folgende Maßnahmen:
a) Sie stellen Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft auf, die von den Landwirten auf freiwilliger Basis anzuwenden sind und Bestimmungen enthalten sollten, welche mindestens die in Anhang II Punkt A enthaltenen Punkte umfassen;
…“
7 Art. 5 dieser Richtlinie sieht vor:
„(1) Zur Verwirklichung der in Artikel 1 genannten Ziele legen die Mitgliedstaaten innerhalb von zwei Jahren nach der ersten Ausweisung der gefährdeten Gebiete nach Artikel 3 Absatz 2 oder innerhalb eines Jahres nach jeder ergänzenden Ausweisung nach Artikel 3 Absatz 4 Aktionsprogramme für die als gefährdet ausgewiesenen Gebiete fest.
(2) Ein Aktionsprogramm kann sich auf alle gefährdeten Gebiete im Gebiet eines Mitgliedstaates erstrecken, oder es können verschiedene Programme für verschiedene gefährdete Gebiete oder Teilgebiete festgelegt werden, wenn der Mitgliedstaat dies für angebracht hält.
(3) In den Aktionsprogrammen werden berücksichtigt:
a) die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten, insbesondere über die jeweiligen Stickstoffeinträge aus landwirtschaftlichen und anderen Quellen;
b) die Umweltbedingungen in den jeweiligen Regionen des Mitgliedstaates.
(4) Die Aktionsprogramme werden innerhalb von vier Jahren nach Aufstellung durchgeführt und enthalten folgende verbindlich vorgeschriebene Maßnahmen:
a) die Maßnahmen nach Anhang III;
b) Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten in den Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft nach Maßgabe von Artikel 4 vorgeschrieben haben, ausgenommen diejenigen, die durch die Maßnahmen nach Anhang III ersetzt wurden.
(5) Die Mitgliedstaaten treffen darüber hinaus im Rahmen der Aktionsprogramme die zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen, die sie für erforderlich halten, wenn von Anfang an oder anhand der Erfahrungen bei der Durchführung der Aktionsprogramme deutlich wird, dass die Maßnahmen nach Absatz 4 zur Verwirklichung der in Artikel 1 genannten Ziele nicht ausreichen. Bei der Wahl dieser Maßnahmen oder Aktionen tragen die Mitgliedstaaten deren Wirksamkeit und den damit verbundenen Kosten im Vergleich zu anderen möglichen Vorbeugungsmaßnahmen Rechnung.
(6) Die Mitgliedstaaten sorgen für die Aufstellung und Durchführung geeigneter Überwachungsprogramme, damit die Wirksamkeit der in diesem Artikel vorgesehenen Aktionsprogramme beurteilt werden kann.
Die Mitgliedstaaten, die Artikel 5 in ihrem gesamten Gebiet anwenden, überwachen den Nitratgehalt der Gewässer (Oberflächengewässer und Grundwasser) an ausgewählten Messstellen, an denen der Grad der Nitratverunreinigung der Gewässer aus landwirtschaftlichen Quellen festgestellt werden kann.
…“
8 Art. 6 Abs. 1 der Richtlinie bestimmt:
„Zur Ausweisung gefährdeter Gebiete und zur Fortschreibung der Ausweisung treffen die Mitgliedstaaten folgende Maßnahmen:
a) Innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie messen sie die Nitratkonzentration im Süßwasser über einen Zeitraum von einem Jahr, und zwar:
i) an Messstellen von Oberflächengewässern nach Artikel 5 Absatz 4 der Richtlinie 75/440/EWG [des Rates vom 16. Juni 1975 über die Qualitätsanforderungen an Oberflächenwasser für die Trinkwassergewinnung in den Mitgliedstaaten (ABl. 1975, L 194, S. 34)] und/oder anderen Messstellen, die für die Oberflächengewässer der Mitgliedstaaten repräsentativ sind, mindestens einmal monatlich und häufiger bei Hochwasser;
ii) an Grundwassermessstellen, die für die Grundwasservorkommen der Mitgliedstaaten repräsentativ sind, in regelmäßigen Abständen und unter Berücksichtigung der Richtlinie 80/778/EWG [des Rates vom 15. Juli 1980 über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch (ABl. 1980, L 229, S. 11)];
b) mindestens alle vier Jahre wiederholen sie die in Buchstabe a) beschriebenen Messungen, außer im Falle der Messstellen, bei denen die Nitratkonzentration bei allen früheren Proben unter 25 mg/l lag und keine neuen Faktoren aufgetreten sind, die zu einer Zunahme des Nitratgehalts führen könnten; in diesem Fall muss die Messung nur alle acht Jahre wiederholt werden;
c) alle vier Jahre überprüfen sie den Zustand ihrer Binnen‑, Mündungs- und Küstengewässer unter dem Gesichtspunkt der Eutrophierung.
…“
9 Art. 10 der Richtlinie lautet:
„(1) Die Mitgliedstaaten legen der Kommission für den Vierjahreszeitraum nach Bekanntgabe dieser Richtlinie und für jeden darauffolgenden Vierjahreszeitraum einen Bericht mit den in Anhang V beschriebenen Informationen vor.
(2) Ein Bericht nach diesem Artikel wird der Kommission binnen sechs Monaten nach Ende des Zeitraums vorgelegt, auf den er sich bezieht.“
10 In Art. 11 der Richtlinie 91/676 heißt es:
„Auf der Grundlage der gemäß Artikel 10 erhaltenen Informationen veröffentlicht die Kommission binnen sechs Monaten nach Erhalt der Berichte der Mitgliedstaaten einen zusammenfassenden Bericht und übermittelt ihn dem Europäischen Parlament und dem Rat. Anhand der Durchführung der Richtlinie und insbesondere des Anhangs III unterbreitet die Kommission dem Rat bis zum 1. Januar 1998 einen Bericht, dem sie gegebenenfalls Vorschläge für die Überprüfung dieser Richtlinie beifügt.“
11 Anhang I („Kriterien für die Bestimmung der Gewässer nach Artikel 3 Absatz 1“) Punkt A der Richtlinie bestimmt:
„Gewässer nach Artikel 3 Absatz 1 werden unter anderem nach folgenden Kriterien bestimmt:
1. wenn Binnengewässer, insbesondere solche, die zur Trinkwassergewinnung genutzt werden oder bestimmt sind, eine höhere Nitratkonzentration als die nach der [Richtlinie 75/440] festgesetzte Konzentration enthalten oder enthalten können und keine Maßnahmen im Sinne des Artikels 5 getroffen werden;
2. wenn Grundwasser mehr als 50 mg/l Nitrat enthält oder enthalten könnte und keine Maßnahmen im Sinne des Artikels 5 getroffen werden;
3. wenn in Binnengewässern, Mündungsgewässern, Küstengewässern und in Meeren eine Eutrophierung festgestellt wurde oder in naher Zukunft zu befürchten ist und keine Maßnahmen im Sinne des Artikels 5 getroffen werden.“
12 In Anhang II („Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft“) der Richtlinie heißt es:
„A. Die Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft, mit denen die Verringerung der Nitratverunreinigung erreicht werden soll und die die Verhältnisse in den verschiedenen Regionen der Gemeinschaft berücksichtigen, sollten Bestimmungen zu folgenden Punkten enthalten, soweit diese von Belang sind:
1. Zeiträume, in denen Düngemittel nicht auf landwirtschaftlichen Flächen ausgebracht werden sollten;
2. Ausbringen von Düngemitteln auf stark geneigten landwirtschaftlichen Flächen;
…
5. Fassungsvermögen und Bauweise von Behältern zur Lagerung von Dung, einschließlich Maßnahmen zur Verhinderung von Gewässerverunreinigungen durch Einleiten und Versickern von dunghaltigen Flüssigkeiten und von gelagertem Pflanzenmaterial wie z. B. Silagesickersäften in das Grundwasser und in Oberflächengewässer;
…
B. Die Mitgliedstaaten können in ihre Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft auch folgende Punkte aufnehmen:
…
9. Aufstellung von Düngeplänen für die einzelnen landwirtschaftlichen Betriebe und Führen von Aufzeichnungen über die Verwendung von Düngemitteln;
…“
13 In Anhang III („Maßnahmen, die in die Aktionsprogramme nach Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe a) aufzunehmen sind“) der Richtlinie heißt es:
„1. Diese Maßnahmen umfassen Vorschriften betreffend:
…
2. das Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung; dieses muss größer sein als die erforderliche Kapazität für die Lagerung von Dung während des längsten Zeitraums, in dem das Ausbringen von Dung auf landwirtschaftlichen Flächen in den gefährdeten Gebieten verboten ist, es sei denn, der zuständigen Behörde gegenüber kann nachgewiesen werden, dass die das gegebene Fassungsvermögen übersteigende Menge umweltgerecht entsorgt wird;
3. Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln auf landwirtschaftliche Flächen entsprechend den Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betroffenen gefährdeten Gebiets, insbesondere von
a) Bodenbeschaffenheit, Bodenart und Bodenneigung;
b) klimatischen Verhältnissen, Niederschlägen und Bewässerung;
c) Bodennutzung und Bewirtschaftungspraxis, einschließlich Fruchtfolgen,
ausgerichtet auf ein Gleichgewicht zwischen
i) dem voraussichtlichen Stickstoffbedarf der Pflanzen und
ii) der Stickstoffversorgung der Pflanzen aus dem Boden und aus der Düngung, und zwar aus
– der im Boden vorhandenen Stickstoffmenge zu dem Zeitpunkt, zu dem die Pflanzen anfangen, den Stickstoff in signifikantem Umfang aufzunehmen (Reste am Ende des Winters);
– der Stickstoffnachlieferung aus der Nettomineralisation der organisch gebundenen Stickstoffvorräte im Boden;
– den Einträgen von Stickstoffverbindungen aus Dung;
– den Einträgen von Stickstoffverbindungen aus Mineraldünger und anderen Düngemitteln.
2. Mit diesen Maßnahmen wird sichergestellt, dass bei jedem Ackerbau- oder Tierhaltungsbetrieb die auf den Boden ausgebrachte Dungmenge, einschließlich des von den Tieren selbst ausgebrachten Dungs, eine bestimmte Menge pro Jahr und Hektar nicht überschreitet.
Als Höchstmenge pro Hektar gilt die Menge Dung, die 170 kg Stickstoff enthält. …
…“
14 Anhang V („Informationen für die Berichte nach Artikel 10“) der Richtlinie 91/676 sieht vor:
„…
3. Übersicht über die Ergebnisse der nach Artikel 6 durchgeführten Überwachung sowie Angaben der Gründe, die jeweils zu der Ausweisung eines gefährdeten Gebiets und zu einer Änderung dieser Ausweisung oder einer zusätzlichen Ausweisung von gefährdeten Gebieten geführt haben.
4. Übersicht über die Aktionsprogramme nach Artikel 5, insbesondere über
…
c) etwaige zusätzliche Maßnahmen oder verstärkte Aktionen nach Artikel 5 Absatz 5;
…
e) die Prognosen der Mitgliedstaaten über den Zeitraum, in dem die nach Artikel 3 Absatz 1 bestimmten Gewässer voraussichtlich auf die Maßnahmen des Aktionsprogramms reagieren, und zwar unter Angabe der Unsicherheitsfaktoren, mit denen diese Prognosen behaftet sind.“
Spanisches Recht
15 Die Richtlinie 91/676 wurde durch das Real Decreto 261/1996, sobre protección de las aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias (Königliches Dekret 261/1996 über den Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen) vom 16. Februar 1996 (BOE Nr. 61 vom 11. März 1996, S. 9734) in spanisches Recht umgesetzt. Dieses Dekret wurde inzwischen durch das Real Decreto 47/2022, sobre protección de las aguas contra la contaminación difusa producida por los nitratos procedentes de fuentes agrarias (Königliches Dekret 47/2022 über den Schutz der Gewässer vor diffuser Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen) vom 18. Januar 2022 (BOE Nr. 17 vom 20. Januar 2022, S. 5664) aufgehoben und ersetzt.
16 Außerdem haben alle Autonomen Gemeinschaften, auf die sich die Kommission in ihrer Klageschrift bezieht, im Rahmen ihrer Zuständigkeiten eine Regelung erlassen, um den Verpflichtungen aus der Richtlinie 91/676 nachzukommen.
Vorverfahren
17 Am 3. Juli 2015 leitete die Kommission unter dem Aktenzeichen EU Pilot 7849/15/ENVI eine Untersuchung ein, um die Ausweisung von nitratgefährdeten Gebieten und die in den entsprechenden Aktionsprogrammen in Spanien vorgesehenen Maßnahmen zu kontrollieren. Diese Voruntersuchung wurde im Anschluss an die Bewertung der Informationen eingeleitet, die die spanischen Behörden in ihrem der Kommission gemäß Art. 10 der Richtlinie 91/676 übermittelten Bericht mit den in Anhang V dieser Richtlinie genannten Informationen über den Zeitraum 2008–2011 vorgelegt hatten.
18 Nach der Bewertung der Antworten des Königreichs Spanien im Rahmen dieser Voruntersuchung, bei der auch die im nachfolgenden Bericht für den Zeitraum 2012–2015 (im Folgenden: Bericht 2012–2015) enthaltenen Informationen berücksichtigt wurden, beschloss die Kommission, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen diesen Mitgliedstaat einzuleiten, da sich ihrer Ansicht nach aus diesen Antworten und Informationen ergab, dass die Lage in diesem Mitgliedstaat nicht im Einklang mit dessen Verpflichtungen aus der Richtlinie 91/676 stand.
19 Am 9. November 2018 richtete die Kommission ein Aufforderungsschreiben an das Königreich Spanien, in dem sie diesem vorwarf, gegen Art. 3 Abs. 4 und Art. 5 Abs. 4 bis 6 der Richtlinie 91/676 verstoßen zu haben.
20 Das Königreich Spanien antwortete auf dieses Aufforderungsschreiben mit Schreiben vom 21. Februar, 13. Juni, 31. Juli, 2. September und 17. Oktober 2019 sowie vom 13. Februar 2020.
21 Da die Kommission von diesen Antworten nicht überzeugt war, gab sie am 2. Juli 2020 eine mit Gründen versehene Stellungnahme ab, in der sie feststellte, dass das Königreich Spanien gegen seine Verpflichtungen aus den im Aufforderungsschreiben genannten Bestimmungen verstoßen habe.
22 In dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme forderte die Kommission das Königreich Spanien auf, die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um seinen Verpflichtungen binnen drei Monaten nach Eingang dieser Stellungnahme nachzukommen.
23 Das Königreich Spanien nahm zu dieser mit Gründen versehenen Stellungnahme mit Schreiben vom 27. Oktober 2020 sowie vom 29. April, 26. Mai, 25. Juni und 5. Juli 2021 Stellung.
24 Unter Berücksichtigung dieser Antworten gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass das Königreich Spanien die ihm vorgeworfene Vertragsverletzung in Bezug auf Art. 5 Abs. 6 der Richtlinie 91/676 abgestellt habe. Da die Kommission hingegen der Ansicht war, dass die Vertragsverletzung in Bezug auf die Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 4 sowie Art. 5 Abs. 4 und 5 dieser Richtlinie fortdauere, hat sie am 30. August 2022 die vorliegende Klage erhoben.
Zur Klage
25 Die Kommission stützt ihre Klage auf drei Rügen, mit denen sie erstens einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676, zweitens einen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 4 dieser Richtlinie in Verbindung mit deren Anhängen II und III sowie drittens einen Verstoß gegen Art. 5 Abs. 5 dieser Richtlinie geltend macht.
26 Das Königreich Spanien beantragt, die vorliegende Klage abzuweisen.
Zur ersten Rüge: Verstoß gegen Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676
27 Mit ihrer ersten Rüge beantragt die Kommission, festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 verstoßen hat, dass es in den Autonomen Gemeinschaften Kastilien und León, Estremadura, Galicien, Balearische Inseln und Kanarische Inseln sowie in der Gemeinschaft Madrid und in der Gemeinschaft Valencia die Gebiete für Wassergewinnung durch Abfließen (Oberflächengewässer) oder Versickern (Grundwasser), die jeweils den in Rn. 1 des vorliegenden Urteils genannten Messstellen entsprechen, nicht als gefährdete Gebiete ausgewiesen hat.
Zur Zulässigkeit
28 Das Königreich Spanien hält diese erste Rüge für unzulässig, da der Gerichtshof nach Maßgabe von Art. 21 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union und Art. 120 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs sowie gemäß der zu diesen Bestimmungen ergangenen Rechtsprechung des Gerichtshofs in dem zu erlassenden Urteil allein über die Anträge der Kommission befinden könne. Die Rüge eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 gehöre jedoch nicht zu diesen Anträgen, da sie zwar in der Begründung der Klageschrift erwähnt werde, von der Kommission aber in ihrem Klageantrag (Rn. 145 der Klageschrift) nicht angeführt worden sei. In dieser Randnummer sei der Gerichtshof nämlich ersucht worden, einen Verstoß nicht etwa gegen Art. 3 Abs. 4, sondern gegen Art. 4 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 festzustellen. Die erste Rüge sei daher für unzulässig zu erklären.
29 Diese Argumentation kann keinen Erfolg haben.
30 Zum einen geht aus der Begründung der Klageschrift klar hervor, dass die erste Rüge auf die Feststellung eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 abzielt und dass die Bezugnahme auf Art. 4 Abs. 4 dieser Richtlinie in Rn. 145 der Klageschrift, wie die Kommission in ihrer Erwiderung erläutert hat, auf einen Schreibfehler zurückzuführen ist. Im Übrigen enthält Art. 4 der Richtlinie nur zwei Absätze. Zum anderen trifft es zwar zu, dass der Gerichtshof in seinem Urteil vom 15. Juni 2006, Kommission/Frankreich (C‑255/04, EU:C:2006:401, Rn. 25), auf das sich das Königreich Spanien zur Stützung seiner Einrede der Unzulässigkeit beruft, entschieden hat, dass eine Rüge, die in der Begründung der Klageschrift erwähnt wird, aber nicht in den Anträgen der Kommission enthalten ist, unzulässig ist. Im vorliegenden Fall ist jedoch, ungeachtet des genannten Schreibfehlers, die Rüge, die auf die Feststellung eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 abzielt, in die Anträge der Kommission aufgenommen worden.
31 Die Unzulässigkeitseinrede des Königreichs Spanien ist daher zurückzuweisen.
Zur Begründetheit
– Vorbringen der Parteien
32 Die Kommission macht geltend, dass das Wasser, das an den von der ersten Rüge erfassten Messstellen entnommen worden sei, in den vom Königreich Spanien nach Art. 10 der Richtlinie 91/676 vorgelegten Berichten für durch Nitrat verunreinigt oder eutrophiert erklärt worden sei. Es lägen daher hinreichende Anhaltspunkte für die Feststellung eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 vor, sofern das Königreich Spanien nicht für jedes Wasserentnahmegebiet, das diesen Messstellen entspreche, Daten vorlege, die belegten, dass Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen nicht erheblich zu dieser Verunreinigung beitrage.
33 Das Königreich Spanien tritt diesem Vorbringen in seiner Klagebeantwortung entgegen und betont, dass es Sache der Kommission sei, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen. Die von der ersten Rüge betroffenen Autonomen Gemeinschaften seien ihren Verpflichtungen in Bezug auf die Ausweisung gefährdeter Gebiete nach Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 nachgekommen, oder jedenfalls betreffe diese Rüge Gebiete, in denen Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen nicht erheblich zur Verunreinigung beitrage, so dass kein Verstoß gegen diese Bestimmung festgestellt werden könne.
34 Darüber hinaus äußert sich das Königreich Spanien detailliert zu den von der ersten Rüge erfassten Messstellen und macht dabei insbesondere die folgenden Ausführungen.
35 Was die Autonome Gemeinschaft Estremadura betreffe, so habe deren Regierung im Jahr 2022 damit begonnen, die Ausweisung gefährdeter Gebiete zu überarbeiten oder gegebenenfalls zu erweitern. Jedenfalls seien die zulässigen Schwellenwerte für Nitratkonzentrationen aus landwirtschaftlichen Quellen an acht der von dieser Autonomen Gemeinschaft eingerichteten Messstellen, auf die sich die erste Rüge beziehe, nicht überschritten worden. Es sei daher nicht erforderlich, die diesen Messstellen entsprechenden Einzugsgebiete als gefährdete Gebiete auszuweisen.
36 Zur Autonomen Gemeinschaft Galicien macht das Königreich Spanien insbesondere geltend, dass hinsichtlich bestimmter Messstellen, einschließlich der Messstellen 14.RW.11.020 und 14.RW.14.050, Untersuchungen liefen, um den Ursprung der Nitratverunreinigung zu ermitteln.
37 In Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Balearische Inseln weist das Königreich Spanien darauf hin, dass die Überarbeitung der Ausweisung gefährdeter Gebiete derzeit im Gang sei und dass sich der Entwurf eines Dekrets zur Ausweisung gefährdeter Gebiete in einem fortgeschrittenen Bearbeitungsstadium befinde. Jedenfalls müssten die Einzugsgebiete, die fünf der von dieser Autonomen Gemeinschaft eingerichteten Messstellen entsprächen, nicht als „gefährdete Gebiete“ ausgewiesen werden, da die betreffenden Gewässer nicht mehr als verunreinigt anzusehen seien, wie sich aus dem der Kommission nach Art. 10 der Richtlinie 91/676 für den Zeitraum 2016–2019 übermittelten Bericht (im Folgenden: Bericht 2016–2019) ergebe.
38 Auch in der Gemeinschaft Madrid könne kein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 festgestellt werden. Insbesondere sei in Bezug auf die Messstelle TA 53306008 festgestellt worden, dass die Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verringert worden sei, da sie im Jahr 2021 maximal 17 % erreicht habe.
39 In Bezug auf die Gemeinschaft Valencia macht das Königreich Spanien geltend, dass die Einzugsgebiete, die den von der vorliegenden Klage erfassten Messstellen entsprächen, durch ein Dekret der Regierung dieser Gemeinschaft vom 10. Juni 2022 als gefährdete Gebiete ausgewiesen worden seien.
40 In ihrer Erwiderung führt die Kommission Folgendes aus.
41 Was erstens die 16 Messstellen der Autonomen Gemeinschaft Kastilien und León anbelange, so gehe aus der Klagebeantwortung des Königreichs Spanien hervor, dass es tatsächlich nicht erforderlich sei, die diesen Messstellen entsprechenden Einzugsgebiete als gefährdete Gebiete auszuweisen.
42 Zweitens gehe in Bezug auf drei der neun von der Autonomen Gemeinschaft Kanarische Inseln eingerichteten Messstellen aus den Erläuterungen des Königreichs Spanien in seiner Klagebeantwortung hervor, dass die Vertragsverletzung behoben worden sei. In Bezug auf zwei weitere Messstellen vertritt die Kommission in Anbetracht dieser Erläuterungen die Auffassung, dass es auch nicht erforderlich sei, die diesen Messstellen entsprechenden Einzugsgebiete als gefährdete Gebiete auszuweisen.
43 Zu den vier verbleibenden Messstellen weist die Kommission darauf hin, dass das Königreich Spanien in seiner Klagebeantwortung im Wesentlichen erklärt habe, dass die an diesen Messstellen festgestellte Nitratkonzentration nicht aus landwirtschaftlichen Quellen, sondern aus Kanalisationen und Klärgruben stamme. Auch wenn diese Erklärung nicht zwangsläufig ausschließe, dass Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen erheblich zur Verunreinigung beitrage, sei es mangels sonstiger Anhaltspunkte für einen solchen erheblichen Beitrag hinnehmbar, dass die diesen Messstellen entsprechenden Einzugsgebiete nicht als gefährdete Gebiete ausgewiesen würden.
44 Drittens räumt die Kommission in Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Estremadura ein, dass es angesichts der vom Königreich Spanien in seiner Klagebeantwortung übermittelten Informationen tatsächlich nicht erforderlich sei, die Einzugsgebiete, die acht der 20 von der ersten Rüge erfassten Messstellen entsprächen, als gefährdete Gebiete auszuweisen. Hinsichtlich der übrigen zwölf Messstellen, d. h. der Messstellen TA 67714001, TA 62312004, TA 67714102, TA 67812004, TA 65312005, TA 72914003, TA 65212006, TA 67514001, TA 70414002, TA 72914001, TA 72914002 und TA 62309002, wiederholt die Kommission ihren Vorwurf, die spanischen Behörden hätten nicht erklärt, warum die diesen Messstellen entsprechenden Einzugsgebiete nicht als gefährdete Gebiete ausgewiesen worden seien.
45 Was viertens die Autonome Gemeinschaft Galicien betrifft, räumt die Kommission in Bezug auf 21 der 23 in der Klageschrift von der ersten Rüge erfassten Messstellen ein, dass aus den Erläuterungen des Königreichs Spanien hervorgehe, dass es nicht erforderlich sei, die diesen Messstellen entsprechenden Einzugsgebiete als gefährdete Gebiete auszuweisen.
46 In Bezug auf die beiden verbleibenden Messstellen, d. h. die Messstellen 14.RW.11.020 und 14.RW.14.050, ist die Kommission der Auffassung, dass die ihnen entsprechenden Einzugsgebiete als gefährdete Gebiete auszuweisen seien, da nicht ausgeschlossen werden könne, dass die dort gemessene Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursacht worden sei.
47 Außerdem verweist die Kommission auf 15 weitere Messstellen der Autonomen Gemeinschaft Galicien, nämlich die Messstellen NO01880006, NO03010003, 14.RW.12.020, 14.RW.05.060, 14.RW.10.020, 14.RW.11.060, 14.RW.11.070, 14.RW.11.040, 14.RW.10.030, 14.RW.11.080, 14.RW.12.030, 14.RW.12.110, 14.RW.14.040, 14.RW.14.060 und 14.RW.05.090, an denen eine Eutrophierung festgestellt worden sei. Die diesen Messstellen entsprechenden Einzugsgebiete müssten daher ebenfalls als gefährdete Gebiete ausgewiesen werden.
48 Fünftens führt die Kommission in Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Balearische Inseln aus, aus den Angaben in der Klagebeantwortung des Königreichs Spanien ergebe sich, dass es nicht erforderlich sei, die Einzugsgebiete, die fünf der neun von der ersten Rüge erfassten Messstellen entsprächen, als gefährdete Gebiete auszuweisen.
49 Hinsichtlich der vier verbleibenden Messstellen, d. h. der Messstellen 1801M1T 1, ES 53M0137, ES 53M1123 und ES 53M1205, habe das Königreich Spanien die Begründetheit der ersten Rüge anerkannt.
50 Sechstens habe das Königreich Spanien in Bezug auf drei der vier von der ersten Rüge erfassten Messstellen hinsichtlich der Gemeinschaft Madrid hinreichende Beweise dafür vorgelegt, dass die festgestellte Verunreinigung nicht auf Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zurückzuführen sei oder dass die derzeitigen gefährdeten Gebiete alle relevanten Einzugsgebiete abdeckten.
51 In Bezug auf die in dieser Gemeinschaft verbleibende Messstelle, d. h. die Messstelle TA 53306008, ist die Kommission der Ansicht, dem Königreich Spanien könne nicht darin gefolgt werden, dass die von der Landwirtschaft ausgehende Belastung der von dieser Messstelle betroffenen Gewässer dadurch erheblich verringert worden sei, dass sie im Jahr 2021 maximal 17 % erreicht habe. Die Messstelle habe sowohl im Zeitraum 2012–2015 als auch im Zeitraum 2016–2019 eine Eutrophierung verzeichnet, und ein Beitrag von 17 % zur Verunreinigung könne, auch wenn er begrenzt sei, keinesfalls als geringfügig angesehen werden.
52 Was siebtens die von der Gemeinschaft Valencia eingerichteten Messstellen JU210, JU209 und JU202 betrifft, räumt die Kommission zwar ein, dass die Vertragsverletzung durch ein Dekret der Regierung dieser Gemeinschaft vom 10. Juni 2022 behoben worden sei, weist aber darauf hin, dass die Ausweisung der in Rede stehenden gefährdeten Gebiete erst nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist erfolgt sei.
53 In seiner Gegenerwiderung macht das Königreich Spanien zu den zwölf in der Erwiderung genannten Messstellen der Autonomen Gemeinschaft Estremadura geltend, dass die Kommission, da in diesem Stadium keine Daten vorlägen, die einen erheblichen Beitrag von Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen zur Verunreinigung belegten, akzeptieren müsse, dass die diesen Messstellen entsprechenden Einzugsgebiete nicht als gefährdete Gebiete ausgewiesen würden, wie sie es auch in Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Kanarische Inseln getan habe.
54 Gleiches gelte in Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Galicien für die beiden in der Klageschrift genannten Messstellen, hinsichtlich deren die Kommission ihre erste Rüge in ihrer Erwiderung aufrechterhalten habe.
55 Was die 15 zusätzlichen Messstellen betreffe, die die Kommission in ihrer Erwiderung in Bezug auf diese Autonome Gemeinschaft angeführt habe, so sei der Standpunkt der Kommission unklar, und die Nitratwerte hätten niemals mehr als 25 mg/l betragen. Jedenfalls seien diese Messstellen im Klageantrag nicht erwähnt worden. Folglich sei insoweit keine Vertragsverletzung festzustellen.
56 In Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Balearische Inseln macht das Königreich Spanien geltend, dass am 27. März 2023 ein Dekret zur Ausweisung gefährdeter Gebiete einschließlich der Einzugsgebiete, die den vier in der Erwiderung der Kommission genannten Messstellen entsprächen, von dieser Autonomen Gemeinschaft erlassen und veröffentlicht worden sei.
57 Hinsichtlich der Gemeinschaft Madrid weist das Königreich Spanien darauf hin, dass die Kommission in einem jüngst ergangenen Beschluss über eine gemäß der Richtlinie 91/676 beantragte Ausnahmeregelung, nämlich dem Durchführungsbeschluss (EU) 2022/2069 der Kommission vom 30. September 2022 zur Genehmigung eines Antrags der Niederlande auf eine Ausnahmeregelung gemäß der Richtlinie 91/676 (ABl. 2022, L 277, S. 195), die Auffassung vertreten habe, dass „der Beitrag der Landwirtschaft zur Nährstoffbelastung [nur dann] erheblich ist, [wenn er] mehr als 19 % über der gesamten Nährstoffbelastung liegt“. Ein Verunreinigungsbeitrag von 17 % wie der in Rn. 51 des vorliegenden Urteils genannte könne daher nicht als „erheblich“ eingestuft werden.
– Würdigung durch den Gerichtshof
– Zu den Messstellen, die die Kommission in ihrer Erwiderung nicht mehr für relevant gehalten hat
58 Aus der Erwiderung der Kommission ergibt sich, dass diese in Anbetracht der vom Königreich Spanien in seiner Klagebeantwortung gemachten Angaben einräumt, dass für 62 der 84 in der Klageschrift genannten Messstellen, darunter alle von der Autonomen Gemeinschaft Kastilien und León und der Autonomen Gemeinschaft Kanarische Inseln eingerichteten Messstellen, keine Einzugsgebiete als gefährdete Gebiete auszuweisen sind und dass sie nicht mehr die Feststellung einer entsprechenden Vertragsverletzung beantragt.
59 Unter diesen Umständen ist die erste Rüge zurückzuweisen, soweit die Kommission dem Königreich Spanien damit vorwirft, die diesen 62 Messstellen entsprechenden Einzugsgebiete nicht als gefährdete Gebiete ausgewiesen zu haben.
– Zu den in der Klageschrift nicht genannten zusätzlichen Messstellen
60 In der Begründung ihrer Erwiderung hat die Kommission vorgetragen, dass die Einzugsgebiete, die 15 von der Autonomen Gemeinschaft Galicien eingerichteten Messstellen entsprächen und in ihrem Klageantrag nicht erwähnt worden seien, als gefährdete Gebiete hätten ausgewiesen werden müssen.
61 Insoweit ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 127 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs das Vorbringen neuer Klagegründe im Lauf des Verfahrens unzulässig ist, es sei denn, dass sie auf rechtliche oder tatsächliche Gründe gestützt werden, die erst während des Verfahrens zutage getreten sind. Die Kommission hat aber weder geltend gemacht noch nachgewiesen, dass die letztgenannte Ausnahme eine Erweiterung des Streitgegenstands rechtfertigen könnte.
62 Folglich ist die erste Rüge als unzulässig zurückzuweisen, soweit sie diese 15 zusätzlichen Messstellen betrifft.
– Zu den übrigen Messstellen
63 Was die übrigen 22 in der Klageschrift genannten Messstellen betrifft, ist darauf hinzuweisen, dass es nach ständiger Rechtsprechung im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens Sache der Kommission ist, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, anhand deren er das Vorliegen der Vertragsverletzung prüfen kann, ohne dass sich die Kommission hierfür auf irgendeine Vermutung stützen kann. Nur wenn die Kommission genügend Anhaltspunkte für den Nachweis der behaupteten Vertragsverletzung vorgebracht hat, obliegt es dem Mitgliedstaat, diese Anhaltspunkte und die sich daraus ergebenden Folgen substantiiert zu bestreiten (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 24. Juni 2021, Kommission/Spanien [Verschlechterung des Naturraums Doñana], C‑559/19, EU:C:2021:512, Rn. 46 und 47 sowie die dort angeführte Rechtsprechung).
64 Nach Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 91/676 weisen die Mitgliedstaaten innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie alle in ihrem Gebiet bekannten Flächen, die in „Gewässer, die von Verunreinigung betroffen sind“ oder „betroffen werden könnten“, im Sinne von Art. 3 Abs. 1 entwässern und zur Verunreinigung beitragen, als gefährdete Gebiete aus.
65 Nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 91/676 werden die „Gewässer, die von Verunreinigung betroffen sind“ oder „betroffen werden könnten“, im Sinne dieser Bestimmung nach den Kriterien des Anhangs I dieser Richtlinie bestimmt. Somit ergibt sich aus Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang I der Richtlinie, dass die Mitgliedstaaten als „Gewässer, die von Verunreinigung betroffen sind“ oder „betroffen werden könnten“, alle Binnengewässer und Grundwasserkörper, die eine höhere Nitratkonzentration als die in diesem Anhang genannten Konzentrationen enthalten oder enthalten könnten, sowie Gewässer, bei denen eine Eutrophierung festgestellt wurde oder zu befürchten ist, definieren müssen.
66 Insoweit ist es, wie der Gerichtshof bereits entschieden hat, dafür, dass Gewässer als „von Verunreinigung betroffen“ im Sinne von insbesondere Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 91/676 angesehen werden können und nach Art. 3 Abs. 2 dieser Richtlinie als gefährdete Gebiete ausgewiesen werden müssen, nicht erforderlich, dass die Verunreinigung ausschließlich durch Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen verursacht wird. Es genügt, dass diese erheblich dazu beitragen (Urteil vom 23. April 2015, Kommission/Griechenland, C‑149/14, EU:C:2015:264, Rn. 36 und die dort angeführte Rechtsprechung).
67 Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 verpflichtet die Mitgliedstaaten, zum einen das in Art. 3 Abs. 2 dieser Richtlinie geregelte Verzeichnis der gefährdeten Gebiete, die in nach Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie bestimmte Gewässer entwässern und die zur Verunreinigung durch Nitrat beitragen, wenn notwendig, jedoch mindestens alle vier Jahre zu prüfen und gegebenenfalls zu ändern oder zu ergänzen, um Veränderungen und zum Zeitpunkt der vorherigen Einstufung unvorhergesehene Faktoren zu berücksichtigen, und zum anderen die Kommission innerhalb von sechs Monaten von jeder Änderung oder Ergänzung dieses Verzeichnisses zu unterrichten.
68 Zwar ist in Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676, der den Mitgliedstaaten lediglich aufgibt, die darin vorgesehenen Verpflichtungen „wenn notwendig“ und mindestens alle vier Jahre zu erfüllen, nicht näher geregelt, wann und unter welchen Umständen eine solche Überprüfung vorzunehmen ist; jedoch ist im vorliegenden Fall festzustellen, dass das Königreich Spanien nicht das Vorbringen der Kommission bestreitet, das im Wesentlichen dahin geht, dass dieser Mitgliedstaat verpflichtet gewesen sei, seinen Verpflichtungen aus dieser Bestimmung in Bezug auf die Einzugsgebiete, die den von der Klage erfassten Messstellen entsprächen, deshalb nachzukommen, weil das an diesen Messstellen entnommene Wasser in den von den spanischen Behörden im Rahmen der Richtlinie 91/676 vorgelegten Berichten für verunreinigt oder eutrophiert erklärt worden sei, da die Entnahmen an diesen Messstellen gezeigt hätten, dass entweder die von diesen Einzugsgebieten betroffenen Binnengewässer und Grundwasserkörper eine höhere Nitratkonzentration als die in Anhang I dieser Richtlinie vorgesehene hätten bzw. haben könnten oder bei ihnen eine Eutrophierung festgestellt worden oder in naher Zukunft zu befürchten sei.
69 Das Königreich Spanien bestreitet auch nicht, dass das an den übrigen 22 Messstellen entnommene Wasser somit durch Nitrat verunreinigt oder eutrophiert war.
70 Wie in Rn. 66 des vorliegenden Urteils ausgeführt, ist die Ausweisung eines Einzugsgebiets, das einer bestimmten Messstelle entspricht, als gefährdetes Gebiet jedoch nur erforderlich, wenn die an dieser Messstelle festgestellten Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen erheblich zur Nitratverunreinigung beitragen. Da das Königreich Spanien bestreitet, dass dies der Fall ist, obliegt es nach der in Rn. 63 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung der Kommission, in Bezug auf diese Messstellen nachzuweisen, dass ein solch erheblicher Beitrag zu einer solchen Verunreinigung vorliegt, oder zumindest weitere Anhaltspunkte vorzutragen, die eine solche Feststellung stützen können.
71 In Bezug auf 14 der übrigen 22 Messstellen – nämlich 14 Messstellen in der Autonomen Gemeinschaft Estremadura und der Autonomen Gemeinschaft Galicien – hat die Kommission aber weder nachgewiesen, dass Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen erheblich zu der an diesen Messstellen festgestellten Nitratverunreinigung beitragen, noch Anhaltspunkte vorgetragen, die eine solche – vom Königreich Spanien bestrittene – Folge belegen könnten. Die Kommission hat nämlich im Wesentlichen nur geltend gemacht, dass das Königreich Spanien keine hinreichenden Erläuterungen zu diesen Messstellen vorgebracht habe.
72 Unter diesen Umständen ist die erste Rüge zurückzuweisen, soweit dem Königreich Spanien vorgeworfen wird, dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 verstoßen zu haben, dass es die diesen 14 Messstellen entsprechenden Einzugsgebiete nicht als gefährdete Gebiete ausgewiesen habe.
73 Zu den von der Autonomen Gemeinschaft Balearische Inseln eingerichteten Messstellen 1801M1T 1, ES 53M0137, ES 53M1123 und ES 53M1205 ist festzustellen, dass sich das Königreich Spanien in seiner Klagebeantwortung auf den Hinweis beschränkt, dass die Überarbeitung der Ausweisung gefährdeter Gebiete derzeit im Gang sei und dass sich der Entwurf eines Dekrets zur Ausweisung gefährdeter Gebiete in einem fortgeschrittenen Bearbeitungsstadium befinde.
74 Zwar weist das Königreich Spanien in seiner Gegenerwiderung darauf hin, dass die Autonome Gemeinschaft Balearische Inseln am 27. März 2023 ein Dekret zur Ausweisung gefährdeter Gebiete einschließlich der diesen vier Messstellen entsprechenden Einzugsgebiete erlassen und veröffentlicht habe, doch ist festzustellen, dass dieser Umstand – abgesehen davon, dass er bestätigt, dass die in Rede stehenden Gebiete tatsächlich als gefährdete Gebiete auszuweisen waren – nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist eingetreten ist.
75 Nach ständiger Rechtsprechung ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung aber anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde; spätere Änderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden (Urteil vom 28. April 2022, Kommission/Bulgarien [Aktualisierung der Meeresstrategien], C‑510/20, EU:C:2022:324, Rn. 39 und die dort angeführte Rechtsprechung).
76 Folglich ist der ersten Rüge insoweit stattzugeben, als die Kommission dem Königreich Spanien damit vorwirft, dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 verstoßen zu haben, dass es die den vier in Rn. 73 des vorliegenden Urteils genannten Messstellen entsprechenden Einzugsgebiete nicht als gefährdete Gebiete ausgewiesen habe.
77 Die gleichen Erwägungen gelten für die von der Gemeinschaft Valencia eingerichteten Messstellen JU210, JU209 und JU202. Das Königreich Spanien beschränkt sich insoweit nämlich auf den Hinweis, dass die diesen Messstellen entsprechenden Einzugsgebiete durch ein Dekret der Regierung dieser Autonomen Gemeinschaft vom 10. Juni 2022, d. h. nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist, als gefährdete Gebiete ausgewiesen worden seien.
78 Was schließlich die von der Gemeinschaft Madrid eingerichtete Messstelle TA 53306008 betrifft, macht das Königreich Spanien im Wesentlichen geltend, dass der Beitrag von Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen zur Verunreinigung erheblich zurückgegangen sei, indem er im Jahr 2021 maximal 17 % erreicht habe. Wie die Kommission in ihrer Erwiderung ausgeführt hat, hat der Gerichtshof jedoch im Urteil vom 22. September 2005, Kommission/Belgien (C‑221/03, EU:C:2005:573, Rn. 86 und 87), bereits entschieden, dass ein solcher Beitrag in Höhe von 17 % erheblich im Sinne der in Rn. 66 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung ist.
79 Soweit das Königreich Spanien in seiner Gegenerwiderung argumentiert, die Kommission habe in einem jüngst ergangenen Beschluss über eine nach der Richtlinie 91/676 beantragte Ausnahmeregelung die Auffassung vertreten, dass der Beitrag von Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen zur Verunreinigung, um erheblich zu sein, 19 % der Verunreinigung übersteigen müsse, so genügt die Feststellung, dass eine solche Beurteilung seitens der Kommission den Gerichtshof jedenfalls nicht binden kann, wenn er selbst zu beurteilen hat, ob ein solcher Beitrag zur Verunreinigung erheblich ist.
80 Nach alledem ist festzustellen, dass die erste Rüge begründet ist, soweit die Kommission dem Königreich Spanien vorwirft, dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 verstoßen zu haben, dass es die Einzugsgebiete, die den von der Autonomen Gemeinschaft Balearische Inseln eingerichteten Messstellen 1801M1T 1, ES 53M0137, ES 53M1123 und ES 53M1205, den von der Gemeinschaft Valencia eingerichteten Messstellen JU210, JU209 und JU202 und der von der Gemeinschaft Madrid eingerichteten Messstelle TA 53306008 entsprechen, nicht als gefährdete Gebiete ausgewiesen hat.
Zur zweiten Rüge: Verstoß gegen Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/676
81 Mit ihrer zweiten Rüge beantragt die Kommission, festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 in Verbindung mit deren Anhängen II und III verstoßen hat, dass es in den Aktionsprogrammen einiger Autonomen Gemeinschaften nicht alle erforderlichen, verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen vorgesehen hat.
82 Diese Rüge gliedert sich in drei Teile, von denen der erste die Aktionsprogramme der Autonomen Gemeinschaften Aragonien, Kastilien-La Mancha sowie Kastilien und León, der zweite das Aktionsprogramm der Autonomen Gemeinschaft Estremadura und der dritte das Aktionsprogramm der Gemeinschaft Madrid betrifft.
Zum ersten Teil: Aktionsprogramme der Autonomen Gemeinschaften Aragonien, Kastilien-La Mancha sowie Kastilien und León
– Vorbringen der Parteien
83 In Bezug auf die Autonomen Gemeinschaften Aragonien, Kastilien-La Mancha sowie Kastilien und León macht die Kommission in ihrer Klageschrift geltend, dass die Aktionsprogramme dieser Autonomen Gemeinschaften hinsichtlich der Bedingungen für das Ausbringen von Düngemitteln auf stark geneigten landwirtschaftlichen Flächen im Sinne von Anhang II Punkt A Nr. 2 der Richtlinie 91/676 nicht die erforderlichen, verbindlich vorgeschrieben Maßnahmen enthielten, da die in diesen Aktionsprogrammen genannten Maßnahmen weniger streng seien als die Empfehlungen in einer im Jahr 2011 veröffentlichten Studie mit dem Titel „Recommendations for establishing Action Programmes under Directive 91/676/EEC concerning the protection of waters against pollution caused by nitrates from agricultural sources“ (Empfehlungen zur Aufstellung von Aktionsprogrammen gemäß der Richtlinie 91/676/EWG zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen, im Folgenden: wissenschaftliche Studie).
84 In der wissenschaftlichen Studie werde in Bezug auf das Ausbringen von Düngemitteln auf stark geneigten landwirtschaftlichen Flächen Folgendes empfohlen:
– die Verwendung von Düngemitteln und Dung auf Böden mit einer Neigung von mehr als 2 % mit Vorsichtsmaßnahmen zu kombinieren, wie z. B. direkte Einarbeitung (Höhenlinienanbau), Injektion, Dauerkultur, Terrassen, ungedüngte breite Erosionsschutzstreifen usw.;
– das Ausbringen von Dung sowie N- und P-Düngemitteln (Düngemittel, die Stickstoff oder Phosphor enthalten) auf Brachflächen mit Neigungen von mehr als 8 %, insbesondere mit einem mehr als 100 m langen Hang, zu verbieten;
– das Ausbringen von Dung sowie N- und P-Düngemitteln auf allen Böden mit Neigungen von mehr als 15 %, insbesondere mit einem mehr als 100 m langen Hang, oberirdisch wie unterirdisch (Injektion, Einarbeitung) zu verbieten (Verbot des Ausbringens von Dung und Düngemitteln).
85 Insoweit räumt die Kommission zwar ein, dass diese Studie rechtlich nicht verbindlich sei und nicht das einzig gültige wissenschaftliche Kriterium für die Beurteilung der Frage sei, ob die Mitgliedstaaten die Richtlinie 91/676 ordnungsgemäß in ihre jeweiligen Rechtsordnungen umgesetzt hätten; sie weist jedoch darauf hin, dass nach Art. 5 Abs. 3 dieser Richtlinie in den Aktionsprogrammen die „verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten“ berücksichtigt werden müssten. Die wissenschaftliche Studie gehöre zu diesen Daten, und das Königreich Spanien habe keine anderen wissenschaftlichen Daten vorgelegt, um zu rechtfertigen, dass weniger strenge Maßnahmen als die in dieser Studie vorgesehenen ausreichten, um die in der Richtlinie festgelegten Ziele zu erreichen.
86 In seiner Klagebeantwortung macht das Königreich Spanien im Wesentlichen geltend, die wissenschaftliche Studie könne nicht als einziges Kriterium für die Beurteilung der ordnungsgemäßen Umsetzung der Richtlinie 91/676 angesehen werden; ihr komme auch keine rechtliche Bindungswirkung zu. Zudem wolle die Kommission, obwohl sie nach Art. 11 dieser Richtlinie nur Vorschläge für deren Überprüfung unterbreiten könne, durch Heranziehung der wissenschaftlichen Studie als einziges Kriterium für die Bewertung der Aktionsprogramme zusätzliche Verpflichtungen für die Mitgliedstaaten einführen, die in Wirklichkeit eine Änderung der Richtlinie erforderten. In den verschiedenen von der Klageschrift erfassten Gebieten gebe es aber Aktionsprogramme, die den Anforderungen der Richtlinie entsprächen.
87 In Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Aragonien macht das Königreich Spanien geltend, der einzige Vorwurf der Kommission bestehe darin, dass die im Aktionsprogramm dieser Autonomen Gemeinschaft für geneigte Böden vorgesehenen Maßnahmen weniger streng seien als die in der wissenschaftlichen Studie genannten. Die Kommission trage nichts vor, was die Annahme zuließe, dass dieses Aktionsprogramm nicht den Vorgaben von Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 entspreche, zumal diese Bestimmung keine spezifische Zahl festlege, auf die sich die Kommission stützen könnte.
88 Die gleichen Erwägungen gälten für die Autonome Gemeinschaft Kastilien-La Mancha. Diese Autonome Gemeinschaft habe außerdem ihr Aktionsprogramm durch eine Verordnung vom 28. September 2020 geändert, mit der Bestimmungen über das Aufbringen von stickstoffhaltigen Düngemitteln auf geneigten Flächen hinzugefügt worden seien. Diese Änderungen seien von der Autonomen Gemeinschaft Kastilien-La Mancha auf der Grundlage des von der Autonomen Gemeinschaft Navarra vorgelegten Entwurfs eines Aktionsprogramms vorgenommen worden, zu dem die Kommission in ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme festgestellt habe, dass er den Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 entspreche. Daher sei logischerweise anzunehmen, dass das so geänderte Aktionsprogramm der Autonomen Gemeinschaft Kastilien-La Mancha mit den Vorgaben dieser Bestimmung im Einklang stehe.
89 In Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Kastilien und León trägt das Königreich Spanien vor, dass, wie die Kommission in ihrer Klageschrift einräume, Art. 10 der mit Dekret vom 25. Juni 2020 erlassenen Regeln der guten fachlichen Praxis dieser Autonomen Gemeinschaft die Voraussetzungen für das Ausbringen von Düngemitteln auf stark geneigten landwirtschaftlichen Flächen festlege. Die in Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 vorgesehenen Verpflichtungen seien daher in dieser Autonomen Gemeinschaft eingehalten worden. Jedenfalls habe Letztere mit Verordnung vom 29. April 2022 Maßnahmen betreffend das Ausbringen von Düngemitteln auf stark geneigten landwirtschaftlichen Flächen getroffen, um den Empfehlungen der Kommission zu folgen.
90 In ihrer Erwiderung tritt die Kommission dem Vorbringen des Königreichs Spanien entgegen. Insbesondere hält sie an ihrem Standpunkt zur Autonomen Gemeinschaft Aragonien fest.
91 Zu dem Argument, die Aktionsprogramme der Autonomen Gemeinschaft Kastilien-La Mancha und der Autonomen Gemeinschaft Navarra seien ähnlich, führt die Kommission aus, sie prüfe die Maßnahmen jedes regionalen Aktionsprogramms nach Maßgabe der jeweiligen klimatischen und pedologischen Bedingungen.
92 In Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Kastilien und León fügt die Kommission hinzu, wenn das Königreich Spanien der Ansicht sei, dass angesichts der besonderen Merkmale dieser Autonomen Gemeinschaft weniger strenge Regeln als die in der wissenschaftlichen Studie vorgesehenen ausreichten, um die Gefahr des Oberflächenabflusses zu vermeiden, dann hätte es die wissenschaftlichen und technischen Daten vorlegen müssen, auf die es sich insoweit stütze, was es aber nicht getan habe. Die sich aus der Verordnung vom 29. April 2022 ergebende Fassung des Aktionsprogramms dieser Autonomen Gemeinschaft, die jedenfalls nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist erlassen worden sei, entspreche noch immer nicht den verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Standards, da sie unter bestimmten Umständen die Möglichkeit vorsehe, Düngemittel auf Böden mit einer Neigung von mehr als 15 % auszubringen, ohne dass technische Daten vorgelegt würden, die diese Abweichung von den wissenschaftlichen Empfehlungen, auf die sich die Kommission gestützt habe, rechtfertigten.
93 In seiner Gegenerwiderung führt das Königreich Spanien in Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Aragonien aus, dass am 14. Dezember 2022 eine Verfügung ergangen sei, mit der der Inhalt des Aktionsprogramms dieser Autonomen Gemeinschaft in Bezug auf die Bedingungen für das Ausbringen von Düngemitteln auf stark geneigten landwirtschaftlichen Flächen klargestellt und die Verpflichtungen und durchzuführenden Maßnahmen genau und detailliert angegeben werden sollten. Diese Verfügung stehe im Einklang mit den Empfehlungen der Kommission.
– Würdigung durch den Gerichtshof
94 Erstens ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 5 Abs. 3 Buchst. a der Richtlinie 91/676 in den Aktionsprogrammen die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten berücksichtigt werden. Die Aktionsprogramme müssen eine Reihe verbindlich vorgeschriebener Maßnahmen enthalten, die in Abs. 4 dieses Artikels aufgeführt sind. Daher muss die Kommission bei der Prüfung, ob ein bestimmtes Aktionsprogramm mit diesen Bestimmungen im Einklang steht, die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten berücksichtigen. Das Königreich Spanien bestreitet aber nicht, dass die wissenschaftliche Studie, auf die sich die Kommission im vorliegenden Fall gestützt hat, zu den verfügbaren wissenschaftlichen Daten gehört, die die Kommission somit berücksichtigen musste.
95 Entgegen dem Vorbringen des Königreichs Spanien hat die Kommission mit dem Verweis auf die wissenschaftliche Studie keineswegs beabsichtigt, dieser Studie rechtliche Bindungswirkung beizumessen oder diesem Mitgliedstaat zusätzliche Verpflichtungen aufzuerlegen.
96 Es stand dem Königreich Spanien nämlich frei, weitere wissenschaftliche Studien und Dokumente vorzulegen, um dem Vorbringen der Kommission entgegenzutreten (vgl. entsprechend Urteil vom 21. Juni 2018, Kommission/Deutschland, C‑543/16, EU:C:2018:481, Rn. 77). Wie die Kommission zu Recht ausgeführt hat, hat das Königreich Spanien jedoch keine solchen Studien oder Dokumente vorgelegt, die belegen könnten, dass Bedingungen für das Ausbringen von Düngemitteln auf stark geneigten landwirtschaftlichen Flächen, die weniger streng wären als die in der wissenschaftlichen Studie genannten Bedingungen, ausreichen würden, um im Einklang mit dem in ihrem Art. 1 genannten Ziel der Richtlinie 91/676 die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen.
97 Zweitens bestreitet das Königreich Spanien nicht, dass die Bedingungen für das Ausbringen von Düngemitteln auf stark geneigten landwirtschaftlichen Flächen, die in den Aktionsprogrammen der vom ersten Teil der zweiten Rüge erfassten Autonomen Gemeinschaften festgelegt sind, weniger streng sind als die in der wissenschaftlichen Studie vorgesehenen.
98 Drittens macht das Königreich Spanien zwar geltend, dass die von der Autonomen Gemeinschaft Kastilien-La Mancha erlassenen Maßnahmen auf Maßnahmen der Autonomen Gemeinschaft Navarra gestützt seien, die die Kommission, wie sich aus ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme ergebe, für zufriedenstellend gehalten habe, doch bestreitet es nicht, dass die von der Autonomen Gemeinschaft Kastilien-La Mancha getroffenen Maßnahmen weniger streng sind als die in der wissenschaftlichen Studie vorgesehenen, ohne zu erläutern, warum diese weniger strengen Maßnahmen als den Anforderungen von Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 entsprechend anzusehen sein sollen.
99 Viertens und letztens genügt, soweit sich das Königreich Spanien auf Maßnahmen beruft, die nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist erlassen wurden und die Autonomen Gemeinschaften Kastilien und León sowie Aragonien betreffen, der Hinweis, dass nach der in Rn. 75 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung Änderungen, die nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist eingetreten sind, vom Gerichtshof bei der Beurteilung, ob die fragliche Vertragsverletzung vorliegt, nicht berücksichtigt werden können.
100 Daraus folgt, dass dem ersten Teil der zweiten Rüge stattzugeben ist.
Zum zweiten Teil: Aktionsprogramm der Autonomen Gemeinschaft Estremadura
– Vorbringen der Parteien
101 Die Kommission vertritt in ihrer Klageschrift die Auffassung, dass im Aktionsprogramm der Autonomen Gemeinschaft Estremadura drei Elemente fehlten, nämlich Maßnahmen betreffend die zeitweilige Lagerung von festem Dung auf Feldern gemäß Anhang II Punkt A Nr. 5 und Anhang III Abs. 1 Nr. 2 der Richtlinie 91/676, Maßnahmen in Bezug auf Aufzeichnungen über die Verwendung von Düngemitteln gemäß Anhang II Punkt B Nr. 9 und Anhang III Abs. 1 Nr. 3 und Abs. 2 dieser Richtlinie sowie Maßnahmen betreffend die jährliche Höchstmenge an Dung pro Hektar, die auf den Boden ausgebracht werden dürfe, gemäß Anhang III Abs. 2 der Richtlinie.
102 In seiner Klagebeantwortung macht das Königreich Spanien geltend, dass die in dieser Autonomen Gemeinschaft geltende Regelung die zeitweilige Lagerung von festem Dung in landwirtschaftlichen Betrieben verhindere. Die Betriebe seien auch verpflichtet, für jede Kultur ein aktuelles Register zu führen, in dem u. a. die Zeitpunkte des Ausbringens von Düngemitteln, die Art des Düngemittels und die ausgebrachte Menge angegeben seien. Jedenfalls werde die Autonome Gemeinschaft Estremadura ein neues Aktionsprogramm ausarbeiten, um den Vorgaben der Kommission zu folgen.
103 In ihrer Erwiderung entgegnet die Kommission, dass die vom Königreich Spanien angeführten Vorschriften nicht ausreichten, um eine ordnungsgemäße Umsetzung von Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 zu gewährleisten, der verlange, dass die fraglichen Maßnahmen in das Aktionsprogramm für gefährdete Gebiete aufgenommen würden.
104 In seiner Gegenerwiderung macht das Königreich Spanien geltend, dass alle landwirtschaftlichen Betriebe verpflichtet seien, die Vorschriften betreffend Aufzeichnungen über die Verwendung von Düngemitteln einzuhalten und die Gesichtspunkte im Zusammenhang mit Maßnahmen der zeitweiligen Lagerung von festem Dung auf Feldern zu beachten, und zwar unabhängig von ihrer Aufnahme in das Aktionsprogramm der Autonomen Gemeinschaft Estremadura, da es sich um Verpflichtungen handele, die durch ein im gesamten Staatsgebiet geltendes Königliches Dekret auferlegt worden seien.
– Würdigung durch den Gerichtshof
105 Es ist festzustellen, dass das Königreich Spanien im Kern nicht bestreitet, dass das Aktionsprogramm der Autonomen Gemeinschaft Estremadura entgegen den Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 in Verbindung mit deren Anhängen II und III nicht die drei in Rn. 101 des vorliegenden Urteils genannten Elemente enthält.
106 Soweit sich das Königreich Spanien auf eine gesetzgeberische Maßnahme beruft, die bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist noch nicht erlassen worden war, ist sein Vorbringen aus den in Rn. 99 des vorliegenden Urteils dargelegten Gründen zurückzuweisen.
107 Daraus folgt, dass dem zweiten Teil der zweiten Rüge stattzugeben ist.
Zum dritten Teil: Aktionsprogramm der Gemeinschaft Madrid
– Vorbringen der Parteien
108 In Bezug auf die Gemeinschaft Madrid wirft die Kommission dem Königreich Spanien vor, dass das Aktionsprogramm dieser Gemeinschaft keine klaren Angaben zu Maßnahmen in Bezug auf die zeitweilige Lagerung fester Düngemittel auf landwirtschaftlichen Flächen gemäß Anhang II Punkt A Nr. 5 und Anhang III Abs. 1 Nr. 2 der Richtlinie 91/676 enthalte, insbesondere hinsichtlich der Höchstdauer der Lagerung von Dung auf landwirtschaftlichen Flächen.
109 In seiner Klagebeantwortung weist das Königreich Spanien darauf hin, dass sich das Aktionsprogramm, dessen Ausarbeitung zum Zeitpunkt der mit Gründen versehenen Stellungnahme in Gang gewesen sei, derzeit im Stadium der Genehmigung befinde. Zu berücksichtigen seien auch das in Rn. 15 des vorliegenden Urteils erwähnte Königliche Dekret 47/2022 zum Schutz der Gewässer vor diffuser Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen sowie der Entwurf eines Königlichen Dekrets über die nachhaltige Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen.
110 In ihrer Erwiderung führt die Kommission aus, dass sich das neue Aktionsprogramm der Gemeinschaft noch immer in der Ausarbeitung befinde, so dass das frühere Aktionsprogramm anwendbar bleibe.
111 In seiner Gegenerwiderung trägt das Königreich Spanien vor, dass die Kontrollen, die bei Betrieben in gefährdeten Gebieten seit 2020 jährlich durchgeführt würden, in Anwendung des geltenden Aktionsprogramms die Überprüfung der Anlagen zur Lagerung von Düngemitteln, festem Dung und Gülle umfassten.
– Würdigung durch den Gerichtshof
112 Es ist festzustellen, dass das Königreich Spanien die ihm in Bezug auf die Gemeinschaft Madrid vorgeworfene Vertragsverletzung nicht bestreitet.
113 Soweit sich das Königreich Spanien auf eine gesetzgeberische Maßnahme beruft, die erst nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist erlassen wurde, ist sein Vorbringen aus den in Rn. 99 des vorliegenden Urteils dargelegten Gründen zurückzuweisen.
114 Folglich ist dem dritten Teil der zweiten Rüge und damit dieser Rüge insgesamt stattzugeben.
115 Nach alledem ist festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 in Verbindung mit deren Anhängen II und III verstoßen hat, dass es in den Aktionsprogrammen der Autonomen Gemeinschaften Aragonien, Kastilien-La Mancha, Kastilien und León und Estremadura sowie der Gemeinschaft Madrid nicht alle erforderlichen, verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen vorgesehen hat.
Zur dritten Rüge: Verstoß gegen Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676
116 Mit ihrer dritten Rüge, die aus zwei Teilen besteht, beantragt die Kommission im Wesentlichen, festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 verstoßen hat, dass es nicht die erforderlichen zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen in Bezug auf die Verunreinigung durch Nitrat ergriffen hat. Sie trägt vor, nach dieser Bestimmung müssten die Mitgliedstaaten im Rahmen der Aktionsprogramme die zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen treffen, die sie für erforderlich hielten, wenn die in Art. 5 Abs. 4 dieser Richtlinie genannten Maßnahmen nicht ausreichten, um die Verunreinigung zu verringern und weiterer Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen vorzubeugen.
Zum ersten Teil betreffend die Autonomen Gemeinschaften Aragonien, Kastilien-La Mancha, Kastilien und León sowie Murcia
– Vorbringen der Parteien
117 Mit dem ersten Teil dieser Rüge wirft die Kommission dem Königreich Spanien im Wesentlichen vor, dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 verstoßen zu haben, dass es in Bezug auf die Autonomen Gemeinschaften Aragonien, Kastilien-La Mancha, Kastilien und León sowie Murcia nicht die erforderlichen zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen betreffend die Verunreinigung durch Nitrat ergriffen habe.
118 Die Kommission ist der Ansicht, die von den spanischen Behörden im Bericht 2016–2019 vorgelegten Daten zeigten, dass sich in den vier in Rede stehenden Autonomen Gemeinschaften die Wasserqualität im Vergleich zum vorangegangenen Zeitraum nicht verbessert habe, was dafürspreche, dass die nach Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 erlassenen Maßnahmen nicht ausgereicht hätten, um die Erreichung der in Art. 1 dieser Richtlinie festgelegten Ziele zu gewährleisten.
119 In Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Aragonien ergebe sich aus dem Bericht 2016–2019 außerdem, dass erstens bei 56,3 % der Grundwassermessstellen die Nitratwerte über 40 mg/l und bei 39,1 % dieser Messstellen über 50 mg/l gelegen hätten. Nach dem Bericht 2012–2015 habe der Anteil der Messstellen mit Nitratwerten über 40 mg/l 54,3 % betragen, während der Anteil der Messstellen mit Werten über 50 mg/l bei 42,3 % gelegen habe. Zweitens zeigten 67,4 % der Grundwassermessstellen, an denen Nitratwerte von mehr als 40 mg/l festgestellt worden seien, eine stabile oder steigende Tendenz. Drittens gelte das Gleiche für 53,8 % der Grundwassermessstellen mit Werten von mehr als 50 mg/l.
120 Bei den Oberflächengewässern sei der Prozentsatz der Messstellen, die Nitratwerte von mehr als 40 mg/l anzeigten, von einem Zeitraum zum nächsten von 7,7 % auf 8 % gestiegen, und der Prozentsatz von Messstellen mit Werten von über 50 mg/l sei von 0 % auf 4 % gestiegen. Bei allen Messstellen, die Nitratwerte von mehr als 50 mg/l anzeigten, sei die Tendenz steigend oder stabil.
121 Was die Eutrophierung angehe, habe die Autonome Gemeinschaft Aragonien in den gefährdeten Gebieten im Zeitraum 2012–2015 nur über zwei Messstellen verfügt, und eine davon habe eine Eutrophierung angezeigt. Im Zeitraum 2016–2019 sei die Zahl der Messstellen, die den trophischen Zustand überwachten, auf acht gestiegen, von denen zwei eine Verunreinigung angezeigt hätten.
122 Zusammenfassend lasse sich also feststellen: Die Grundwasserdaten belegten keine Verbesserung der Wasserqualität, die Daten zu den Oberflächengewässern zeigten eine Verschlechterung der Wasserqualität, und die geringe Zahl von Messstellen, die auf die Eutrophierung in gefährdeten Gebieten hinwiesen, erschwere die Beurteilung der Entwicklung des trophischen Zustands.
123 Die Kommission räumt zwar ein, dass die von der Autonomen Gemeinschaft Aragonien getroffenen Maßnahmen in die richtige Richtung gingen, ist jedoch der Ansicht, dass das Königreich Spanien angesichts des Ausmaßes der Gewässerverunreinigung und des Fehlens von Studien, die das Hinreichen dieser Maßnahmen belegten, in Bezug auf diese Autonome Gemeinschaft weiterhin gegen die Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 verstoße.
124 In der Autonomen Gemeinschaft Kastilien-La Mancha sei der Anteil der in gefährdeten Gebieten befindlichen Grundwassermessstellen, die eine Nitratkonzentration von mehr als 50 mg/l anzeigten, von 32 % im Rahmen des Berichts 2012–2015 auf 26,3 % im Rahmen des Berichts 2016–2019 zurückgegangen. Bei 57,8 % der Messstellen, an denen im letztgenannten Zeitraum eine Verunreinigung des Grundwassers festgestellt worden sei, sei die Tendenz jedoch stabil oder steigend. Außerdem sei der Prozentsatz der in gefährdeten Gebieten befindlichen Messstellen für Oberflächengewässer, die eine Eutrophierung anzeigten, von 35,9 % im Bericht 2012–2015 auf 60 % im Bericht 2016–2019 gestiegen. Die spanischen Behörden hätten im Übrigen die Verschlechterung der Wasserqualität in dieser Autonomen Gemeinschaft eingeräumt.
125 In Anbetracht des Ausmaßes der Gewässerverunreinigung und des Fehlens von Studien und technischen Daten, die belegten, dass die ergriffenen Maßnahmen ausreichten, verstoße das Königreich Spanien in Bezug auf diese Autonome Gemeinschaft weiterhin gegen die Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676.
126 In Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Kastilien und León zeigten die von den spanischen Behörden im Bericht 2016–2019 übermittelten Daten eindeutig, dass sich die Lage in den gefährdeten Gebieten nicht verbessert habe. So sei in diesen Gebieten der Anteil der Grundwassermessstellen mit Nitratkonzentrationen von über 50 mg/l von 37,2 % auf 43 % gestiegen. Zudem sei bei mehr als der Hälfte der Messstellen, an denen die Nitratkonzentrationen über 50 mg/l lägen, die Tendenz im Vergleich zum vorangegangenen Zeitraum stabil oder steigend.
127 Die von den spanischen Behörden ergriffenen Maßnahmen reichten nicht aus, um die dem Königreich Spanien vorgeworfene Vertragsverletzung abzustellen.
128 In Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Murcia ließen die von den spanischen Behörden im Bericht 2016–2019 übermittelten Daten nicht die Feststellung zu, dass sich die Lage in den gefährdeten Gebieten gegenüber den Daten aus dem Bericht 2012–2015 verbessert habe. Auch wenn der Prozentsatz der Grundwassermessstellen, die in diesen Gebieten Nitratwerte von mehr als 50 mg/l anzeigten, von 62,5 % auf 57,4 % zurückgegangen sei, sei der Prozentsatz der Messstellen für Oberflächengewässer mit Werten von über 50 mg/l in den gefährdeten Gebieten von 10 % auf 15,6 % gestiegen.
129 Es sei einzuräumen, dass die Autonome Gemeinschaft mehrere zusätzliche Maßnahmen ergriffen habe. Diese Maßnahmen reichten jedoch nicht aus, um die Ziele der Richtlinie 91/676 zu erreichen, wie auch das Ausmaß und die Schwere der Ereignisse der Anoxie-Krise im Lauf des Jahres 2019 und im Spätsommer 2021 zeigten.
130 In seiner Klagebeantwortung tritt das Königreich Spanien dem Vorbringen der Kommission entgegen und macht geltend, dass die Verpflichtung aus Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 keine Erfolgspflicht sei. Es handele sich vielmehr um eine Verpflichtung, Maßnahmen zur Erreichung der in Art. 1 dieser Richtlinie genannten Ziele zu ergreifen. In den Autonomen Gemeinschaften Aragonien, Kastilien-La Mancha, Kastilien und León sowie Murcia seien aber sehr wohl zusätzliche Maßnahmen und verstärkte Aktionen ergriffen worden, um die in Art. 1 der Richtlinie genannten Ziele zu erreichen.
131 Außerdem verlange Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 den Erlass von Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten „für erforderlich halten“, um die in Art. 1 dieser Richtlinie genannten Ziele zu erreichen. Dies setze voraus, dass das Ergebnis der geltenden Maßnahmen zuvor habe geprüft werden können, um neue Maßnahmen „anhand der Erfahrungen“ zu ergreifen, wie es Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie vorsehe. Dies erfordere aber zwangsläufig und unweigerlich, dass eine gewisse Zeit verstrichen sei. Wie es im 13. Erwägungsgrund der Richtlinie heiße, sei nicht ausgeschlossen, dass es Jahre dauern könne, bis Schutzmaßnahmen zu einer Verbesserung der Wasserqualität führten.
132 Ferner ergebe sich aus Art. 5 Abs. 7 der Richtlinie 91/676, dass die Mitgliedstaaten mindestens alle vier Jahre ihre Aktionsprogramme, einschließlich zusätzlicher Maßnahmen nach Art. 5 Abs. 5 dieser Richtlinie, überprüfen und, falls erforderlich, fortschreiben müssten. Ebenso seien die Mitgliedstaaten nach Art. 10 der Richtlinie verpflichtet, der Kommission alle vier Jahre einen Bericht mit den in Anhang V der Richtlinie genannten Informationen u. a. über zusätzliche Maßnahmen oder verstärkte Aktionen nach Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie vorzulegen. Die Mitgliedstaaten müssten sich im Rahmen dieses Berichts zum einen zu den ungefähren Zeiträumen, innerhalb deren ihrer Auffassung nach die gemäß Art. 3 Abs. 1 der Richtlinie 91/676 bestimmten Gewässer voraussichtlich auf die im Aktionsprogramm vorgesehenen Maßnahmen reagieren müssten, und zum anderen dazu äußern, wie unsicher diese Prognosen seien. Die Behauptung der Kommission, dass die in Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen oder Aktionen nicht ergriffen worden seien, treffe daher nicht zu.
133 Im Übrigen sei das Ergreifen zusätzlicher Maßnahmen oder verstärkter Aktionen im Rahmen der Aktionsprogramme nur eine der möglichen Handlungen, die die zuständigen Behörden vornehmen könnten, um die in der Richtlinie 91/676 festgelegten Ziele zu erreichen.
134 In Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Aragonien sei es widersprüchlich, den spanischen Behörden vorzuwerfen, keine zusätzlichen Maßnahmen getroffen zu haben, und gleichzeitig einzuräumen, dass der Anteil der Grundwassermessstellen mit Nitratwerten von mehr als 50 mg/l zurückgegangen sei. Zudem sei es unzulässig, Messstellen, an denen Nitratwerte von weniger als 50 mg/l festgestellt worden seien, heranzuziehen, um die Notwendigkeit zusätzlicher Maßnahmen oder verstärkter Aktionen nachzuweisen, wie es die Kommission tue. Folglich habe es in dieser Autonomen Gemeinschaft sehr wohl eine Verbesserung der Wasserqualität gegeben.
135 Überdies erkenne die Kommission an, dass einer der beiden Gesetzgebungsakte, die die Autonome Gemeinschaft Aragonien in dieser Hinsicht erlassen habe, dazu beitrage, eine beschleunigte Zunahme der Verunreinigung zu vermeiden, und dass der andere Gesetzgebungsakt die Eröffnung neuer Betriebe einschränke und sich positiv auf die Verringerung des Stickstoffgehalts auswirken könne.
136 Die Autonome Gemeinschaft Kastilien-La Mancha sei ihrerseits dabei, ihre Kontrollmechanismen zu stärken, um die in der Richtlinie 91/676 festgelegten Ziele zu erreichen. Die in den Aktionsprogrammen dieser Autonomen Gemeinschaft enthaltenen Maßnahmen seien nur dann zu verschärfen, wenn sie nachweislich nicht ausreichten, um die Verunreinigung zu verringern.
137 In Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Kastilien und León trägt das Königreich Spanien vor, dass die erforderlichen Maßnahmen durch ein im Jahr 2018 erlassenes Dekret dieser Autonomen Gemeinschaft eingeführt worden seien, mit dem ökologische Mindestvoraussetzungen für die Ausübung von Zuchttätigkeiten bzw. den Betrieb von Zuchtanlagen in seinem Hoheitsgebiet festgelegt worden seien. Jedenfalls habe diese Autonome Gemeinschaft im Jahr 2022 ein neues Aktionsprogramm genehmigt, das neue Maßnahmen zur Vermeidung und gegebenenfalls Verringerung der Gewässerverunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen vorsehe.
138 In Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Murcia macht das Königreich Spanien geltend, dass die Ereignisse der Anoxie-Krise im Lauf des Jahres 2019 und im Spätsommer 2021, auf die sich die Kommission in ihrer Klageschrift beziehe, zeitlich nach den in der vorgerichtlichen Phase des Vertragsverletzungsverfahrens erhobenen Vorwürfen lägen und nichts mit ihnen zu tun hätten. Die Kommission könne ihre Rüge daher nicht darauf stützen.
139 In der Sache sei die Autonome Gemeinschaft Murcia mit dem Erlass einer Reihe von Programmen und Gesetzgebungsakten, zuletzt eines Gesetzes vom 27. Juli 2020 über die Wiederherstellung und den Schutz des Mar Menor, den Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 nachgekommen. Das Königreich Spanien verweist ferner auf einen Kontrollplan für landwirtschaftliche Betriebe für den Zeitraum 2020–2021, der mit einer im September 2020 erlassenen Verordnung genehmigt worden sei, und auf mehrere weitere Gesetzgebungsakte, die am 27. August 2021, am 6. September 2021, am 13. April 2022 und am 14. Juli 2022 erlassen worden seien.
140 In ihrer Erwiderung trägt die Kommission vor, das vom Königreich Spanien in seiner Klagebeantwortung vorgebrachte Argument, dass erst eine gewisse Zeit verstreichen müsse, bis das langfristige Ergebnis der vom betreffenden Mitgliedstaat ergriffenen Maßnahmen beurteilt werden könne, stehe im Widerspruch zur Rechtsprechung des Gerichtshofs. Folgte man diesem Argument, verlöre Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 jede praktische Wirksamkeit.
141 Was die Autonome Gemeinschaft Aragonien betreffe, habe sich die Lage in den dort gelegenen gefährdeten Gebieten entgegen dem Vorbringen des Königreichs Spanien im Zeitraum 2016–2019 im Vergleich zum Zeitraum 2012–2015 nicht verbessert. Hinsichtlich der Bewertung der von dieser Autonomen Gemeinschaft getroffenen Maßnahmen verweist die Kommission auf ihre Ausführungen in der Klageschrift.
142 Zur Autonomen Gemeinschaft Kastilien-La Mancha trägt die Kommission vor, das Königreich Spanien bestreite nicht, dass sich die Lage in den dort gelegenen gefährdeten Gebieten im Zeitraum 2016–2019 im Vergleich zum Zeitraum 2012–2015 ebenfalls nicht verbessert habe. Das Argument dieses Mitgliedstaats, dass zusätzliche Maßnahmen oder verstärkte Aktionen nur dann umgesetzt werden müssten, wenn offensichtlich sei, dass die gegenwärtigen Maßnahmen des Aktionsprogramms unzureichend seien, sei nicht stichhaltig. Die in Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 vorgesehene Verpflichtung zum Ergreifen zusätzlicher Maßnahmen oder verstärkter Aktionen entstehe, sobald in einem bestimmten Zeitraum festgestellt werde, dass sich die Wasserqualität im Vergleich zum vorangegangenen Zeitraum nicht verbessert habe, ohne dass die Unwirksamkeit der bereits ergriffenen Maßnahmen nachgewiesen werden müsse.
143 Zur Autonomen Gemeinschaft Kastilien und León trägt die Kommission vor, das Königreich Spanien bestreite nicht, dass sich die Lage in den dort gelegenen gefährdeten Gebieten im Zeitraum 2016–2019 im Vergleich zum Zeitraum 2012–2015 nicht verbessert habe. Das in Rn. 137 des vorliegenden Urteils genannte Dekret von 2018 könne die Überprüfung des Aktionsprogramms nicht ersetzen. Zu der in derselben Randnummer genannten Verordnung dieser Autonomen Gemeinschaft von 2022 genüge der Hinweis, dass sie nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist ergangen sei.
144 In Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Murcia weist die Kommission darauf hin, dass die Rüge eines Verstoßes gegen Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 hinsichtlich dieser Autonomen Gemeinschaft auf die vom Königreich Spanien vorgelegten Daten zur Wasserqualität gestützt sei, die das Vorliegen von Eutrophierungsproblemen aufzeigten und belegten, dass die von der Autonomen Gemeinschaft gemäß Art. 5 Abs. 4 dieser Richtlinie ergriffenen Maßnahmen die Lage nicht verbessert hätten. Diese Daten seien in der Klageschrift klar dargelegt, und das Königreich Spanien habe ihre Richtigkeit in seiner Klagebeantwortung nicht bestritten.
145 Außerdem habe die Kommission in ihrer Klageschrift betont, dass die fragliche Situation lange nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist fortgedauert habe, was bestätige, dass die bei Ablauf dieser Frist geltenden Maßnahmen nicht ausgereicht hätten, um die in der Richtlinie 91/676 festgelegten Ziele zu erreichen. Die von der Kommission angeführten tatsächlichen Umstände im Zusammenhang mit der Anoxie-Krise im Lauf des Jahres 2019 und im Spätsommer 2021 veranschaulichten diese Fortdauer. Dies sei jedoch nicht das einzige von der Kommission vorgelegte Beweismittel. Sie habe nämlich in ihrer Klageschrift auch eine Reihe amtlicher Dokumente der spanischen Behörden aufgezählt, in denen diese die Verschlechterung der Wasserqualität und damit die Unzulänglichkeit der von der Autonomen Gemeinschaft Murcia getroffenen Maßnahmen eingeräumt hätten.
146 In seiner Gegenerwiderung macht das Königreich Spanien geltend, dass neben den von den betreffenden Autonomen Gemeinschaften getroffenen Maßnahmen auch die zwischenzeitlich auf nationaler Ebene erlassenen Regelungen zu berücksichtigen seien. Insoweit sei auf mehrere Gesetzgebungsakte zu verweisen, die im Lauf des Jahres 2022 erlassen worden seien.
147 In Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Aragonien trägt das Königreich Spanien vor, die Kommission räume selbst ein, dass die von dieser Autonomen Gemeinschaft getroffenen Maßnahmen in die richtige Richtung gingen.
148 Was die Autonome Gemeinschaft Kastilien-La Mancha angehe, so bestehe die Kommission zu Unrecht auf unmittelbaren Ergebnissen.
149 In Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Kastilien und León erinnert das Königreich Spanien an die in Rn. 137 des vorliegenden Urteils genannten Maßnahmen.
150 Zur Autonomen Gemeinschaft Murcia macht das Königreich Spanien geltend, dass Maßnahmen entsprechend den Anforderungen von Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 getroffen worden seien. Außerdem habe die Kommission selbst eingeräumt, dass das Ergreifen zusätzlicher Maßnahmen oder verstärkter Aktionen im Rahmen der Aktionsprogramme nur eine der möglichen Handlungen sei, die die zuständigen Behörden vornehmen könnten, um die Ziele dieser Richtlinie zu erreichen.
– Würdigung durch den Gerichtshof
151 Gemäß Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 treffen die Mitgliedstaaten im Rahmen der Aktionsprogramme die zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen, die sie für erforderlich halten, wenn von Anfang an oder anhand der Erfahrungen bei der Durchführung der Aktionsprogramme deutlich wird, dass die verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen nach Abs. 4 dieses Artikels zur Verwirklichung der in Art. 1 dieser Richtlinie genannten Ziele nicht ausreichen.
152 Nach ihrem Art. 1 hat die Richtlinie 91/676 zum Ziel, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen.
153 Aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs ergibt sich, dass es für die Feststellung, dass die in Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 genannten verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen nicht ausreichen, um die in Art. 1 dieser Richtlinie festgelegten Ziele zu erreichen, genügt, wenn die Kommission nachweist, dass sich die Wasserqualität im Vergleich zum vorangegangenen Zeitraum nicht verbessert hat (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 21. Juni 2018, Kommission/Deutschland, C‑543/16, EU:C:2018:481, Rn. 55, 56, 59 und 71).
154 Die Mitgliedstaaten müssen die zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen nach Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 ab dem Beginn des ersten Aktionsprogramms oder anhand der Erfahrungen bei der Durchführung der Aktionsprogramme durchführen, d. h., sobald festgestellt wird, dass sie erforderlich sind (Urteil vom 21. Juni 2018, Kommission/Deutschland, C‑543/16, EU:C:2018:481, Rn. 53 und die dort angeführte Rechtsprechung).
155 Im Licht dieser Erwägungen ist zu prüfen, ob das Königreich Spanien gegen seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 verstoßen hat.
156 Erstens ist festzustellen, dass die von diesem Mitgliedstaat angeführten Gesichtspunkte die in seinen Berichten enthaltenen Zahlenangaben, auf die sich die Kommission stützt, nicht in Frage zu stellen vermögen. Diese Angaben belegen, dass sich die Wasserqualität im Zeitraum 2016–2019 in den Autonomen Gemeinschaften Kastilien-La Mancha, Kastilien und León sowie Murcia im Vergleich zum Zeitraum 2012–2015 nicht verbessert hat.
157 Was die Autonome Gemeinschaft Aragonien betrifft, macht das Königreich Spanien zwar geltend, dass sich die Kommission in Bezug auf das Grundwasser nicht auf das Ergebnis der Entnahmen an den Messstellen habe stützen dürfen, an denen Nitratwerte von weniger als 50 mg/l festgestellt worden seien, und dass der Anteil der Messstellen, die Nitratwerte von über 50 mg/l anzeigten, von 42,3 % im Zeitraum 2012–2015 auf 39,1 % im Zeitraum 2016–2019 gesunken sei. Damit bestreitet das Königreich Spanien jedoch nur zwei der drei in Rn. 119 des vorliegenden Urteils genannten Feststellungen, auf deren Grundlage die Kommission zu dem Ergebnis gelangt ist, dass sich die Grundwasserqualität in der Autonomen Gemeinschaft Aragonien nicht verbessert habe. Dagegen bestreitet es weder die andere von der Kommission insoweit geltend gemachte Feststellung, dass bei 53,8 % der Grundwassermessstellen, an denen Nitratwerte von mehr als 50 mg/l festgestellt worden seien, diese Werte stabil blieben oder zunähmen, noch die Feststellungen, auf die sich die Kommission in Bezug auf die Oberflächengewässer gestützt hat.
158 Somit hat die Kommission nachgewiesen, dass sich die Wasserqualität in dieser Autonomen Gemeinschaft im Zeitraum 2016–2019 im Vergleich zum vorangegangenen Zeitraum nicht verbessert hat.
159 Zweitens ergibt sich zwar aus Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676, dass die zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen im Sinne dieser Vorschrift „anhand der Erfahrungen bei der Durchführung der Aktionsprogramme“ getroffen werden können; jedoch können diese zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen nach dieser Vorschrift auch „von Anfang [dieser Durchführung] an“ getroffen werden, und nach der in Rn. 154 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung sind sie jedenfalls durchzuführen, sobald festgestellt wird, dass sie erforderlich sind. Daraus folgt, dass das Argument des Königreichs Spanien, dass zusätzliche Maßnahmen oder verstärkte Aktionen erst nach einiger Zeit zu ergreifen seien, nachdem festgestellt worden sei, dass die bestehenden Maßnahmen nicht ausreichten, zurückzuweisen ist. Eine solche Auslegung würde Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 nämlich weitgehend seiner praktischen Wirksamkeit berauben und die Ziele dieser Richtlinie, wie sie in ihrem Art. 1 definiert sind, gefährden.
160 Das Gleiche gilt für das Argument des Königreichs Spanien, dass Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 durch die Regelung, dass die Mitgliedstaaten die zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen treffen müssten, „die sie für erforderlich halten“, voraussetze, dass das Ergebnis der geltenden Maßnahmen zuvor habe geprüft werden können, um neue Maßnahmen im Licht der gewonnenen Erfahrungen zu ergreifen.
161 Im Übrigen können entgegen dem Vorbringen des Königreichs Spanien die den Mitgliedstaaten nach Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 obliegenden Verpflichtungen weder durch das Bestehen der sonstigen Verpflichtungen, die ihnen nach Art. 5 Abs. 7 und Art. 10 dieser Richtlinie obliegen, noch durch die Erwägungen im 13. Erwägungsgrund der Richtlinie in Frage gestellt werden. Diese Verpflichtungen und Erwägungen können die Mitgliedstaaten nicht von der Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie entbinden.
162 Ebenso ist das Argument des Königreichs Spanien zurückzuweisen, dass das Ergreifen zusätzlicher Maßnahmen oder verstärkter Aktionen im Rahmen der Aktionsprogramme nur eine der möglichen Handlungen sei, die die Mitgliedstaaten vornehmen könnten, um die Ziele der Richtlinie 91/676 zu erreichen. Dies ändert nämlich nichts daran, dass die Mitgliedstaaten ihren Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 nachkommen müssen.
163 Was drittens die Frage betrifft, ob das Königreich Spanien die zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen ergriffen hat, zu denen es in Bezug auf die vier in Rede stehenden Autonomen Gemeinschaften verpflichtet war, so ist darauf hinzuweisen, dass nach Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 solche Maßnahmen oder Aktionen zu treffen sind, wenn die verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen nach Art. 5 Abs. 4 dieser Richtlinie nicht ausreichen, um die in Art. 1 der Richtlinie genannten Ziele zu erreichen. Daraus folgt, dass es entgegen dem Vorbringen des Königreichs Spanien für die Feststellung, dass ein Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie nachgekommen ist, nicht ausreicht, dass er zusätzliche Maßnahmen oder verstärkte Aktionen ergriffen hat. Für die Erfüllung der in dieser Vorschrift genannten Anforderungen ist es nämlich außerdem erforderlich, dass diese zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen ausreichen, um die in Art. 1 der Richtlinie 91/676 festgelegten Ziele zu erreichen, nämlich die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen.
164 Was die Autonome Gemeinschaft Aragonien betrifft, hat die Kommission zwar eingeräumt, dass die von dieser Autonomen Gemeinschaft getroffenen Maßnahmen in die richtige Richtung gingen, doch hat sie auch zu Recht darauf hingewiesen, dass das Königreich Spanien weder Studien vorgelegt noch substantiierte Angaben gemacht habe, die belegen könnten, dass diese Maßnahmen ausreichten, um die in der Richtlinie 91/676 festgelegten Ziele zu erreichen.
165 Zu den zwischenzeitlich auf nationaler Ebene erlassenen Regelungen, auf die das Königreich Spanien in seiner Gegenerwiderung verwiesen hat und die nicht nur die Lage in dieser Autonomen Gemeinschaft, sondern auch die in den drei anderen vom ersten Teil der dritten Rüge betroffenen Autonomen Gemeinschaften verbessern sollen, ist festzustellen, dass diese Regelungen im Lauf des Jahres 2022 erlassen wurden, d. h. nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist. Nach der in Rn. 75 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung können jedoch Veränderungen, die nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist eingetreten sind, vom Gerichtshof bei der Beurteilung, ob die fragliche Vertragsverletzung vorliegt, nicht berücksichtigt werden.
166 In Bezug auf die Autonome Gemeinschaft Kastilien-La Mancha macht das Königreich Spanien lediglich geltend, dass die in den Aktionsprogrammen dieser Autonomen Gemeinschaft enthaltenen Maßnahmen nur dann zu verschärfen seien, wenn festgestellt werden sollte, dass sie nicht ausreichten, um die Verunreinigung durch Nitrat zu verringern. Aus den in Rn. 159 des vorliegenden Urteils genannten Gründen kann ein solches Vorbringen jedoch nicht rechtfertigen, dass ein Mitgliedstaat seinen Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 nicht nachkommt.
167 Was die Autonome Gemeinschaft Kastilien und León betrifft, verweist das Königreich Spanien, wie sich aus Rn. 137 des vorliegenden Urteils ergibt, lediglich darauf, dass diese Autonome Gemeinschaft zum einen im Jahr 2018 ein Dekret zur Festlegung der ökologischen Mindestvoraussetzungen für die Ausübung von Zuchttätigkeiten bzw. den Betrieb von Zuchtanlagen in ihrem Hoheitsgebiet und zum anderen im Jahr 2022 eine Verordnung zur Genehmigung eines neuen Aktionsprogramms erlassen habe, das neue Maßnahmen zur Vermeidung und gegebenenfalls Verringerung der Gewässerverunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen vorsehe. Zum einen ist aber, wie die Kommission zu Recht ausgeführt hat, der Erlass eines solchen Dekrets nicht geeignet, das Königreich Spanien von seiner Verpflichtung zu befreien, für die Überprüfung des Aktionsprogramms dieser Autonomen Gemeinschaft zu sorgen, die ihm nach Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 oblag. Zum anderen genügt hinsichtlich der von dieser Autonomen Gemeinschaft im Jahr 2022 erlassenen Verordnung der Hinweis, dass nach der in Rn. 75 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung Änderungen, die nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist eingetreten sind, vom Gerichtshof bei der Beurteilung der vorliegenden Vertragsverletzung nicht berücksichtigt werden können.
168 Was schließlich die Autonome Gemeinschaft Murcia betrifft, so trifft es zwar zu, dass die Kommission in ihrer Klageschrift auf Ereignisse in den Jahren 2019 und 2021 und damit auf Tatsachen Bezug genommen hat, die nicht Gegenstand der vorgerichtlichen Phase des Verfahrens waren, doch hat sie, ohne dass das Königreich Spanien dem widersprochen hätte, erklärt, dass sie diese Tatsachen in ihrer Klageschrift erwähnt habe, um zu veranschaulichen, dass die von den spanischen Behörden bis zum Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist erlassenen Maßnahmen nicht ausreichend gewesen seien. Jedenfalls ist darauf hinzuweisen, dass das in Rn. 139 des vorliegenden Urteils genannte, am 27. Juli 2020 erlassene Gesetz ausdrücklich anerkennt, dass die damals bestehenden Maßnahmen des Aktionsprogramms nicht ausreichten, um die Verunreinigung durch Nitrat im Grundwasserkörper in einer bestimmten Region dieser Autonomen Gemeinschaft zu verhindern bzw. zu beseitigen. Außerdem bestreitet das Königreich Spanien nicht die von der Kommission in ihrer Erwiderung vorgetragene Feststellung, dass aus dem neuen Aktionsprogramm, das bei Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist in Vorbereitung gewesen sei, ausdrücklich hervorgehe, dass noch weitere zusätzliche Maßnahmen und verstärkte Aktionen erforderlich seien.
169 Daraus folgt, dass dem ersten Teil der dritten Rüge stattzugeben ist.
170 Nach alledem ist festzustellen, dass das Königreich Spanien dadurch gegen seine Verpflichtungen aus Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 verstoßen hat, dass es in Bezug auf die Autonomen Gemeinschaften Aragonien, Kastilien-La Mancha, Kastilien und León sowie Murcia hinsichtlich der Verunreinigung durch Nitrat nicht die erforderlichen zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen ergriffen hat.
Zum zweiten Teil: Das Königreich Spanien habe nicht die geeigneten Maßnahmen ergriffen, um der Eutrophierung in seinem gesamten Hoheitsgebiet abzuhelfen
– Vorbringen der Parteien
171 Mit dem zweiten Teil ihrer dritten Rüge macht die Kommission im Wesentlichen geltend, das Königreich Spanien habe nicht die nach Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie 91/676 erforderlichen zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen ergriffen, um der Eutrophierung in seinem gesamten Hoheitsgebiet abzuhelfen, obwohl die verfügbaren Daten belegten, dass die in den Aktionsprogrammen vorgesehenen Maßnahmen nicht ausreichten, um die Verunreinigung zu verringern und ihr vorzubeugen.
172 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs sei Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang I Punkt A Nrn. 2 und 3 der Richtlinie 91/676 dahin auszulegen, dass Gewässer u. a. dann als von Verunreinigung betroffen anzusehen seien, wenn in Binnengewässern, Mündungsgewässern, Küstengewässern und Meeren eine Eutrophierung festgestellt worden sei. Folglich seien die Mitgliedstaaten in einem solchen Fall verpflichtet, die in Art. 5 der Richtlinie genannten Maßnahmen zu ergreifen, d. h. Aktionsprogramme und erforderlichenfalls zusätzliche Maßnahmen und verstärkte Aktionen, um dieser Form der Verunreinigung abzuhelfen.
173 Die spanischen Behörden hätten in ihren Antworten auf die mit Gründen versehene Stellungnahme zwar geltend gemacht, dass sich der trophische Zustand der Gewässer im Zeitraum 2012–2015 im Vergleich zum Zeitraum 2008–2011 verbessert habe; diesem Vorbringen könne jedoch nicht gefolgt werden. Auch wenn der Prozentsatz der Messstellen, an denen eine Eutrophierung festgestellt worden sei, von 0,32 % auf 0,29 % zurückgegangen sei, beruhe diese leichte Verbesserung nämlich auf einer geringeren Stichprobe (429 Messstellen für den Zeitraum 2012–2015 gegenüber 476 Messstellen für den Zeitraum 2008–2011), so dass sie nicht die tatsächliche Lage abbilde. Die Unterbewertung des Problems der Eutrophierung, die sich aus den von den spanischen Behörden vorgelegten Daten ergebe, erkläre sich insbesondere dadurch, dass im Bericht 2012–2015 die Flüsse von der Eutrophierungsprüfung ausgenommen worden seien. Dies stehe jedoch nicht im Einklang mit der Richtlinie 91/676.
174 Aufgrund einer Änderung der Methodik könnten auch die im Bericht 2016–2019 enthaltenen Daten nicht herangezogen werden, um eine Verbesserung in Bezug auf die Eutrophierung nachzuweisen. In diesem Bericht seien nämlich im Vergleich zum vorangegangenen Zeitraum 68 Messstellen, an denen eine Eutrophierung oder Eutrophierungsgefahr vorgelegen habe, weggelassen worden.
175 Somit bestätigten die verfügbaren und in der Klageschrift dargelegten Daten, dass sich das Problem der Eutrophierung nicht verbessert habe, so dass die spanischen Behörden verpflichtet gewesen seien, in dieser Hinsicht zusätzliche Maßnahmen oder verstärkte Aktionen zu ergreifen. Das Königreich Spanien sei dieser Verpflichtung jedoch nicht nachgekommen.
176 In seiner Klagebeantwortung macht das Königreich Spanien geltend, die Kommission habe die ihm vorgeworfene Vertragsverletzung nicht nachgewiesen. Die gesamte Argumentation der Kommission beruhe darauf, dass dieser Mitgliedstaat bei der Prüfung, die er vorgenommen habe, um Eutrophierungssituationen in seinem Hoheitsgebiet festzustellen, die Flüsse außer Betracht gelassen habe. Die Kommission beschränke sich jedoch auf die Behauptung, dass dies dazu führen könne, dass das Ausmaß des Phänomens der Eutrophierung im spanischen Hoheitsgebiet in den an sie gerichteten Berichten unterschätzt werde, ohne die Daten vorzulegen, die erforderlich seien, damit der Gerichtshof das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung überprüfen könne.
177 Im Übrigen gehe aus dem Bericht 2016–2019 hervor, dass die Eutrophierung der Binnengewässer auf der Grundlage von 468 Messstellen bewertet worden sei und 23,3 % davon eine solche Form der Verunreinigung gezeigt hätten. Würde man diese Feststellung auf alle überwachten Gewässer in Spanien ausdehnen, käme man auf 172 von insgesamt 1 024 Messstellen, an denen eine Eutrophierung festgestellt worden wäre, d. h. 16,8 % aller Messungen, was trotz der Bedeutung dieses Problems nicht den Schluss zulasse, dass es insoweit erforderlich gewesen sei, zusätzliche Maßnahmen oder verstärkte Aktionen zu ergreifen.
178 Jedenfalls seien nach Anhang I Punkt B der Richtlinie 91/676 bei der Verwirklichung der in dieser Richtlinie festgelegten Ziele die physikalischen und ökologischen Eigenarten von Boden und Gewässern sowie der Stand der Erkenntnisse über das Verhalten von Stickstoffverbindungen in der Umwelt zu berücksichtigen. Die spanischen Flüsse seien aber erheblichen saisonalen Schwankungen ausgesetzt, so dass sich das Wasser in großem Umfang erneuere und Eutrophierungssituationen nicht dauerhaft fortbestünden.
179 In ihrer Erwiderung macht die Kommission geltend, aus den verfügbaren wissenschaftlichen Daten ergebe sich die Empfehlung, Flüsse nicht von der Analyse des trophischen Zustands der Wasserkörper in Spanien auszunehmen, da darin Algenwachstum und Vermehrung von Cyanobakterien auftreten und über Monate hinweg fortbestehen könnten, zumindest in den besonders langsam abfließenden Teilen der Flüsse.
180 In seiner Gegenerwiderung trägt das Königreich Spanien vor, die Kommission habe in ihrer Erwiderung eingeräumt, dass es nicht in allen Flüssen zu einer Eutrophierung komme. Genau dies habe das Königreich Spanien in seiner Klagebeantwortung substantiiert geltend gemacht.
– Würdigung durch den Gerichtshof
181 Der Gerichtshof hat bereits entschieden, dass sich aus Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang I Punkt A Nrn. 2 und 3 der Richtlinie 91/676 ergibt, dass Gewässer nicht nur dann als von Verunreinigung betroffen anzusehen sind, wenn Grundwasser mehr als 50 mg/l Nitrat enthält, sondern insbesondere auch dann, wenn in Binnengewässern, Mündungsgewässern, Küstengewässern und Meeren eine Eutrophierung festgestellt wurde (Urteil vom 21. Juni 2018, Kommission/Deutschland, C‑543/16, EU:C:2018:481, Rn. 60). Folglich sind die Mitgliedstaaten im Fall einer Eutrophierung verpflichtet, die in Art. 5 der Richtlinie genannten Maßnahmen zu ergreifen, d. h. Aktionsprogramme und erforderlichenfalls zusätzliche Maßnahmen und verstärkte Aktionen, um einem solchen Missstand abzuhelfen.
182 Es ist jedoch daran zu erinnern, dass die Kommission nach der in Rn. 153 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung für den Nachweis, dass die verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen nach Art. 5 Abs. 4 der Richtlinie 91/676 nicht ausreichen, um die in Art. 1 dieser Richtlinie genannten Ziele zu erreichen, belegen muss, dass sich die Wasserqualität in einem bestimmten Zeitraum im Vergleich zum vorangegangenen Zeitraum nicht verbessert hat. Da die Kommission mit dem zweiten Teil ihrer dritten Rüge dem Königreich Spanien vorwirft, es habe nicht die Maßnahmen ergriffen, die nach Art. 5 Abs. 5 der Richtlinie erforderlich seien, um den in seinem gesamten Hoheitsgebiet bestehenden Eutrophierungssituationen abzuhelfen, obliegt es ihr, nachzuweisen, dass sich die Wasserqualität, was die Eutrophierung betrifft, von einem Zeitraum zum nächsten nicht verbessert hat.
183 Im vorliegenden Fall hat die Kommission eine solche fehlende Verbesserung aber nicht nachgewiesen. Zum einen räumt sie nämlich ein, dass dem Bericht 2012–2015 zufolge im Vergleich zum Zeitraum 2008–2011 eine leichte Verbesserung festgestellt worden sei, da der Prozentsatz der Messstellen, an denen eine Eutrophierung festgestellt worden sei, von 0,32 % auf 0,29 % zurückgegangen sei. Zum anderen hat die Kommission nicht nachgewiesen, dass sich die Situation in Bezug auf die Eutrophierung im Zeitraum 2016–2019 gegenüber dem Zeitraum 2012–2015 nicht verbessert hat, da sie insoweit keine konkreten Angaben gemacht hat.
184 Zwar macht die Kommission, ohne auf Widerspruch des Königreichs Spanien zu stoßen, geltend, dass die im Bericht 2012–2015 enthaltenen Daten auf eine Stichprobe von Wasserkörpern gestützt seien, die geringer sei als die in dem Bericht, den die spanischen Behörden der Kommission nach Art. 10 der Richtlinie 91/676 übermittelt hätten und der die in Anhang V dieser Richtlinie genannten Informationen zum Zeitraum 2008–2011 enthalte, berücksichtigte Stichprobe, da die Flüsse von der Methode zur Ermittlung von Eutrophierungssituationen ausgenommen worden seien. Die Kommission trägt außerdem – vom Königreich Spanien ebenfalls unwidersprochen – vor, dass im Bericht 2016–2019 68 Messstellen, an denen im vorangegangenen Zeitraum eine Eutrophierung oder Eutrophierungsgefahr festgestellt worden sei, weggelassen worden seien.
185 Hierzu ist festzustellen, dass es einen Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang I Punkt A Nr. 3 der Richtlinie 91/676 darstellen kann – wonach Gewässer als von Verunreinigung betroffen anzusehen sind, wenn „in Binnengewässern, Mündungsgewässern, Küstengewässern und in Meeren“ eine Eutrophierung festgestellt wurde –, wenn ein Mitgliedstaat bei der Ermittlung der in seinem Hoheitsgebiet bestehenden Eutrophierungssituationen die Flüsse nicht berücksichtigt. Flüsse sind nämlich als „Binnengewässer“ im Sinne dieser Vorschrift anzusehen. Was ferner das Weglassen von Messstellen betrifft, an denen im vorangegangenen Zeitraum eine Eutrophierung oder Eutrophierungsgefahr festgestellt wurde, so ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten insbesondere nach Art. 6 Abs. 1 Buchst. a bis c der Richtlinie verpflichtet sind, die Überwachung und Überprüfung der Gewässer ordnungsgemäß und vollständig durchzuführen. Außerdem sorgen die Mitgliedstaaten nach Art. 5 Abs. 6 der Richtlinie für die Aufstellung und Durchführung geeigneter Überwachungsprogramme, damit die Wirksamkeit der von ihnen festgelegten Aktionsprogramme beurteilt werden kann.
186 Im vorliegenden Fall wirft die Kommission dem Königreich Spanien jedoch nicht vor, gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 1 in Verbindung mit Anhang I Punkt A Nr. 3 der Richtlinie 91/676 verstoßen zu haben. Ebenso wenig stützt sie einen solchen Vorwurf auf Art. 5 Abs. 6, Art. 6 Abs. 1 oder Art. 10 der Richtlinie in Verbindung mit deren Anhang V Nr. 3, wonach die Mitgliedstaaten die Kommission u. a. über die Ergebnisse der nach Art. 6 der Richtlinie 91/676 durchgeführten Überwachung unterrichten.
187 Der zweite Teil der dritten Rüge ist daher als unbegründet zurückzuweisen.
188 Aus alledem folgt, dass das Königreich Spanien dadurch, dass es
– in der Autonomen Gemeinschaft Balearische Inseln, in der Gemeinschaft Madrid und in der Gemeinschaft Valencia die Einzugsgebiete, die jeweils den folgenden verunreinigten Messstellen entsprechen, nicht als gefährdete Gebiete ausgewiesen hat:
– Autonome Gemeinschaft Balearische Inseln: 1801M1T 1, ES 53M0137, ES 53M1123 und ES 53M1205,
– Gemeinschaft Madrid: TA 53306008 und
– Gemeinschaft Valencia: JU210, JU209 und JU202;
– in den Aktionsprogrammen der Autonomen Gemeinschaften Aragonien, Kastilien-La Mancha, Kastilien und León und Estremadura sowie der Gemeinschaft Madrid nicht alle erforderlichen, verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen vorgesehen hat und
– in Bezug auf die Autonomen Gemeinschaften Aragonien, Kastilien-La Mancha, Kastilien und León sowie Murcia nicht die erforderlichen zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen hinsichtlich der Verunreinigung durch Nitrat ergriffen hat,
gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676, aus Art. 5 Abs. 4 dieser Richtlinie in Verbindung mit deren Anhängen II und III sowie aus Art. 5 Abs. 5 dieser Richtlinie verstoßen hat.
Kosten
189 Nach Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen.
190 Nach Art. 138 Abs. 3 der Verfahrensordnung trägt jede Partei ihre eigenen Kosten, wenn jede Partei teils obsiegt, teils unterliegt.
191 Da im vorliegenden Fall die Kommission und das Königreich Spanien jeweils in Bezug auf bestimmte Vorwürfe unterlegen sind, tragen sie ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Sechste Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Das Königreich Spanien hat dadurch, dass es
– in der Comunidad Autónoma de las Islas Baleares (Autonome Gemeinschaft Balearische Inseln, Spanien), in der Comunidad de Madrid (Gemeinschaft Madrid, Spanien) und in der Comunidad Valenciana (Gemeinschaft Valencia, Spanien) die Gebiete für Wassergewinnung durch Abfließen (Oberflächengewässer) oder Versickern (Grundwasser), die jeweils den folgenden verunreinigten Messstellen entsprechen, nicht als gefährdete Gebiete ausgewiesen hat:
– Autonome Gemeinschaft Balearische Inseln: 1801M1T 1, ES 53M0137, ES 53M1123 und ES 53M1205,
– Gemeinschaft Madrid: TA 53306008 und
– Gemeinschaft Valencia: JU210, JU209 und JU202;
– in den Aktionsprogrammen der Comunidad Autónoma de Aragón (Autonome Gemeinschaft Aragonien, Spanien), der Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha (Autonome Gemeinschaft Kastilien-La Mancha, Spanien), der Comunidad de Castilla y León (Autonome Gemeinschaft Kastilien und León, Spanien), der Comunidad Autónoma de Extremadura (Autonome Gemeinschaft Estremadura, Spanien) sowie der Gemeinschaft Madrid nicht alle erforderlichen, verbindlich vorgeschriebenen Maßnahmen vorgesehen hat und
– in Bezug auf die Autonomen Gemeinschaften Aragonien, Kastilien-La Mancha und Kastilien und León sowie die Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (Autonome Gemeinschaft Murcia, Spanien) nicht die erforderlichen zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen hinsichtlich der Verunreinigung durch Nitrat ergriffen hat,
gegen seine Verpflichtungen aus Art. 3 Abs. 4 der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1137/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2008 geänderten Fassung, aus Art. 5 Abs. 4 dieser Richtlinie in geänderter Fassung in Verbindung mit deren Anhängen II und III sowie aus Art. 5 Abs. 5 dieser Richtlinie in geänderter Fassung verstoßen.
2. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.
3. Die Europäische Kommission und das Königreich Spanien tragen ihre eigenen Kosten.
Unterschriften