EVGENI TANCHEV
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2019. június 20.(1)
C‑192/18. sz. ügy
Európai Bizottság
kontra
Lengyel Köztársaság
„Tagállami kötelezettségszegés – Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése szerinti hatékony jogvédelem – A bíróságok függetlensége és pártatlansága – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikkére alapított bizottsági kifogás elfogadhatatlansága – EUMSZ 157. cikk – A 2006/54/EK irányelv 5. cikkének a) pontja és 9. cikke (1) bekezdésének f) pontja – Eltérő nyugdíjkorhatár bevezetése a rendes bíróságokon és a Sąd Najwyższyn (legfelsőbb bíróság) bírói tisztséget betöltő nők, illetve férfiak, valamint az ügyészi tisztséget betöltő nők, illetve férfiak esetében – A rendes bíróságok bírái nyugdíjkorhatárának csökkentése és egyúttal az igazságügyi miniszter számára a bírák aktív szolgálatának meghosszabbítására vonatkozóan diszkrecionális jogkör biztosítása”
I. Bevezetés
1. A jelen ügyben a Bizottság két okból indított az EUMSZ 258. cikk szerinti kötelezettségszegési eljárást a Lengyel Köztársasággal szemben. Először is a Bizottság állítása szerint Lengyelország megsértette az EUMSZ 157. cikkből és a férfiak és nők közötti esélyegyenlőség és egyenlő bánásmód elvének a foglalkoztatás és munkavégzés területén történő megvalósításáról szóló, 2006. július 5‑i 2006/54/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(2) 5. cikkének a) pontjából és 9. cikke (1) bekezdésének f) pontjából eredő kötelezettségeit azáltal, hogy a 2017. július 12‑i Ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw z dnia 12 lipca 2017 r(3) (a rendes bíróságok szervezetéről szóló törvény és bizonyos más törvények módosításáról szóló törvény; a továbbiakban: 2017. júliusi módosító törvény) 13. cikkének 1. és 3. §‑ában a nők tekintetében 60, míg a férfiak tekintetében 65 évben állapította meg a rendes bíróságok bírái, az ügyészek, valamint a Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság) bíráinak nyugdíjkorhatárát, amely korábban mindkét nem esetében 67 év volt.
2. Másodszor, a Bizottság azt állítja, hogy Lengyelország nem teljesítette az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének az Európai Unió Alapjogi Chartája 47. cikkével összefüggésben értelmezett második albekezdéséből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy a 2017. júliusi módosító törvény 13. cikkének 1. §‑ában a rendes bíróságok bíráinak nyugdíjkorhatárát csökkentette, ugyanakkor pedig ugyanezen törvény 1. cikke 26. §‑ának b) és c) pontjában az igazságügyi miniszter számára a rendes bíróságok bírái aktív szolgálatának meghosszabbítására vonatkozóan diszkrecionális jogkört biztosított.
3. A Bizottság első kifogása újnak tekinthető annyiban, amennyiben a nemen alapuló hátrányos megkülönböztetés csak ezután nyilvánul majd meg azokban az ügyekben, amelyeket a Bíróság a lengyel bírák nyugdíjazására vonatkozó szabályok 2017‑ben bevezetett és számos nemzetközi kritikát(4) kiváltó reformjával kapcsolatban tárgyal.(5) Amint azt ugyanis a Bizottság kontra Lengyelország (A legfelsőbb bíróság függetlensége) ügyre (C‑619/18) vonatkozó indítványomban(6) kifejtettem, a 2017. évi reform képezi a tárgyát az EUSZ 7. cikk (1) bekezdése szerinti, a lengyelországi jogállamiságról szóló indokolással ellátott bizottsági javaslatnak(7).
4. A második kifogást illetően, amennyiben az a kötelezettségszegési eljárásokban a Charta 47. cikkének Bizottság általi felhívhatóságára, illetve az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében szereplő hatékony jogvédelem szabályának tartalmára vonatkozik, ezeket már részletesen elemeztem a 2019. április 11‑i Bizottság kontra Lengyelország ügyre (A legfelsőbb bíróság függetlensége) vonatkozó indítványomban (C‑619/18).(8) Ezen indítványomban úgy foglaltam állást, hogy amennyiben a tagállam nem az uniós jogot hajtja végre a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében, a Bizottság nem hivatkozhat a Charta 47. cikkére az EUMSZ 258. cikk szerinti közvetlen keresetben.
5. Ezért a második jogalap tekintetében az elemzésem középpontjában egyrészt annak meghatározása áll, hogy a szóban forgó rendelkezés sérti‑e az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdését, amely rendelkezés az EUSZ 2. cikk szerinti jogállamiság tiszteletben tartásának konkrét megnyilvánulása.(9) Emellett kifejtem, hogy az említett értékelés során mely jogforrások vehetők figyelembe: e források az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése tekintetében megegyeznek azokkal, amelyek a Charta 47. cikkében „a törvény által megelőzően létrehozott független és pártatlan bíróság[hoz való]” jog tartalmát is meghatározták. Amint azt az alábbi VI. rész C. pontjában szemléltetem, a közös források alkotmányos összeköttetést hoznak létre az említett két rendelkezés között, így az e két rendelkezésre vonatkozóan kialakított ítélkezési gyakorlat elkerülhetetlenül átfedi egymást.(10)
6. Mindezeket követően ugyanezen részben kitérek az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése és a Charta 47. cikke közötti különbségekre, és különösen az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdése megsértésének azon fokára, amelynek be kell következnie ahhoz, hogy e cikkre a Chartától függetlenül a bírák elmozdíthatatlanságával és függetlenségével kapcsolatos uniós jog önálló megsértéseként lehessen hivatkozni.
II. Jogi háttér
A. Az uniós jog
7. Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése a következőket írja elő:
„A tagállamok megteremtik azokat a jogorvoslati lehetőségeket, amelyek az uniós jog által szabályozott területeken a hatékony jogvédelem biztosításához szükségesek.”
8. Az EUMSZ 157. cikk (1), (2) és (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„(1) Minden tagállam biztosítja annak az elvnek az alkalmazását, hogy a férfiak és a nők egyenlő vagy egyenlő értékű munkáért egyenlő díjazást kapjanak.
(2) E cikk alkalmazásában »díjazás« a rendes alap‑ vagy minimálbér, illetve illetmény, valamint minden egyéb olyan juttatás, amelyet a munkavállaló a munkáltatójától közvetlenül vagy közvetve, készpénzben vagy természetben a munkaviszonyára tekintettel kap.
A nemen alapuló megkülönböztetés nélküli egyenlő díjazás azt jelenti, hogy:
(a) teljesítménybér esetén az azonos munkáért járó díjazást azonos mértékegység alapján állapítják meg;
(b) időbér esetén azonos munkakörben azonos díjazás jár.
[…]
(4) Annak érdekében, hogy ténylegesen biztosítsák a teljes egyenlőséget a férfiak és nők között a munka világában, az egyenlő bánásmód elve nem akadályozza a tagállamokat abban, hogy bizonyos előnyöket nyújtó intézkedéseket tartsanak fenn vagy fogadjanak el abból a célból, hogy az alulreprezentált nem számára a szakmai tevékenységek folytatását megkönnyítsék, vagy hogy a szakmai előmenetelükben őket érő hátrányokat megakadályozzák vagy kiegyenlítsék.”
9. A férfiak és a nők közötti egyenlő bánásmód elvének a szociális biztonság területén történő fokozatos megvalósításáról szóló, 1978. december 19‑i 79/7/EGK irányelv(11) 7. cikke (1) bekezdésének a) pontja kimondja:
„(1) Ez az irányelv nem érinti a tagállamoknak azt a jogát, hogy ennek az irányelvnek a hatálya alól kizárják:
a) az öregségi és egyéb nyugdíjjogosultság szempontjából a nyugdíjkorhatár, illetve a nyugdíjkorhatárnak az egyéb juttatásokra vonatkozó esetleges következményeinek a meghatározását;”
10. A 2006/54 irányelv „Pozitív intézkedések” című 3. cikke előírja:
„A Szerződés 141. cikkének (4) bekezdése értelmében a tagállamok fenntarthatnak vagy elfogadhatnak intézkedéseket annak érdekében, hogy a munka világában biztosítsák a férfiak és nők közötti gyakorlati teljes egyenlőséget.”
11. A 2006/54 irányelvnek „A megkülönböztetés [helyesen: a hátrányos megkülönböztetés] tilalma” című 5. cikke előírja:
„A 4. cikk sérelme nélkül, a foglalkoztatási szociális biztonsági rendszerekben semmilyen közvetlen vagy közvetett nemi alapon történő megkülönböztetés [helyesen: hátrányos megkülönböztetés] nem állhat fenn, különösen a következők tekintetében:
a) az ilyen rendszerek alkalmazási területe és a belépés feltételei;
[…]”
12. A 2006/54 irányelv 9. cikke (1) bekezdésének f) pontja rögzíti:
„(1) Az egyenlő bánásmód elvével ellentétes rendelkezések közé azok a rendelkezések tartoznak, amelyek akár közvetlenül, akár közvetetten a nemre tekintettel:
[…]
f) eltérő nyugdíjkorhatárokat állapítanak meg”.
B. A lengyel jog
13. A Bizottság kifogása a 2017. júliusi módosító törvényre vonatkozik. A jelen ügyben e módosító törvény releváns rendelkezései az 1. cikk 26. §‑ának b) és c) pontja, valamint a 13. cikk 1‑3. §‑a, amelyek az alább felsorolt három törvényre vonatkoznak.
1. A rendes bíróságokról szóló törvény
14. A rendes bíróságok szervezetéről szóló 2001. július 27‑i törvény (a továbbiakban: a rendes bíróságokról szóló törvény) 69. cikkének 1. §‑a értelmében a bírák rendes nyugdíjkorhatára(12) a férfiak és a nők esetében egyaránt 67 év volt. E korhatár az érintett bíró igazságügyi miniszterhez intézett, a megfelelő egészségi állapotot igazoló irattal kísért írásbeli kérelmére meghosszabbítható volt. 2016. november 16‑án a vonatkozó rendelkezést módosították,(13) és a nyugdíjkorhatárt a férfiak és a nők tekintetében egyaránt 65 évre szállították le, amely az érintett bíró ugyanezen miniszterhez intézett és a már említett orvosi igazolással kísért írásbeli kérelmére rövid időre meghosszabbítható volt. E módosítás 2017. október 1‑jén lépett volna hatályba.
15. A 2017. júliusi módosító törvény 13. cikke ugyanakkor ismét módosította a nyugdíjkorhatárra vonatkozó rendelkezéseket, és e korhatárt a nők esetében 60, míg a férfiak esetében 65 évben határozta meg. A 2017. júliusi módosító törvény értelmében e cikk 2017. október 1‑jén lépett hatályba.
16. A rendes bíróságokról szóló törvény 69. cikkének 1. §‑a, amelyet a 2017. júliusi módosító törvény módosított,(14) 2017. október 1‑jén lépett hatályba, és a következőképpen rendelkezik:
„A bírák a nők esetében a 60. életév betöltésével, míg a férfiak esetében a 65. életév betöltésével vonulnak nyugdíjba, kivéve ha az érintett személy az említett életkor betöltését megelőzően legfeljebb 6 hónappal és legkorábban 12 hónappal a szolgálati viszonyának fenntartására irányuló nyilatkozatot nyújt be az igazságügyi miniszterhez, és egyúttal a bírói álláshelyre pályázó jelöltekre alkalmazandó szabályokkal összhangban igazolást mutat be arról, hogy az egészségi állapota nem akadályozza a bírói feladatok ellátásában.”
17. A 2017. júliusi módosító törvény 1. cikke 26. §‑ának b) és c) pontja emellett új 1b. §‑sal egészítette ki a rendes bíróságokról szóló törvény 69. cikkét, továbbá módosította a 69. cikk 3. §‑ának szövegét. A 69. cikk 1b. §‑a a következőket mondja ki:
„Az igazságügyi miniszter a rendes bíróságok személyi állományának észszerű igénybevétele és az egyes bíróságok munkaterhéből fakadó szükségletek figyelembevétele mellett a hozzájárulását adhatja a bíró szolgálati viszonyának fenntartásához. Amennyiben a bíró szolgálati viszonyának fenntartásával kapcsolatos eljárás az 1. §‑ban említett életkor betöltéséig nem zárult le, a bíró mindaddig fenntartja a szolgálati viszonyát, amíg az eljárás be nem fejeződik […].”
18. A 69. cikk 3. §‑a a módosítást követően a következőképpen rendelkezik:
„Az igazságügyi miniszter által a 69. cikk 1b. §‑a szerint adott hozzájárulás esetén a bíró a 70. életévének betöltéséig fenntartja a szolgálati viszonyát. A bíró nyugdíjba vonulhat az erre irányuló nyilatkozat igazságügyi miniszterhez való benyújtását követő három hónapos felmondási idő betartásával. A felmondási idő a megszerzett és a felmondási idő leteltéig igénybe nem vett éves szabadsággal meghosszabbodik. A bíró kérelmére az igazságügyi miniszter a hozzájárulását adhatja ahhoz, hogy a bíró a felmondási idő letelte előtt nyugdíjba vonuljon.”
19. A bírák javadalmazását illetően a rendes bíróságokról szóló törvény 91. cikke a következőket mondja ki:
„1. § Az azonos bírói álláshelyet betöltő bírák javadalmazását a szolgálat tartama és az ellátott feladatok szerint kell differenciálni. […]
2. § A bírák alapilletményét fokozatokban kell kifejezni, amelyek szintjét az 1c. §‑ban említett alapilletmény meghatározásának alapjául szolgáló összeg és a szorzók alkalmazásával állapítják meg. Az egyes bírói álláshelyek alapilletmény‑fokozatait és az egyes fokozatokon belül a bírák alapilletményszintjének megállapítására használt szorzókat e törvény melléklete tartalmazza […].
7. § A bírák javadalmazását ezenfelül a szolgálati évek száma szerinti juttatás szerint kell differenciálni, amely a hatodik szolgálati évtől kezdve az alapilletmény 5%‑a, majd évente 1%‑kal emelkedik mindaddig, míg el nem éri az alapilletmény 20%‑át.
[…]”
20. A rendes bíróságokról szóló törvény 91a. cikkének 2. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„2. § Amennyiben a bírói álláshely betöltését megelőzően a bíró más bírói vagy annak megfelelő ügyészi álláshelyet töltött be, az új álláshelyén az alapilletményének kiszámításakor alkalmazott fokozat nem lehet alacsonyabb, mint a korábban általa betöltött álláshelynek megfelelő fokozat.”
21. A rendes bíróságokról szóló törvény 91a. cikkének 3. §‑a a következőképpen rendelkezik:
„3. § A bíró alapilletményét az adott bírói álláshelyen töltött öt évet követően a következő legmagasabb fokozat alkalmazásával kell megállapítani.”
22. A rendes bíróságokról szóló törvénynek a 2017. júliusi módosító törvény 13. cikkével módosított 100. cikke 1., 2., 4a. és 4b. §‑a értelmében:
„1. § Az a bíró, aki az igazságszolgáltatási rendszer vagy a bíróságok illetékességi területének módosítása nyomán nyugdíjba vonul, a nők esetében a 60. életévének betöltéséig, míg a férfiak esetében a 65. életévének betöltéséig az utoljára betöltött álláshely szerinti illetmény összegének megfelelő díjazásra jogosult.
2. § Az a bíró, aki az életkora, betegsége vagy erővesztés miatt nyugdíjba vonul, az utoljára betöltött álláshelyen őt megillető alapilletmény, illetve szolgálati évek száma szerinti juttatás 75%‑ának megfelelő összegű díjazásra jogosult.
[…]
4a. § Az 1. §‑ban említett esetben a nyugdíjba vonult bíró a nők esetében a 60., míg férfiak esetében a 65. életévének betöltésekor egyszeri juttatásban részesül.
4b. § Az a bíró, aki a 71c. cikk 4. §‑ával vagy a 74. cikk 1a. §‑ával összhangban a korábban betöltött álláshelyen vagy azzal azonos álláshelyen áll újra munkába, a nyugdíjba vonulásakor vagy nyugállományba helyezésekor egyszeri juttatásra jogosult, amelynek összege a nyugdíjba vonulás vagy a nyugállományba helyezés napján számított juttatás és a már kifizetett juttatás különbségének felel meg. Az 1. §‑ban említett esetben a bíró a nők esetében a 60., míg férfiak esetében a 65. életévének betöltésekor válik jogosulttá az egyszeri juttatásra.”
2. A legfelsőbb bíróságról szóló 2002. november 23‑i törvény
23. A jelen ügy tárgyát a 2002. november 23‑i Ustawa o Sądzie Najwyższym(15) (a legfelsőbb bíróságról szóló törvény, a továbbiakban: a legfelsőbb bíróságról szóló 2002. évi törvény) 2017. júliusi módosító törvénnyel módosított változata képezi.
24. 2018. április 3‑ig a legfelsőbb bíróság bíráinak nyugdíjkorhatárát a legfelsőbb bíróságról szóló 2002. évi törvény 70 évben állapította meg. Az előbb említett időpontban azonban e korhatárt 65 évre szállították le.(16)
25. E rendelkezések mellett a legfelsőbb bíróságról szóló 2002. évi törvény 30. cikkének 2. §‑a lehetőséget nyújt arra, hogy a bírák a 70. életévük betöltését megelőzően nyugdíjazás iránti kérelmet nyújtsanak be. Legutóbb a 2017. júliusi módosító törvény módosította azt az életkort, amelytől fogva a legfelsőbb bíróság bírái nyugdíjazás iránti kérelmet nyújthatnak be, oly módon, hogy a nők esetében 60, míg a férfiak esetében 65 évre szállította le ezt az életkort. A legfelsőbb bíróságról szóló 2002. évi törvény korábban hatályos változata 30. cikkének 2. §‑a nyugdíjazás iránti kérelem benyújtására a 67. életévet jelölte meg. A 2016. november 16‑i törvény ezt az időpontot a férfiak és a nők esetében egyaránt a 65. életévben állapította meg.
26. A legfelsőbb bíróságról szóló 2002. évi törvény 42. cikkének 4. és 5. §‑a, amelyek a legfelsőbb bíróság bíráinak javadalmazására vonatkoznak, a következőképpen rendelkeznek:
„4. § A legfelsőbb bíróság bíráinak javadalmazását alapfokozatban vagy előmeneteli fokozatban kell kifejezni. Az előmeneteli fokozat az alapfokozat 115%‑a.
5. § A legfelsőbb bíróság bírái a szolgálatba lépésükkor az alapfokozatnak megfelelő alapilletményben részesülnek. Hét év szolgálati idő leteltét követően az alapilletményt az előmeneteli fokozatnak megfelelő emelt szint alkalmazásával kell megállapítani […].”
27. A legfelsőbb bíróságról szóló 2002. évi törvény 43. cikke a következőket mondja ki:
„A legfelsőbb bíróság bírái a szolgálati évek száma szerinti juttatásra jogosultak, amely minden évben plusz 1%‑kal növeli az alapilletményt, de nem haladhatja meg annak 20%‑át. A szolgálati idő, amelytől e juttatás összege függ, magában foglalja a legfelsőbb bíróságon belüli bírói álláshelyre való kinevezést megelőző szolgálati időt vagy munkaviszonyt, valamint az ügyvédi, jogtanácsosi vagy közjegyzői szakmai gyakorlatot is.”
28. A legfelsőbb bíróságról szóló 2002. évi törvény 50. cikke értelmében:
„A legfelsőbb bíróság nyugdíjba vonult bírája az utoljára betöltött álláshelyen őt megillető alapilletmény, illetve szolgálati évek száma szerinti juttatás 75%‑ának megfelelő összegű díjazásra jogosult. E díjazás nyújtásának feltételeit és összegét megfelelően hozzá kell igazítani a legfelsőbb bíróság szolgálatot teljesítő bíráinak alapilletményében bekövetkező változásokhoz.”
3. Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (az ügyészségről szóló 2016. január 28‑i törvény)
29. Az ügyészségről szóló 2016. január 28‑i törvény(17) (a továbbiakban: az ügyészségről szóló törvény) 127. cikkének 1. §‑a többek között a következőket mondja ki:
„E törvény ellenkező rendelkezésének hiányában [a rendes bíróságokról szóló törvény] 69–71., 73., 74. és 76. cikke, 85. cikkének 4. §‑a, valamint 99–102. és 104. cikke értelemszerűen alkalmazandó az ügyészekre is.”
30. Következésképpen a rendes bíróságokról szóló törvény 69. cikke alkalmazandó az ügyészek nyugdíjkorhatárára. Ezzel összhangban a 2017. júliusi módosító törvény által bevezetett módosításokat megelőzően az ügyészek rendes nyugdíjkorhatára a férfiak és a nők esetében egyaránt 67 év volt. A 2016. november 16‑i törvény az ügyészek nyugdíjkorhatárát a nők és a férfiak tekintetében egyaránt 65 évre szállította le. E módosításnak 2017 októberében kellett volna hatályba lépnie. A 2017. júliusi módosító törvény 13. cikkének 2. §‑a ismét módosította a nyugdíjkorhatárral kapcsolatos rendelkezéseket, és e korhatárt a nők esetében 60, míg a férfiak esetében 65 évben határozta meg.
31. Ami a nyugdíjba vonult ügyészek ellátásait illeti, az ügyészségről szóló törvény 127. cikkének 1. §‑a értelmében a rendes bíróságok bíráira vonatkozó rendelkezések, különösen a rendes bíróságokról szóló törvény fent említett 100. cikkének rendelkezései is alkalmazandók.
32. Magát az illetményt ugyanakkor az ügyészségről szóló törvény 124. cikkében foglalt szabályoknak megfelelően kell megállapítani. Ez egyebek mellett a következőket mondja ki:
„1. § Az azonos ügyészi álláshelyet betöltő ügyészek javadalmazását a szolgálat tartama és az ellátott feladatok szerint kell differenciálni. A kerületi és regionális ügyészek alapilletménye a rendes bíróságok azonos szintű szervezeti egységein szolgálatot teljesítő bírák alapilletményével egyenlő. A tartományi ügyészek alapilletménye a fellebbviteli bíróságok bíráinak alapilletményével egyezik meg.
Az állami főügyészség ügyészeinek alapilletménye a legfelsőbb bíróság bíráinak alapilletményével azonos. A főügyész, illetve a főügyész‑helyettes javadalmazása a legfelsőbb bíróság első elnökének, illetve elnökének javadalmazásával egyenlő.
2. § Az ügyészek alapilletményét fokozatokban kell kifejezni, amelyek szintjét az ügyészek alapilletménye meghatározásának alapjául szolgáló összeg és a szorzók alkalmazásával állapítják meg.
[…]
4. § Amennyiben az ügyészi álláshely betöltését megelőzően az ügyész más ügyészi vagy annak megfelelő bírói álláshelyet töltött be, az új álláshelyén az alapilletményének kiszámításakor alkalmazott fokozat nem lehet alacsonyabb, mint a korábban általa betöltött álláshelynek megfelelő fokozat.
5. § Az ügyészek alapilletményét az adott ügyészi álláshelyen töltött öt évet követően a következő legmagasabb fokozat alkalmazásával kell megállapítani.
[…]”
III. A pert megelőző eljárás
33. 2017. július 28‑án a Bizottság felszólító levelet küldött Lengyelországnak, amelyben vitatta a 2017. júliusi módosító törvény uniós jognak, és különösen az EUMSZ 157. cikknek, a 2006/54 irányelvnek, valamint az EUSZ 19. cikk Charta 47. cikkével együttesen értelmezett (1) bekezdésének való megfelelőségét.
34. Lengyelország a 2017. augusztus 31‑i levelével válaszolt a felszólító levélre. Vitatta a Bizottság állításait.
35. 2017. szeptember 12‑én a Bizottság az EUMSZ 258. cikk alapján indokolással ellátott véleményt küldött a Lengyel Köztársaságnak, amelyben először is azt állította, hogy Lengyelország nem teljesítette az EUMSZ 157. cikkből, valamint a 2006/54 irányelv 5. cikkének a) pontjából és 9. cikke (1) bekezdésének f) pontjából eredő kötelezettségeit azáltal, hogy a 2017. júliusi módosító törvény 13. cikkének 1–3. §‑ában eltérő nyugdíjkorhatárt állapított meg a rendes bíróságokon és a legfelsőbb bíróságon bírói tisztséget betöltő nők, illetve férfiak, valamint az ügyészi tisztséget betöltő nők, illetve férfiak esetében.
36. Másodszor a Bizottság azt állította, hogy a Lengyel Köztársaság megsértette az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből, valamint a Charta 47. cikkéből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy a rendes bíróságok szervezetéről szóló 2017. júliusi módosító törvény 13. cikkének 1. §‑ában e bíróságok bíráinak nyugdíjkorhatárát csökkentette, és ugyanezen törvény 1. cikke 26. §‑ának b) és c) pontjában e bírák szolgálati viszonyának meghosszabbítására vonatkozóan diszkrecionális jogkört biztosított az igazságügyi miniszter számára.
37. Lengyelország 2017. október 12‑én válaszolt az indokolással ellátott véleményre, megismételve azon álláspontját, amely szerint a kötelezettségszegésre vonatkozó állítások megalapozatlanok, és kérte az eljárás megszüntetését.
38. A Bizottság az alább ismertetett indokok (lásd: 39. pont) alapján úgy határozott, hogy a Bírósághoz fordul.
IV. A Bíróság előtti eljárás
39. A Bizottság a Bírósághoz 2018. március 15‑én benyújtott keresetlevelével megindította a Bíróság előtt az EUMSZ 258. cikk szerinti jelen eljárást. A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
– állapítsa meg, hogy Lengyelország nem teljesítette az EUMSZ 157. cikkből, valamint a 2006/54 irányelv 5. cikkének a) pontjából és 9. cikke (1) bekezdésének f) pontjából eredő kötelezettségeit azáltal, hogy a 2017. júliusi módosító törvény 13. cikkének 1–3. §‑ában eltérő nyugdíjkorhatárokat állapított meg a rendes bíróságokon és a legfelsőbb bíróságon bírói tisztséget betöltő nők, illetve férfiak, valamint az ügyészi tisztséget betöltő nők, illetve férfiak esetében, továbbá
– állapítsa meg, hogy Lengyelország nem teljesítette az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből és a Charta 47. cikkéből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy az említett törvény 13. cikkének 1. §‑ában a rendes bíróságok bíráinak nyugdíjkorhatárát csökkentette, és ugyanezen törvény 1. cikke 26. §‑ának b) és c) pontjában a bírák szolgálati viszonyának meghosszabbítására vonatkozóan diszkrecionális jogkört biztosított az igazságügyi miniszter számára;
– Lengyelországot kötelezze a költségek viselésére.
40. A 2018. május 31‑én benyújtott ellenkérelmében a Lengyel Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
– a jelen keresetet mint megalapozatlant teljes egészében utasítsa el;
– a Bizottságot kötelezze az eljárás költségeinek viselésére.
V. A felek érvei
A. A kereset elfogadhatósága
41. Viszonválaszában Lengyelország azt állítja, hogy a kereset teljes egészében okafogyottá vált, és felszólítja a Bizottságot, hogy haladéktalanul álljon el a keresetétől.
42. Lengyelország állítása szerint a 2018. április 12‑i Ustawa z dnia 12 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (a rendes bíróságok szervezetéről szóló törvény, a nemzeti igazságszolgáltatási tanácsról szóló törvény és a legfelsőbb bíróságról szóló törvény módosításáról szóló törvény; a továbbiakban: 2018. április 12‑i törvény(18)) módosította a Bizottság által vitatott 2017. júliusi módosító törvény 13. cikkének 1–3. §‑át, amely rendelkezésekben Lengyelország a rendes bíróságokon és a legfelsőbb bíróságon bírói álláshelyet, illetve ügyészi álláshelyet betöltő nők esetében 60 évben, míg a férfiak esetében 65 évben állapította meg a nyugdíjkorhatárt. Az előbb említett törvénynek a rendes bíróságok szervezetéről szóló törvény 69. cikkének 1. §‑át módosító 1. cikke 4. §‑ával összhangban a bírák a nemüktől függetlenül a 65. életévük betöltésekor vonulnak nyugdíjba. Az ügyészek nyugdíjkorhatárát hasonlóképpen határozták meg, figyelembe véve, hogy a 2016. január 28‑i Ustawa prawo o prokuraturze (az ügyészségről szóló törvény(19)) 127. cikkével összhangban a rendes bíróságok bíráira irányadó rendelkezések az ügyészekre is értelemszerűen alkalmazandók. A legfelsőbb bíróság bíráinak nyugdíjkorhatárát az ez iránti kérelmet előterjesztő személyek esetében a 2017. december 8‑i Ustawa o Sądzie Najwyższym (a legfelsőbb bíróságról szóló törvény(20)) 37. cikke a férfiak és a nők esetében egyaránt 65 évben állapította meg.
43. Ami a 2017. júliusi módosító törvény 13. cikke 1. §‑ának és 1. cikke 26. §‑a b) és c) pontjának együttesen értelmezett rendelkezéseit illeti, amelyek csökkentették a rendes bíróságok bíráinak nyugdíjkorhatárát, és a bírák aktív szolgálatának meghosszabbítására vonatkozóan diszkrecionális jogkört biztosítottak az igazságügyi miniszter számára, ezeket szintén módosították. A 2018. április 12‑i törvény 1. cikkének 4. §‑a módosította a rendes bíróságokról szóló törvény 69. cikkének 1b. §‑át, így a nemzeti igazságszolgáltatási tanács hatáskörébe tartozik annak engedélyezése, hogy a rendes bíróságok bírái a 65. életévük betöltése után is aktív szolgálatban maradjanak. Szintén módosították azokat a kritériumokat, amelyeket a nemzeti igazságszolgáltatási tanácsnak figyelembe kell vennie. A nemzeti igazságszolgáltatási tanács a bírák és a bíróságok függetlenségének biztosításáért felelős alkotmányos intézmény. Következésképpen az, hogy a bírák szolgálati viszonyának meghosszabbításával kapcsolatos döntéshozatalt e tanács hatáskörében hagyták, nem tekinthető a bírák függetlenségét sértő lépésnek.
44. A tárgyaláson a Bizottság meghatalmazottja a Bizottság keresetének fenntartásáról nyilatkozott. A törvény módosításai nem jelentenek megoldást a Bizottság keresetében felvetett valamennyi problémára, továbbá attól függetlenül kifejezett és jelentős érdek fűződik az ügy elbírálásához, hogy Lengyelország a Bizottság indokolással ellátott véleménye óta módosította‑e ezeket a rendelkezéseket, és ha igen, milyen mértékben.
B. A nemen alapuló hátrányos megkülönböztetés
1. A Bizottság
45. A Bizottság azt állítja, hogy Lengyelország nem teljesítette az EUMSZ 157. cikkből, valamint a 2006/54 irányelv 5. cikkének a) pontjából és 9. cikke (1) bekezdésének f) pontjából eredő kötelezettségeit azáltal, hogy a nyugdíjkorhatárt a nők esetében 67 évről 60 évre, míg a férfiak esetében 67 évről 65 évre szállította le, mivel a 2017. júliusi módosító törvény a bírák neme alapján eltérő nyugdíjkorhatárt állapít meg.(21)
46. A Bizottság rámutat arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlatával összhangban annak meghatározásakor, hogy egy adott rendszer foglalkoztatási szociális biztonsági rendszernek minősül‑e, és így a 2006/54 irányelv, nem pedig a 79/7 irányelv hatálya alá tartozik‑e, annak van döntő jelentősége, hogy e rendszer a munkaviszony szempontjából alapvető jelentőségű‑e, vagyis hogy a nyugdíj az érintett személy díjazásához kapcsolódik‑e, és így az EUMSZ 157. cikk hatálya alá tartozik‑e.(22) Nincs kétség afelől, hogy a szóban forgó rendszerben a nyugdíjba vonuláskor járó juttatások a munkaviszonyon, nem pedig politikai, szociális, etikai vagy költségvetési megfontolásokon alapulnak, mint a 79/7 irányelv hatálya alá tartozó nyugdíjrendszerek esetében. Lengyelország tehát nem hivatkozhat a tagállamok 79/7 irányelv 7. cikke (1) bekezdésének a) pontja szerinti mérlegelési jogkörére annak érdekében, hogy a nemen alapuló hátrányos megkülönböztetést eszközöljön az állami szociális biztonsági rendszerben.
47. Az ítélkezési gyakorlat három követelményt állapított meg e kizárás alkalmazhatóságához; a vonatkozó intézkedéseknek a munkavállalók konkrét kategóriájára kell vonatkozniuk, a nyugdíjba vonulást követően fizetett összegeknek közvetlenül a teljesített szolgálat tartamához kell kapcsolódniuk (és a Bizottság állítása szerint nem kell automatikusnak vagy matematikai számításon alapulónak lenniük), továbbá a juttatások összegének kiszámításakor az utoljára betöltött álláshely szerinti díjazást kell alapul venni. A Bizottság szerint a vitatott intézkedés esetében az említett három követelmény mindegyike teljesül, és Lengyelország kifogásai valójában arra az érvre szorítkoznak, amely szerint a szóban forgó nyugdíjrendszer szerinti ellátások nem kapcsolódnak közvetlenül a teljesített szolgálat tartamához.
48. Konkrétabban, a Bizottság többek között azt állítja, hogy az, hogy a fizetett ellátások meghatározása a bírói álláshelyeken kívüli közhivatali szolgálathoz kötődik, Lengyelország érveivel ellentétben éppen arra enged következtetni, hogy a nyugdíjak valóban a szolgálat tartamához kapcsolódnak. Az, hogy a rendszer felső korlátokat(23) állapít meg, nem változtat azon, hogy az ellátások alapját képező utolsó illetményt a (szolgálat tartamához kapcsolódó) fokozat és a (szintén a szolgálat tartamától függő) szolgálati évek száma szerinti juttatás alapján határozzák meg. A szolgálat tartama a fokozat és a meghatározott szolgálati idő alapján járó juttatás meghatározásának egyaránt alapvető eleme.
49. A Bizottság következtetése szerint tehát az EUMSZ 157. cikkel, valamint a 2006/54 irányelvvel, és különösen ezen irányelv 5. cikkének a) pontjával és 7. cikkének (2) bekezdésével ellentétes közvetlen hátrányos megkülönböztetés történt.
50. A Bizottság cáfolja Lengyelország azon érveit, amelyek szerint a nők tekintetében a férfiakra vonatkozóhoz képest alacsonyabb nyugdíjkorhatár meghatározása valójában az EUMSZ 157. cikk (4) bekezdése és a 2006/54 irányelv 3. cikke által megengedett, pozitív diszkriminációra irányuló intézkedés, mivel a szóban forgó intézkedések nem támogatják a nők karrierépítését, illetve egyenlő előmeneteli lehetőségeit.(24) Az intézkedés egyáltalán nem kapcsolódik a gyermekneveléshez, mivel a törvény a gyermektelen nőkre, illetve azokra a nőkre is alkalmazandó, akik a gyermek születését követően nem szakították meg a szakmai pályájukat. A férfiak is részt vesznek a gyermeknevelésben, ők mégsem vonulhatnak nyugdíjba 60 éves korukban.
2. A Lengyel Köztársaság
51. Lengyelország állítása szerint a szóban forgó nyugdíjrendszerre nem a 2006/54 irányelv, hanem a 79/7 irányelv irányadó, amely utóbbi a 7. cikke (1) bekezdésének a) pontjában lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy kizárják az irányelv hatálya alól a nyugdíjkorhatár és az öregségi nyugdíjjogosultságok meghatározását. Lengyelország másodlagosan azt állítja, hogy még ha a szóban forgó nyugdíjrendszer a 2006/54 irányelv hatálya alá tartozna is, e rendszer a 2006/54 irányelv 3. cikkében és az EUMSZ 157. cikk (4) bekezdésében megengedett, pozitív diszkriminációra irányuló intézkedést képez.
52. Lengyelország érvei szerint a fent említett három kritérium közül a második nem teljesül, és a Bizottság alapjaiban félreértette a szóban forgó lengyel rendszer nyugdíjak meghatározásával kapcsolatos részét. A szolgálat tartama csupán másodlagos szerepet tölt be az ellátások meghatározásában.
53. Lengyelország állítása szerint nem teljesül a szolgálat tartamához való kapcsolódás követelménye, mivel – többek között – a szolgálati évek száma szerinti juttatásnak az alapilletmény 20%‑ában történő felső korlátozása, amiről az ügyészekre és a rendes bíróságok bíráira vonatkozó jogszabályok rendelkeznek, attól függetlenül alkalmazandó, hogy a bíró 20 vagy 40 évnyi szolgálatot teljesített. A díjazás megállapításakor az alapilletmény képezi az elsődleges elemet. Lengyelország hozzáteszi, hogy a fizetett nyugdíj számítási módszere egyik nemet sem említi a másikkal szemben, és az, hogy az ellátások meghatározásakor figyelembe vett szolgálati időszakok magukban foglalják a bíróságokon kívüli közhivatali szolgálatot, azt mutatja, hogy a nyugdíjak nem kapcsolódnak közvetlenül a szolgálat tartamához. Az öregségi nyugdíj kizárólag az aktív szolgálatot teljesítő bírák díjazásában bekövetkező változások függvényében emelkedhet, ami azt mutatja, hogy a szolgálat tartamának nincs jelentősége. Az alapilletmény szempontjából nem a szolgálat tartamának, hanem a betöltött álláshelyen és a szorzókon alapuló illetményfokozatoknak van jelentősége. Az előmenetel szintén szerepet játszik.
54. A pozitív intézkedést illetően Lengyelország azt állítja, hogy a nők a gyermekneveléssel kapcsolatos feladataik miatt kevésbé férnek hozzá az igazságszolgáltatáson belüli vezetői álláshelyekhez. A korai nyugdíjazás e hátrány kiegyenlítésének egy formája. Lengyelországban a nők döntő többségének van gyermeke, és a férfiakkal összehasonlítva a gyermeknevelés gyakrabban veti vissza a szakmai pályafutásukat.
55. Végezetül, Lengyelország a 2017. október 1‑je és 2018. április 30. között – a 2017. júliusi módosító törvénnyel párhuzamosan – hatályos átmeneti intézkedésekre hivatkozik, amelyek értelmében a bírák a nemüktől függetlenül azonos életkorban, 67 évesen vonulhattak nyugdíjba. E rendelkezések hatályosak voltak azon időponttól, amikor a Bizottság által vitatott rendelkezések is hatályosak voltak, és átmeneti rendszert hoztak létre, amelynek értelmében azoknak a bíráknak, akik 2017. október 1‑jén vagy 2018. április 1‑jéig (vagyis hat hónappal 2017. október 1‑jét követően) betöltötték (a nők esetében) a 60., illetve (a férfiak esetében) a 65. életévüket, a korábbi nyugdíjkorhatár alkalmazása érdekében mindössze nyilatkozniuk kellett arról, hogy 67 évesen kívánnak nyugdíjba vonulni, és orvosi alkalmassági igazolást kellett bemutatniuk. Egyetlen hatóság engedélyére sem volt szükség. Az egyetlen további követelményt egy határidő jelentette, amely szerint ezeket az iratokat 2018. április 1‑jéig kellett benyújtani.(25)
C. A Charta 47. cikkével együttesen értelmezett EUSZ 19. cikk állítólagos megsértése
1. A Bizottság
56. A Bizottság állítása szerint akkor állapítható meg az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése értelmében vett tagállami kötelezettségszegés, ha a tagállami jogszabályok akadályozzák az uniós jogot alkalmazó bíróságokat abban, hogy általános jelleggel biztosítsák a hatékony jogvédelemhez való jogot.(26) Ennek különös jelentősége van az EUMSZ 267. cikk szerinti mechanizmus megfelelő működésének biztosítása szempontjából.(27) Az EUSZ 19. cikk – különösen az EUSZ 47. cikk fényében értelmezett – (1) bekezdéséből fakadó kötelezettségek magukban foglalják a függetlenség biztosítására irányuló kötelezettséget.(28) Ez attól függetlenül így van, hogy a tagállamok az e téren meglévő nemzeti eljárási autonómiájuk gyakorlása során az igazságszolgáltatás mely szervezeti modelljét választják.
57. A Bizottság kifogásolja a bírák nyugdíjkorhatárának csökkentését, amelyet az igazságügyi miniszter számára az e korhatár meghosszabbítására vonatkozóan biztosított diszkrecionális jogkör kísér. A Bizottság kifogása nem terjed ki ennél tágabban az igazságszolgáltató és a végrehajtó hatalom közötti kapcsolatot létrehozó valamennyi szabályra.
58. A rendes bíróságok ítéleteivel szembeni fellebbezés lehetősége nem biztosítja a hatékony bírói jogvédelmet abban az esetben, ha az igazságszolgáltatási rendszer különböző szintjein elhelyezkedő bírák függetlensége nem garantált.
59. A miniszter által e döntés meghozatalakor alkalmazandó kritériumok homályosak, és a tagállam joga nem szab határidőt e döntés miniszter általi meghozatalára nézve, ami a miniszter részére túlzott diszkrecionális jogkört, valamint az egyes bírák befolyásolására alkalmas valódi hatalmat biztosít. Ez sérti a bírák függetlenségének alapvető elemét képező elmozdíthatatlanság elvét, amelyet egyéni és működési szinten egyaránt biztosítani kell, és amely magában foglalja az elmozdítással és a végrehajtó hatalom általi beavatkozással szembeni védelmet.(29) Ez nem igazolható a bírák nyugdíjkorhatárának rendes nyugdíjkorhatárhoz való hozzáigazításával.
2. Lengyelország
60. Lengyelország azt állítja, hogy a Bizottság kérelme általánosító, hipotetikus és elvont jellegű, továbbá sérti Lengyelországnak a saját igazságszolgáltatási rendszere megszervezésére vonatkozó hatáskörét. A Bizottság túlságosan tágan értelmezi az EUSZ 19. cikk (1) bekezdését. Ezenfelül a Charta 47. cikke a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében csak akkor alkalmazandó, ha a tagállamok az Unió jogát hajtják végre. A Charta a jelen esetben nem alkalmazandó, mivel az EUSZ 6. cikk (1) bekezdése és a Charta 51. cikke értelmében a Charta nem használható az Unió hatásköreinek kiterjesztésére. A Charta 47. cikke nem egy elvont vizsgálatra szolgáló intézkedés.
61. A lengyel bírákat megilleti a törvényben rögzített nyugdíjkorhatár alkotmányban biztosított védelme. Mivel a miniszter csupán a meghosszabbítás kérdésében határoz, ez nem sérti a bírák elmozdíthatatlanságának elvét. A miniszter diszkrecionális jogkörének a rendes bíróságokról szóló törvény 69. cikkének 1b. §‑a ad keretet. E rendelkezés értelmében a miniszternek a határozat meghozatalakor tekintettel kell lennie a rendes bíróságok személyzetének észszerű igénybevételére és a különböző bíróságok munkaterhéből fakadó szükségletekre. A lengyel jog emellett többek között a bírói jogállás nyugdíjba vonulást követő fenntartása és a tanácskozások titkossága révén is védelmet nyújt a bírák számára.
62. Ami a Bizottság által azzal kapcsolatban megfogalmazott aggodalmakat illeti, hogy a bírák hajlamosak lennének az igazságügyi miniszternek vagy általánosabban a végrehajtó hatalomnak kedvező döntéseket hozni, ezen aggodalmak már a több éven át hatályos azon törvény kapcsán is felmerülhettek volna, amely az előmenetellel kapcsolatos hatáskört biztosít a köztársasági elnök számára. A lengyel bírák befolyásolhatóságára való célzás sértő, és az igazságszolgáltatás számtalan esetben kapcsolódik a végrehajtó hatalomhoz. Lengyelország megjegyzi, hogy a Bíróságunk bíráinak megbízatását hatévente hosszabbítják meg. Ha ez nem veszélyezteti az igazságszolgáltatás függetlenségét, akkor a Bizottság által vitatott intézkedések sem. Nem támaszthatók egymással párhuzamosan eltérő mércék a Bírósággal és a tagállami bíróságokkal szemben.
63. A Bizottság nem elemezte átfogó jelleggel a lengyel igazságszolgáltatási rendszert és annak valamennyi biztosítékát, holott ez szükséges lett volna, mielőtt a bírói függetlenség „rendszerszintű” megsértésére hivatkozik. A Bizottság e rendszer mindössze egyetlen elemét elemezte.
VI. Értékelés
A. Elfogadhatóság
64. Először is, véleményem szerint a Bizottság kérelme nem okafogyott. Az állandó ítélkezési gyakorlatra utalok, amely szerint az EUMSZ 258. cikk szerinti kötelezettségszegés fennállását azon helyzet alapján kell megítélni, amelyben a tagállam az indokolással ellátott véleményben megszabott határidő lejártakor – azaz a jelen esetben 2017. október 12‑én – volt.(30) Az említett időpontban Lengyelország azt a választ adta, hogy nem hoz intézkedéseket (lásd: fenti 37. pont). A Lengyelország által annak alátámasztása érdekében hivatkozott jogszabály‑módosítások, hogy az uniós jogból eredő kötelezettségeinek állítólagos megsértését mindenesetre már orvosolta, a 2018. április 12‑i törvényre vonatkoznak (lásd: fenti 42. és 43. pont).
65. Ami a 2017. október 12‑i időpontban hatályos átmeneti rendelkezéseket (lásd: fenti 55. pont) és az első kifogást illeti, e rendelkezések csak csekély számú bíró számára nyújtanak rövid időre mentességet. Az átmeneti rendelkezések megléte ezenfelül azon érdemi kérdés eldöntésének körébe tartozik, hogy megsértették‑e a bírák elmozdíthatatlanságának és függetlenségének elvét, amit az alábbi VI. rész C. pontjában fejtek majd ki.
66. Mindenesetre a Bizottság kontra Lengyelország (A legfelsőbb bíróság függetlensége) ügyhöz (C‑619/18) hasonlóan a tagállamoknak, a magánszemélyeknek és az Uniónak fontos érdeke fűződik ahhoz, hogy a Bíróság ítéletet hozzon az elé terjesztett kifogás tárgyában. Ezen ítélet – a C‑619/18. sz. ügyben hozandó ítélethez hasonlóan – hozzá fog járulni az uniós jogrendszerben a jogállamiság tiszteletben tartásához, és iránymutatást fog adni arról, hogy mire van szükség annak védelméhez. Az ítélet emellett tisztázni fogja az állami szociális biztonsági rendszerek – amelyekre a 79/7 irányelv irányadó – és a foglalkoztatási szociális biztonsági rendszerek – amelyekre a 2006/54 irányelv irányadó – közötti határvonalat.
67. A Bizottság második kifogása tehát a Charta 47. cikkére való hivatkozás kivételével elfogadható.
68. E helyen, másodszor, a Bizottság kontra Lengyelország (A legfelsőbb bíróság függetlensége) ügyre (C‑619/18) vonatkozó 2019. április 11‑i indítványom 52–60., valamint 65–67. pontjára hivatkozom.(31) A Bizottság nem nyújtotta be a Bírósághoz a 47. cikk megsértésének megállapításához szükséges információkat, mivel hiányoznak az arra vonatkozó iratok, hogy Lengyelország a 2017. júliusi módosító törvény elfogadásával mennyiben hajtotta végre az uniós jogot a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében.
69. Ezeket az észrevételeket mindössze annak hangsúlyozásával egészíteném ki, hogy jóllehet a Bizottság az EUSZ 17. cikk (1) bekezdése értelmében „felügyeli az uniós jog alkalmazását”, ez semmiképpen sem vonja maga után, hogy jogosult lenne az EUSZ 6. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében foglalt tilalom ellenére bármilyen „módon [kiterjeszteni] az Uniónak a Szerződésekben meghatározott hatásköreit”. A C‑619/18. sz. ügyhöz hasonlóan a Bizottság meg sem próbálta a Charta 47. cikkével kapcsolatos érveit a lengyel jog valamely uniós jogi rendelkezés végrehajtására irányuló(32) rendelkezéséhez kapcsolni, vagy alátámasztani, hogy a kifogásának tárgyát képező helyzetre egyébként az uniós jog „vonatkozik”.(33)
70. Mindezekre tekintettel azt a következtetést vonom le, hogy amennyiben elfogadnánk a Bizottság azon érveit, amelyek szerint az EUSZ 19. cikk szerinti hatékony jogvédelemhez való jog jelentését közvetlenül befolyásolhatja a Charta 47. cikke, ez önmagában indokolatlan beavatkozást jelentene Lengyelországnak az igazságszolgáltatás rendszerével és működésével kapcsolatos hatáskörébe. Amint arra Saugmandsgaard Øe főtanácsnok a Bizottság kontra Magyarország (Mezőgazdasági földterületekre létesített haszonélvezeti jogok) ügyben(34) rámutatott, a Bíróság feladata, hogy az Európai Unió jogának legfelsőbb szintű értelmezőjeként biztosítsa az Unió hatáskörén belül az alapvető jogok tiszteletben tartását. Az Emberi Jogok Európai Bíróságától eltérően a Bíróságnak nincs különös felhatalmazása az alapvető jogok tagállamok általi valamennyi megsértésének elbírálására.(35)
71. Mindezzel együtt, amint azt az alábbi VI. rész C. pontjában kifejtem, ez egyáltalán nem zárja ki, hogy annak eldöntésekor, hogy az adott ügyben sor került‑e a bírák elmozdíthatatlansága, valamint függetlensége és pártatlansága elvének megsértésére, felhívjuk a közös jogforrásokat, függetlenül attól, hogy a szóban forgó kérelem az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésén alapul vagy az EUSZ 2. cikkben tükrözött alapvető értékek konkrét megnyilvánulása, vagy pedig olyan helyzetről van szó, ahol a tagállam az uniós jogot hajtja végre, ezzel működésbe hozva a Charta 47. cikke szerinti védelmet és „a törvény által megelőzően létrehozott független és pártatlan bíróság[hoz való]” jogot.
72. A Chartába beépített korlátozások, amelyek szerint a Charta csak annyiban alkalmazandó a tagállamokra, amennyiben az Unió jogát hajtják végre (a Charta 51. cikkének (2) bekezdése), nem terjeszthetők ki odáig, hogy enyhítsék a Bizottságra háruló azon feladatot, hogy védje az Uniónak az európai alkotmányos örökség részét képező, az EUSZ 2. cikkben kifejezett alapvető értékeit.(36) Az olyan közvetlen keresetek, mint amelyet a Bizottság ezen eljárásban szereplő kifogásai alkotnak, nem járnak együtt az Unió hatásköreinek az EUSZ 6. cikk (1) bekezdése második albekezdésével, valamint a Charta 51. cikke (2) bekezdésével ellentétes kiterjesztésével.
73. Harmadszor, az, hogy a 2017. júliusi módosító törvény a lengyelországi jogállamiságról szóló, az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikkének (1) bekezdése szerinti indokolással ellátott bizottsági javaslat(37) tárgyát képezi, semmi esetre sem zárja ki, hogy a Bizottság az EUMSZ 258. cikk alapján közvetlenül is fellépjen. A Bizottság kontra Lengyelország (A legfelsőbb bíróság függetlensége) ügyre (C‑619/18) vonatkozó indítványomra(38) utalok, amelyben kifejtem, hogy az uniós jog szempontjából a két eljárás miért nem zárja ki kölcsönösen egymást.(39)
B. Az első kifogás
74. Úgy vélem, hogy a Bizottság első kifogása elsősorban azon alapul, hogy Lengyelország túlságosan megszorítóan értelmezte a Bíróság ítélkezési gyakorlatában a nyugdíjrendszer tekintetében meghatározott azon követelményeket, amelyeknek teljesülniük kell ahhoz, hogy e rendszer a szociálpolitikai megfontolásoknak megfelelő rendszernek minősüljön, és így szociális biztonsági intézkedésként a 79/7 irányelv legyen rá irányadó, ahelyett hogy az EUMSZ 157. cikk értelmében vett „díjazással” kapcsolatos rendszerként az ebben a cikkben szereplő tilalmak, illetve az egyenlő bérezésre vonatkozó irányelvek, a jelen esetben a 2006/54 irányelv hatálya alá tartozna.
75. Konkrétabban, Lengyelország túlságosan megszorító megközelítést alkalmazott azon követelménnyel kapcsolatban, amely szerint ahhoz, hogy a nyugdíjrendszer ne tartozzon a 79/7 irányelv hatálya alá, a nyugdíjrendszeren belül fizetett ellátásoknak „közvetlenül kapcsolódniuk” kell a szolgálat tartamához.
76. Lengyelország érveiből azonban hiányzik a 2006/54 és a 79/7 irányelv közötti határvonal elemzése, amelyet a Bíróság ítélkezési gyakorlata az EUMSZ 157. cikkben szereplő „díjazás” jelentésére hivatkozva alakított ki. Emellett az említett határvonal megrajzolásakor irányadó azon általánosabb elvekre sem tér ki, amelyek elválnak a csak a foglalkoztatási szociális biztonsági rendszerek tekintetében releváns három tényezőtől; i. nevezetesen hogy a munkavállalók meghatározott kategóriájára vonatkoznak‑e; ii. a nyugdíjba vonulást követően fizetett összegek közvetlenül a teljesített szolgálat tartamához kapcsolódnak‑e; és iii. az ellátásokat az utoljára betöltött álláshely szerinti díjazás alapján számítják‑e ki.
77. Példaként a Dimossia Epicheirissi Ilektrismou kontra Evrenopoulos ügyet említem, amely a magánrendszert alkalmazó görög állami villamosenergia‑művekkel szemben támasztott, özvegyi nyugdíj iránti igényre vonatkozott, és amelyben a felperes állítása szerint e nyugdíjat a neme (férfi) miatt tagadták meg vele szemben. Annak vizsgálatakor, hogy a rendszerre az EUMSZ 157. cikk elődje (nevezetesen az EGK‑Szerződés 119. cikke) vagy a 79/7 irányelv vonatkozik‑e, a Bíróság megismételte azt az alapvető fontosságú elvet, amely szerint „egyedül az képezheti a meghatározó kritériumot, hogy a munkavállaló a közte és a volt munkáltatója között korábban fennálló munkaviszonyra tekintettel részesül‑e az öregségi nyugdíjban”.(40)
78. Ezt megelőzően a Beune ügyben, amely a foglalkoztatási szociális biztonsági rendszer szerinti ellátások összegével kapcsolatos, nemen alapuló hátrányos megkülönböztetésre vonatkozó kérdéssel foglalkozott, Jacobs főtanácsnok „valódi meghatározó tényezőként” írta le a munkaviszonyt, rámutatva arra, hogy a „Bíróságnak […] a szociális biztonság és [az EGK] 119. cikk közötti kapcsolatra vonatkozó ítéletei egyértelmű különbséget kívánnak tenni az általános szociális biztonsági rendszerek és a munkaviszony keretében működő rendszerek között”.(41)
79. A munkaviszony kiemelkedő szerepét Kokott főtanácsnok is hangsúlyozta a Hlozek ügyben.(42) A nemen alapuló hátrányos megkülönböztetéssel kapcsolatos jogvitában azon kérdést illetően, hogy az áthidaló járadék az EUMSZ 157. cikk értelmében vett „díjazásnak” minősül‑e, a főtanácsnok megállapította, hogy a járadék minősítése „a foglalkoztatásnak [magából e rendelkezésből levezethető] kritériumától függ”.(43) A főtanácsnok szerint annak van jelentősége, hogy a járadék kifizetése a „munkaviszonyra tekintettel” történik‑e,(44) és emellett rámutatott arra, hogy a munkaviszony időtartama általában nem befolyásolja a „díjazás” fogalmát, amelyet tágan kell értelmezni.(45) Ez is azt támasztja alá, hogy a „szolgálati időre” vonatkozó követelmény kizárólag a foglalkoztatási nyugdíjrendszerek szerinti ellátásokkal kapcsolatos jogvitákban releváns,(46) ez pedig a „közvetlenül kapcsolódik” kifejezés túlságosan megszorító értelmezése ellen szól.
80. A Bíróság következésképpen a fenti jogelv keretei között határoz arról, hogy egy meghatározott rendszer nemzeti jogalkotó általi kialakítását befolyásoló vagy a befolyásolására alkalmas szociálpolitikai, államszervezeti, etikai vagy akár költségvetési megfontolások közül melyek az elsődlegesek, és így az adott nyugdíjrendszer a 79/7 irányelv hatálya alá tartozik‑e. A fent kifejtett három elv (76. pont) irányadó annak meghatározására, hogy a 79/7 irányelv mikor nem alkalmazható egy adott nyugdíjrendszerre, ugyanakkor ezek az iránymutatások nem vizsgálhatók a releváns jogelvek szélesebb körétől elszigetelten. Mindezt kiegészítem azzal, hogy ezek a jogelvek magukban foglalják az uniós jogrenden belül a díjazás tekintetében megvalósuló egyenlőtlen bánásmód tilalmáról szóló elsődleges szabály fontosságát.(47)
81. Mindezek alapján nem vonhatok le olyan következtetést, miszerint a foglalkoztatási nyugdíjrendszert a 79/7 irányelv hatálya alól kivonó három tényező bármelyike kőbe lenne vésve, abban az értelemben, hogy azokat úgy kellene értelmezni, hogy e tényezők bármelyikétől való akár csekély eltérés esetén is meg kell állapítani, hogy a szóban forgó rendszer a 79/7 irányelv, és konkrétabban az ezen irányelv 7. cikke (1) bekezdésének a) pontjában biztosított, a nők és a férfiak tekintetében eltérő nyugdíjkorhatár meghatározását lehetővé tevő tagállami mérlegelési jogkör tárgyi hatálya alá tartozik.(48)
82. Lengyelország nem kísérelt meg magyarázatot adni arra, hogy a szóban forgó rendszer mennyiben különbözik azon ítéletektől, amelyekben teljesült a nyugdíjak szolgálati tartamhoz való „közvetlen kapcsolódásának” követelménye. E tekintetben a Beune,(49) a Podesta,(50) a Griesmar,(51) a Niemi,(52) a Schönheit(53) és a Bizottság kontra Görögország ügyekre(54) gondolok. A Bíróság a szolgálat tartamához való közvetlen kapcsolódásra vonatkozó iránymutatás alkalmazásával – egyúttal megvizsgálva, hogy a rendszer a munkavállalók meghatározott kategóriájára vonatkozik‑e, és az ellátásokat az utolsó díjazás alapján számítják‑e ki, amely utóbbi két tényezőről nincs szó a jelen ügyben(55) – ezen ítéletek mindegyikében megállapította, hogy a szóban forgó foglalkoztatási nyugdíjrendszerek szerinti ellátások az egyes ügyekben releváns uniós jogi rendelkezés értelmében vett „díjazásnak” minősültek.
83. Mindezek alapján azt a következtetést vonom le, hogy a foglalkoztatási nyugdíjaknak a 79/7 irányelv hatálya alóli kizárásához mindenképpen szükséges, hogy ezek az ellátások jelentős mértékben a szolgálat tartamán alapuljanak. A Bizottság kontra Görögország ügyben a Bíróság ugyanis kimondta, hogy az, hogy az ebben az ügyben szóban forgó nyugdíjak olykor az ellátott munka vagy a munkavégzés körülményeinek nehézsége függvényében változtak, nem volt elégséges azon szabály alkalmazhatóságának meggyengítéséhez, amely szerint a fizetett ellátások közvetlenül a teljesített szolgálati időszaktól függenek.(56)
84. Így a „közvetlenül kapcsolódik” kifejezésben a hangsúlyt inkább a „kapcsolódik”, mintsem a „közvetlenül” szóra kell helyezni. Ez utóbbi szó nem von maga után olyan követelményt, amely szerint az ellátásnak automatikusan vagy kizárólagosan a szolgálat tartamán kell alapulnia, a Lengyelország által hivatkozott (és a fenti 53. pontban összefoglalt) más tényezők kizárásával. Ezek magukban foglalják a felső korlátok alkalmazását (például a szolgálati évek száma szerinti juttatás felső korlátját), azon ténybeli körülményeket, amelyeknek az illetmény nyugdíjba vonulást követő emelkedéséhez teljesülniük kell, az előmenetelt, az alapilletmény meghatározásakor alkalmazandó szorzókat és fizetési fokozatokat. Magát az alapilletményt alapvetően szintén a szolgálat tartama határozza meg (lásd: alábbi 86–89. pont). Ezért e tényezők egyike sem törheti meg a szolgálat tartama és a fizetett ellátások közötti egyértelmű kapcsolatot.
85. Egyetértek továbbá a Bizottság azon érvével, amely szerint a bíróságokon kívüli közhivatali szolgálatnak a szolgálat tartama kiszámításakor való figyelembevétele inkább megerősíti, mintsem gyengíti azt a következtetést, amely szerint a szóban forgó nyugdíjrendszer szerinti ellátások közvetlenül a szolgálat tartamához kapcsolódnak (lásd: fenti 48. pont). Az, hogy a nyugdíjak kiszámítására szolgáló rendszer nem tesz említést egyik nemről sem a másikkal szemben, nem teszi meg nem történtté a férfiak abból eredő hátrányos megkülönböztetését, hogy a rájuk vonatkozó nyugdíjkorhatár magasabb a nőkre alkalmazandónál.
86. Egyetértek továbbá a fizetett ellátások és a szolgálat tartama közötti kapcsolatra vonatkozó bizottsági megállapítással (lásd: fenti 46. és 48. pont). Példaként a rendes bíróságokról szóló törvény 91. cikkének 1. §‑ára utalok, amely kimondja, hogy a bírák javadalmazásának szintjét a szolgálat tartama határozza meg, valamint e törvény 91. cikkének 7. §‑ára, amelynek értelmében a javadalmazást ezenfelül a szolgálati évek száma szerinti juttatás szerint kell differenciálni (lásd: fenti 19. pont). A rendes bíróságokról szóló törvény 91a. cikkének 3. §‑a értelmében az alapilletményt a szolgálat tartama is befolyásolja (fenti 21. pont). Az ilyen jellegű jogszabályi rendelkezéseknek nem tulajdonítható eltérő értelem olyan kiegészítő tényezők alkalmazása révén mint a felső korlátok és a szorzók (lásd: a fenti 84. pontban említett tényezők), és ez utóbbiak nem változtathatnak azon a jogszabályi valóságon, hogy a nyugdíjak az utolsó – alapvetően a szolgálat tartama által meghatározott – illetményen alapulnak.
87. Konkrétabban, a rendes bíróságokról szóló törvény 91a. cikkének 3. §‑a (lásd: fenti 20. pont) kimondja, hogy a bíró alapilletményét az adott bírói álláshelyen töltött öt évet követően a következő legmagasabb fokozat alkalmazásával kell megállapítani. E rendelkezés megteremtette azt a fontos kapcsolatot, amelynek a szolgálat tartamával kell fennállnia, mivel a 100. cikk 1. §‑a (lásd: fenti 22. pont) értelmében a fizetett nyugdíjakat az utoljára betöltött álláshely határozza meg. Márpedig az utoljára betöltött álláshely egy meghatározott fokozathoz kapcsolódik, amely utóbbi a szolgálat tartamához kötött. Ezenfelül a 100. cikkben felsorolt kiegészítő nyugdíjellátások (lásd: fenti 22. cikk) nem törik meg a szolgálat hossza, a fokozat elnyerése, valamint az utoljára betöltött álláshely közötti kapcsolatot.
88. A legfelsőbb bíróság tekintetében a fokozat és a szolgálat tartama közötti kapcsolatot a legfelsőbb bíróságról szóló 2002. évi törvény 42. cikkének 4. és 5. §‑a (fenti 26. pont) hozta létre, mivel a 42. cikk 5. §‑a kimondja, hogy az alapilletményt a szolgálatba lépés éve határozza meg, és az 7 év elteltével emelkedik, míg az 50. cikk értelmében a nyugdíjakat az alapilletmény és a szolgálati évek száma szerinti juttatás határozza meg (fenti 28. pont). A legfelsőbb bíróságról szóló 2002. évi törvény 43. cikke a szolgálati évek száma szerinti juttatásról rendelkezik, amelyet részben a szolgálat tartama határoz meg (fenti 27. pont).
89. Az ügyészeket illetően a szolgálat tartamával való közvetlen kapcsolatot az ügyészségről szóló törvény 127. cikkének 1. §‑a (fenti 31. pont) hozta létre bizonyos olyan további konkrét rendelkezésekkel együtt, amelyek a nyugdíjakat a szolgálat tartamához kötötték. E helyen például az ügyészségről szóló törvény 124. cikkének 1. §‑ára (fenti 32. pont) utalok, amely kimondja, hogy a szolgálat tartama szerepet játszik a díjazás megállapításában. Felhívható továbbá a 124. cikk 4., illetve 5. §‑a (fenti 31. és 32. pont), amelyek értelmében az illetmény megállapításakor figyelembe kell venni a korábbi álláshelyeket, illetve amelyekben a szolgálati évek száma szerinti juttatás a fokozattól függ.
90. Ami Lengyelországnak a pozitív diszkriminációval kapcsolatos érveit illeti, elegendő rámutatni arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a pozitív diszkriminációra irányuló intézkedések célja, hogy „javíts[ák] [a nők versenyképességét] a munkaerőpiacon, és biztosíts[ák] a férfiakkal egyenlő alapon történő karrierépítési lehetőségeiket”.(57) Tekintettel arra, hogy a korábban bírói tisztséget betöltő, nyugdíjba vonult nők már nem jelentenek konkurenciát a versenypiacon, és nem építenek karriert, a Bizottság által vitatott intézkedések semmi esetre sem minősülhetnek a 2006/54 irányelv 3. cikke és az EUMSZ 157. cikk (4) bekezdése szerinti, pozitív diszkriminációt támogató intézkedéseknek. Ezenfelül óvakodni kell attól, hogy a nemek közötti hagyományos szereposztást a jövőre tekintettel továbbra is fenntartó szabályokat az egyenlőséget előmozdító intézkedéseknek tekintsük.(58) Az EUMSZ 157. cikk (4) bekezdésében említett „díjazás” még véletlenül sem használható a nemi szerepek közötti különbségek fenntartása céljából.
91. Ezenfelül a Bizottság által felhozott érvekkel összhangban (fenti 50. pont) a vitatott intézkedés egyáltalán nem árnyalt. Ezen intézkedést nem vehetik igénybe a karrierépítési lehetőségektől a gyermeknevelés miatt eleső férfiak, és az intézkedés emellett a gyermeknevelésből teljesen kimaradó nőket sem veszi figyelembe.
92. A fentiekre tekintettel meg kell állapítani, hogy a Bizottság által felhozott első kifogás megalapozott.
C. A második kifogás
1. A releváns jogszabályok és a forrásaik
93. A Bíróság az Associação Sindical dos Juízes Portugueses ítéletében(59) kimondta, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése védelmet biztosít a bírák elmozdításával szemben. Ez a bírói függetlenség lényegi biztosítékát alkotja.(60) Az elmozdíthatatlanság és a függetlenség szorosan kapcsolódnak egymáshoz, mivel a külső befolyással szembeni nélkülözhetetlen szabadság megkövetel bizonyos olyan megfelelő garanciákat, mint az elmozdíthatatlanság, amelyek az ítélethozatal feladatával megbízott személyek védelmére szolgálnak.(61)
94. A Bíróság az Associação Sindical dos Juízes Portugueses ítéletében és más ítéleteiben megállapította, hogy a függetlenség biztosítása az ítélethozatali tevékenységtől elválaszthatatlan.(62) A 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében biztosított függetlenség fogalma többek között azt feltételezi, hogy az érintett fórum teljesen autonóm módon gyakorolja bírói feladatkörét anélkül, hogy bármilyen hierarchikus kapcsolatban lenne, vagy bárkinek alá lenne rendelve, és anélkül, hogy bárhonnan utasításokat kapna, így védett az olyan külső beavatkozással vagy nyomással szemben, amely veszélyeztetheti tagjai határozathozatalának függetlenségét, és határozataikat befolyásolhatja.(63)
95. Ami a rendes bíróságok bíráit illeti, a Bizottság kifogása az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésén belüli, a jogállamiság – amely az EUSZ 2. cikk értelmében az Unió alapvető értékét képezi – konkrét kifejeződését jelentő második albekezdés tárgyi hatálya alá tartozik. A rendes bíróságok elbírálhatják az uniós jog értelmezésére és alkalmazására vonatkozó kérdéseket, és az EUMSZ 267. cikk szerinti előzetes döntéshozatal iránti kérelmeket terjeszthetnek elő. Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése ezért alkalmazandó rájuk.(64) Amint azt a Bíróság a közelmúltban megerősítette, „minden tagállamnak biztosítania kell, hogy jogorvoslati rendszerében, az uniós jog hatálya alá tartozó területeken az uniós jog értelmében vett »bíróságnak« minősülő fórumok teljesítik a hatékony bírói jogvédelem követelményeit”.(65)
96. Mindehhez hozzátenném, hogy a Charta meglététől függetlenül az általános elvek továbbra is az alapvető jogok forrásai maradnak.(66) Az EUSZ 6. cikk (3) bekezdése ugyanis kimondja, hogy az alapvető jogok „az uniós jogrend részét képezik mint annak általános elvei”. Amint azt egy szerző megjegyezte, „az alapvető jogok különböző forrásainak egymás mellett élése” segíti „az egyének jogainak magas szintű védelmére” irányuló cél megvalósítását.(67) Következésképpen a jogállamiság EUSZ 2. cikkben és EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésében szereplő biztosítékának, valamint a bírák elmozdíthatatlansága és függetlensége e rendelkezésekben benne rejlő tiszteletben tartásának tartalmát az EUSZ 6. cikk (3) bekezdése értelmében az EJEE(68), valamint a tagállamok közös alkotmányos hagyományai határozzák meg.(69)
97. A Charta 47. cikke és az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése között tehát alkotmányos összeköttetés van, mivel a Charta 47. cikke szerinti, „a törvény által megelőzően létrehozott független és pártatlan bíróság[hoz]” való jog tartalmának meghatározásakor ugyanazok a közös források relevánsak. Az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdése és a Charta 47. cikke emellett az általános jogelvekhez fűződő viszonyuk alapján is összekapcsolódnak. Ez utóbbiakkal összhangban kell értelmezni őket, ezért a két rendelkezéssel kapcsolatos ítélkezési gyakorlat elkerülhetetlenül átfedi egymást.(70)
98. Mindezzel együtt jól ismerem azt a feszültséget, amelyet az EUSZ 6. cikk (1) bekezdése hordoz magában, hiszen valóban elismeri a Chartát az uniós jogrendben biztosított alapvető jogok forrásaként, ugyanezen rendelkezés második albekezdésében ugyanakkor kimondja, hogy a „Charta rendelkezései semmilyen módon nem terjesztik ki az Uniónak a Szerződésekben meghatározott hatásköreit”.(71)
99. Véleményem szerint ezért óvatosan kell eljárni akkor, amikor a Charta 47. cikkét a jogállamiság EUSZ 2. cikkben biztosított védelme, illetve – az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében – a bírák elmozdíthatatlansága és a független és pártatlan bírósághoz való jog tartalmának tisztázására használjuk, legalábbis azokban az esetekben, amikor a tagállam nem az uniós jogot hajtja végre a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében, annak ellenére, hogy e két rendelkezés a közös források miatt elkerülhetetlenül átfedésbe kerül egymással.
100. Magára a Chartára ugyanis gyakran az alapvető jogok forrásaként hivatkoznak,(72) ami az EUSZ 6. cikk (1) bekezdésében a Chartának tulajdonított jogi kötőerőre tekintettel nem meglepő. Ugyanakkor, jóllehet a Charta az elsődleges uniós jog részét képezi, a Chartának az alapvető jogok (közvetlen) forrásaként való felhívása korlátokba ütközik akkor, amikor – a jelen eljáráshoz hasonlóan – a Charta 51. cikkének (2) bekezdése és az EUSZ 6. cikk (1) bekezdésének második albekezdése alkalmazandó, mivel Lengyelország nem az uniós jogot hajtja végre a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében. Amennyiben a Bizottság közvetlenül hivatkozhatna a Charta 47. cikkére, az kiterjesztené a Bizottság hatáskörét és sértené az EUSZ 6. cikk (1) bekezdését és a Charta 51. cikkének (2) bekezdését.
101. Egyébiránt azonban az alapvető jogoknak az EUSZ 6. cikkben rögzített forrásai a meghatározóak, legyen szó akár a függetlenségnek és a pártatlanságnak az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésére tekintettel értékelendő rendszerszintű hiányosság keretében történő állítólagos megsértéséről, akár a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében az uniós jog tagállam általi végrehajtásáról,(73) amikor is a 47. cikk közvetlenül relevánssá válik.
2. A jelen ügyre való alkalmazás
102. A Bizottság állítása szerint a rendes bíróságok bíráira vonatkozó nyugdíjkorhatárnak a nők esetében 60, míg a férfiak esetében 65 évre való csökkentése, és ezzel egyidejűleg az igazságügyi miniszter számára a 2017. júliusi módosító törvénnyel érintett bírák nyugdíjkorhatárának meghosszabbítására vonatkozóan diszkrecionális jogkör biztosítása nincs összhangban az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében biztosított hatékony jogvédelemmel, még ha e diszkrecionális jogkör gyakorlására a rendes bíróságokról szóló törvény 69. cikkének 1b. §‑a keretei között kerül is sor. E rendelkezés értelmében a miniszter köteles a rendes bíróságok személyi állományának észszerű igénybevétele és az egyes bíróságok munkaterhéből fakadó szükségletek figyelembevétele mellett döntést hozni (fenti 17. és 61. pont). A lengyel jog emellett védelmet nyújt a bírák számára többek között a jogállásuknak a nyugdíjba vonulást követő fenntartása és a tanácskozások titkossága révén (fenti 61. pont). A Bizottság a fent kifejtett átmeneti rendelkezések ellenére is fenntartja ezt a kifogást (55. pont).
103. Következtetésem szerint a 2017. júliusi módosító törvény – az alábbi indokok miatt – nem felel meg a bírák EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésében védett elmozdíthatatlanságával és függetlenségével kapcsolatos garanciának. E következtetés levonásakor tekintettel voltam a bírák intézményi vagy működési függetlenségét aláásó intézkedések vitatása szükségességének fontosságára.(74)
104. Először is, a hivatali idő biztonsága olyan nemzetközi emberi jogi eszközök alapelve mint a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (PPJNE), amelynek kidolgozásában a tagállamok együttműködtek.(75) Ezek az eszközök már hosszú ideje az uniós jogrenden belüli alapelvek tartalmának elismert forrásai.(76)
105. Ezért jelentőséggel bír az ENSZ Emberi Jogi Bizottságának a közelmúltban kifejtett azon véleménye, amely szerint a PPJNE 14. cikkének (1) bekezdése értelmében „a [bírák] hivatali id[ejének] biztonságával kapcsolatos garanciák az igazságszolgáltatás függetlenségének követelményét képezik” és „az Egyezségokmánnyal összeegyeztethetetlen minden olyan helyzet, ahol a végrehajtó hatalom ellenőrzést vagy irányítást gyakorolhat az igazságszolgáltatás felett”.(77) A bizottság hangsúlyozta a „diszkrecionális elmozdítással szembeni védelem biztosítékainak” fontosságát.(78)
106. Ezért a bírák nyugdíjkorhatárának csökkentését a bírák de facto elmozdításával szembeni biztosítékokkal(79) kell kísérni.(80) A Bíróság ugyanis a közelmúltban kimondta azt a követelményt, hogy a bírák elmozdítását „kifejezett jogszabályi rendelkezések rögzítsék”.(81)
107. A tárgyaláson Lengyelország elismerte, hogy a tárgyalás napjáig legkevesebb 26 bíróval szemben tagadták meg a szolgálati viszony 2017. júliusi módosító törvény szerinti, 70 éves korig történő meghosszabbítását.(82) Lengyelország meghatalmazottja által a feltett kérdésekre adott válaszok alapján ez a szám – az átmeneti intézkedések hatásától függően (lásd: fenti 55. pont) – akár a 112 bírát is elérheti.
108. A jelek szerint mindezek következményeként a bírói tisztséget betöltő érintett nők a 2017. júliusi módosító törvény hatálybalépését megelőzően törvényben rögzített életkornál – azaz 67 évnél – 7 évvel korábban, míg a bírói tisztséget betöltő érintett férfiak az említett, törvény szerinti nyugdíjkorhatárnál 2 évvel korábban vonultak nyugdíjba. Mindemellett a miniszter nem volt köteles indokolni a megtagadást, és a döntése nem volt megtámadható bíróság előtt. Mindezek háttereként meg kell említeni, ahogyan azt Lengyelország meghatalmazottja is elismerte a tárgyaláson, hogy e század elejéig a törvény szerinti nyugdíjkorhatár meghosszabbításáról a nemzeti igazságszolgáltatási tanács határozott. 2002‑től az igazságügyi miniszterhez nyújtották be e kérelmeket, amelyek a munkavégzésre való alkalmasságot igazoló orvosi dokumentum benyújtása esetén pozitív elbírálás alá estek. Ezt követően 2017‑ben az igazságügyi minisztert ruházták fel a jelen esetben szóban forgó diszkrecionális jogkör gyakorlásával.
109. Mindezek fényében a miniszterrel szemben támasztott, a rendes bíróságok forrásainak észszerű igénybevételére és a munkateherből fakadó szükségletek figyelembevételére vonatkozó törvényi követelmény, valamint olyan tényezők, mint a bírói tanácskozások titkossága és a mindenkori, törvényben rögzített nyugdíjkorhatárral kapcsolatos lengyel alkotmányos garanciák elégtelenek ahhoz, hogy védelmet nyújtsanak a 2017. júliusi módosító törvénnyel érintett bírák de facto elmozdításával szemben,(83) különösen ha arra a kormány által kezdeményezett átfogó lengyelországi igazságügyi reform keretében kerül sor.(84)
110. Lengyelország emellett nem tett említést olyan sürgető vagy meggyőző politikai indokról, amely igazolta volna a meghosszabbításokkal kapcsolatos hatáskörnek a nemzeti igazságszolgáltatási tanácsról a miniszterre való átruházását, és arra nézve sem nyújtott megfelelő magyarázatot, hogy miért az alacsony munkateherrel rendelkező bírák elmozdítása volt az egyetlen életképes megoldás ahelyett, hogy e bírákat valamely másik rendes bíróságra helyezték volna át.
111. A függetlenség követelményét illetően a jelen esetben szóban forgó rendszer a Bizottság kontra Lengyelország (A legfelsőbb bíróság függetlensége) ügyben (C‑619/18)(85) általam vizsgált rendszerhez hasonlóan egyszerre ruházza át a bírák aktív szolgálatának meghosszabbításáról való határozathozatalt a végrehajtó hatalom egy tagja, nevezetesen az igazságügyi miniszter számára,(86) és szállítja le a bírák nyugdíjkorhatárát. E jogszabálycsomag nem egyeztethető össze az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatában védett pártatlanság objektív elemével.(87) Ezenfelül a Bíróság kimondta, hogy a függetlenség és a pártatlanság „olyan szabályok meglétét igénylik – különösen ami a fórum összetételét, a kinevezést, a megbízatás időtartamát, valamint az elfogultsági okokat, a kizárási okokat és a tagok elmozdítását illeti –, amelyek [a] […] személyek számára biztosítják minden jogos kétség kizárását az említett fórum befolyásolhatatlanságát illetően a külső tényezőkkel szemben, valamint semlegességét az ütköző érdekek vonatkozásában”.(88)
112. A jelen esetben nem annak feltételezéséről van szó, hogy a lengyel bírák nem rendelkeznek szakmai hozzáértéssel, vagy hogy az általuk hozott határozatok szükségképpen részrehajlóak lesznek mindaddig, míg az igazságügyi miniszter nem határoz a szolgálati viszonyuk meghosszabbításáról, hanem inkább arról, hogy a nyilvánosság joggal úgy tekinthet‑e a szóban forgó rendszerre, hogy az befolyásolja a végrehajtó hatalom részvételével zajló eljárások pártatlanságát ezen érzékeny időszakban, amely hosszú ideig elhúzódhat, mivel az igazságügyi minisztert a határozathozatallal kapcsolatos semmilyen határidő nem köti.(89) A nyilvánosságban így joggal merül fel aggodalom az elfogultságot illetően, amit csak tovább súlyosbít az olyan biztosítékok hiánya, mint az átláthatóság és a bírósági jogorvoslat.(90)
113. Ami az átmeneti rendelkezéseket illeti (lásd: fenti 55. pont), elegendő rámutatni arra, hogy azok nem fedik le a 2017. júliusi módosító törvénnyel érintett valamennyi bírát, hanem csak néhányat közülük, nevezetesen azokat, akik a 2017. júliusi módosító törvény hatálybalépésekor 60 (nők) vagy 65 (férfiak) évesek voltak, vagy akik az említett életkort 2017. október 1‑je és 2018. április 1‑je között töltötték be. Amint azt a lengyelországi kiküldetésén a bírák és az ügyvédek függetlenségével foglalkozó különleges ENSZ‑előadó megállapította,(91) „módosítani kell a rendes bíróságok bíráira alkalmazandó új nyugdíjrendszert oly módon, hogy az kizárólag azokra a bírákra legyen alkalmazandó, akik a törvény hatálybalépését követően léptek hivatalba”(92), és ezzel egyidejűleg el kell venni az igazságügyi minisztertől a meghosszabbításra vonatkozó diszkrecionális jogkört.(93)
114. Zárásként ugyanakkor hangsúlyozni szeretném, hogy az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdése hatályának körülhatárolását illetően alkotmányos szinten az forog kockán, hogy a Bíróság milyen mértékben rendelkezik hatáskörrel arra, hogy az alapjogi jogsértések elbírálása tekintetében a nemzeti alkotmánybíróságok és az Emberi jogok Európai Bíróságának helyébe lépjen.(94) A jogállamiságon alapuló uniós jogrenden belül éppen annyira fontos az uniós, illetve a tagállami hatáskörök közötti határvonal tiszteletben tartása, mint az alapvető jogok védelme.(95)
115. Ezért az EUSZ 19. cikk (1) bekezdése második albekezdésének tárgyi hatálya a bírák elmozdíthatatlanságával és függetlenségével összefüggésben arra korlátozódik, hogy orvosolja az adott tagállam rendszerszintű hiányosságait; a jelen esetben erről van szó, hiszen a Bizottság által vitatott törvény az igazságszolgáltatás valamennyi szintjére hatással van. Ez legjobban talán a rendszerszintű vagy általános hiányosságok kifejezéssel ragadható meg,(96) hiszen e hiányosságok „sérthetik” a bírák elmozdíthatatlanságának és függetlenségének „lényegi tartalmát”(97).
116. Ugyanakkor a bírák elmozdíthatatlanságának és függetlenségének egyedi vagy elszigetelt megsértéseit a Charta 47. cikke alapján kell megítélni, és csak annyiban, amennyiben a tagállamok az uniós jogot hajtják végre a Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében. Főszabály szerint ha a rendszerszintű hiányosságok az Unió jogának tagállam általi végrehajtása keretében merülnek fel, akkor e hiányosságok mindkét rendelkezés alapján vizsgálhatók.
117. A fenti okokból kifolyólag mindenesetre a Bizottság második kifogását megalapozottnak kell tekinteni.
VII. Költségek
118. Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
119. Az általam javasolt megoldás alapján, bár a Bizottság kifogásait azon részükben, amennyiben a Charta 47. cikkén alapulnak, elfogadhatatlanság okán el kell utasítani, a Bizottság mindkét kifogását illetően eredményes volt, amennyiben azok az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdésén és az EUMSZ 157. cikken, továbbá a 2006/54 irányelv 5. cikkének a) pontján és 9. cikke (1) bekezdésének f) pontján alapulnak. A Lengyel Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a saját költségein felül a Bizottság részéről felmerült költségek viselésére.
VIII. Végkövetkeztetés
120. A fenti megfontolások tükrében azt javaslom a Bíróságnak, hogy a következőképpen határozzon:
1) állapítsa meg, hogy Lengyelország nem teljesítette az EUMSZ 157. cikkből, valamint a férfiak és nők közötti esélyegyenlőség és egyenlő bánásmód elvének a foglalkoztatás és munkavégzés területén történő megvalósításáról szóló, 2006. július 5‑i 2006/54/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 5. cikkének a) pontjából és 9. cikke (1) bekezdésének f) pontjából eredő kötelezettségeit azáltal, hogy a 2017. július 12‑i Ustawa o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (a rendes bíróságok szervezetéről szóló törvény és bizonyos más törvények módosításáról szóló törvény) 13. cikkének 1–3. §‑ában eltérő nyugdíjkorhatárokat állapított meg a rendes bíróságokon és a legfelsőbb bíróságon bírói tisztséget betöltő nők, illetve férfiak, valamint az ügyészi tisztséget betöltő nők, illetve férfiak esetében, továbbá
2) állapítsa meg, hogy a Lengyel Köztársaság nem teljesítette az EUSZ 19. cikk (1) bekezdésének második albekezdéséből eredő kötelezettségeit azáltal, hogy az említett törvény 13. cikkének 1. §‑ában a rendes bíróságok bíráinak nyugdíjkorhatárát csökkentette, és ugyanezen törvény 1. cikke 26. §‑ának b) és c) pontjában a bírák szolgálati viszonyának meghosszabbítására vonatkozóan diszkrecionális jogkört biztosított az igazságügyi miniszter számára;
3) a keresetet az ezt meghaladó részében utasítsa el;
4) a Lengyel Köztársaságot kötelezze a saját költségein felül az Európai Bizottság részéről felmerült költségek viselésére.