CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. KOKOTT
van 28 januari 2010 (1)
Zaak C‑526/08
Europese Commissie
tegen
Groothertogdom Luxemburg
„Taalregeling – Rechten van verdediging – Ne bis in idem – Gezag van gewijsde – Artikel 228 EG – Richtlijn 91/676/EEG– Bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen – Onverenigbaarheid van nationale maatregelen met bepalingen over de periodes waarin, de voorwaarden waaronder en de methoden waarmee meststoffen op of in bodem worden gebracht”
I – Inleiding
1. De Commissie heeft bezwaar tegen de omzetting door Luxemburg van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen(2) (hierna: „nitraatrichtlijn”). Met name gaat het om het ontbreken van verbodsbepalingen voor het gedurende bepaalde periodes op of in de bodem te brengen van meststoffen, de opslagcapaciteit voor dierlijke mest, het op steile hellingen op of in de bodem brengen van meststoffen, alsmede de methoden om meststoffen op of in de bodem te brengen.
2. Deze zaak is in zoverre opmerkelijk, dat het Hof reeds op 8 maart 2001 over gelijksoortige bezwaren heeft geoordeeld.(3) Er moet dus worden onderzocht in hoeverre deze omstandigheid aan het onderhavige beroep in de weg staat. Een ander procesrechtelijk probleem wordt veroorzaakt door het feit dat de Commissie bij haar verzoekschrift twee adviezen in de Engelse taal heeft gevoegd, terwijl de procestaal Frans is.
II – Toepasselijke bepalingen
3. Voor de ontvankelijkheid van het beroep is met name artikel 228 EG (thans, na wijziging, artikel 260 VWEU) van belang:
„1. Indien het Hof van Justitie vaststelt dat een lidstaat een der krachtens dit Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen, is deze staat gehouden die maatregelen te nemen welke nodig zijn ter uitvoering van het arrest van het Hof van Justitie.
2. Indien de Commissie van oordeel is dat de betrokken lidstaat deze maatregelen niet heeft genomen, brengt zij, nadat zij deze staat de mogelijkheid heeft geboden zijn opmerkingen in te dienen, een met redenen omkleed advies uit waarin de punten worden gepreciseerd waarop de betrokken lidstaat het arrest van het Hof van Justitie niet is nagekomen.
Indien de betrokken lidstaat de maatregelen ter uitvoering van het arrest van het Hof niet binnen de door de Commissie vastgestelde termijn heeft genomen, kan de Commissie de zaak voor het Hof van Justitie brengen. Zij vermeldt het bedrag van de door de betrokken lidstaat te betalen forfaitaire som of dwangsom die zij in de gegeven omstandigheden passend acht.
Indien het Hof van Justitie vaststelt dat de betrokken lidstaat zijn arrest niet is nagekomen, kan het deze staat de betaling van een forfaitaire som of een dwangsom opleggen.
Deze procedure geldt onverminderd het bepaalde in artikel 227.”
4. Inhoudelijk gaat het om de omzetting van de nitraatrichtlijn, waarvan het doel is omschreven in artikel 1:
„Deze richtlijn heeft tot doel:
– de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen, en
– verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen.”
5. In casu zijn de in artikel 2, sub e tot en met g, opgenomen definities van belang:
„e) ‚meststof’: elke één of meer stikstofverbindingen bevattende stof die op het land wordt gebruikt ter bevordering van de gewasgroei, met inbegrip van dierlijke mest, afval van visteeltbedrijven en zuiveringsslib;
f) ‚kunstmest’: elke met een industrieel proces vervaardigde meststof;
g) ‚dierlijke mest’: excrementen van vee of een mengsel van strooisel en excrementen van vee, alsook produkten daarvan”.
6. Artikel 5, lid 4, regelt de inhoud van het in deze zaak omstreden actieprogramma:
„4. De actieprogramma's worden binnen vier jaar na opstelling uitgevoerd en bestaan uit de volgende verplichte maatregelen:
a) de maatregelen van bijlage III;
b) de maatregelen die de lidstaten hebben voorgeschreven in de overeenkomstig artikel 4 opgestelde code(s) van goede landbouwpraktijken, met uitzondering van de maatregelen welke zijn vervangen door die van bijlage III.”
7. In het bijzonder gaat het om de volgende maatregelen van de bijlagen II en III:
„Bijlage II
Code(s) van goede landbouwpraktijken
A. In een code of codes van goede landbouwpraktijken ter vermindering van verontreiniging door nitraten en waarin rekening wordt gehouden met de omstandigheden in de verschillende regio's in de Gemeenschap behoren voorschriften te zijn opgenomen aangaande de volgende aspecten, voor zover zij relevant zijn:
1. de periodes die niet geschikt zijn voor het op of in de bodem brengen van een meststof;
2. het op of in de bodem brengen van een meststof op steile hellingen;
3. [...]
4. [...]
5. de capaciteit en bouw van opslagtanks voor dierlijke mest, inclusief maatregelen ter voorkoming van waterverontreiniging veroorzaakt door het wegstromen en weglekken in grond- en oppervlaktewater van vloeistoffen die dierlijke mest en afvalwater van opgeslagen plantaardig materiaal zoals kuilvoeder bevatten;
6. methoden voor het op of in de bodem brengen van zowel kunstmest als dierlijke mest, inclusief hoeveelheid en gelijkmatigheid van de verspreiding, waarmee de afvoer van nutriënten naar het water op een aanvaardbaar niveau wordt gehouden.
B. [...]”
„Bijlage III
Maatregelen die in actieprogramma’s als bedoeld in artikel 5, lid 4, sub a, moeten worden opgenomen
1. Deze maatregelen behelzen voorschriften betreffende:
1. de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is;
2. de opslagcapaciteit van tanks voor dierlijke mest; deze moet groter zijn dan die welke vereist is voor de langste periode waarin het op of in de bodem brengen van mest in de betrokken kwetsbare zone verboden is, behalve wanneer ten genoegen van de bevoegde instantie kan worden aangetoond dat elke hoeveelheid mest boven de werkelijke opslagcapaciteit op een voor het milieu onschadelijke wijze zal worden verwijderd;
3. [...]”
III – Voorgeschiedenis van het geding en vorderingen
8. Luxemburg heeft de nitraatrichtlijn voor de eerste maal omgezet bij het groothertogelijk reglement van 20 september 1994 betreffende het gebruik van organische meststoffen in de landbouw en tot wijziging van het groothertogelijk reglement van 14 april 1990 betreffende zuiveringsinstallaties, zoals gewijzigd(4) (hierna: „groothertogelijk reglement van 1994”).
9. De eerste niet-nakomingsprocedure had betrekking op deze regeling. Op 8 maart 2001 heeft het Hof vastgesteld dat Luxemburg, door niet alle wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te treffen die nodig zijn om te voldoen aan de verplichtingen in de artikelen 5, leden 4 en 6, en 10, lid 1, in samenhang met de bijlagen II A, III, punt 1.3, en V, punt 4, sub e, van de nitraatrichtlijn, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet was nagekomen.(5)
10. Nog tijdens deze eerste zaak heeft Luxemburg het groothertogelijk reglement van 1994 vervangen door het groothertogelijk reglement van 24 november 2000 betreffende het gebruik van stikstofhoudende meststoffen in de landbouw(6) (hierna: „groothertogelijk reglement van 2000”).
11. Op 15 december 2006 heeft de Commissie Luxemburg opnieuw krachtens artikel 226 EG (thans, na wijziging, artikel 258 VWEU) gevraagd opmerkingen te maken inzake onvolkomenheden bij de omzetting van de nitraatrichtlijn (aanmaningsbrief). Daar Luxemburg niet antwoordde, heeft de Commissie op 29 juni 2007 een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij Luxemburg een laatste termijn van twee maanden stelde om aan de door haar gesignaleerde onvolkomenheden een einde te maken.
12. Op grond van opmerkingen van Luxemburg van 29 mei 2008 liet de Commissie enige van haar bezwaren vallen, doch hield vast aan de overige. Zij stelde derhalve op 2 december 2008 het onderhavig beroep in en vordert:
– vast te stellen dat het Groothertogdom Luxemburg, door niet de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen te treffen om volledig en correct te voldoen aan de artikelen 4 en 5 in samenhang met bijlage II A, punt 1, bijlage III, punt 1.1, bijlage II A, punt 5, bijlage III, punt 1.2, bijlage II A, punt 2, en bijlage II A, punt 6, van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen;
– het Groothertogdom Luxemburg te verwijzen in de kosten.
13. Het Groothertogdom Luxemburg vordert het beroep nietig of niet-ontvankelijk te verklaren.
14. Het Hof heeft de lidstaten en de instellingen uitgenodigd, bij de mondelinge behandeling op 2 december 2009 in te gaan op de niet‑ontvankelijkheidsexceptie, gebaseerd op schending van het ne bis in idem-beginsel. Behalve Luxemburg en de Commissie namen Denemarken, Duitsland, Griekenland, Frankrijk, Italië, Nederland, Oostenrijk, Polen, Finland, Zweden, het Verenigd Koninkrijk en het Parlement aan deze behandeling deel.
IV – Juridische beoordeling
A – Ontvankelijkheid
15. Luxemburg acht het beroep wegens schending van de regels inzake het taalgebruik nietig, subsidiair niet-ontvankelijk. Bovendien acht het het beroep niet-ontvankelijk wegens schending van het ne bis in idem-beginsel, dat wil zeggen het verbod van een dubbele strafoplegging, omdat het Hof reeds over enkele grieven heeft geoordeeld.
1. De taalregeling
16. Luxemburg voert ter ondersteuning van zijn argument inzake het taalgebruik aan dat de Commissie in de bijlagen bij het verzoekschrift twee studies in de Engelse taal zonder vertaling in het Frans heeft overgelegd.
17. Krachtens artikel 29, lid 2, sub a, van het Reglement voor de procesvoering wordt de onderhavige procedure in de Franse taal gevoerd, aangezien deze taal een officiële taal van Luxemburg is. Krachtens artikel 29, lid 3, eerste en tweede zin, dient deze taal in memories en bijlagen te worden gebezigd, terwijl stukken die in een andere taal zijn gesteld, vergezeld moeten gaan van een vertaling in de procestaal.
18. Een beroep krachtens artikel 226 EG zou daarom mogelijk niet‑ontvankelijk zijn indien de Commissie een taal kiest die zij met betrekking tot deze lidstaat niet mag gebruiken. De regeling van het taalgebruik van het Hof garandeert namelijk in het bijzonder dat de niet-nakomingsprocedure tegen lidstaten slechts in een van hun officiële talen kan worden gevoerd, wat het hun makkelijker maakt zich te verdedigen.
19. In de onderhavige zaak is het verzoekschrift geheel in de Franse taal gesteld. Luxemburg was daarom in staat onbelemmerd van alle bezwaren van de Commissie kennis te nemen. Derhalve kan het beroep niet, zoals Luxemburg meent, in zijn geheel niet‑ontvankelijk zijn wegens inbreuk op de taalregeling.
20. De overlegging van de beide in de Engelse taal gestelde documenten zou daarentegen ongeoorloofd kunnen zijn. De Commissie beroept zich in dit verband evenwel terecht op artikel 29, lid 3, derde alinea, van het Reglement voor de procesvoering. Volgens deze bepaling kunnen van omvangrijke bescheiden en documenten (in het Engels documents, in het Frans pièces et documents) uittreksels in vertaling worden overgelegd. Dit is in de onderhavige zaak gebeurd, aangezien de Commissie de passages die volgens haar relevant zijn, in haar verzoekschrift in het Frans heeft weergegeven.
21. Voor het geval dat integrale kennisneming van deze bescheiden en documenten nodig blijkt, bepaalt artikel 29, lid 3, derde alinea, tweede zin, van het Reglement voor de procesvoering dat het Hof te allen tijde, hetzij ambtshalve hetzij op verzoek van een partij, een meer uitvoerige of volledige vertaling kan eisen. Ook dit is, nadat Luxemburg bezwaar had gemaakt tegen het ontbreken van een vertaling, in de onderhavige zaak gebeurd.
22. Luxemburg werd echter in zijn verdediging in zoverre belemmerd doordat er na afloop van de indieningstermijn voor het verweerschrift nog geen vertaling beschikbaar was. Luxemburg had dit nadeel echter kunnen wegnemen door te verzoeken om termijnverlenging krachtens artikel 40, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering.
23. Anderzijds had Luxemburg ter zake van zijn bezwaar tegen de ontvankelijkheid, bij afzonderlijke akte een incident kunnen openen krachtens artikel 91, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering. Na dit incident had Luxemburg in voorkomend geval nogmaals de gelegenheid gekregen zijn standpunt ten gronde kenbaar te maken.(7)
24. Dat Luxemburg ter vermijding van eventuele moeilijkheden bij zijn verdediging geen gebruik van deze mogelijkheden heeft gemaakt, kan er niet toe leiden dat de bescheiden en documenten die conform het Reglement voor de procesvoering in het geding zijn overgelegd, als ontoelaatbaar uit het dossier worden verwijderd.
25. Het bezwaar van Luxemburg op grond van de taalregeling dient derhalve in zijn geheel te worden afgewezen.
2. De gevolgen van het arrest van 8 maart 2001
26. Voorts is Luxemburg de mening toegedaan dat het beroep wegens schending van het ne bis in idem-beginsel (verbod van een dubbele strafoplegging) niet-ontvankelijk is, omdat het Hof op 8 maart 2001 reeds gedeeltelijk over de in de onderhavige procedure aangevoerde grieven heeft geoordeeld. De Commissie kan zich daarom hoogstens op de procedure van artikel 228, lid 2, EG baseren, doch niet op die van artikel 226 EG.
27. Deze bezwaren zijn mijns inziens ongegrond. Het ne bis idem-beginsel is op niet-nakomingsprocedures niet van toepassing (zie onder a). Het gezag van gewijsde van het arrest van 8 maart 2001 zou weliswaar in principe aan een nieuw beroep in de weg kunnen staan, maar de grieven van de Commissie hebben geen betrekking op hetgeen het Hof bij gewijsde heeft vastgesteld (zie onder b). Ten slotte dient de Commissie ook niet in plaats van de procedure van artikel 226 EG die van artikel 228, lid 2, EG te gebruiken (zie onder c).
a) Het ne bis idem-beginsel
28. Het ne bis idem-beginsel verbiedt een persoon meer dan eenmaal voor dezelfde onrechtmatige gedraging te bestraffen(8) of te vervolgen(9) ter bescherming van hetzelfde rechtsgoed. Het Hof heeft zich reeds met vergelijkbare bezwaren in niet-nakomingsprocedures beziggehouden en heeft die steeds met het argument afgewezen, dat het niet om dezelfde zaak ging.(10) Het Hof heeft echter nooit uitdrukkelijk uitgemaakt of dit beginsel überhaupt op niet-nakomingsprocedures kan worden toegepast.(11)
29. Verscheidene lidstaten zijn van mening dat het ne bis in idem‑beginsel niet van toepassing is op de niet‑nakomingsprocedure van artikel 226 EG. Deze procedure leidt niet tot een sanctie maar enkel tot een objectieve vaststelling.(12)
30. Daarentegen heeft met name Polen er de nadruk op gelegd dat de niet-nakomingsprocedure van artikel 226 EG één geheel vormt met de handhavingsprocedure van artikel 228 EG. Het Hof heeft de dwangsom en de forfaitaire som in de zin van artikel 228, lid 2, EG als sancties aangemerkt, waarop het ne bis in idem‑beginsel in principe van toepassing is.(13)
31. Ik ben er niet van overtuigd dat het ne bis in idem-beginsel op een fase van de niet-nakomingsprocedure van toepassing is.
32. Zowel krachtens artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie als krachtens artikel 4 van aanvullend protocol nr. 7 bij het EVRM(14) geldt dit beginsel voor strafrechtelijke procedures, waaronder ook het bestuursstrafrecht kan worden begrepen, bijvoorbeeld de sanctieprocedures op het gebied van de mededinging.(15) Ook artikel 54 van het op 14 juni 1985 te Schengen ondertekende Akkoord tussen de regeringen van de staten van de Benelux Economische Unie, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen heeft tot doel de unieburgers te beschermen tegen herhaalde strafvervolging ter zake van dezelfde feiten in een andere overeenkomstsluitende staat.(16)
33. De procedure van artikel 228, lid 2, EG is daarentegen een bijzondere gerechtelijke procedure voor de uitvoering van arresten, met andere woorden een executiemiddel.(17) Sancties om de uitvoering van een arrest af te dwingen zijn van een andere aard dan repressieve sancties. Tweemaal ten uitvoer leggen is weliswaar niet mogelijk, maar dwangmaatregelen kunnen worden herhaald, indien dit nodig is om de betrokken titel te executeren.
34. De belangrijkste beperking voor executiemaatregelen is het evenredigheidsbeginsel.(18) Volgens de algemene vereisten van dit beginsel(19) mogen executiemaatregelen, en ook herhaling ervan, niet de grenzen overschrijden van hetgeen voor de uitvoering van het oorspronkelijke arrest geschikt en noodzakelijk is, met dien verstande dat, wanneer een keuze mogelijk is tussen verschillende geschikte maatregelen, die maatregel moet worden gekozen die het minst bezwarend is, en dat de veroorzaakte nadelen niet onevenredig mogen zijn aan het nagestreefde doel.
35. Zelfs indien mijn opvatting niet wordt gevolgd en sancties in verband met de executie onder het ne bis in idem‑beginsel worden gebracht, zou het te ver gaan dit beginsel op elk arrest toe te passen, bij de uitvoering waarvan sancties kunnen worden aangewend. In dat geval zou dit beginsel bijvoorbeeld ook alle civielrechtelijke beslissingen omvatten, die verplichtingen vaststellen om bepaalde handelingen te verrichten of na te laten.
36. Uiteindelijk zijn deze punten in de onderhavige zaak evenwel van ondergeschikte betekenis, aangezien het gezag van gewijsde van het arrest van 8 maart 2001 net zo belemmerend werkt als het ne bis in idem-beginsel.
b) Gezag van gewijsde
37. Het beginsel van het gezag van gewijsde garandeert zowel de stabiliteit van het recht en van de rechtsbetrekkingen als een goede rechtsbedeling. Rechterlijke beslissingen die definitief zijn geworden nadat de beschikbare beroepsmogelijkheden zijn uitgeput of nadat de voor deze beroepen voorziene termijnen zijn verstreken, behoren niet meer opnieuw in geding te kunnen worden gebracht.(20) Derhalve geldt het gezag van gewijsde van een arrest in een niet-nakomingsprocedure voor de feitelijke en rechtspunten die door de rechter daadwerkelijk of noodzakelijkerwijs in het eerste arrest zijn beslecht.(21)
38. Voor zover het gevaar bestaat dat het Hof in de nieuwe uitspraak tot feitelijke en juridische beslissingen zal komen die in tegenspraak zijn met die in het eerste arrest, staat het gezag van gewijsde van een arrest dus aan een nieuw beroep in de weg. Daarbij is niet alleen het dictum beslissend, maar ook de overwegingen die de noodzakelijke steun bieden aan het dictum en er daardoor onlosmakelijk mee verbonden zijn.(22)
39. Een gevaar voor tegenstrijdigheid zou reeds daarom kunnen zijn uitgesloten, omdat de schending van de nitraatrichtlijn op verschillende tijdstippen is onderzocht. Het arrest van 8 maart 2001 had betrekking op de vraag of Luxemburg bepalingen van de nitraatrichtlijn op 26 februari 2000 had omgezet(23), terwijl het in casu om de omzetting per 29 augustus 2007 gaat. De vaststelling dat Luxemburg de nitraatrichtlijn in 2000 niet is nagekomen, hoeft niet in strijd te zijn met de vaststelling dat deze lidstaat de richtlijn in 2007 niet is nagekomen. Het zou echter de rechtszekerheid niet bevorderen, indien over de onrechtmatigheid van een reeds vastgestelde inbreuk opnieuw zou worden geprocedeerd alleen omdat deze inbreuk voortduurt.
40. Hetzelfde geldt voor het enkele feit dat het groothertogelijk reglement van 1994 tussentijds door het groothertogelijk reglement van 2000 is vervangen. Het gezag van gewijsde staat nog steeds in de weg aan een nieuwe procedure over nieuwe nationale regelingen, indien deze nieuwe regelingen de wezenlijke inhoud van de omgezette bepalingen niet hebben gewijzigd.(24)
41. Derhalve dienen de grieven van de Commissie in de onderhavige zaak nader te worden onderzocht om te bepalen of daarop reeds in het arrest van 8 maart 2001 is beslist. In zoverre komen twee bezwaren van de Commissie in aanmerking, namelijk het eerste onderdeel van de eerste grief en de derde grief.
Het eerste onderdeel van de eerste grief
42. In het eerste onderdeel van de eerste grief klaagt de Commissie dat er geen verbodsbepalingen voor het op of in de bodem brengen van kunstmest in bepaalde periodes zijn vastgesteld. Volgens Luxemburg valt deze grief onder de eerste grief in het arrest van 8 maart 2001.
43. Het Hof heeft dat arrest in het kader van de eerste grief met betrekking tot kunstmest vastgesteld dat het groothertogelijk reglement van 1994 slechts het gebruik van organische meststoffen in de landbouw regelde, hoewel de verplichtingen van de nitraatrichtlijn krachtens artikel 2, sub f, mede op kunstmest betrekking hebben.(25)
44. De artikelen 5, lid 4, sub a, in samenhang met bijlage III, punt 1.1, van de nitraatrichtlijn regelen de verboden op het op of in de bodem brengen van meststoffen in bepaalde periodes. Deze bepalingen waren geen voorwerp van het arrest van 8 maart 2001.
45. Het Hof zou dus de noodzaak van dergelijke verboden voor kunstmest kunnen vaststellen of afwijzen zonder met het arrest van 8 maart 2001 in strijd te komen. Deze grief van de Commissie valt derhalve niet onder het gezag van gewijsde van het eerdere arrest.(26)
De derde grief
46. Met de derde grief heeft de Commissie kritiek op het feit dat er geen regeling is voor het op steile hellingen op of in de bodem brengen van kunstmest. Ook op deze grief is volgens Luxemburg reeds in het arrest van 8 maart 2001 beslist, namelijk in het kader van de behandeling van de tweede grief.
47. De lidstaten dienen krachtens de artikel 5, lid 4, sub a, bijlage III, punt 1.3, sub a, en de artikelen 5, lid 4, sub b, en 4, en bijlage IIA, punt 2, van de nitraatrichtlijn het op steile hellingen op of in de bodem brengen van meststoffen te regelen. In het arrest van 8 maart 2001 achtte het Hof het niet voldoende dat Luxemburg de voorwaarden niet had geregeld voor het op steile hellingen op of in de bodem brengen van meststoffen ongeacht de klimatologische omstandigheden.(27)
48. In tegenstelling tot wat uit het arrest van 8 maart 2001 zou kunnen worden afgeleid, bevatte het groothertogelijk reglement van 1994 echter geenszins regels voor het op of in de bodem brengen van meststoffen op steile hellingen. De verwijzing naar de klimatologische omstandigheden sloeg op andere regels voor het op of in de bodem brengen van meststoffen, die evenzeer betrekking hadden op steile hellingen als op vlakke gronden.
49. Het bezwaar van het Hof betrof dus het volledig ontbreken van regels voor het op of in de bodem brengen van meststoffen op steile hellingen.
50. Niet aan de orde kwam, of met name voor kunstmest dergelijke regels nodig zijn. Het Hof zou dus in de onderhavige procedure kunnen vaststellen dat Luxemburg het op steile hellingen op of in de bodem brengen van kunstmest moet regelen, of dit afwijzen, zonder met het arrest van 8 maart 2001 in strijd te komen.
51. Derhalve staat het gezag van gewijsde van het eerdere arrest ook aan dit punt van het onderhavige beroep niet in de weg.
c) Artikel 228 EG
52. Ten slotte dient het argument van Luxemburg te worden onderzocht, dat de Commissie een beroep betreffende de in het arrest van 8 maart 2001 behandelde punten op artikel 228 EG had moeten baseren.
53. Krachtens artikel 228, lid 1, EG zijn de lidstaten gehouden die maatregelen te nemen die nodig zijn ter uitvoering van een krachtens artikel 226 gewezen arrest. Zo niet, dan kan de Commissie overeenkomstig artikel 228, lid 2, EG na een nieuwe precontentieuze procedure de zaak voor het Hof brengen.(28) Indien het Hof vaststelt dat de betrokken lidstaat zijn arrest niet is nagekomen, kan het deze staat een forfaitaire som of een dwangsom opleggen.
54. Het argument van Luxemburg treft doel indien twee voorwaarden zijn vervuld, namelijk wanneer ten eerste een procedure overeenkomstig artikel 228 EG inderdaad mogelijk zou zijn, en ten tweede deze mogelijkheid aan een beroep op grond van artikel 226 EG in de weg staat.
De mogelijkheid van een procedure overeenkomstig artikel 228 EG
55. De uitkomst van het onderzoek van de belemmerende werking van het gezag van gewijsde pleit op het eerste gezicht tegen de mogelijkheid van een procedure overeenkomstig artikel 228 EG. Aangezien de procedure van artikel 228, lid 2, EG als een speciale gerechtelijke procedure voor de uitvoering van de arresten van het Hof moet worden beschouwd, kunnen in het kader daarvan enkel inbreuken worden behandeld die het Hof op de grondslag van artikel 226 heeft vastgesteld.(29) Wanneer een grief van het nieuwe beroep niet afstuit op het gezag van gewijsde van het eerdere arrest, zou er dus van uitgegaan kunnen worden dat deze grief ook niet de uitvoering van dat eerdere arrest betreft.
56. Met het gezag van gewijsde van een arrest en de uitvoering ervan overeenkomstig artikel 228 EG worden echter uiteenlopende doelen nagestreefd. Bij de toepassing van artikel 228 EG is het niet van belang of bepaalde grieven het gevaar inhouden dat het Hof in strijd met een eerder arrest oordeelt, maar wel of de lidstaat de nodige maatregelen heeft getroffen om een arrest in een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 226 EG na te komen. De vraag welke maatregelen moeten worden genomen, is echter niet het voorwerp van het eerdere arrest krachtens artikel 226 EG.(30) Derhalve kan het gezag van gewijsde van het eerdere arrest geenszins in de weg staan aan een geschil over de vraag of de lidstaat voldoende maatregelen heeft genomen. Met andere woorden, de procedure van artikel 228 EG betreft uit haar aard andere juridische en feitelijke vragen dan een eerdere procedure krachtens artikel 226 EG.
57. Hoe ver de verplichtingen gaan van een eerste arrest krachtens artikel 228, lid 1, EG, kan hier onbesproken blijven. Wat er ook van zij, het Hof onderzoekt of de nieuwe bepalingen van de lidstaten het eerste arrest volledig uitvoeren(31) dan wel de volledige omzetting verhinderen doordat zij de niet-nakoming langs een andere weg continueren.(32) Met name wordt een eerste arrest inzake niet-omzetting van een richtlijn ook dan in de zin van artikel 228, lid 1, niet uitgevoerd, wanneer de latere omzettingsmaatregelen onvolledig zijn.(33) De grief inzake onvolledige omzetting is namelijk in beginsel begrepen in de grief, dat geen omzetting heeft plaatsgehad.(34)
58. In de onderhavige zaak gaat het erom dat het eerste arrest niet volledig zou zijn uitgevoerd. Het Hof heeft in het arrest van 8 maart 2001 vastgesteld dat Luxemburg de verplichtingen van de nitraatrichtlijn aangaande kunstmest in het geheel niet is nagekomen.(35) Ditmaal verwijt de Commissie Luxemburg, niet te hebben voldaan aan twee specifieke verplichtingen van deze richtlijn met betrekking tot kunstmest.
59. Deze specifieke verplichtingen zijn weliswaar in het arrest van 8 maart 2001 hetzij in het geheel niet, hetzij niet speciaal met betrekking tot kunstmest behandeld. Indien zij echter voor kunstmest gelden, maakten zij deel uit van de vaststelling dat de verplichtingen van de nitraatrichtlijn inzake kunstmest in het geheel niet waren nagekomen.
60. De Commissie had derhalve met betrekking tot het eerste onderdeel van de eerste grief en de derde grief een procedure overeenkomstig artikel 228, lid 2, EG kunnen inleiden.
De blokkerende werking van artikel 228, lid 2, EG
61. Er moet derhalve worden onderzocht of de mogelijkheid van een beroep overeenkomstig artikel 228, lid 2, EG aan een beroep overeenkomstig artikel 226 EG in de weg staat. Er zijn twee aanknopingspunten voor een dergelijke blokkerende werking: in de eerste plaats zou de Commissie verplicht kunnen zijn een procedure overeenkomstig artikel 228 EG te beginnen; in de tweede plaats zou artikel 228, lid 2, EG zich als een lex specialis tot artikel 226 EG kunnen verhouden.
62. Met name advocaat-generaal Fennelly heeft uit de tekst van artikel 228, lid 2, EG afgeleid dat de Commissie volgens deze bepaling moet ageren indien een eerder arrest niet volledig is uitgevoerd(36), want deze bepaling is wat de precontentieuze procedure betreft dwingend geformuleerd:
„Indien de Commissie van oordeel is dat de betrokken lidstaat deze maatregelen [tot uitvoering van het eerdere arrest](37) niet heeft genomen, brengt zij, nadat zij deze Staat de mogelijkheid heeft geboden zijn opmerkingen in te dienen, een met redenen omkleed advies uit.”
63. Deze tekst komt echter praktisch overeen met die van artikel 226 EG, eerste zin, die volgens vaste rechtspraak de inleiding van de precontentieuze procedure aan de beoordeling van de Commissie overlaat.(38) Hiermee wordt de discretionaire bevoegdheid die de Commissie met betrekking tot het instellen van beroep reeds heeft op grond van de formulering van artikel 226 EG, tweede zin, tot de precontentieuze procedure uitgebreid. In de praktijk zou deze precontentieuze procedure weinig zinvol zijn wanneer de Commissie van meet af aan geen beroep wil instellen.
64. Vooral de aard (l’économie) van de niet-nakomingsprocedure is voor het Hof doorslaggevend als grondslag van de discretionaire bevoegdheid van de Commissie.(39) Deze procedure heeft niet tot doel iedere afzonderlijke niet-nakoming van de verdragen en het afgeleide recht vast te stellen, maar wil ertoe bijdragen de uniforme werking van deze regelingen in alle lidstaten te bevorderen. In het bijzonder de precontentieuze procedure moet de lidstaat in staat stellen zich vrijwillig te voegen naar de vereisten van het Verdrag of in voorkomend geval zijn standpunt te rechtvaardigen.(40) Op grond hiervan is de gedachte gegroeid, dat de Commissie en de lidstaat in het kader van de niet-nakomingsprocedure erover „onderhandelen” hoe de lidstaat zich vrijwillig kan voegen naar de vereisten van het Verdrag of in voorkomend geval zijn standpunt kan rechtvaardigen.(41)
65. De dwingende formulering van artikel 226 houdt voor de Commissie dus niet de verplichting in om onder bepaalde omstandigheden een procedure in te leiden, doch enkel om de voorziene stappen van de procedure te doorlopen voordat zij een beroep kan instellen.
66. Voor artikel 228, lid 2, EG geldt alleen al op grond van de gelijksoortige formulering hetzelfde als voor artikel 226 EG.(42) De Commissie is dus niet verplicht een procedure overeenkomstig artikel 228 EG in te leiden wanneer zij van mening is dat een lidstaat niet alle maatregelen heeft getroffen die de uitvoering van een arrest van het Hof meebrengt.
67. Artikel 228, lid 2, EG zou echter als een meer speciale procedure voorrang kunnen hebben boven artikel 226 EG.(43) Advocaat-generaal Fennelly heeft hiervoor het argument naar voren gebracht, dat artikel 228, lid 2, EG uitdrukkelijk de procedure overeenkomstig artikel 227 EG onaangetast laat, maar een dergelijke uitzondering niet openlaat voor artikel 226 EG.(44) Het zou daarom aan de Commissie zijn te beslissen of zij een procedure overeenkomstig artikel 228, lid 2, EG inleidt, maar zij zou niet in plaats daarvan artikel 226 kunnen toepassen.
68. Het Hof heeft weliswaar in minstens één zaak, nadat de procedure van artikel 228, lid 2, EG was ingevoerd, een beroep overeenkomstig artikel 226 EG wegens niet‑uitvoering van een eerder arrest toegelaten.(45) In die zaak zou echter een beroep overeenkomstig artikel 228, lid 2, EG vermoedelijk reeds niet-ontvankelijk zijn geweest, omdat de Commissie de precontentieuze procedure had toegepast voordat deze bepaling werd ingevoerd.(46)
69. Belangrijker is dat de Commissie dikwijls in een eerste niet-nakomingsprocedure klaagt over een algeheel verzuim van omzetting van richtlijnen om daarna een of zelfs meer nieuwe niet-nakomingsprocedures overeenkomstig artikel 226 EG wegens onvolledige of gebrekkige omzetting van richtlijnen te beginnen.(47) Noch het Hof, noch de lidstaten hebben tegen deze praktijk bezwaar gemaakt.
70. Gezien deze praktijk is er iets voor te zeggen om een eventuele speciale positie van artikel 228, lid 2, EG ten opzichte van artikel 226 EG te beperken tot beroepen die uitdrukkelijk op de gebrekkige uitvoering van een eerste arrest overeenkomstig artikel 226 betrekking hebben. Procedures wegens andere inbreuken naast een gebrekkige uitvoering van arresten zouden daarentegen op artikel 226 kunnen worden gebaseerd zolang dit niet afstuit op het gezag van gewijsde van eerdere arresten.
71. Voor deze oplossing pleit ook de aard van de niet-nakomingsprocedure, waarop de discretionaire bevoegdheid van de Commissie is gebaseerd wat de inleiding en de uitvoering ervan betreft. Het is primair de taak van de Commissie te beoordelen hoe de inachtneming van de verdragen het best kan worden gehandhaafd. Zij kan zich daarbij met name laten leiden door het beginsel van loyale samenwerking met de lidstaten, al hoeft dit haar niet te verhinderen bepaalde methoden te kiezen om het recht te handhaven.(48) Bij twijfel of een eerder arrest wel is nagekomen, kan het zin hebben niet meteen te dreigen met de in artikel 228, lid 2, EG vermelde sancties, maar eerst de weg van de gewone niet-nakomingsprocedure te kiezen. Dit geldt met name wanneer onvolkomenheden bij de omzetting mogelijk zijn veroorzaakt doordat de betrokken lidstaat op aandringen van de Commissie de omzettingsmaatregelen overhaast heeft genomen.
72. Artikel 260, lid 3, VWEU, dat werd toegevoegd aan het oude artikel 228 EG, onderstreept het belang van de discretionaire bevoegdheid van de Commissie bij de handhaving van het gemeenschapsrecht door de niet-nakomingsprocedure. Het geeft de Commissie zelfs reeds in de eerste procedure overeenkomstig artikel 258 VWEU het recht om een forfaitaire som of dwangsom voor te stellen wegens het niet-meedelen van omzettingsmaatregelen. Het Hof mag dit dwangmiddel – anders dan bij de dwangmiddelen van artikel 228, lid 2, EG(49) – slechts tot het door de Commissie voorgestelde bedrag opleggen. Het is dus enkel de Commissie die beslist of zij in deze fase nog meer druk op de lidstaten uitoefent om de omzetting van het gemeenschapsrecht te versnellen. Een verplichting in die zin heeft zij echter duidelijk niet.
73. De mogelijkheid van een beroep overeenkomstig artikel 228, lid 2, EG wegens de onderhavige bezwaren van de Commissie staat derhalve aan het beroep overeenkomstig artikel 226 EG niet in de weg. Het beroep is dan ook in zijn geheel ontvankelijk.
B – Beoordeling ten gronde
74. De Commissie baseert haar beroep op vier grieven die de inhoud van de actieprogramma’s van artikel 5 van de nitraatrichtlijn betreffen. Voordat ik deze grieven in detail onderzoek, moet ik twee opmerkingen vooraf maken, die betrekking hebben op het betoog van Luxemburg en op de rechtsgrondslagen van de programma’s.
1. Betoog van Luxemburg
75. Luxemburg bestrijdt de grieven van de Commissie pas in dupliek. Krachtens artikel 42, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering mogen nieuwe middelen in de loop van het geding – dat wil zeggen na het verweerschrift – niet meer worden voorgedragen, tenzij zij steunen op juridische of feitelijke omstandigheden waarvan eerst in de loop van het geding is gebleken.(50)
76. De in het verzoekschrift opgenomen grieven waren Luxemburg evenwel van het begin af aan bekend. Derhalve is het verweer van Luxemburg in de dupliek te laat.
77. Ik zal daarom hoofdzakelijk de gegrondheid van het beroep onderzoeken en het verweer van Luxemburg slechts subsidiair vermelden, voor het geval het Hof zich er toch over zou willen uitspreken.
2. De rechtsgrondslagen van de actieprogramma’s
78. Krachtens artikel 1 van de nitraatrichtlijn heeft deze tot doel, de waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen en verdere verontreiniging van dien aard te voorkomen.
79. Hiertoe wijzen de lidstaten onder meer kwetsbare zones aan, die door nitraten kunnen worden verontreinigd wanneer geen beschermende maatregelen worden getroffen. Voor deze zones dienen de lidstaten ingevolge artikel 5, lid 1, actieprogramma’s op te stellen. Luxemburg heeft ingevolge artikel 3, lid 5, verklaard, deze actieprogramma’s overeenkomstig de richtlijn op zijn gehele grondgebied toe te passen.
80. Zoals uit punt 11 van de considerans van de nitraatrichtlijn blijkt, dienen dergelijke actieprogramma’s maatregelen te omvatten om het op of in de bodem brengen van alle stikstof bevattende meststoffen te beperken en om in het bijzonder specifieke grenswaarden voor het opbrengen van dierlijke mest vast te stellen.
81. Ingevolge artikel 5, lid 4, sub a en b, van de nitraatrichtlijn bestaan de actieprogramma’s uit de verplichte maatregelen die in bijlage III en in de code(s) van goede landbouwpraktijken zijn voorzien. In de code(s) van goede landbouwpraktijken dienen ingevolge artikel 4, lid 1, ten minste de punten te zijn opgenomen die in bijlage II A zijn vermeld.
82. De verhouding tussen maatregelen in de zin van bijlage III en de code(s) van goede landbouwpraktijken wordt geregeld door artikel 5, lid 4, sub b. Deze code(s) wordt(worden) slechts in de actieprogramma’s opgenomen voor zover hij(zij) niet is(zijn) vervangen door maatregelen in de zin van bijlage III.
3. De eerste grief – periodes voor het op of in de bodem brengen
83. De eerste grief omvat drie onderdelen, betrekking hebbend op de methoden en de periodes voor het op of in de bodem brengen van meststoffen. Volgens de Commissie zijn de relevante bepalingen die van bijlage II A, punt 1, en bijlage III, punt 1.1, bij de nitraatrichtlijn.
84. Ingevolge bijlage II A, punt 1, bij de nitraatrichtlijn behoren in een code of codes van goede landbouwpraktijken voorschriften te zijn opgenomen aangaande de periodes die niet geschikt zijn voor het op of in de bodem brengen van een meststof, voor zover deze van belang zijn.
85. Krachtens bijlage III, punt 1.1, bij de nitraatrichtlijn omvatten de actieprogramma’s regels betreffende de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is. Deze bepaling vervangt bijlage II A, punt 1.1, en is dus ingevolge artikel 5, lid 4, sub b, als enige verbindend.
Het eerste onderdeel van de grief
86. Om te beginnen maakt de Commissie bezwaar tegen het feit dat de Luxemburgse regels betreffende de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is, geen rekening houden met kunstmest.
87. Meststof is in de zin van artikel 2, sub e, van de nitraatrichtlijn elke één of meer stikstofverbindingen bevattende stof die op het land wordt gebruikt ter bevordering van de gewasgroei. Kunstmest is in de zin van artikel 2, sub f, elke met een industrieel proces vervaardigde meststof.(51)
88. Wat de noodzaak betreft van het verbieden van het op of in de bodem brengen gedurende bepaalde periodes heeft het Hof inzake de code(s) van goede landbouwpraktijken in de zin van bijlage II A, punt 1, bij de nitraatrichtlijn reeds vastgesteld, dat zulks moet worden beoordeeld op basis van objectieve criteria zoals de geologische en klimatologische kenmerken van elke regio.(52) Dit moet ook voor bijlage III, punt 1.1, gelden, aangezien deze regeling hetzelfde doel nastreeft als de goede landbouwpraktijken.
89. In beginsel moet ervan worden uitgegaan dat de objectieve redenen voor een verbod van het op of in de bodem brengen van dierlijke mest ook voor kunstmest gelden. Luxemburg heeft wat dit punt aangaat overigens niets gesteld in de gerechtelijke procedure. Het is weliswaar economisch gezien onwaarschijnlijk dat landbouwers gedurende deze perioden kunstmest op of in de bodem brengen. Terwijl dierlijke mest ook beschikbaar is wanneer bemesting zinloos is, zou voor kunstmest ook nog moeten worden betaald. Dit is echter geen reden om kunstmest niet onder de verboden te laten vallen.(53) Veeleer vereist de rechtszekerheid, dat duidelijk wordt gemaakt dat ook kunstmest gedurende deze perioden niet op of in de bodem mag worden gebracht.
90. Derhalve is Luxemburg artikel 5, lid 4, sub b, en bijlage III, punt 1.1, van de nitraatrichtlijn niet nagekomen, aangezien de voorschriften inzake de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is, met kunstmest geen rekening houden.
Het tweede onderdeel van de eerste grief
91. In het tweede onderdeel van de eerste grief maakt de Commissie bezwaar tegen het feit dat de Luxemburgse regels betreffende periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is, niet voor grasland gelden. Terecht stelt zij dat niet uitdrukkelijk is voorzien in uitzonderingen voor bepaalde soorten landbouwgrond.
92. Niettemin zijn ook hier de objectieve factoren relevant, met name de geologische en klimatologische kenmerken van Luxemburg. De Commissie legt weliswaar studies over waaruit blijkt dat grasland – anders dan land zonder andere begroeiïng – in de geografische en klimatologische omstandigheden van Luxemburg ook in de herfst en winter geringe hoeveelheden stikstof opneemt, doch is een bemestingsverbod ook volgens deze studies vereist. Deze interpretatie komt overeen met hetgeen het Hof ten aanzien van Nederland heeft vastgesteld(54), waarvan het klimaat eerder gunstig moet zijn voor de opneming van stikstof in de herfst en de winter dan het klimaat van Luxemburg, dat door een wat hogere ligging wordt beïnvloed.
93. De te laat ingediende bezwaren van Luxemburg hadden het standpunt van de Commissie niet weerlegd. De bewering dat grasland meer stikstof opneemt dan de Commissie aanneemt, zou wetenschappelijk moeten worden gestaafd, hetgeen Luxemburg uitdrukkelijk heeft nagelaten. Zelfs bij gebruik van een geringe hoeveelheid stikstof bevattende meststof lijkt het toegestane maximum van 80 kilogram per hectare evenwel veel te hoog. Volgens bijlage III, punt 2, bij de nitraatrichtlijn mag gedurende het gehele jaar 170 kilogram op of in de bodem worden gebracht. Indien bijna de helft van deze hoeveelheid reeds in het winterhalfjaar wordt toegestaan, zou dit betekenen dat de vegetatie in die tijd bijna evenveel stikstof opneemt als gedurende het zomerhalfjaar.
94. Luxemburg is derhalve artikel 5, lid 4, sub b, en bijlage III, punt 1.1, van de nitraatrichtlijn niet nagekomen, aangezien de voorschriften betreffende de periodes waarin het op of in de bodem brengen van bepaalde soorten meststoffen verboden is, niet voor grasland gelden.
Het derde onderdeel van de eerste grief
95. Ten slotte maakt de Commissie bezwaar tegen het feit dat krachtens artikel 7 van het groothertogelijk reglement van 2000 de bevoegde ministers in geval van buitengewone klimatologische omstandigheden of bij ongewone gebeurtenissen die op een landbouwbedrijf betrekking hebben, uitzonderingen op de verbodsperiodes kunnen vaststellen. Volgens de Commissie moeten deze uitzonderingsregelingen nauwkeuriger worden afgebakend.
96. De nitraatrichtlijn voorziet niet in uitzonderingen met betrekking tot het op of in de bodem brengen. Uitzonderingen kunnen dus enkel als nadere uitwerking van de verbodsbepalingen worden toegestaan.
97. Een dergelijke uitwerking is voor buitengewone klimatologische omstandigheden mogelijk, aangezien het verbod van het op of in de bodem brengen op basis van objectieve klimatologische criteria moet worden vastgesteld. Het is bijvoorbeeld denkbaar dat in het geval van een gestandaardiseerde verbodsperiode die op de grondslag van statistische meteorologische gegevens is bepaald, meststoffen eerder op of in de bodem kunnen worden gebracht, wanneer in een jaar de vegetatieperiode bijzonder vroeg begint. Dergelijke objectieve criteria voor uitzonderingen dienen echter nauwkeurig te worden gedefinieerd, aangezien alleen dan is gegarandeerd dat de bevoegde instanties het kader van de nitraatrichtlijn in acht nemen.
98. Uitzonderingen voor bijzondere bedrijfsomstandigheden vinden echter geen enkele steun in de nitraatrichtlijn. Zij zijn dus in ieder geval niet toegestaan.
99. Ook hier zou het te late verweer van Luxemburg hebben gefaald. Met name is niet relevant of de door de Commissie voorgestelde formulering voor uitzonderingen de nitraatrichtlijn beter zou omzetten dan de bestaande regels. Waar het enkel om gaat, is of de bestaande uitzonderingsregelingen met de richtlijn verenigbaar zijn. Evenzo is het niet voldoende dat in Luxemburg enkel de bevoegde ministeries uitzonderingen kunnen goedkeuren. Deze instanties zijn ongetwijfeld buitengewoon gekwalificeerd; een eenvoudige bestuurlijke praktijk die naar haar aard volgens goeddunken van het bestuur kan worden gewijzigd en waaraan onvoldoende bekendheid is gegeven, kan echter niet worden beschouwd als een juridisch correcte uitvoering van de verplichtingen uit het EG‑Verdrag.(55) Bovendien moeten de lidstaten in het kader van de nitraatrichtlijn, die ingewikkelde en technische regels van milieurecht bevat, er in het bijzonder op toezien dat hun wetgeving ter omzetting van deze richtlijn duidelijk en nauwkeurig is.(56)
100. De uitzonderingsregelingen van artikel 7 van het groothertogelijk reglement zijn derhalve niet verenigbaar met artikel 5, lid 4, sub b, en bijlage III, punt 1.1, van de nitraatrichtlijn.
4. De tweede grief – de opslagcapaciteit voor dierlijke mest
101. In haar tweede grief maakt de Commissie bezwaar tegen het feit dat krachtens artikel 8 van het groothertogelijk reglement van 2000 enkel nieuwe en gemoderniseerde installaties over voldoende opslagcapaciteit voor gier moeten beschikken. Voor bestaande, niet verbouwde installaties geldt deze verplichting niet.
102. Ingevolge bijlage II A, punt 5, bij de nitraatrichtlijn dienen in een code of codes van goede landbouwpraktijken voorschriften te zijn opgenomen aangaande de capaciteit en de bouw van opslagtanks voor dierlijke mest, inclusief maatregelen ter voorkoming van waterverontreiniging veroorzaakt door het wegstromen en weglekken in grond- en oppervlaktewater van vloeistoffen die dierlijke mest en afvalwater van opgeslagen plantaardig materiaal zoals kuilvoeder bevatten, voor zover deze van belang zijn.
103. Krachtens bijlage III, punt 1.2, behelzen de actieprogramma’s voorschriften betreffende de opslagcapaciteit en bouw van tanks voor dierlijke mest; deze moet groter zijn dan die welke vereist is voor de langste periode waarin het op of in de bodem brengen van mest in de betrokken kwetsbare zone verboden is, behalve wanneer ten genoegen van de bevoegde instantie kan worden aangetoond dat elke hoeveelheid mest boven de werkelijke opslagcapaciteit op een voor het milieu onschadelijke wijze zal worden verwijderd.
104. De eisen inzake goede landbouwpraktijken vullen bijlage III aan, voor zover zij de bouw van opslagtanks betreffen. Wat echter de opslagcapaciteit bedoeld in deze grief betreft, is uitsluitend bijlage III, punt 1.2, beslissend.
105. Het begrip dierlijke mest omvat in de zin van artikel 2, sub g, van de nitraatrichtlijn excrementen van vee en dus ook gier. Daarom moet voor gier voldoende opslagcapaciteit beschikbaar zijn.
106. Uitzonderingen voor bestaande, niet gemoderniseerde installaties zijn in de nitraatrichtlijn niet voorzien. De enige geoorloofde uitzondering betreft het geval dat is aangetoond dat dierlijke mest die niet op het bedrijf kan worden opgeslagen, op een voor het milieu onschadelijke wijze zal worden afgevoerd.(57) Artikel 8 van het groothertogelijk reglement bevat echter niet een dergelijke bepaling.
107. In tegenstelling tot het – te laat naar voren gebrachte – standpunt van Luxemburg zou het ook niet gerechtvaardigd zijn bestaande bedrijven te ontzien. Indien deze niet over voldoende opslagcapaciteit beschikken en evenmin een voor het milieu onschadelijke wijze van afvoer kunnen garanderen, zijn zij namelijk gedwongen de geproduceerde organische mest op of in de bodem te brengen op een daarvoor niet geschikt tijdstip. Hierdoor zouden zij onvermijdelijk het milieu belasten, en dat wil de nitraatrichtlijn juist voorkomen.
108. Het Hof heeft overigens reeds vastgesteld dat de eisen die de nitraatrichtlijn stelt, en dus ook die betreffende voldoende opslagcapaciteit, met het evenredigheidsbeginsel en het beginsel „de vervuiler betaalt” alsmede met het grondrecht op eigendom verenigbaar zijn.(58)
109. Derhalve is artikel 8 van het groothertogelijk reglement van 2000 niet verenigbaar met artikel 5, lid 4, sub b, en bijlage III, punt 1.2, van de nitraatrichtlijn.
5. De derde grief – het op of in de bodem brengen van kunstmest op steile hellingen
110. In de derde grief kritiseert de Commissie – zonder te zijn tegengesproken – het feit dat de Luxemburgse regels betreffende het op of in de bodem brengen van meststoffen op steile hellingen in artikel 6 A, punt 6, van het groothertogelijk reglement niet op kunstmest betrekking hebben.
111. Ingevolge bijlage II A, punt 2, bij de nitraatrichtlijn behoren in de code of codes van goede landbouwpraktijken voorschriften te worden opgenomen aangaande, voor zover relevant, het op steile hellingen op of in de bodem brengen van meststoffen. Dergelijke regelingen zijn met name in het geval van Luxemburg noodzakelijk.(59) In een uitzondering voor kunstmest is niet voorzien.(60)
112. Derhalve is Luxemburg artikel 5, lid 4, sub a, en bijlage II A, punt 2, van de nitraatrichtlijn niet nagekomen door geen regels vast te stellen voor het op of in de bodem brengen van kunstmest op steile hellingen.
6. De vierde grief – methoden voor het op of in de bodem brengen
113. In de vierde grief verwijt de Commissie Luxemburg, dat het geen regels heeft vastgesteld voor methoden voor het op of in de bodem brengen, met name wat de gelijkmatigheid en de efficiëntie van het verspreiden betreft.
114. Bijlage II A, punt 6, bij de nitraatrichtlijn bepaalt dat in de code of codes van goede landbouwpraktijken voorschriften moeten worden opgenomen aangaande, voor zover relevant, methoden voor het op of in de bodem brengen van zowel kunstmest als dierlijke mest – inclusief hoeveelheid en gelijkmatigheid van de verspreiding – waarmee de afvoer van nutriënten naar het water op een aanvaardbaar niveau wordt gehouden.
115. Aangezien dergelijke voorschriften in Luxemburg ontbreken, moet worden vastgesteld dat deze bepaling niet is nagekomen.
116. De te late opmerkingen van Luxemburg zouden deze vaststelling onverlet laten. Of regels betreffende methoden voor het op of in de bodem brengen met het oog op de stand van de techniek van de Luxemburgse landbouw al dan niet nodig lijken, verandert niets aan de verplichting de nitraatrichtlijn correct en volledig om te zetten.
V – Kosten
117. Krachtens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt, voor zover dit is gevorderd, de in het ongelijk gestelde partij, Luxemburg dus, in de kosten verwezen.
VI – Conclusie
118. Ik geef het Hof in overweging te beslissen als volgt:
„1) Door niet alle nodige maatregelen te treffen om te voldoen aan artikel 5, lid 4, in samenhang met bijlage II A, punten 2 en 6, en bijlage III, punten 1.1 en 1.2, van richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen, is het Groothertogdom Luxemburg de krachtens deze richtlijn op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het Groothertogdom Luxemburg wordt verwezen in de kosten van de procedure.”