SKLEPNI PREDLOGI GENERALNE PRAVOBRANILKE
ELEANOR SHARPSTON,
predstavljeni 24. septembra 2014(1)
Zadeva C‑359/13
B. Martens
proti
Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe,
ki ga je vložilo Centrale Raad van Beroep (Nizozemska))
„Financiranje visokošolskega izobraževanja v čezmorskih ozemljih – Pogoj prebivanja – ‚Pravilo tri leta od šestih‘ – Nekdanji obmejni delavec“
1. Predlog za sprejetje predhodne odločbe v obravnavani zadevi se ponovno nanaša na upravičenost do financiranja, ki ga Nizozemska zagotavlja za visokošolsko izobraževanje zunaj same Nizozemske, kar je opredeljeno kot meeneembare studie financiering (v nadaljevanju: MNSF ali prenosljivo financiranje študija). Sodišče je v sodbi Komisija/Nizozemska (C‑542/09)(2) razsodilo, da je bilo nizozemsko pravilo, v skladu s katerim je moral vsak prosilec za to financiranje poleg tega, da je moral biti upravičen do financiranja študija na Nizozemskem, tudi zakonito prebivati na Nizozemskem vsaj tri od šestih let pred vpisom (v nadaljevanju: pravilo tri leta od šestih), v nasprotju s členom 45 PDEU in s členom 7(2) Uredbe (EGS) št. 1612/68,(3) ker je pomenilo posredno diskriminacijo.
2. Vendar je bilo pravilo tri leta od šestih uporabljeno za B. Martens, nizozemsko državljanko, prebivajočo v Belgiji skoraj ves čas njenega šolanja, ki je pri nizozemskih organih zaprosila za prenosljivo financiranje študija z namenom odhoda v Curaçao, kjer naj bi nadaljevala visokošolsko izobraževanje. Njen oče (prav tako nizozemski državljan, ki prebiva v Belgiji) je nekaj časa s krajšim delovnim časom delal na Nizozemskem in B. Martens je bilo odobreno MNSF za univerzitetni študij za to obdobje. Vendar ji je bilo, potem ko je njen oče prenehal biti obmejni delavec, zavrnjeno financiranje za preostanek njenega študija, ker je bilo nato za njen položaj uporabljeno pravilo tri leta od šestih, ki pa ga ni izpolnjevala.
3. Centrale Raad van Beroep (Nizozemska) (osrednje pritožbeno sodišče, v nadaljevanju: predložitveno sodišče) v bistvu sprašuje, ali (i) prosto gibanje delavcev ali (ii) pravice na podlagi državljanstva Evropske unije (v nadaljevanju: EU) Nizozemski prepovedujejo uporabo pravila tri leta od šestih v tem položaju. Natančneje sprašuje, ali se E. Martens proti Nizozemski lahko sklicuje na pravice, ki izhajajo iz prostega gibanja delavcev, potem ko je prenehal biti obmejni delavec v tej državi članici. Če se ne more, predložitveno sodišče sprašuje, ali se B. Martens lahko sklicuje na lastne pravice, ki jih ima kot državljanka EU.
Pravo EU
Pogodba o delovanju Evropske unije
4. Člen 20(1) PDEU uvaja državljanstvo EU. V skladu s členom 20(2) imajo državljani EU „pravice in dolžnosti, določene v Pogodbah“. Natančneje, člen 20(2)(a) PDEU državljanom EU podeljuje „pravico do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic“. Člen 21 PDEU potrjuje to pravico, vendar dodaja, da je ta predmet „omejitev in pogojev, določenih s Pogodbama in ukrepi, ki so bili sprejeti za njuno uveljavitev“.
5. Člen 45 PDEU določa:
„1. V Uniji se zagotovi prosto gibanje delavcev.
2. Prosto gibanje vključuje odpravo vsakršne diskriminacije na podlagi državljanstva delavcev držav članic v zvezi z zaposlitvijo, plačilom in drugimi delovnimi in zaposlitvenimi pogoji.
[…]“
6. Medtem ko člen 52(1) PEU določa, da se Pogodbi med drugim uporabljata za „Kraljevino Nizozemsko“, katere del je Curaçao,(4) člen 52(2) PEU za določitev ozemeljske veljavnosti Pogodb napotuje na člen 355 PDEU. V skladu s členom 355(2) PDEU se posebna ureditev glede pridruževanja iz četrtega dela PDEU uporablja za čezmorske države in ozemlja (v nadaljevanju: ČDO), navedene v Prilogi II k tej pogodbi.(5) Na seznamu v Prilogi II so navedeni Nizozemski Antili, ki vključujejo Curaçao. Te države in ozemlja so v členu 198(1) PDEU (prva določba četrtega dela) opisane kot „neevropske države in ozemlja, ki imajo posebne odnose z Dansko, Francijo, Nizozemsko in Združenim kraljestvom“, in za katere države članice „soglašajo, da [se] Uniji pridružujejo“.
7. Četrti del PDEU se nanaša na „Pridruževanje čezmorskih držav in ozemelj“. Člen 202 PDEU določa, da je „[o]b upoštevanju določb o javnem zdravju, javni varnosti ali javnem redu […] prosto gibanje delavcev iz držav in z ozemelj v državah članicah ter delavcev iz držav članic v državah in na ozemljih urejeno z akti, sprejetimi v skladu s členom 203“.(6)
Uredba št. 1612/68
8. Uredba št. 1612/68 določa dodatna pravila za zagotovitev svobode državljanov ene države članice, da delajo v drugi državi članici, in torej izvaja določbe Pogodbe o prostem gibanju delavcev. V skladu s prvo uvodno izjavo te uredbe je njen splošni cilj „odpraviti vsako diskriminacijo na temelju državljanstva med delavci držav članic glede zaposlovanja, plačila in drugimi delovnimi in zaposlitvenimi pogoji in vključuje tudi pravico delavcev, da se znotraj [Unije] prosto gibajo zato, da lahko opravljajo delo kot zaposlene osebe, vendar ob upoštevanju omejitev utemeljenih zaradi javnega reda, varnosti in zdravja“.
9. V tretji in četrti uvodni izjavi je navedeno, da „je prosto gibanje temeljna pravica delavcev in njihovih družin“ in da morajo to pravico uživati „stalni, sezonski in obmejni delavci in tisti, ki s svojim delom opravljajo storitve“.
10. V skladu s peto uvodno izjavo „po objektivnih normah svobodno in dostojanstveno uresničevanje [te temeljne svoboščine] zahteva, da je enako obravnavanje zagotovljeno tako dejansko kot pravno v vseh zadevah, ki so povezane z dejanskim opravljanjem dela zaposlene osebe in glede možnosti dostopa do primernega stanovanja; in ker [da] je treba odstraniti ovire za mobilnost delavcev, predvsem v zvezi s pravico delavca, da se mu pridruži družina in v zvezi s pogoji za integracijo teh družin v državo gostiteljico“.
11. Člen 7(2) Uredbe št. 1612/68 določa, da delavec, ki je državljan države članice, v drugi državi članici „uživa enake socialne in davčne ugodnosti kot domači delavci“.
12. Člen 12 Uredbe št. 1612/68 določa:
„Otroci državljana države članice, ki je zaposlen ali je bil zaposlen v drugi državi članici, imajo pravico dostopa do sistema splošnega izobraževanja, vajeništva in poklicnega usposabljanja pod enakimi pogoji kot državljani te države, če prebivajo na njenem ozemlju.
[…]“
Direktiva 2004/38
13. Člen 24 Direktive 2004/38/ES(7) določa:
„1. Ob upoštevanju posebnih določb, ki so izrecno predvidene v Pogodbi in sekundarni zakonodaji, bi morali vsi državljani Unije, ki na podlagi te direktive prebivajo na ozemlju države članice gostiteljice, uživati enako obravnavanje kot državljani te države članice v okviru Pogodbe. Uživanje te pravice se razširi na družinske člane, ki niso državljani države članice in ki imajo pravico do prebivanja ali do stalnega prebivanja.
2. Z odstopanjem od odstavka 1 država članica gostiteljica ni dolžna […], pred pridobitvijo pravice do stalnega prebivališča, dodeliti pomoči za vzdrževanje v času študija, vključno s poklicnim usposabljanjem, ki obsega študentske pomoči ali študentska posojila, drugim osebam, razen delavcem, samozaposlenim osebam, osebam, ki ohranijo takšen status in članom njihovih družin.“
Nizozemsko pravo
Statut Kraljevine Nizozemske
14. V Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Statut Kraljevine Nizozemske), kakor je bil spremenjen leta 2010, je določeno, da Kraljevino Nizozemsko sestavljajo Nizozemska, Aruba, Curaçao in Sint Maarten.(8) Nizozemsko z drugimi entitetami, ki so del Kraljevine Nizozemske, povezuje državljanstvo, voditelj države, zunanja politika in obramba. Vendar področja, kot so izobraževanje in financiranje študija, ostajajo avtonomna, čeprav je možno sodelovanje.
Zakon o financiranju študija
15. Wet Studiefinanciering (zakon o financiranju študija, v nadaljevanju: Wsf 2000) določa pogoje za financiranje študija na Nizozemskem in v tujini. Financiranje visokošolskega izobraževanja na Nizozemskem je na voljo študentom med 18. in 29. letom starosti, ki študirajo v imenovanem ali pooblaščenem izobraževalnem zavodu in izpolnjujejo pogoj glede državljanstva. V členu 2.2 je opredeljen pogoj glede državljanstva. Upravičenci so nizozemski državljani in osebe brez nizozemskega državljanstva, ki se glede financiranja študija obravnavajo kot nizozemski državljani na podlagi sporazuma ali sklepa mednarodne organizacije.
16. Državljanom EU, ki so delovno aktivni na Nizozemskem, in njihovim družinskim članom ni treba prebivati na Nizozemskem, da bi bili upravičeni do te vrste financiranja. To torej zajema tudi čezmejne delavce,(9) ki delajo na Nizozemskem, a prebivajo drugje, in njihove družinske člane. Nasprotno pa so državljani EU, ki niso delovno aktivni na Nizozemskem, do financiranja upravičeni po petih letih zakonitega prebivanja na Nizozemskem.
17. V skladu s členom 2.13(1)(d) Wsf 2000 od 1. septembra 2007 študent ni upravičen do financiranja študija, če v zadevnem obdobju financiranja prejema pomoč pri stroških za dostop do izobraževanja ali za preživljanje, ki jo dodeli organ druge države, kot je Nizozemska, ki je pristojen za dodelitev te pomoči.
18. V skladu s členom 2.14(2)(c) Wsf 2000 morajo študentje (ne glede na državljanstvo), ki zaprosijo za prenosljivo financiranje študija, poleg tega, da so upravičeni do financiranja visokošolskega izobraževanja na Nizozemskem, tudi izpolnjevati pravilo tri leta od šestih. Ta določba se uporablja samo za študente, ki so se po 31. avgustu 2007 vpisali na program visokošolskega izobraževanja zunaj Nizozemske.
19. V skladu s členom 3.21, drugi odstavek, Wsf 2000 se za obdobje študija pred vložitvijo prošnje za financiranje ne odobri nikakršno financiranje. Vendar se uporabijo nekatere prehodne določbe. Tako na primer člen 12.1ba določa: „Členi […] v različici, veljavni 31. avgusta 2007, se še naprej uporabljajo za študenta, ki je bil pred 1. septembrom 2007 prejemnik financiranja, namenjenega za visokošolski študij zunaj Nizozemske, dokler ga nepretrgano prejema.“
20. V skladu s členom 11.5 Wsf 2000 lahko Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister za izobraževanje, kulturo in znanost, v nadaljevanju: minister) odstopi od uporabe pravila tri leta od šestih, če bi uporaba tega pravila ob upoštevanju interesov, ki naj bi bili varovani z Wsf 2000, lahko povzročila veliko krivico (pravičnostna klavzula).
21. Pred 1. januarjem 2014 se pravilo tri leta od šestih ni uporabljalo za študente (ne glede na njihovo državljanstvo), ki so zaprosili za MNSF z namenom visokošolskega izobraževanja v „obmejnih območjih“ Nizozemske.(10)
22. Po navedbah predložitvenega sodišča MNSF sestavljajo: osnovna štipendija, katere znesek je različen glede na to, ali študent živi doma (torej na naslovu staršev ali enega od staršev) ali samostojno, dodatek za prevoz (v nadaljevanju: OV vergoeding), dopolnilno posojilo, ki je omejeno navzgor, dopolnilna štipendija, katere znesek je odvisen od dohodka staršev, in posojilo za šolnino, ki je načeloma omejeno z najvišjo šolnino, ki jo nizozemske izobraževalne ustanove zaračunavajo za enakovreden program.
Dejanska podlaga, postopek in vprašanji za predhodno odločanje
23. B. Martens je bila rojena 2. oktobra 1987 na Nizozemskem. Tam je prebivala, dokler se ni junija 1993 (stara nekaj manj kot šest let) skupaj s starši (ki so prav tako nizozemski državljani) preselila v Belgijo, kjer je odrasla in končala šolanje. Njen oče je delal in še dela v Belgiji. Med 1. oktobrom 2006 in 31. oktobrom 2008 je tudi na Nizozemskem delal s krajšim delavnim časom. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe je razvidno, da po oktobru 2008 ni iskal zaposlitve na Nizozemskem in tudi drugače ni bil vključen na njen trg zaposlovanja. Nasprotno, v Belgiji je imel zaposlitev s polnim delovnim časom.
24. B. Martens se je 15. avgusta 2006 vpisala na Univerzo Nizozemskih Antilov v Curaçau na dodiplomski študij za študijsko leto 2006/2007. Med študijem v tem kraju, so ji starši finančno pomagali (stroški preživljanja in študija) in v Belgiji za hči prejemali otroški dodatek. Predložitveno sodišče je pojasnilo, da se ta otroški dodatek razlikuje od štipendij za odrasle študente in da flamska skupnost običajno ne dodeljuje teh štipendij za izobraževanje ali usposabljanje na izobraževalnih ustanovah izven t. i. evropskega visokošolskega prostora.
25. B. Martens je 24. junija 2008 pri nizozemskih organih zaprosila za financiranje študija (osnovno štipendijo in dodatek za prevoz). Navedla je, da ne prejema nobenih finančnih sredstev za študij od druge države ter da je v šestih letih pred vpisom na Univerzo Nizozemskih Antilov (torej med letoma 2000 in 2006) vsaj tri leta prebivala na Nizozemskem. Zdi se, da predložitveno sodišče ne dvomi, da je bila izjava B. Martens podana v dobri veri, in meni, da je takrat lahko obstajal nesporazum glede pravila tri leta od šestih.
26. B. Martens je bilo z odločbo z dne 22. avgusta 2008 odobreno financiranje študija za obdobje z začetkom od septembra 2007, kar pomeni, da je bila upravičena do financiranja od drugega letnika študija. Ta štipendija se je periodično podaljševala in je temeljila na domnevi, da je B. Martens izpolnjevala pravilo tri leta od šestih.
27. B. Martens je 1. februarja 2009 zaprosila za dopolnilno posojilo, ki ga je prav tako prejela.
28. Nato pa je minister 28. maja 2010 po preverjanju ugotovil, da B. Martens v obdobju od avgusta 2000 do julija 2006 ni tri leta živela na Nizozemskem, in odločil, da je treba že izplačano štipendijo (19.481,64 EUR) preklicati. B. Martens je bila pozvana, naj že prejete zneske vrne.
29. Ugovor B. Martens zoper ti odločbi je bil razglašen za neutemeljen, enako kot njena nadaljnja tožba pred rechtbank ҆s-Gravenhage (v nadaljevanju: rechtbank). Nato se je zoper sodbo, ki jo je izdalo rechtbank, pritožila na predložitveno sodišče. B. Martens je trdila, da je bilo z odločbama kršeno načelo legitimnih pričakovanj in da domnevni neobstoj zadostne povezave z Nizozemsko ni mogel upravičiti odločitve ministra.
30. B. Martens je 1. julija 2011 diplomirala in odšla živet na Nizozemsko.
31. Predložitveno sodišče je odložilo odločanje o pritožbi, dokler ni Sodišče 14. junija 2012 izdalo sodbo v zadevi Komisija/Nizozemska.(11)
32. Minister je nato priznal, da je bil oče B. Martens obmejni delavec na Nizozemskem med 1. oktobrom 2006 in 31. oktobrom 2008 in da je bila zato B. Martens upravičena do prenosljivega financiranja študija za obdobje od septembra 2007 do oktobra 2008.(12) To pa zato, ker na podlagi sodbe v zadevi Komisija/Nizozemska pravila tri leta od šestih ni bilo mogoče uporabiti v teh okoliščinah. Vendar je minister ohranil odločitev o preklicu štipendije od takrat, ko je oče B. Martens prenehal biti obmejni delavec na Nizozemskem (in sicer novembra 2008).
33. Po navedbah predložitvenega sodišča minister svoje odločitve ni utemeljil na dejstvu, da je B. Martens morda imela dostop do finančne pomoči Belgije (čeprav po navedbah predložitvenega sodišča Belgija ne dodeljuje financiranja za študij na izobraževalnih ustanovah izven Evropske unije), zato tega vprašanja ni dalje obravnavalo.(13)
34. V teh okoliščinah je predložitveno sodišče prekinilo odločanje in v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1A. Ali je treba pravo [EU], natančneje člen 45 PDEU in člen 7(2) Uredbe št. 1612/68, razlagati tako, da […] Nizozemski preprečuje, da ne prizna financiranja študija za izobraževanje zunaj EU vzdrževanemu polnoletnemu otroku obmejnega delavca z nizozemskim državljanstvom, ki živi v Belgiji in delno dela na Nizozemskem, delno pa v Belgiji, od dneva, ko se konča obmejno delo in se delo opravlja izključno v Belgiji, ker otrok ne izpolnjuje pogoja, da je vsaj tri leta od šestih pred vpisom na zadevno izobraževalno ustanovo živel na Nizozemskem?
1B. Če je treba na vprašanje 1A odgovoriti pritrdilno: ali je s pravom [EU] prepovedano, da se financiranje študija – če so izpolnjeni drugi pogoji zanj – prizna za obdobje, ki je krajše od trajanja izobraževanja, za katero se prizna financiranje študija?
Če bo Sodišče pri odgovoru na vprašanji 1A in 1B prišlo do sklepa, da zakonodaja o pravici do prostega gibanja delavcev ne nasprotuje temu, da se B. Martens od novembra 2008 do junija 2011 ali za del tega obdobja ne prizna financiranje študija:
2. Ali je treba člena 20 PDEU in 21 PDEU razlagati tako, da Nizozemski, državi članici EU, preprečujeta, da ne podaljša financiranja študija za izobraževanje na izobraževalni ustanovi s sedežem v ČDO (Curaçao), do katerega je obstajala pravica, ker je oče zadevne osebe na Nizozemskem delal kot obmejni delavec, ker zadevna oseba ne izpolnjuje pogoja, ki velja za vse državljane Unije, torej tudi za njene lastne državljane, da je vsaj tri leta od šestih pred vpisom na to izobraževanje živela na Nizozemskem?“
35. Pisna stališča so predložile danska in nizozemska vlada ter Evropska komisija. Te stranke so na obravnavi 2. julija 2014 tudi ustno predstavile svoja stališča.
Presoja
Uvodne ugotovitve
36. Izobraževanje pomeni strošek vsaj za državo članico, ki ga zagotavlja, študenta samega (če je finančno neodvisen) ali tiste, od katerih je finančno odvisen, in druge (javne in zasebne) organizatorje izobraževanja. Po pravu EU države članice ohranjajo pristojnost za odločitev, ali bodo financirale visokošolsko izobraževanje, in če bodo, v kolikšnem obsegu. Pravo EU se načeloma ne vmešava v odločitev države članice o omogočanju financiranja študija na visokošolskih ustanovah zunaj njenega ozemlja in morda zunaj Evropske unije ter o pogojih, ki jih določi v zvezi s tem financiranjem.
37. Vendar je položaj nekaterih prosilcev za to financiranje lahko zajet s pravom EU. Ti prosilci zato lahko izvajajo pravice iz prava EU tudi v razmerju do svojih držav članic izvora. Zato morajo države članice pri izvrševanju svoje (nesporne) pristojnosti ravnati v skladu s pravom EU.(14) Natančneje, zagotoviti morajo, da na primer pogoji za odobritev tega financiranja niti ne ustvarjajo neupravičenih omejitev pravice gibanja in prebivanja v državah članicah niti ne pomenijo diskriminacije na podlagi državljanstva.(15)
38. Obravnavana zadeva se torej ne nanaša na odločitev Nizozemske, da bo financirala visokošolsko izobraževanje zunaj Nizozemske, ampak na pogoj (in sicer pravilo tri leta od šestih), ki se uporabi pri odločitvi, ali naj se to financiranje odobri posameznemu prosilcu.
39. Prvotni primeri v zvezi s pogoji prebivanja in financiranjem študija so se pogosto nanašali na delavce, ki so postali študenti in ki niso bili več vzdrževane osebe.(16) Vendar ni neobičajno, da so študenti še vedno odvisni od svojih družinskih članov (po navadi od staršev ali enega od staršev) med celotnim trajanjem študija ali delom tega obdobja. V tem primeru lahko financiranje študija zmanjša finančno breme, ki ga sicer nosijo ti družinski člani. V skladu z ustaljeno sodno prakso pomoč, namenjena preživljanju in izobraževanju v okviru univerzitetnega študija za pridobitev poklicne usposobljenosti, tudi za otroke delavcev migrantov, pomeni „socialno ugodnost“ v smislu člena 7(2) Uredbe št. 1612/68,(17) ampak samo če delavec migrant še naprej preživlja svojega otroka.(18)
40. V obravnavani zadevi ni sporno, da je B. Martens med študijem v Curaçau preživljal njen oče. Zato je prenosljivo financiranje študija, za katerega je zaprosila B. Martens, socialna ugodnost za njenega očeta v smislu Uredbe št. 1612/68. Zdaj ni sporno, da je bila B. Martens upravičena do MNSF za obdobje od oktobra 2007 do oktobra 2008, ko je bil njen oče obmejni delavec na Nizozemskem. Sporno pa je, ali je bila kakor koli upravičena od takrat dalje.
41. V okviru prvega predloženega vprašanja se mora Sodišče osredotočiti na status B. Martens kot vzdrževanega otroka nekdanjega obmejnega delavca. Če se B. Martens lahko sklicuje na položaj svojega očeta kot nekdanjega obmejnega delavca na Nizozemskem in iz tega položaja izvaja pravice, da bi lahko še naprej imela dostop do financiranja študija za preostali del njenega študija v Curaçau, ni treba preučiti drugega predloženega vprašanja, ki se osredotoča na pravice, ki jih ima B. Martens kot državljanka EU.(19) (Samo v tem zadnjem primeru je Nizozemska zavzela jasno stališče glede morebitne upravičenosti omejitve pravic.)
42. Zaradi celovitosti bom odgovorila na obe vprašanji. Pred tem pa bom preučila, ali se zaradi kraja študija B. Martens (Curaçao) porajajo vprašanja v zvezi z geografskim področjem uporabe prostega gibanja delavcev in pravic na podlagi državljanstva EU.
Ozemeljski obseg uporabe prava EU
43. Curaçao je del Kraljevine Nizozemske, vendar je tudi opredeljen kot čezmorsko ozemlje. Uporaba pravila tri leta od šestih za B. Martens kaže na to, da je minister menil, da B. Martens ni študirala „na Nizozemskem“.(20) Na obravnavi je nizozemska vlada potrdila to stališče.
44. Ali se zaradi kraja, v katerem je študirala B. Martens, porajajo vprašanja v zvezi z geografskim področjem uporabe prostega gibanja delavcev in/ali pravic na podlagi državljanstva EU?
45. Določbe Pogodb, razen tistih, ki so navedene v četrtem delu PDEU, se uporabljajo v primeru obstoja posebne ureditve med Evropsko Unijo in ČDO, samo če je to izrecno določeno.(21) Zato se nek člen, razen če v Pogodbah ni izrecno navedeno, da se uporablja tudi za ozemlja zunaj Evropske unije ali za tretje države,(22) ne uporablja za ČDO.(23)
46. Menim, da v obravnavani zadevi te predpostavke niso izpolnjene.
47. Vprašanje v obravnavani zadevi ni, ali se uporabi pravo EU, ker se je državljan EU (delovno aktiven ali ne) preselil iz države članice v ČDO. Pomembno je, ali je mogoče izvajati pravice iz selitve državljana EU med dvema državama članicama (Nizozemska in Belgija) in posledičnega prebivanja v državi članici (Belgija), ki ni država članica državljanstva, v okviru financiranja študija, ki ga omogoča ena od teh držav članic (Nizozemska) za študij v tujini.
48. Natančneje, pogoj (in sicer pravilo tri leta od šestih) je bil v obravnavani zadevi uporabljen za državljanko EU (B. Martens), ki je izvrševala pravici do prostega gibanja in prebivanja, ko se je preselila iz Nizozemske v Belgijo, in ki je prebivala v Belgiji vsaj do takrat, ko se preselila v Curaçao, da bi tam študirala.(24) Zato je pravice na podlagi prava EU izvrševala nepretrgoma vsaj do takrat, ko se je sklicevala na te pravice zaradi odobritve MNSF.(25) B. Martens je tudi vzdrževani otrok državljana EU, ki je izvrševal pravice kot delavec, ko se je preselil iz domače države članice (Nizozemske) v državo članico gostiteljico (Belgijo), da bi tam živel in delal, in ki je nato s krajšim delovnim časom delal na Nizozemskem, ob tem pa še naprej prebival v Belgiji, potem pa bil ponovno zaposlen s polnim delovnim časom v državi članici gostiteljici, kjer prebiva (Belgija).
49. V teh okoliščinah se za položaja B. Martens in njenega očeta uporabi pravo EU.
Prvo vprašanje: prosto gibanje delavcev
Uvod
50. Predložitveno sodišče v bistvu sprašuje, ali E. Martens, ki je nekdanji obmejni delavec, in njegova hči, ki jo vzdržuje in ki želi pridobit MNSF, lahko na Nizozemskem, kjer ne dela več, ker se je zaposlil s polnim delovnim časom v Belgiji, uveljavljata pravice na podlagi njegovega statusa delavca.
51. Vse stranke, ki so predložile stališča in se udeležile obravnave, se strinjajo, da člen 45 PDEU in člen 7(2) Uredbe št. 1612/68 Nizozemski prepovedujeta, da določi pravilo tri leta od šestih kot pogoj za dodelitev MNSF delavcem migrantom in obmejnim delavcem na Nizozemskem. Tako je ugotovilo tudi Sodišče v zadevi Komisija/Nizozemska (C‑542/09).(26) Dokler je E. Martens delal na Nizozemskem (tako pravijo), bi B. Martens lahko pridobila prenosljivo financiranje. Vendar trdijo, da ko enkrat delavec ni več obmejni delavec, se ti določbi ne uporabita več.
52. Zdi se mi, da to, kar nekdo lahko trdi (ali ne more trditi) kot nekdanji obmejni delavec, ni pomembno. Preprosto dejstvo je, da je E. Martens še vedno delavec migrant. Stranke so z osredotočenjem na učinek tega, da je E. Martens izgubil položaj obmejnega delavca, spregledale posledice tega dejstva.
Omejitev pravice, ki jo ima E. Martens na podlagi člena 45 PDEU
53. Člen 45 zajema tako prepoved vsakršne diskriminacije na podlagi državljanstva delavcev držav članic v zvezi z zaposlitvijo, plačilom in drugimi delovnimi in zaposlitvenimi pogoji kot tudi pravico do prostega gibanja v državah članicah z namenom sprejetja ponujenega delovnega mesta.
54. Namen določb Pogodbe, ki se nanašajo na prosto gibanje oseb, je omogočiti državljanom EU opravljanje kakršne koli poklicne dejavnosti v celotni Uniji. V skladu s tem namenom torej tudi prepovedujejo ureditve, na podlagi katerih bi bili lahko državljani EU v slabšem položaju, če bi želeli opravljati gospodarsko dejavnost v drugi državi članici (in torej zapustiti državo članico izvora).(27) Zato te določbe prepovedujejo ukrepe, zaradi katerih bi bilo lahko izvrševanje teh svoboščin za državljane EU ovirano ali manj privlačno.(28) Ukrepe, katerih učinek je, da delavci zaradi izvrševanja prostega gibanja delavcev izgubijo socialne ugodnosti, ki so jim zagotovljene z zakonodajo države članice, je mogoče opredeliti kot oviro te svobode.(29) To velja tudi, če nacionalno pravo ne glede na državljanstvo zadevnega delavca državljanu onemogoča, da zapusti državo izvora z namenom izvrševanja pravice do prostega gibanja, ali ga odvrača od tega.(30)
55. V obravnavani zadevi se pravilo tri leta od šestih za B. Martens uporabi, ker je njen oče prenehal biti zaposlen kot obmejni delavec na Nizozemskem. Na podlagi dejanskega stanja, kot ga je opisalo predložitveno sodišče, ni mogoče sklepati, da je ohranil status delavca na Nizozemskem (na primer da je tam iskal zaposlitev ali da je bil kako drugače vključen na trg zaposlovanja na Nizozemskem).(31) Vendar E. Martens ni postal delovno neaktiven ali bil izključen iz trga zaposlovanja. Izvrševal je namreč pravico do prostega gibanja kot delavec, da bi sprejel zaposlitev s polnim delovnim časom v Belgiji, kjer še naprej prebiva in dela.(32) Zato se lahko sklicuje na člen 45 PDEU, da bo zavarovan pred ukrepi, ki ga spravljajo v neugoden položaj, ker se je odločil delati v drugi državi članici.
56. Uporaba pravila tri leta od šestih v bistvu prisiljuje E. Martensa, naj ali ne izvršuje pravice do prostega gibanja kot delavec in nadaljnjo zaposlitev išče samo na Nizozemskem (zaradi ohranitve MNSF za njegovo hči) ali pa izvršuje to svoboščino, vendar se sprijazni s finančno izgubo financiranja študija in morebitnim tveganjem, da ne bo mogoče najti nikakršnega nadomestnega financiranja.
57. Takšen ukrep omejuje pravice, ki jih ima oče B. Martens na podlagi člena 45 PDEU. Če ni objektivno upravičen, ga ta določba prepoveduje.(33)
58. Če se Sodišče ne bi strinjalo s to analizo, je treba obravnavati obseg odločitve v zadevi Komisija/Nizozemska (C‑542/09), raven varstva na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 1612/68 (in/ali na podlagi člena 12 te uredbe) in nazadnje preučiti okoliščine, v katerih lahko nekdanji status delavca učinkuje še naprej.
Obseg sodbe Sodišča v zadevi Komisija/Nizozemska (C‑542/09)
59. Izhodišče za stranke v obravnavani zadevi je sodba Sodišča v zadevi C‑542/09. Ugotovitve v navedenem postopku zaradi ugotavljanja kršitve so bile podane na podlagi člena 45 PDEU in člena 7(2) Uredbe št. 1612/68 in so se nanašale na posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva delavcev migrantov in obmejnih delavcev v primerjavi z domačimi delavci.
60. Sodbo Sodišča v navedeni zadevi si razlagam tako, da se ni izrecno nanašala tudi na položaj nizozemskega državljana, ki prebiva zunaj domače države članice, vendar izvršuje pravico do prostega gibanja na podlagi prava EU, da bi delal na Nizozemskem. (To kategorijo bom skrajšano poimenovala „nizozemski obmejni delavci“.)
61. Sodišče je v zadevi Komisija/Nizozemska razsodilo, da Nizozemska s tem, da je zahtevala, da delavci migranti in obmejni delavci ter njihovi vzdrževani družinski člani izpolnjujejo pravilo tri leta od šestih (določeno v členu 2.14(2) Wsf 2000), zato da so upravičeni do financiranja visokošolskega izobraževanja zunaj Nizozemske, ni izpolnila obveznosti iz člena 45 PDEU in člena 7(2) Uredbe Sveta št. 1612/68. Sodišče je potrdilo, da člen 7(2) zagotavlja, da delavci migranti, ki prebivajo v državi članici gostiteljici, in obmejni delavci, ki so zaposleni v tej državi članici, prebivajo pa v drugi državi članici, uživajo enake socialne in davčne ugodnosti kot domači delavci.(34)
62. Sodišče je menilo, da ukrep, kot je pravilo tri leta od šestih, „škoduje predvsem delavcem migrantom in obmejnim delavcem z državljanstvom drugih držav članic, ker osebe, ki niso rezidentke, najpogosteje niso državljani te države“.(35) Sodišče je navedlo, da pri ugotavljanju posredne diskriminacije „ni nujno, da je […] posledica [ukrepa] dajanje ugodnosti vsem domačim državljanom ali postavljanje v slabši položaj državljane drugih držav članic, ne pa tudi domačih državljanov“.(36) Sodišče je nato opredelilo položaje, ki jih je bilo treba primerjati za namene dostopa do prenosljivega financiranja študija, in sicer (i) položaj delavca migranta, ki je zaposlen na Nizozemskem in prebiva v drugi državi članici, in položaj delavca migranta, ki prebiva in je zaposlen na Nizozemskem, vendar ne izpolnjuje pogoja tri leta od šestih, na eni strani in (ii) položaj nizozemskega delavca, ki prebiva in dela na Nizozemskem, na drugi.(37)
63. Sodišče ni posebej obravnavalo položaja nizozemskih obmejnih delavcev. Pri opredelitvi dveh kategorij, ki jih je bilo treba primerjati, se je osredotočilo na diskriminacijo na podlagi državljanstva.
64. Nizozemski obmejni delavec, kot je oče B. Martens, je v bistvu obravnavan drugače kakor domači delavci zato, ker je izvrševal pravici do prostega gibanja in prebivanja, ne pa zaradi svojega državljanstva, ki je enako kot njihovo. Zato brez nadaljnjega utemeljevanja menim, da se ne more opreti na ugotovitev posredne diskriminacije v zadevi C‑542/09.
65. Zato je treba podrobneje raziskati člen 7(2) Uredbe št. 1612/68.
Enako obravnavanje na podlagi člena 7(2) Uredbe št. 1612/68
66. Pravila, ki so določena v členu 7 (in v členu 12) Uredbe št. 1612/68, so nadaljnji izraz prostega gibanja delavcev v Evropski Uniji, zagotovljenega s členom 45 PDEU.(38) V skladu s četrto uvodno izjavo te uredbe morajo to pravico brez diskriminacije uživati tudi obmejni delavci. Zato člen 7(2) Uredbe št. 1612/68 zagotavlja, da so delavci migranti in obmejni delavci obravnavani enako kot domači delavci. Ščiti pred neposredno in posredno diskriminacijo na podlagi državljanstva.(39)
67. Da bi delavec lahko uveljavljal pravico do enakega obravnavanja z namenom pridobitve štipendije za financiranje študija kot socialne ugodnosti na podlagi člena 7(2), mora še naprej vzdrževati družinskega člana.(40) Zdi se, da je v obravnavani zadevi to tako. Ni potrebno, da otrok prebiva v državi članici, kjer delavec prebiva in dela (ali obmejni delavec dela).(41)
68. V obravnavani zadevi je E. Martens obravnavan manj ugodno, ker je izvrševal pravico do prostega gibanja kot delavec, ne pa zaradi svojega nizozemskega državljanstva.
69. V besedilu člena 7(2) se dikcija „[u]živa enake socialne in davčne ugodnosti kot domači delavci“ nanaša na delavca, ki je opisan takoj pred tem v členu 7(1), torej na delavca, ki je državljan države članice in ki je zaposlen v drugi državi članici. Druge določbe Uredbe št. 1612/68, zlasti tiste iz naslova II, „Zaposlovanje in enako obravnavanje“, se prav tako nanašajo na delavca, ki je državljan države članice in ki je zaposlen v drugi državi članici.
70. Vendar iz sodne prakse Sodišča izhaja, da je standard enakega obravnavanja iz člena 7(2) Uredbe št. 1612/68 širši kot načelo prepovedi diskriminacije na podlagi državljanstva.(42)
71. Tako je Sodišče v zadevi Hartmann potrdilo, da na področje uporabe določb Pogodbe o prostem gibanju delavcev spada „vsak državljan [države članice] – ne glede na njegovo prebivališče in državljanstvo – ki je izkoristil pravico do prostega gibanja delavcev in ki je opravljal poklicno dejavnost v drugi državi [članici] kot je tista, v kateri je njegovo prebivališče“.(43) Ta oseba je spadala tudi na področje uporabe Uredbe št. 1612/68.(44) Tako se je za G. Hartmanna, ki je prebival v drugi državi članici, delal pa v državi članici, katere državljan je bil, štelo, da spada na področje uporabe določb Pogodbe o prostem gibanju delavcev in tudi na področje uporabe določb Uredbe št. 1612/68.(45) Lahko je uveljavljal status delavca migranta za namene Uredbe št. 1612/68 in se skliceval na člen 7 na enaki podlagi kot vsak drug delavec, za katerega se uporablja ta določba.(46) Sodišče je obravnavanje osebe v njegovem položaju (delavca, ki je izvrševal pravico do prostega gibanja) primerjalo z obravnavanjem domačih delavcev (torej delavcev, ki niso izvrševali pravic do prostega gibanja in prebivanja).
72. V tem okviru je Sodišče napotilo tudi na četrto uvodno izjavo Uredbe št. 1612/68, v kateri je navedeno, da pravico do prostega gibanja uživajo „brez diskriminacije […] stalni, sezonski in obmejni delavci […]“.(47) Delavec se lahko na člen 7 Uredbe št. 1612/68 sklicuje tudi proti državi članici, katere državljan je, če je prebival in bil zaposlen v drugi državi članici.(48)
73. Tako se zdi, da je treba pojem „domači delavec“ v členu 7(2) Uredbe št. 1612/68 razumeti tako, da pomeni domačega delavca, ki ni izvrševal pravic do prostega gibanja in prebivanja, in da je standard varstva po tej določbi enako obravnavanje ne glede na državljanstvo, da bi bilo spodbujeno izvrševanje prostega gibanja in prebivanja na podlagi prava EU.
74. Zato člen 45 PDEU in člen 7(2) Uredbe št. 1612/68 prepovedujeta državi članici, da manj ugodno obravnava delavce (pa naj bodo stalni, sezonski ali obmejni delavci),(49) ki so izvrševali pravici do prostega gibanja in prebivanja. Kljub dobesednemu pomenu besedila člena 7(2) Uredbe št. 1612/68 ta določba in člen 45 PDEU torej prepovedujeta Nizozemski, da na podlagi pravila tri od šestih let odreče financiranje študija vzdrževanemu otroku obmejnega delavca z nizozemskim državljanstvom, dokler je obmejni delavec. To pa zato, ker pravilo tri leta od šestih obmejnega delavca postavlja v manj ugoden položaj v primerjavi z domačim delavcem v podobnih okoliščinah.
Izguba statusa delavca
75. Pojasnila sem že, zakaj menim, da Sodišču v obravnavani zadevi ni treba odločiti, ali (in če, v kolikšni meri) se lahko oseba, potem ko izgubi status delavca migranta ali obmejnega delavca, še naprej sklicuje na (nekatere) določbe v zvezi s prostim gibanjem delavcev.(50) Zaradi celovitosti bom vseeno abstraktno obravnavala to vprašanje.
76. Po mojem mnenju se to vprašanje pojavi samo, če oseba več ne izvršuje te svobode s tem, da dela, resnično išče delo(51) ali kako drugače ostane vključena na trg zaposlovanja v državi članici gostiteljici.(52) Za to bi šlo na primer, če bi oseba v položaju, v kakršnem je E. Martens, končala svojo poklicno pot in se upokojila (v Belgiji ali kje drugje).
77. Načeloma takšna oseba ne more več izvajati pravic iz svojega nekdanjega statusa delavca.(53) Izguba tega statusa pomeni izgubo varstva, ki velja zanj po pravu EU. Vendar sama sprememba zaposlitve ne more povzročiti prenehanja tega varstva.(54)
78. Če ta državljan EU še naprej prebiva v državi članici gostiteljici, se lahko vsekakor sklicuje na načelo enakega obravnavanja iz člena 24(1) Direktive 2004/38, ki ga varuje na podlagi njegovega državljanstva EU.(55) V tem okviru je lahko že samo dejstvo, da je bil nekoč delavec in/ali ohranil ta status, podlaga za pravico do prebivanja.(56) Poleg tega je lahko v sami zakonodaji EU določeno, da pravice izhajajo ali so povezane z nekdanjim statusom delavca.(57)
79. Sodišče je priznalo tudi, da lahko status nekdanjega delavca migranta ali obmejnega delavca proizvaja učinke po koncu samega delovnega razmerja.(58) To (večje) varstvo se lahko še vedno uporabi ne glede na to, da je lahko takšna oseba, potem ko ni več delovno aktivna, varovana s pravicami na podlagi državljanstva EU. Prosto gibanje delavcev omogoča večje varstvo. Natančneje, kar zadeva financiranje študija, je Sodišče menilo, da država članica, dokler eden od staršev uživa status delavca migranta ali obmejnega delavca, ne more uporabiti pogoja prebivanja in se sklicevati na cilj preprečitve nesorazmernega finančnega bremena kot na prevladujoči razlog v javnem interesu, ki lahko upraviči različno obravnavanje domačih delavcev ter delavcev migrantov in obmejnih delavcev.(59) Zato ne more sprejeti ukrepa, kot je pogoj prebivanja, da bi omejila finančno solidarnost, ki mora biti izkazana delavcem migrantom in obmejnim delavcem v primerjavi z domačimi delavci. Posledica tega je, da se, drugače kakor pri utemeljevanju takega ukrepa na podlagi istega cilja v okviru pravic, ki izhajajo iz državljanstva EU, vprašanja v zvezi s sorazmernostjo takega pogoja ne pojavijo.(60)
80. V katerih okoliščinah naj bo nekdanji obmejni delavec ali nekdanji delavec migrant še naprej varovan s pravico prostega gibanja delavcev (torej naj uživa drugo varstvo od tistega, ki mu je izrecno priznano z zakonodajo)?
81. Jasno je, zakaj morajo učinki nekaterih socialnih ugodnosti obstajati še naprej ne glede na kraj prebivanja. To je najbolj očitno takrat, kadar je ugodnost neločljivo povezana s prenehanjem delovnega razmerja ali poklicno potjo delavca.(61) Zato odpravnino ob prenehanju pogodbe o zaposlitvi po definiciji lahko prejmejo zgolj osebe, ki so bile nekoč zaposlene in sedaj več niso. V teh okoliščinah se mora biti mogoče sklicevati na nekdanji status delavca. Sekundarna zakonodaja potrjuje to stališče.(62)
82. Če dogodek ali položaj, ki je podlaga za dodelitev socialne ugodnosti, nastane po prenehanju delovnega razmerja in ni povezan s tem dejstvom ali z prejšnjo zaposlitvijo delavca, se načeloma ni mogoče še naprej sklicevati na, na primer, člen 7(2) Uredbe št. 1612/68 ali na člen 45 PDEU.(63) Zato je v primeru, da sam nekdanji delavec naknadno študira v državi članici gostiteljici, Sodišče menilo, da ohrani status delavca in se zato v okviru prošnje za štipendijo za vzdrževanje ali izobraževanje lahko sklicuje na člen 7(2) Uredbe št. 1612/68, če obstaja povezava med prejšnjo poklicno dejavnostjo in študijem.(64) Če pa je prejšnje delovno razmerje le v pomoč študiju, ki naj bi se financiral s štipendijo, statusa delavca ne ohrani in to sklicevanje ni mogoče.(65) V primeru, da je delavec postal neprostovoljno brezposeln in da so ga pogoji na trgu dela primorali v poklicno usposabljanje na drugem področju dejavnosti, povezava s prejšnjo zaposlitvijo izjemoma ni potrebna.(66)
83. Kaj pa če je dogodek ali položaj, ki je povzročil potrebo po socialni ugodnosti, nastal pred izgubo statusa obmejnega delavca ali delavca migranta, vendar obstaja še naprej po izgubi tega statusa?
84. To bo po mojem mnenju spet odvisno od obsega ugodnosti in razloga za njeno dodelitev.
85. V tem okviru se je več strank sklicevalo na sodbo Fahmi in Esmoris Cerdeiro-Pinedo Amado. To zadevo bom zato podrobneje preučila.
86. Sodišče je v navedeni sodbi ugotovilo, da ni obstajala posebna okoliščina, ki bi upravičevala odstop od načela, da izguba statusa obmejnega delavca ali statusa delavca migranta pomeni izgubo varstva, ki je povezano s tem statusom, v okoliščinah, v katerih se je nekdanji delavec (ki ni več prebival v državi članici gostiteljici) poskušal sklicevati na prosto gibanje delavcev, da bi bil iz tega naslova upravičen do financiranja študija pod enakimi pogoji, kot jih ta država uporablja za svoje državljane.(67)
87. Dejansko stanje navedene zadeve se je nanašalo na nekdanjo delavko, ki je bila upravičena do otroškega dodatka in ki je prenehal delati, prejela invalidnino in nato na podlagi zakonodajne reforme, s katero se je pravica do otroškega dodatka preoblikovala v upravičenje do štipendije,(68) izgubila ta dodatek, ker je njena hči končala srednješolsko izobraževanje in torej ni več izpolnjevala pogoja iz prehodne ureditve, da morajo biti otroci še naprej vključeni v isto vrsto izobraževanja kot tisto, v katero so bili vključeni 1. oktobra 1995.
88. Sodišče je odločilo, da ni bilo mogoče zatrjevati, da lahko pogoji za pridobitev financiranja študija ovirajo pravice na podlagi člena 45 PDEU v okoliščinah, v katerih je delavec migrant prenehal delati in se vrnil v državo članico izvora, kjer živijo tudi njegovi otroci.(69) Sodišče je s to odločitvijo potrdilo, da (i) člena 7(2) Uredbe št. 1612/68 ni mogoče razumeti tako, da se lahko nekdanji delavci sklicujejo nanj z namenom, da bi jim bila brez diskriminacije priznana socialna ugodnost, ki jo dodeljuje država članica gostiteljica,(70) vendar da (ii) učinki lahko obstajajo še naprej, če je ugodnost nujno povezana s prenehanjem delovnega razmerja ali poklicne poti delavca(71) in če so izrecno določeni v zakonodaji.(72)
89. Kmalu zatem je Sodišče v zadevi Leclere in Deaconescu odločilo, da je delavec, če je prenehal opravljati svoj poklic, „še vedno upravičen do nekaterih ugodnosti, pridobljenih na podlagi delovnega razmerja“.(73) V tem primeru je generalni pravobranilec F. G. Jacobs zavzel stališče, da je pomembno, ali je nekdanjemu domačemu delavcu (ki ni izvrševal pravice do prostega gibanja) ugodnost dodeljena zaradi njegovega statusa nekdanjega delavca ne glede na njegovo prebivališče. Če je odgovor nikalen, potem se nekdanji delavec migrant ali obmejni delavec ne more več sklicevati na varstvo, ki velja za ta status.(74)
90. Ugotavljam – in poudarjam, da to vprašanje obravnavam abstraktno – da nekdanji delavec ni upravičen do nadaljnjega uživanja vseh ugodnosti, ki jih je pridobil med delovnim razmerjem. Pojem „socialna ugodnost“ v členu 7(2) Uredbe št. 1612/68 je zelo širok in zajema dajatve, ki so ali pa niso povezane s pogodbo o zaposlitvi in so domačim delavcem primarno dodeljene zaradi njihovega objektivnega statusa delavca ali zgolj zaradi tega, ker prebivajo na nacionalnem ozemlju.(75) Nekdanji delavec se lahko še naprej sklicuje na pravice prostega gibanja delavcev glede tistih socialnih ugodnosti, ki so povezane z njegovim nekdanjim delovnim razmerjem. Vendar se prenosljivo financiranje, kot je MNSF, delavcem (ali njihovim vzdrževanim otrokom) na splošno ne dodeli zaradi njihovega delovnega razmerja. Je socialna ugodnost, ki jo je Nizozemska dala na voljo vsem državljanom EU, ki želijo študirati zunaj Nizozemske in ki so dovolj integrirani na Nizozemskem. Pravo EU zato Nizozemski prepoveduje, da to ugodnost odreče državljanom EU, ki so izvrševali pravico do prostega gibanja delavcev (ker je njihov objektivni status delavca dokaz za to, da so že od začetka integrirani).
91. To pomeni tudi, kot je poudaril generalni pravobranilec F. G. Jacobs,(76) da če država članica še naprej zagotavlja socialno ugodnost nekdanjim delavcem, čeprav je njihovo delovno razmerje prenehalo in ne glede na prebivališče, ne sme diskriminirati nekdanjih delavcev, ki so državljani drugih držav članic ali ki so izvrševali pravico do prostega gibanja delavcev. V tem okviru se lahko nekdanji obmejni delavec ali nekdanji delavec migrant še naprej sklicuje na varstvo, ki ga zagotavlja člen 7(2) Uredbe št. 1612/68, glede ugodnosti, ki jih je pridobil pred prenehanjem statusa obmejnega delavca ali statusa delavca migranta.
92. Tako se država članica odloči, ali (domači) nekdanji delavci zaradi nekdanje zaposlitve po prenehanju delovnega razmerja še naprej uživajo socialno ugodnost, kot je financiranje študija. Če je tako, država članica ne more manj ugodno obravnavati tistih delavcev, ki so državljani druge države članice in/ali ki so izvrševali pravico do prostega gibanja delavcev.
Člen 12 Uredbe št. 1612/68
93. Čeprav želi predložitveno sodišče prejeti smernice zgolj glede člena 45 PDEU in člena 7 Uredbe št. 1612/68, so vse stranke razpravljale tudi o členu 12 te uredbe v okviru njihovega odgovora na prvo vprašanje (tudi o tem, ali se sploh uporabi za otroka obmejnega delavca). Zaradi celovitosti bom ta del sklepnih predlogov sklenila z obravnavo te določbe.
94. Člen 12 daje ločeno in drugačno upravičenje otrokom delavcev, ki delajo ali so delali v drugi državi članici.(77) Med drugim jim zagotavlja dostop do splošnih izobraževalnih programov v državi članici, kjer je ali je bil zaposlen eden od njihovih staršev (torej je ali je bil delavec migrant), pod enakimi pogoji kot državljanom te države, če prebivajo v državi članici gostiteljici.(78) Tako lahko otroci v tem položaju začnejo, in če je to potrebno, končajo izobraževanje v državi članici gostiteljici.(79) Na člen 12 se lahko sklicujejo tudi, kadar država članica gostiteljica svojim državljanom ponuja možnost pridobitve štipendije za izobraževanje ali usposabljanje v tujini.(80) Prosilcu zaradi sklicevanja na člen 12 ni treba biti vzdrževani otrok delavca migranta, izkazati, da imajo starši pravico do prebivanja v državi članici gostiteljici, ali dokazati, da so starši še vedno delavci migranti.(81) Potrebno ni niti, da so starši še vedno poročeni ali da so državljani EU.(82) Pomembno je, da je otrok živel s starši (ali z enim od staršev) v državi članici gostiteljici, medtem ko je vsaj eden od staršev tam prebival kot delavec.(83) S tem člen 12 prispeva k splošnem cilju Uredbe št. 1612/68 za določitev čim boljših pogojev za vključitev družine delavca migranta v družbo države članice gostiteljice.(84) Otrok delavca migranta mora imeti možnost obiskovati šolo in nadaljevati izobraževanje v državi članici gostiteljici, da bo lahko uspešno končal to izobraževanje.(85) Zato pravica do dostopa do izobraževanja in pripadajoča pravica do prebivanja veljata do konca otrokovega izobraževanja.(86)
95. Vendar obmejni delavec po definiciji ne prebiva in dela v državi članici gostiteljici.
96. Tako je iz dobesednega pomena besedila člena 12 razvidno, da se ne uporabi za otroke obmejnih delavcev. Vendar je to razlago težko uskladiti z načelom, da je treba delavce migrante in obmejne delavce obravnavati enako, kar izhaja iz četrte uvodne izjave Uredbe št. 1612/68 in iz ustaljene sodne prakse glede prostega gibanja delavcev.(87)
97. Tudi če (delavcem migrantom) staršem ni treba prebivati v državi članici gostiteljici, da bi se uporabil člen 12 Uredbe št. 1612/68 (kar izrecno puščam odprto), mora vsekakor otrok – po mojem mnenju – izkazati neko povezavo z državo članico gostiteljico ali integracijo v njej na podlagi tega, da tam prebiva ali se šola. V obravnavani zadevi se ne opredeljujem dokončno glede podrobne določitve te meje. V obravnavani zadevi B. Martens ni prebivala na Nizozemskem, ko je bil njen oče tam obmejni delavec in ko je zaprosila za financiranje študija na izobraževalni ustanovi zunaj Nizozemske.
98. Ugotavljam, da člen 12 Uredbe št. 1612/68 ni upošteven za obravnavano zadevo.
Drugo vprašanje: pravici državljanov EU do prostega gibanja in prebivanja
99. Po mojem mnenju Sodišču ni treba odgovoriti na drugo vprašanje v zvezi z državljanstvom EU. Člena 20 PDEU in 21(1) PDEU sta glede prostega gibanja delavcev posebej izražena v členu 45 PDEU,(88) E. Martens pa se lahko še naprej sklicuje na to določbo. Če se Sodišče ne bi strinjalo in bi se odločilo odgovoriti na drugo vprašanje, menim, da obstoječa sodna praksa zagotavlja potrebne elemente za podajo smernic predložitvenemu sodišču.
100. V sodbi, izdani v zadevi C‑542/09, ni bila preučena uporaba pravila tri leta od šestih za vzdrževanega otroka nizozemskih državljanov, ki niso niti delovno aktivni na Nizozemskem niti ne prebivajo tam. Vendar je Sodišče obravnavalo podobne ukrepe v poznejših zadevah z vidika pravic na podlagi državljanstva EU, zlasti v zvezi z nemškimi državljani, živečimi zunaj Nemčije, ki so v Nemčiji zaprosili za financiranje študija.(89)
101. Sodišče je v bistvu odločilo, da morajo države članice, ki omogočijo pridobitev štipendij za izobraževanje ali usposabljanje za študij v drugi državi članici, zagotoviti, da podrobna pravila za dodelitev teh štipendij ne ustvarijo neupravičeno omejitev pravice do gibanja in prebivanja v državah članicah, ki je določena v členu 21 PDEU.(90) Pogoj neprekinjenega prebivanja v določenem obdobju je bil štet za tako omejitev: državljane lahko odvrača od izvrševanja pravice do prostega gibanja in prebivanja v drugi državi članici, ker bodo s tem verjetno izgubili pravico do štipendije za izobraževanje ali usposabljanje.(91)
102. Sodišče je v okviru preučitve, ali je mogoče to omejitev upravičiti na podlagi objektivnih preudarkov v javnem interesu (ne glede na državljanstvo) in sorazmernosti zadevnega ukrepa z legitimnim ciljem, ki mu sledi, pojasnilo, da lahko države članice za dodelitev finančne pomoči za celotno trajanje študija v tujini legitimno določijo pogoj, da študentje izkažejo zadostno raven integracije v državi članici, ki zagotavlja financiranje.(92) Sodišče je namen tega cilja opredelilo drugače, in sicer kot preprečitev nesorazmerne obremenitve za državo članico, ki ponuja financiranje, ki bi lahko vplivala na celotno raven pomoči, ki jih ta država članica lahko dodeli.(93) Vendar je bilo šteto, da je zgolj pogoj neprekinjenega prebivanja v določenem obdobju preveč splošen in izključujoč ter da presega to, kar je potrebno za uresničitev zastavljenega cilja; zato ni bil štet za sorazmeren.(94) Obstoj zadostne povezanosti z državo članico, ki ponuja financiranje, bi lahko dokazovali tudi drugi dejavniki, kot so državljanstvo, izobrazba, družina, zaposlitev, jezikovna znanja ali obstoj drugih družbenih ali ekonomskih vezi.(95)
103. Zato tudi če državljan EU ni (ali ni več) delovno aktiven, zaposlitev in družina lahko dokazujeta povezanost z državo članico, kjer zaprosi za financiranje. To zlasti zajema (nekdanjo) zaposlitev zadevnega študenta, potencialno pa tudi trenutno ali nekdanjo zaposlitev družinskih članov, ki vzdržujejo študenta (običajno starši).(96) Ker je stopnja povezave zgolj pogoj, namenjen omejitvi skupine upravičencev zaradi preprečitve nevarnosti nastanka nesorazmerne obremenitve za državo članico, ki ponuja financiranje, menim, da ni mogoče zanemariti tega, da je eden od staršev v preteklosti prispeval v javno blagajno.
104. V nekaterih okoliščinah je mogoče, da sta kraj in vrsta študija upoštevna za presojo, ali državljan EU izkazuje zadostno povezavo z državo članico, ki ponuja financiranje, vendar je ta element po mojem mnenju bolj dopolnjujoč kot obvezen.
105. V obravnavani zadevi je B. Martens na podlagi svojega državljanstva državljanka Unije, ki je izvrševala svobodo gibanja in prebivanja v državah članicah, ko se je kot majhen otrok s starši preselila iz Nizozemske v Belgijo. Zato se lahko sklicuje na člena 20 PDEU in 21 PDEU tudi v razmerju do države članice, katere državljanka je (Nizozemske).
106. Zgolj to, da je preteklo veliko časa od takrat, ko je izvrševala te pravice do prostega gibanja, ne more vplivati na odgovor na vprašanje, ali je pravice iz členov 20 PDEU in 21 PDEU mogoče izvajati v okoliščinah trajnega izvrševanja pravice do prebivanja v drugi državi članici.(97)
107. Čeprav MNSF morda res še ni obstajal, ko so se B. Martens in njena družina preselili v Belgijo (in zato takrat ni omejeval izvrševanja pravic do prostega gibanja), je ta zaradi uporabe pravila tri leta od šestih vseeno v slabšem položaju zaradi njenega trajnega prebivanja zunaj Nizozemske.
108. Nizozemska mora predvideti enako pravno obravnavanje ne glede na prosilčevo državljanstvo z namenom odločanja, kdo je upravičen do financiranja, ki ga ponuja za študij, pa naj ta poteka v drugi državi članici ali zunaj Evropske unije. Pri tem odločanju ne sme manj ugodno obravnavati prosilcev, ki so izvrševali pravici do gibanja in prebivanja v drugi državi članici. Sodišče je v sodbi D’Hoop nedvoumno navedlo, da „bi bilo nezdružljivo s pravico do prostega gibanja, če bi bil državljan v državi članici, katere državljan je, obravnavan manj ugodno, kot bi bil, če ne bi izkoristil ugodnosti, ki jih daje Pogodba v zvezi s prostim gibanjem“.(98) V takih okoliščinah bi država dejansko kaznovala svojega državljana, ker je izvrševal pravico do prostega gibanja.(99)
109. Uporaba pravila tri leta od šestih za B. Martens ima ravno ta učinek. B. Martens ne more izpolnjevati tega pogoja, ker je, potem ko se je kot majhen otrok iz Nizozemske preselila v Belgijo, tam prebivala vsaj do takrat, ko se je vpisala na Univerzo Nizozemskih Antilov.
110. Nizozemska pravilo tri leta od šestih utemeljuje s tem, da je Sodišče sprejelo, da država članica lahko dodeli to pomoč samo študentom, ki izkažejo neko stopnjo integracije v družbi te države.(100)
111. Sodišče je sicer res sprejelo ta cilj, vendar je tudi jasno navedlo, da je to, da je kot merilo uporabljeno zgolj prebivališče, preveč izključujoče in splošno. Menim, da glede tega to, da se z Wsf 2000 – drugače kakor z nemškim pogojem prebivanja, ki je bil predmet zadev, kakršni sta Prinz in Thiele Meneses – ne zahteva, da je študent na Nizozemskem prebival neprekinjeno tri leta neposredno pred začetkom izobraževanja na tujem, ne spreminja ničesar. Ta razlika ne vpliva na absolutno in izključujočo naravo pogoja prebivališča.
112. Zaradi celovitosti omenjam, da pravilo tri leta od šestih ni absolutno pravilo (ker ga minister lahko obide z uporabo pravičnostne klavzule).(101) Vendar ima Sodišče na voljo malo ali nobenih informacij o obsegu in uporabi te klavzule. Ministrova diskrecija, na podlagi katere se v določenih okoliščinah ne uporabi neupravičena omejitev pravic, ki izhajajo iz državljanstva EU, nikakor ne spreminja analize. Kar je po pravu EU prepovedano, je prepovedano. (Enako velja za izjemo glede (otrok) obmejnih delavcev in oseb z nizozemskim državljanstvom, ki živijo v obmejni regiji in želijo študirati na tamkajšnji izobraževalni ustanovi.)
Predlog
113. Glede na zgornje ugotovitve menim, da bi moralo Sodišče na vprašanji, ki ju je predložilo Centrale Raad van Beroep, odgovoriti tako:
Člen 45 PDEU in člen 7(2) Uredbe (EGS) št. 1612/68 z dne 15. oktobra 1968 o prostem gibanju delavcev v Skupnosti prepovedujeta Nizozemski, da zavrne financiranje študija vzdrževanemu otroku obmejnega delavca z nizozemskim državljanstvom na podlagi pravila tri leta od šestih, dokler je obmejni delavec. Če ta obmejni delavec preneha biti zaposlen na Nizozemskem in izvrši pravico do prostega gibanja delavcev, da bi se s polnim delovnim časom zaposlil v drugi državi članici, ne glede na to, kje prebiva, člen 45 PDEU prepoveduje Nizozemski, da uporabi ukrepe, ki, razen če jih je mogoče objektivno upravičiti, učinkujejo tako, da tega delavca odvračajo od izvrševanja njegovih pravic na podlagi člena 45 PDEU, in povzročijo, da zaradi izvrševanja pravic do prostega gibanja izgubi socialne ugodnosti, ki so mu zagotovljene z nizozemsko zakonodajo, kot je prenosljivo financiranje študija za njegovega vzdrževanega otroka.