Asia C-439/19
B
(Latvijas Republikas Satversmes tiesan esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 22.6.2021
Ennakkoratkaisupyyntö – Luonnollisten henkilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä – Asetus (EU) 2016/679 – 5, 6 ja 10 artikla – Kansallinen lainsäädäntö, jossa säädetään yleisön oikeudesta tutustua henkilötietoihin, jotka koskevat tieliikennerikkomuksista määrättyjä liikennerikkomuspisteitä – Lainmukaisuus – Rikostuomioihin ja rikoksiin liittyvien henkilötietojen käsite – Ilmaiseminen liikenneturvallisuuden parantamiseksi – Yleisön oikeus tutustua virallisiin asiakirjoihin – Tiedonvälityksen vapaus – Yhteensovittaminen yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskevien perusoikeuksien kanssa – Tietojen uudelleenkäyttö – SEUT 267 artikla – Ennakkoratkaisun ajalliset vaikutukset – Jäsenvaltion perustuslakituomioistuimen mahdollisuus pitää voimassa sellaisen kansallisen lainsäädännön oikeusvaikutukset, joka ei ole sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa – Unionin oikeuden ensisijaisuutta ja oikeusvarmuutta koskevat periaatteet
1. Luonnollisten henkilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä – Asetus 2016/679 – Soveltamisala – Poikkeukset – Tietojen käsittely sellaisessa toiminnassa, joka ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan – Toiminta, jonka tarkoitus on kansallisen turvallisuuden turvaaminen tai joka kuuluu tähän ryhmään – Käsite – Toiminta, jonka tarkoituksena on liikenneturvallisuuden parantaminen, ei kuulu mainitun käsitteen alaan
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2016/679 johdanto-osan 16 perustelukappale ja 2 artiklan 2 kohdan a alakohta)
(ks. 61–68 kohta)
2. Luonnollisten henkilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä – Asetus 2016/679 – Soveltamisala – Poikkeukset – Toimivaltaisten viranomaisten suorittama tietojen käsittely rikosten ennalta estämistä, tutkimista, paljastamista tai rikoksiin liittyviä syytetoimia tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanoa varten – Toimivaltaisen viranomaisen käsite – On oltava yhteys henkilötietojen suojaan rikosoikeuden alalla tehtävän oikeudellisen yhteistyön ja poliisiyhteistyön aloilla – Kansallinen viranomainen, joka luovuttaa yleisölle tieliikennerikkomuksista määrättyjä liikennerikkomuspisteitä koskevia henkilötietoja, ei ole mainitunlainen viranomainen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2016/679 johdanto-osan 19 perustelukappale ja 2 artiklan 2 kohdan d alakohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2016/680 johdanto-osan 10 ja 11 perustelukappale ja 3 artiklan 7 kohta)
(ks. 69–72 kohta)
3. Luonnollisten henkilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä – Asetus 2016/679 – Rikostuomioihin ja rikoksiin liittyvien henkilötietojen käsittely – Rikoksiin liittyvien tietojen käsite – Liikennerikkomuspisteitä koskevat tiedot kuuluvat mainitun käsitteen alaan – Rikosten käsite – Rikosoikeudellinen luonne – Arviointiperusteet – Tieliikennerikkomukset, joista määrätään liikennerikkomuspisteitä, kuuluvat mainitun käsitteen alaan
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2016/679 10 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2016/680 johdanto-osan 13 perustelukappale)
(ks. 77–93 kohta ja tuomiolauselman 1 kohta)
4. Luonnollisten henkilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä – Asetus 2016/679 – Henkilötietojen käsittelyn laillisuuden edellytykset – Käsittely, joka on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai julkisen vallan käyttämiseksi – Kansallinen säännöstö, jossa tehdään yleisön oikeudesta tutustua liikennerikkomuspisteitä koskeviin henkilötietoihin pakollista ja annetaan oikeus kyseisten tietojen luovuttamiseen talouden toimijoille uudelleenkäyttöä varten – Yleisen edun mukainen tavoite, joka on liikenneturvallisuuden parantaminen – Kyseinen henkilötietojen käsittely ei ole välttämätöntä eikä sitä voida hyväksyä – Yleisön oikeus tutustua virallisiin asiakirjoihin ja tiedonvälityksen vapaus – Vaikutuksettomuus – Yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskevien perusoikeuksien ensisijaisuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen 2016/679 johdanto-osan 39 ja 154 perustelukappale ja 5 artiklan 1 kohta, 6 artiklan 1 kohdan e alakohta sekä 10, 85 ja 86 artikla)
(ks. 99, 106, 108–113, 120–122, 126 ja 129 kohta sekä tuomiolauselman 2 ja 3 kohta)
5. Ennakkoratkaisukysymykset – Tulkinta – Tulkintatuomioiden ajalliset vaikutukset – Taannehtiva vaikutus – Unionin tuomioistuimen asettama rajoitus – Unionin oikeuden ensisijaisuuden ja oikeusvarmuuden periaatteet – Jäsenvaltion perustuslakituomioistuimella ei ole mahdollisuutta pysyttää kansallisen säännöstön, jonka on katsottu olevan ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, oikeusvaikutuksia lainvoimaisen tuomionsa julistamispäivään saakka
(SEUT 267 artikla)
(ks. 132–137 kohta ja tuomiolauselman 4 kohta)
Tiivistelmä
Tietosuojaa koskeva unionin oikeus on esteenä Latvian säännöstölle, jossa velvoitetaan liikenneturvallisuusviranomainen saattamaan yleisön saataville tietoja, jotka koskevat kuljettajille tieliikennerikkomuksista määrättyjä liikennerikkomuspisteitä
Sitä, että mainittu järjestelmä on välttämätön tavoitellun päämäärän, eli liikenneturvallisuuden parantamisen, varmistamiseksi, ei ole osoitettu
B:lle, joka on luonnollinen henkilö, on määrätty liikennerikkomuspisteitä yhdestä tai useammasta tieliikennerikkomuksesta. Ceļu satiksmes drošības direkcija (liikenneturvallisuusvirasto, Latvia; jäljempänä liikenneturvallisuusvirasto) merkitsi kyseiset liikennerikkomuspisteet kansalliseen ajoneuvo- ja kuljettajarekisteriin.
Latvian tieliikennesäännöstön(1) mukaan ajoneuvojen kuljettajille määrättyjä liikennerikkomuspisteitä koskevat tiedot, jotka on merkitty kyseiseen rekisteriin, ovat yleisön saatavilla, ja liikenneturvallisuusvirasto luovuttaa ne jokaiselle, joka niitä pyytää, ilman että tämän on perusteltava erityinen intressi saada kyseiset tiedot, mukaan lukien talouden toimijoille uudelleenkäyttöä varten. B pohti kyseisen säännöstön lainmukaisuutta ja teki perustuslainmukaisuutta koskevan valituksen Latvijas Republikas Satversmes tiesaan (perustuslakituomioistuin, Latvia), jotta tämä tutkisi, onko kyseinen säännöstö sopusoinnussa yksityiselämän kunnioittamista koskevan oikeuden kanssa.
Perustuslakituomioistuin katsoi, että arvioidessaan kyseistä perustuslaillista oikeutta sen on otettava huomioon yleinen tietosuoja-asetus(2). Näin ollen se pyysi unionin tuomioistuinta selventämään useiden yleisen tietosuoja-asetuksen säännösten ulottuvuutta määrittääkseen, onko Latvian tieliikennesäännöstö sopusoinnussa kyseisen asetuksen kanssa.
Tuomiossaan, joka on annettu suuressa jaostossa, unionin tuomioistuin katsoo, että yleinen tietosuoja-asetus on esteenä Latvian säännöstölle. Se toteaa, että kun otetaan huomioon muun muassa liikenneturvallisuuden parantamisen tavoite, johon Latvian hallitus on vedonnut, tieliikennerikkomuksista määrättyjä liikennerikkomuspisteitä koskevien henkilötietojen luovuttamisen välttämättömyyttä ei ole osoitettu. Unionin tuomioistuimen mukaan yleisön oikeus tutustua virallisiin asiakirjoihin ja tiedonvälityksen vapaus eivät myöskään oikeuta mainitunlaista säännöstöä.
Unionin tuomioistuimen arviointi asiasta
Ensinnäkin unionin tuomioistuin katsoo, että liikennerikkomuspisteitä koskevien henkilötietojen käsittely on ”rikostuomioihin ja rikoksiin liittyvien henkilötietojen käsittelyä”(3), jonka osalta yleisessä tietosuoja-asetuksessa säädetään paremmasta suojasta kyseessä olevien tietojen erityisen arkaluontoisuuden vuoksi.
Tässä yhteydessä se huomauttaa aluksi, että liikennerikkomuspisteitä koskevat tiedot ovat henkilötietoja ja että se, että liikenneturvallisuusvirasto luovuttaa niitä kolmansille, on käsittelyä, joka kuuluu yleisen tietosuoja-asetuksen aineelliseen soveltamisalaan. Mainittu soveltamisala on nimittäin erittäin laaja eikä kyseinen käsittely kuulu mainitun asetuksen sovellettavuutta koskevien poikkeusten soveltamisalaan.
Näin ollen yhtäältä kyseinen käsittely ei kuulu sen poikkeuksen soveltamisalaan, jonka mukaan yleistä tietosuoja-asetusta ei sovelleta käsittelyyn, joka tapahtuu sellaisen toiminnan puitteissa, joka ei kuulu unionin oikeuden soveltamisalaan(4). Kyseisen poikkeuksen ainoana tavoitteena on katsottava olevan sulkea mainitun asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle sellainen henkilötietojen käsittely, jota valtion viranomaiset suorittavat sellaisen toiminnan puitteissa, jonka tarkoituksena on turvata kansallinen turvallisuus, tai sellaisen toiminnan puitteissa, joka voidaan luokitella samaan ryhmään. Kyseinen toiminta kattaa erityisesti sellaisen toiminnan, jonka tarkoituksena on suojata keskeiset valtion tehtävät ja yhteiskunnan perustavanlaatuiset edut. Liikenneturvallisuutta koskevalla toiminnalla ei kuitenkaan tavoitella mainitunlaista päämäärää eikä sitä siten voida luokitella niiden toimintojen ryhmään, joiden tarkoituksena on turvata kansallinen turvallisuus.
Toisaalta liikennerikkomuspisteitä koskevien henkilötietojen luovuttaminen ei ole myöskään käsittelyä, jonka kattaa poikkeus, jossa säädetään siitä, ettei yleistä tietosuoja-asetusta sovelleta sellaiseen henkilötietojen käsittelyyn, jota toimivaltaiset viranomaiset suorittavat rikosoikeuden alalla(5). Unionin tuomioistuin toteaa nimittäin, ettei liikenneturvallisuusvirastoa voida mainitussa luovuttamisessa pitää mainitunlaisena ”toimivaltaisena viranomaisena”(6).
Sen määrittämiseksi, onko oikeus tutustua tieliikennerikkomuksia koskeviin henkilötietoihin, kuten liikennerikkomuspisteisiin, sellaisten ”rikoksia”(7) koskevien henkilötietojen käsittelyä, jotka saavat parempaa suojaa, unionin tuomioistuin toteaa muun muassa yleisen tietosuoja-asetuksen syntyhistoriaan nojautuen, että kyseisellä käsitteellä viitataan ainoastaan rikoksiin rikosoikeudellisessa merkityksessä. Kuitenkaan se, että Latvian oikeusjärjestyksessä tieliikennerikkomuksia pidetään hallinnollisina, ei ole määräävää sen arvioimiseksi, kuuluvatko kyseiset rikkomukset ”rikoksen” rikosoikeudellisessa merkityksessä käsitteen alaan, koska kyseessä on unionin oikeuden itsenäinen käsite, joka edellyttää koko unionissa itsenäistä ja yhtenäistä tulkintaa. Näin ollen muistutettuaan kolmesta merkityksellisestä arviointiperusteesta sen arvioimiseksi, onko kyseessä rikos rikosoikeudellisessa merkityksessä, eli rikkomuksen oikeudellinen luonnehdinta kansallisessa oikeudessa, rikkomuksen luonne ja aiheutuneen seuraamuksen ankaruus, unionin tuomioistuin toteaa, että kyseessä olevat tieliikennerikkomukset kuuluvat yleisessä tietosuoja-asetuksessa tarkoitetun ”rikoksen” käsitteen alaan. Kahdesta ensin mainitusta arviointiperusteesta unionin tuomioistuin toteaa, että vaikkei rikkomuksia luokitella ”rikosoikeudellisiksi” kansallisessa oikeudessa, mainitunlainen luonne voi johtua rikkomuksen luonteesta ja muun muassa siitä, että sillä seuraamuksella, joka rikkomuksesta voi aiheutua, on tarkoitus rangaista. Nyt käsiteltävässä asiassa liikennerikkomuspisteiden jakamisella tieliikennerikkomuksista, aivan kuten muillakin seuraamuksilla, joita niihin syyllistymisestä voi aiheutua, tavoitellaan muun muassa mainitunlaista päämäärää rangaista. Kolmannesta arviointiperusteesta unionin tuomioistuin huomauttaa, että vain jossain määrin vakavista tieliikennerikkomuksista määrätään liikennerikkomuspisteitä ja että näin ollen niistä voi aiheutua jossain määrin ankaria seuraamuksia. Lisäksi mainitunlaisten pisteiden määrääminen tulee yleensä määrätyn seuraamuksen lisäksi ja kyseisten pisteiden kertymisellä on oikeudellisia seurauksia, jotka voivat ulottua jopa ajokieltoon saakka.
Toiseksi unionin tuomioistuin katsoo, että yleinen tietosuoja-asetus on esteenä Latvian säännöstölle, jossa liikenneturvallisuusvirastolle asetetaan velvollisuus saattaa yleisön saataville ajoneuvojen kuljettajille tieliikennerikkomuksista määrättyjä liikennerikkomuspisteitä koskevat tiedot, ilman että henkilö, joka pyytää saada tutustua niihin, on perustellut erityisen intressin saada ne.
Tässä asiayhteydessä unionin tuomioistuin korostaa, että liikenneturvallisuuden parantaminen, johon Latvian säännöstöllä pyritään, on unionin tunnustama yleisen edun mukainen tavoite, ja että näin ollen jäsenvaltiot voivat luokitella liikenneturvallisuuden ”yleistä etua koskevaksi tehtäväksi”(8). Kuitenkaan sitä, että Latvian järjestelmässä on välttämätöntä luovuttaa liikennerikkomuspisteitä koskevia henkilötietoja, jotta tavoitellun päämäärän saavuttaminen varmistetaan, ei ole osoitettu. Yhtäältä Latvian lainsäätäjällä on nimittäin käytettävissään lukuisia toimintatapoja, jotka mahdollistavat sille unionin tuomioistuimen mukaan kyseisen tavoitteen saavuttamisen muilla rekisteröityjen perusoikeuksia vähemmän rajoittavilla keinoilla. Toisaalta on otettava huomioon liikennerikkomuspisteitä koskevien tietojen arkaluontoisuus ja se, että niiden luovuttaminen yleisölle on omiaan muodostamaan vakavan puuttumisen yksityiselämän kunnioittamista ja henkilötietojen suojaa koskeviin oikeuksiin, koska se voi aiheuttaa yhteiskunnan paheksuntaa ja rekisteröidyn leimautumista.
Unionin tuomioistuin katsoo lisäksi, että kun otetaan huomioon kyseisten tietojen arkaluontoisuus ja se, miten vakavasti mainittuun kahteen perusoikeuteen puututaan, kyseiset oikeudet ovat tärkeämpiä kuin sekä virallisten asiakirjojen, kuten kansallisen ajoneuvo- ja kuljettajarekisterin, julkisuutta koskeva etu että oikeus tiedonvälityksen vapauteen.
Kolmanneksi samoista syistä unionin tuomioistuin katsoo, että yleinen tietosuoja-asetus on esteenä Latvian säännöstölle myös siltä osin kuin siinä annetaan liikenneturvallisuusvirastolle oikeus luovuttaa ajoneuvojen kuljettajille tieliikennerikkomuksista määrättyjä liikennerikkomuspisteitä koskevat tiedot talouden toimijoille, jotta viimeksi mainitut voivat uudelleenkäyttää niitä ja luovuttaa ne yleisölle.
Neljänneksi ja viimeiseksi unionin tuomioistuin täsmentää, että unionin oikeuden ensisijaisuuden periaate on esteenä sille, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin, jonka käsiteltävänä on valitus Latvian säännöstöstä, jonka unionin tuomioistuin on katsonut olevan ristiriidassa unionin oikeuden kanssa, päättää pysyttää voimassa kyseisen säännöstön oikeusvaikutukset lainvoimaisen tuomionsa julistamispäivään saakka.