ROZSUDEK SOUDNÍHO DVORA (třetího senátu)
23. listopadu 2023(*)
„Řízení o předběžné otázce – Společná zemědělská politika – Záruční sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) – Režim podpor Společenství na lesnická opatření v zemědělství – Nařízení (EHS) č. 2080/92 – Článek 3 první pododstavec písm. b) a c) – Režim podpor – Prémie na náklady na udržování a prémie za ztrátu příjmů – Podmínky poskytnutí – Vnitrostátní právní úprava, která stanoví požadavek na minimální hustotu porostu pozemků – Nesplnění požadavku z důvodu, který nelze přičíst příjemci – Povinnost navrácení podpory – Vyšší moc – Zásada proporcionality“
Ve věci C‑213/22,
jejímž předmětem je žádost o rozhodnutí o předběžné otázce podaná na základě článku 267 SFEU rozhodnutím Supremo Tribunal Administrativo (Nejvyšší správní soud, Portugalsko) ze dne 24. února 2022, došlým Soudnímu dvoru dne 22. března 2022, v řízení
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP
proti
CS,
SOUDNÍ DVŮR (třetí senát),
ve složení: K. Jürimäe, předsedkyně senátu, N. Piçarra, M. Safjan, N. Jääskinen a M. Gavalec (zpravodaj), soudci,
generální advokátka: L. Medina,
za soudní kancelář: A. Calot Escobar, vedoucí,
s přihlédnutím k písemné části řízení,
s ohledem na vyjádření, která předložili:
– za CS: J. Teles Branco, advogado,
– za portugalskou vládu: H. Almeida, P. Barros da Costa, P. Direitinho a A. Pimenta, jako zmocněnci,
– za řeckou vládu: E. Leftheriotou, M. Tassopoulou a A.-E. Vasilopoulou, jako zmocněnkyně,
– za Evropskou komisi: B. Rechena a A. Sauka, jako zmocněnci,
s přihlédnutím k rozhodnutí, přijatému po vyslechnutí generální advokátky, rozhodnout věc bez stanoviska,
vydává tento
Rozsudek
1 Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 3 písm. b) a c) nařízení Rady (EHS) č. 2080/92 ze dne 30. června 1992, kterým se zavádí režim podpor Společenství na lesnická opatření v zemědělství (neoficiální překlad) (Úř. věst. 1992, L 215, s. 96), jakož i zásady proporcionality.
2 Tato žádost byla předložena v rámci sporu mezi CS a Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP (Institut pro financování zemědělství a rybolovu, IP, Portugalsko) (dále jen „IFAP“) ve věci legality rozhodnutí IFAP, v němž se nařizuje vrácení prémií, které CS obdržel z titulu podpory na zalesnění zemědělských ploch zavedené nařízením č. 2080/92.
Právní rámec
Unijní právo
3 Nařízení č. 2080/92 bylo s účinností od 2. července 1999 zrušeno nařízením Rady (ES) č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) a o změně a zrušení některých nařízení (Úř. věst. 1999, L 160, s. 80; Zvl. vyd. 03/25, s. 391). S ohledem na čl. 55 odst. 3 posledně uvedeného nařízení se však nařízení č. 2080/92 nadále uplatňovalo na akce, které Komise schválila na základě tohoto nařízení před 1. lednem 2000, takže spor v původním řízení se nadále řídí ustanoveními uvedeného nařízení.
4 První až třetí a pátý bod odůvodnění nařízení č. 2080/92 uvádějí:
„[V]zhledem k tomu, že zalesnění zemědělských ploch má zvláštní význam jak pro využívání půdy a životní prostředí, tak pro příspěvek ke snížení nedostatku lesních zdrojů ve Společenství a jako doplněk politiky Společenství týkající se kontroly zemědělské produkce;
vzhledem k tomu, že zkušenosti zemědělců se zalesněním zemědělské půdy ukazují, že stávající režimy podpor na podporu zalesnění jsou nedostatečné a činnosti zalesnění zemědělských ploch vyňatých ze zemědělské produkce v posledních letech se ukázaly jako málo uspokojivé;
vzhledem k tomu, že se proto jeví jako vhodné nahradit opatření uvedená v hlavě VIII nařízení Rady (EHS) č. 2328/91 ze dne 15. července 1991 o zvýšení účinnosti zemědělských struktur [(Úř. věst. 1991, L 218, s. 1)] opatřeními, která lépe odpovídají potřebě účinněji podporovat zalesnění zemědělských ploch;
[…]
vzhledem k tomu, že degresivní prémie za prvních pět let určená k tomu, aby přispěla na náklady na udržování nových dřevin, může být důležitým prvkem pro podporu zalesnění.“
5 Článek 1 tohoto nařízení, nadepsaný „Cíl režimu podpor“, stanoví:
„Zavádí se režim podpor Společenství spolufinancovaný Evropským zemědělským orientačním a záručním fondem (EZOZF), sekce ‚záruky‘, aby
– podpořil změny plánované v souvislosti se společnou organizací trhů,
– přispěl ke konečnému zlepšení lesních zdrojů,
– přispěl k obhospodařování přírodního prostředí, které je více v souladu s rovnováhou životního prostředí,
– bojoval proti skleníkovému efektu a zajistil pohlcování oxidu uhličitého,
Cílem tohoto režimu podpor Společenství je:
a) alternativní využívání zemědělské půdy zalesněním;
b) rozvoj lesnických činností v zemědělských podnicích.“
6 Článek 2 uvedeného nařízení, nadepsaný „Režim podpor“, ve svém odstavci 1 stanoví:
„Režim podpor může zahrnovat:
a) podpory na pokrytí nákladů na zalesnění;
b) roční prémii na zalesněný hektar určenou na pokrytí nákladů na udržování zalesněných ploch během prvních pěti let;
c) roční prémii na hektar určenou k vyrovnání ztráty příjmů vyplývající ze zalesnění zemědělských ploch;
d) podpory na investice do zlepšení zalesněných ploch, jako je výstavba větrolamů, protipožárních pásů, vodních bodů a lesních cest, jakož i na zlepšení ploch osázených korkovým dubem.“
7 Článek 3 téhož nařízení, nadepsaný „Výše podpor“, ve svém prvním pododstavci v písmenech b) a c) uvádí:
„Maximální způsobilé částky podpor uvedených v článku 2 jsou stanoveny na:
[…]
b) pokud jde o náklady na udržování:
– 250 [eur] na hektar a rok během prvních dvou let a 150 [eur] na hektar a rok v následujících letech v případě výsadby jehličnatých porostů,
– 500 [eur] na hektar a rok během prvních dvou let a 300 [eur] na hektar a rok v následujících letech v případě listnatých nebo smíšených porostů s nejméně 75 % listnatých porostů.
[…]
c) pokud jde o prémii určenou k vyrovnání ztráty příjmů na:
– 600 [eur] na hektar a rok, pokud zalesnění provádí zemědělec nebo skupina zemědělců, kteří půdu obhospodařovali před zalesněním,
– 150 [eur] na hektar a rok, pokud zalesnění provádí jiný příjemce uvedený v čl. 2 odst. 2 písm. b),
po dobu nejvýše dvaceti let od počátečního zalesnění.“
8 Článek 4 nařízení č. 2080/92, nadepsaný „Programy podpor“, stanoví:
„1. Členské státy provádějí režim podpor uvedený v článku 2 prostřednictvím víceletých celostátních nebo regionálních programů týkajících se cílů uvedených v článku 1, které zejména určují:
– částky a doby trvání podpor uvedených v článku 2 v závislosti na skutečných výdajích na zalesnění a udržování dřevin nebo druhů stromů použitých k zalesnění nebo v závislosti na ztrátě příjmů,
– podmínky poskytování podpor, zejména podmínky týkající se zalesnění,
– […]
2. Členské státy mohou rovněž provádět oblastní plány zalesnění, které odrážejí rozmanitost situací životního prostředí, přírodních podmínek a zemědělských struktur.
Oblastní plány zalesnění se týkají zejména:
– určení cíle zalesnění,
– podmínek týkajících se umístění a seskupení ploch, které mohou být zalesněny,
– lesnických postupů, které je třeba dodržovat,
– výběru druhů stromů přizpůsobených místním podmínkám.“
Portugalské právo
9 Článek 5 Portaria 199/94 do Ministério da Agricultura (vyhláška ministerstva zemědělství č. 199/94) ze dne 6. dubna 1994 (Diário da República, 1. řada, č. 80, ze dne 6. dubna 1994), ve znění použitelném na skutkový stav v původním řízení (dále jen „ministerská vyhláška č. 199/94“), nadepsaný „Roční prémie“, stanoví:
„Aniž je dotčen následující odstavec, mají příjemci podpory na zalesnění zemědělských ploch, jež je uvedena v předchozím odstavci, nárok na dvě roční prémie na zalesněný hektar určené k:
a) pokrytí nákladů spojených s udržováním zalesněných ploch zahrnutých do investičního projektu během prvních pěti let;
b) vyrovnání ztrát příjmů vyplývajících ze zalesnění zemědělských ploch.“
10 Článek 6 této ministerské vyhlášky, nadepsaný „Příjemci“, stanoví:
„1 – Na podpory stanovené touto vyhláškou mohou získat nárok:
a) u podpor na zalesnění zemědělských ploch: všechny fyzické nebo právnické osoby;
b) u podpor na zlepšení stavu zalesněných ploch: zemědělci a jejich sdružení;
c) u prémií na pokrytí nákladů na udržování zalesněných ploch: všichni příjemci podpory na zalesnění zemědělských ploch;
d) u prémií určených na vyrovnání ztráty příjmů: všechny fyzické nebo právnické osoby soukromého práva, které jsou příjemci podpory na zalesnění, s výjimkou těch, jež ukončí svou činnost v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 2070/92 ze dne 30. června 1992 [kterým se mění nařízení (EHS) č. 3493/90, kterým se stanoví obecná pravidla pro poskytování prémií producentům skopového a kozího masa (Úř. věst. 1992, L 215, s. 63)].
2 – Pokud jde o druhy s rychlým růstem obhospodařované střídáním kratším šestnácti let, podpory se poskytují pouze na zalesnění zemědělských ploch a primárně pouze zemědělcům.“
11 Článek 7 uvedené ministerské vyhlášky, nadepsaný „Závazek příjemců“, stanoví:
„Pro účely poskytnutí podpor stanovených touto vyhláškou se příjemci musí zavázat zejména k:
a) dodržování pěstitelských postupů stanovených v řídícím plánu spojeném s investičním projektem;
b) zajištění toho, aby vysazené porosty vykazovaly minimální hustotu stanovenou v příloze C v roce následujícím po roce, v němž byly opětovně vysazeny;
c) udržování a ochraně vysázených nebo zlepšených lesních porostů, jakož i infrastruktur, které se zde nachází, po dobu nejméně deseti let nebo v případě výplaty prémie za ztrátu příjmů po dobu, po kterou je tato prémie poskytována.
[…]“
12 Článek 26 téže ministerské vyhlášky, nadepsaný „Částečné vyplácení prémií“, stanoví:
„Je-li část porostu zničena z důvodů, které nelze přičítat příjemci, prémie stanovené v tomto nařízení se nadále vyplácejí za pozemek, který zůstává v dobrém vegetačním stavu.“
Spor v původním řízení a předběžné otázky
13 Dne 4. března 1997 uzavřeli IFAP a CS dohodu, v níž bylo sjednáno, že CS bude příjemcem podpor na zalesnění zemědělské půdy, na kterou se vztahuje nařízení č. 2080/92. Tato dohoda, která se týkala pěti pozemků, stanovila vyplacení původní podpory určené na pokrytí nákladů na zalesnění, ročních prémií na náklady na udržování a ročních prémií za ztrátu příjmů.
14 V souladu s bodem C.7 všeobecných podmínek dohody, jenž převzal ustanovení čl. 7 písm. b) ministerské vyhlášky č. 199/94, byl CS povinen „zajistit, aby vysazené porosty vykazovaly minimální hustotu stanovenou zákonem v roce následujícím po roce, v němž byly opětovně vysazeny“ (dále jen „požadavek na minimální hustotu porostu pozemků“).
15 Kromě toho část E týchž všeobecných podmínek, nadepsaná „Ukončení a jednostranná změna“, zněla takto:
„E.1. IFAP může jednostranně vypovědět nebo změnit tuto dohodu v případě, že příjemce nesplní některou ze svých povinností nebo v případě nesplnění nebo zániku některé z podmínek pro poskytnutí podpory, jež lze přičíst příjemci těchto všeobecných podmínek.“
E.2. IFAP může tuto dohodu i jednostranně změnit, pokud jde o výši podpory, jsou-li v rámci realizace investice nebo podmínek údržby lesa zjištěny určité okolnosti a podmínky, které to odůvodňují.
E.3. Prémie na náklady na udržování a prémie za ztrátu příjmů se snižují zejména v případě částečného zničení lesa v závislosti na zničené ploše, za podmínky, že zničení je způsobeno příčinou, kterou nelze přičíst příjemci.“
16 V roce 2006 IFAP konstatoval, že tři z pěti pozemků, na které se vztahuje dohoda uvedená v předchozím bodě, nesplňují požadavek na minimální hustotu porostu pozemků. Rozhodnutím ze dne 11. září 2006 proto IFAP v souladu s ustanovením E.2 všeobecných podmínek nařídil jednostrannou změnu dohody a požadoval vrácení jistiny ve výši 3 992,08 eura, navýšené o zákonné a regulační úroky, odpovídající rozdílu mezi na jedné straně prémiemi na náklady na udržování a za ztrátu příjmů, které byly neoprávněně vyplaceny za tyto tři pozemky za roky 1998 a 1999, a na straně druhé prémiemi na náklady na udržování a za ztrátu příjmů, které měly být vyplaceny za další dva pozemky za roky 2003 až 2005. IFAP naproti tomu nezpochybnil původní podporu určenou k pokrytí nákladů na zalesnění, která byla vyplacena s ohledem na úsilí vynaložené CS na zalesnění uvedených pozemků.
17 CS toto rozhodnutí napadl u Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (okresní správní soud v Lisabonu, Portugalsko) a vysvětlil, že vynaložil veškeré úsilí k tomu, aby výsadba měla hustotu požadovanou podle práva, a že nesplnění tohoto požadavku nebylo způsobeno jeho pochybením, ale nepříznivými klimatickými podmínkami.
18 Rozsudkem ze dne 26. května 2017 uvedený soud zrušil rozhodnutí ze dne 11. září 2006 poté, co konstatoval, že prémie za ztrátu příjmů týkající se let 1998 a 1999 nebyly CS přijaty neoprávněně. Uvedený soud uložil IFAP povinnost zaplatit prémie za ztrátu příjmů týkající se let 2003 až 2005 a prémie na náklady na udržování týkající se let 2003 a 2004.
19 IFAP podal proti tomuto rozsudku odvolání k Tribunal Central Administrativo do Sul (ústřední správní soud pro jih, Portugalsko). Rozsudkem ze dne 9. května 2019 tento soud odvolání zamítl s tím, že požadavek na minimální hustotu porostu představuje povinnost vynaložit veškeré úsilí, a nikoli povinnost dosáhnout výsledku, a proto k tomu, aby IFAP mohl požadovat vrácení prémií, musí prokázat existenci pochybení, kterého se CS dopustil, pokud jde o vynaložené úsilí.
20 IFAP podal kasační opravný prostředek k Supremo Tribunal Administrativo (Nejvyšší správní soud, Portugalsko), který je předkládajícím soudem.
21 Tento soud chová pochybnosti o slučitelnosti čl. 7 písm. b) ministerské vyhlášky č. 199/94 s normami a obecnými zásadami Unie.
22 Zaprvé si klade otázku, zda požadavek na minimální hustotu porostu stanovený tímto ustanovením musí být považován za povinnost vynaložit veškeré úsilí nebo za povinnost dosáhnout výsledku. V tomto ohledu má pochybnosti o výkladu přijatém odvolacím soudem, podle kterého platba prémií na náklady na udržování a za ztrátu příjmů náleží vždy, když příjemce zalesnil pozemek a vynaložil veškeré úsilí ke splnění tohoto požadavku.
23 Zadruhé, kdyby uvedený požadavek představoval povinnost dosáhnout výsledku, Supremo Tribunal Administrativo (Nejvyšší správní soud) se táže, zda je program zavedený portugalským zákonodárcem v souladu se zásadou proporcionality. Konkrétněji se tento soud zabývá otázkou, zda zásada proporcionality brání výkladu článků 7 a 26 ministerské vyhlášky č. 199/94, na jejímž základě částečné zničení porostu z důvodu nepříznivých klimatických podmínek v průběhu let následujících po roce, kdy došlo k opětovné výsadbě, vede k částečné platbě prémií (za pozemky, které splňují požadavek na minimální hustotu porostu), zatímco výskyt podobných klimatických podmínek v roce samotného hodnocení, které má stejné účinky, vede k úplné ztrátě nároku na prémie.
24 Zatřetí a nakonec předkládající soud zmiňuje skutečnost, že režim původně zavedený ministerskou vyhláškou č. 199/94 byl v průběhu roku 2012 změněn, což může vést k pochybnostem o přiměřenosti původního režimu. Tyto změny totiž spočívají ve snížení hranice minimální hustoty porostu požadované v příloze C, jakož i ve změně režimu „všechno nebo nic“, který do té doby existoval pro poskytování prémií v závislosti na počtu rostlin v roce následujícím po roce, kdy došlo k opětovné výsadbě. Dodržování minimální hustoty porostu je nyní posuzováno v průběhu roku, který následuje po dokončení investice, a během poskytování prémie na náklady na udržování. Kromě toho v případech, kdy jsou rostliny zničeny z důvodů, které nelze přičítat příjemci, tato nová právní úprava stanoví, že prémie budou nadále vypláceny za část týkající se pozemku, která zůstává v dobrém vegetačním stavu.
25 Za těchto podmínek se Supremo Tribunal Administrativo (Nejvyšší správní soud) rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Mohou být náklady na udržování a prémie za ztrátu příjmů podle čl. 3 prvního pododstavce písm. b) a c) [nařízení č. 2080/92] splatné, pokud příjemce prokáže, že podmínky zalesnění vyžadované vnitrostátním programem podpory nebyly splněny z důvodů, které nemohl ovlivnit, a že vynaložil veškeré možné úsilí k dosažení výsledku?
2) Je s unijním právem slučitelné řešení, které vyplývá z výkladu čl. 7 písm. b) ve spojení s článkem 26 [ministerské vyhlášky č. 199/94], podle něhož nepříznivé klimatické podmínky v letech následujících po roce hodnocení (což je rok následující po roce opětovné výsadby) vede k částečnému vyplacení prémií, zatímco dosažení stejných výsledků za stejných nepříznivých klimatických podmínek v roce následujícím po opětovné výsadbě vede k úplné ztrátě nároku na prémie?
3) Je řešení stanovené [v čl. 7 písm. b)] ministerské vyhlášky č. 199/94, v jehož důsledku příjemce zcela ztrácí nárok na prémie na udržování a za ztrátu příjmů v případech, kdy není dosaženo hustoty lesního porostu stanovené v příloze C, a aniž by bylo možné provést poměrné snížení výplaty těchto prémií v případech, kdy lze tento výsledek přičíst vnějším příčinám, jako jsou klimatické podmínky, v rozporu s unijní zásadou proporcionality jakožto obecnou unijní zásadou, jak patrně vyplývá (a contrario) z rozsudku ze dne 30. března 2017, Lingurâr (C‑315/16, EU:C:2017:244, body 29 a 35)?“
K předběžným otázkám
26 Podstatou tří otázek předkládajícího soudu, které je třeba zkoumat společně, je, zda čl. 3 první pododstavec písm. b) a c) nařízení č. 2080/92 a zásada proporcionality musí být vykládány v tom smyslu, že brání tomu, aby příjemce prémií na náklady na udržování a prémií za ztrátu příjmů, které byly vyplaceny v rámci víceletého závazku na zalesnění zemědělské půdy, byl povinen tyto prémie vrátit, pokud podmínka poskytnutí stanovená vnitrostátní právní úpravou, jež se týká existence minimální hustoty lesního porostu, není při plnění uvedeného závazku splněna z důvodu výskytu nepříznivých klimatických podmínek.
27 Úvodem je třeba poznamenat, že jak vyplývá z článku 1 nařízení č. 2080/92, vykládaného ve světle prvního až třetího bodu odůvodnění tohoto nařízení, toto nařízení zavedlo režim podpor na zalesnění zemědělské půdy, jehož cílem je zejména podporovat alternativní využívání zemědělské půdy zalesněním a zároveň umožnit rozvoj lesnických činností v zemědělských podnicích, přispívat k obhospodařování přírodního prostředí, které je v souladu s rovnováhou životního prostředí, bojovat proti skleníkovému efektu, pohlcovat oxid uhličitý a přispívat ke konečnému zlepšení lesních zdrojů.
28 Uvedené nařízení tak sleduje cíle zemědělské politiky směřující k podpoře lesnictví, jakož i cíl ochrany životního prostředí, což jsou cíle, které mají ze své povahy víceletý rozměr a vyžadují, aby bylo dosaženo skutečného a udržitelného zalesnění zemědělské půdy.
29 V tomto rámci zaprvé z čl. 2 odst. 1 písm. b) a c) téhož nařízení vyplývá, že jím zavedený režim podpor na zalesnění zemědělské půdy může zahrnovat zejména roční prémii určenou na pokrytí nákladů na udržování zalesněných ploch během prvních pěti let a roční prémii určenou k vyrovnání ztráty příjmů vyplývající ze zalesnění zemědělských ploch, přičemž tyto prémie jsou vypláceny „na zalesněný hektar“.
30 Dále se čl. 3 první pododstavec písm. b) a c) nařízení č. 2080/92 omezuje na stanovení maximálních způsobilých částek těchto prémií v závislosti na ploše zalesnění (v hektarech), jakož i na maximální době, po kterou mohou být tyto prémie vypláceny. V tomto ohledu je třeba uvést, že zatímco písmeno b) prvního pododstavce tohoto článku ve spojení s bodem 5 odůvodnění tohoto nařízení stanoví, že platba prémie na náklady na udržování může být rozložena do pěti let za podmínky, že bude zajištěno udržování nové výsadby, písmeno c) tohoto pododstavce stanoví, že prémie za ztrátu příjmů může být poskytována po dobu nejvýše dvaceti let od počátečního zalesnění.
31 Pokud jde o čl. 4 odst. 1 uvedeného nařízení, ten ponechává na členských státech, aby prováděly tento režim podpor prostřednictvím národních nebo regionálních víceletých programů, jejichž podrobnosti stanoví. V tomto rámci členské státy stanoví zejména částky a dobu trvání podpory v závislosti na skutečných výdajích na zalesnění a udržování dřevin nebo druhů stromů použitých k zalesnění nebo v závislosti na ztrátě příjmů, jakož i na podmínkách poskytování podpor týkajících se zalesnění.
32 Ze znění těchto ustanovení ve vzájemném spojení vyplývá, že i když nařízení č. 2080/92 přímo nestanoví podmínky, kterým podléhá poskytnutí jednotlivých prémií za zalesnění, váže poskytování těchto prémií na skutečné zalesnění ploch, na které se vztahuje závazek, po celou dobu trvání tohoto závazku.
33 Pouhé konstatování, že podmínka pro poskytnutí prémií na náklady na udržování a prémií za ztrátu příjmů není splněna, tedy postačuje k tomu, aby poskytnutí těchto prémií bylo neodůvodněné, a tudíž postrádající právní základ. Proto nelze považovat takové prémie, jež byly vyplaceny, za splatné, přestože příjemce vynaložil veškeré možné úsilí ke splnění takového požadavku na minimální hustotu porostu, jako je požadavek stanovený v čl. 7 písm. b) ministerské vyhlášky č. 199/94.
34 Tento výklad je potvrzen cíli sledovanými nařízením č. 2080/92, jak jsou připomenuty v bodech 27 a 28 tohoto rozsudku. Podpora lesnictví, jakož i ochrana životního prostředí, která je součástí obecnější perspektivy boje proti skleníkovému efektu prostřednictvím pohlcování oxidu uhličitého, totiž vyžadují dosažení skutečného zalesnění zemědělské půdy.
35 Uvedený výklad je rovněž podpořen strukturou systému, z něhož vychází nařízení č. 2080/92. Unijní normotvůrce totiž tím, že v souladu s čl. 4 odst. 1 tohoto nařízení ponechal na členských státech, aby ve svých víceletých programech stanovily podmínky pro poskytování podpor na zalesnění, a tím, že přiznal těmto státům na základě čl. 4 odst. 2 uvedeného nařízení v rámci plánů zalesnění možnost zohlednit různorodost situací životního prostředí a zvolit druhy stromů přizpůsobené místním geografickým a hydrografickým podmínkám, neměl v úmyslu učinit úspěšnost zalesnění závislou pouze na péči příjemce.
36 Z toho vyplývá, že unijní právní úprava vyžaduje, aby byly podmínky pro poskytnutí podpory na zalesnění plněny po celou dobu realizace víceletého závazku, aby byly řádně vypláceny prémie na náklady na udržování a za ztrátu příjmů, aniž by příjemce těchto prémií mohl odůvodnit nesplnění některé z těchto podmínek, jako je požadavek na minimální hustotu porostu, prokázáním jeho samotné péče.
37 Zadruhé je však třeba uvést, že nařízení č. 2080/92 neobsahuje žádné ustanovení týkající se důsledků, které je třeba vyvodit z nesplnění jedné z podmínek pro poskytnutí prémií uvedených v článku 2 tohoto nařízení, zvláště pokud toto nesplnění vyplývá z případu vyšší moci.
38 Nicméně podle ustálené judikatury platí, že i v případě neexistence výslovného ustanovení v použitelné právní úpravě může příjemce prémií namítat, že nastal případ vyšší moci (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 19. dubna 1988, Inter-Kom, 71/87, EU:C:1988:186, body 10 a 15, jakož i ze dne 7. prosince 1993, Huygen a další, C‑12/92, EU:C:1993:914, bod 31).
39 I když v oblasti právní úpravy v oblasti zemědělství pojem „vyšší moc“ nepředpokládá absolutní nemožnost, vyžaduje nicméně, aby nesplnění podmínky poskytnutí podpory bylo způsobeno neobvyklými a nepředvídatelnými okolnostmi nezávislými na dotyčném subjektu, jejichž důsledkům nemohlo být ani přes veškerou vynaloženou řádnou péči zabráněno (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 17. prosince 2015, Szemerey, C‑330/14, EU:C:2015:826, bod 58). Mimoto musí být jakožto výjimka vykládán restriktivně.
40 Vzhledem k tomu, že určení existence těchto okolností představuje posouzení skutkového stavu, přísluší předkládajícímu soudu, aby ověřil, zda věc dotčená v původním řízení tyto znaky vykazuje.
41 V projednávaném případě z předkládacího rozhodnutí vyplývá, že tento soud obecně prokázal, že nepříznivé klimatické podmínky, kterých se dovolává CS, byly způsobeny okolnostmi nezávislými na CS, a dále že CS nemohl zabránit důsledkům těchto klimatických podmínek na porost pozemků ani přes veškerou vynaloženou řádnou péči, již prokázal. Nicméně za účelem určení, zda se jednalo o „vyšší moc“ ve smyslu unijního práva, přísluší vnitrostátnímu soudu ještě ověřit, zda tyto okolnosti byly neobvyklé a nepředvídatelné.
42 Pouze událost vykazující znaky vyšší moci, a sice událost neobvyklé a nepředvídatelné povahy, by tak mohla zprostit příjemce povinnosti vrátit podpory obdržené z důvodu nesplnění požadavku na minimální hustotu porostu.
43 Zatřetí, pokud jde o otázku, zda, jak se táže předkládající soud, brání zásada proporcionality takové vnitrostátní právní úpravě, jako je čl. 7 písm. b) ministerské vyhlášky č. 199/94, je třeba upřesnit, že nařízení č. 2080/92 neobsahuje žádné ustanovení, které by umožňovalo členskému státu poměrně snížit vyplácení těchto prémií v závislosti na okolnostech, jež nastaly nezávisle na příjemci. Z ustálené judikatury nicméně vyplývá, že vnitrostátní ustanovení přijatá členským státem v rámci výkonu jeho pravomoci provádění unijních právních předpisů musí dodržovat obecné zásady unijního práva, mezi něž patří zásada proporcionality (rozsudek ze dne 28. října 2010, SGS Belgium a další, C‑367/09, EU:C:2010:648, bod 40). Tato zásada vyžaduje, aby prostředky zavedené určitým ustanovením byly způsobilé k uskutečnění sledovaného cíle a nepřekračovaly meze toho, co je nezbytné k jeho dosažení (rozsudek ze dne 7. dubna 2022, Avio Lucos, C‑176/20, EU:C:2022:274, bod 42).
44 S ohledem na úvahy uvedené v bodech 33 a 42 tohoto rozsudku, podle nichž příjemce prémií na náklady na udržování a za ztrátu příjmů může odůvodnit nesplnění jedné z podmínek pro poskytnutí těchto prémií, jako je požadavek na minimální hustotu porostu, pouze prokázáním, že nastala událost, jež patří pod případ vyšší moci, přitom nelze mít za to, že vnitrostátní praxe, která stejně jako v projednávané věci vyžaduje úplné vrácení prémií odpovídajících plochám, které takový požadavek nesplňují, porušuje zásadu proporcionality. Tato praxe se naopak omezuje na to, že odpovídajícím a nezbytným způsobem dbá na to, aby podpory na zalesnění financovaly operace, které jsou v souladu s dotyčným programem zalesnění.
45 Z ustálené judikatury Soudního dvora totiž vyplývá, že příjemce podpory je v případě nedodržení jedné z podmínek pro poskytnutí této podpory povinen vrátit všechny již vyplacené částky týkající se této podpory, aniž by zásada proporcionality mohla bránit této povinnosti vrácení (v tomto smyslu viz rozsudek ze dne 26. května 2016, Ezernieki, C‑273/15, EU:C:2016:364, body 41 až 46 a citovaná judikatura).
46 Argumentace vycházející z rozsudku ze dne 30. března 2017, Lingurár (C‑315/16, EU:C:2017:244), nemůže uvedený výklad zpochybnit. Tento rozsudek byl totiž vydán v odlišném právním kontextu, v němž musel Soudní dvůr vyložit ustanovení nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (Úř. věst. 2005, L 277, s. 1). V tomto rozsudku byl Soudní dvůr tázán, zda lze vyplacení vyrovnávacích příspěvků v rámci sítě Natura 2000 soukromé osobě zcela odepřít, pokud plocha, pro kterou byla podána žádost o podporu, náležela z velmi malé části členskému státu, ačkoli toto nařízení vyžadovalo, aby podpora byla poskytnuta pouze za plochy, které jsou ve vlastnictví soukromých osob. Soudní dvůr přitom poté, co v bodě 29 tohoto rozsudku uvedl, že vnitrostátní ustanovení přijatá v rámci výkonu pravomoci tohoto členského státu k provádění unijní právní úpravy musí být v souladu se zásadou proporcionality, v bodech 30, 33 a 35 uvedeného rozsudku rozhodl, že vnitrostátní právní úprava, která zcela vyloučila poskytnutí podpory Natura 2000 lesní oblasti z důvodu výskytu plochy patřící uvedenému státu, neodráží přiměřeným způsobem realitu vlastnických vztahů a porušuje tuto zásadu, jelikož dotčené platby musí být prováděny na hektar lesa.
47 Zásada proporcionality tak nebrání vnitrostátní právní úpravě, která stanoví úplnou ztrátu nároku na prémie na náklady na udržování a za ztrátu příjmů, pokud jedna z podmínek pro poskytnutí těchto prémií není splněna z důvodu okolností nezávislých na příjemci, které nevykazují znaky případu vyšší moci.
48 Začtvrté a na posledním místě si předkládající soud klade otázku, zda zásada proporcionality brání výkladu článků 7 a 26 ministerské vyhlášky č. 199/94, podle něhož částečné zničení porostu z důvodu nepříznivých klimatických podmínek v průběhu let následujících po roce, kdy došlo k opětovné výsadbě, vede k částečné platbě prémií (za pozemky, které splňují požadavek na minimální hustotu porostu), zatímco výskyt podobných klimatických podmínek v roce samotného hodnocení, které má stejné účinky, vede k úplné ztrátě nároku na prémie.
49 S ohledem na volnost, kterou mají členské státy při provádění programu podpor, jak je stanovena v článku 4 nařízení č. 2080/92, nic nebrání tomu, aby členský stát stanovil podmínku pro poskytnutí takové povahy, jako je podmínka uvedená v čl. 7 písm. b) ministerské vyhlášky č. 199/94, a aby stanovil okamžik, ke kterému se dodržování této podmínky ověřuje v roce následujícím po roce opětovné výsadby.
50 Kromě toho žádné ustanovení nařízení č. 2080/92 nebrání takovému vnitrostátnímu ustanovení, jako je článek 26 této ministerské vyhlášky, který stanoví, že je-li část porostu zničena z důvodů, které nelze přičítat příjemci, stanovené prémie se nadále vyplácejí za pozemek, který zůstává v dobrém vegetačním stavu, jelikož toto ustanovení se omezuje na to, že vyplácení prémií váže na zachování požadavku na minimální hustotu porostu a jeho cílem je zabránit úplné ztrátě nároku na prémie na náklady na udržování a za ztrátu příjmů v případě částečného zničení porostu.
51 S ohledem na všechny výše uvedené důvody je třeba na položené otázky odpovědět tak, že čl. 3 první pododstavec písm. b) a c) nařízení č. 2080/92 a zásada proporcionality musí být vykládány v tom smyslu, že nebrání tomu, aby příjemce prémií na náklady na udržování a prémií za ztrátu příjmů, které byly vyplaceny v rámci jeho víceletého závazku na zalesnění zemědělské půdy, byl povinen tyto prémie vrátit, pokud podmínka poskytnutí stanovená vnitrostátní právní úpravou, jež se týká existence minimální hustoty lesního porostu, není při plnění uvedeného závazku splněna z důvodu výskytu nepříznivých klimatických podmínek.
K nákladům řízení
52 Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení ve vztahu ke sporu probíhajícímu před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (třetí senát) rozhodl takto:
Článek 3 první pododstavec písm. b) a c) nařízení Rady (EHS) č. 2080/92 ze dne 30. června 1992, kterým se zavádí režim podpor Společenství na lesnická opatření v zemědělství, a zásada proporcionality
musí být vykládány v tom smyslu, že
nebrání tomu, aby příjemce prémií na náklady na udržování a prémií za ztrátu příjmů, které byly vyplaceny v rámci jeho víceletého závazku na zalesnění zemědělské půdy, byl povinen tyto prémie vrátit, pokud podmínka poskytnutí stanovená vnitrostátní právní úpravou, jež se týká existence minimální hustoty lesního porostu, není při plnění uvedeného závazku splněna z důvodu výskytu nepříznivých klimatických podmínek.
Podpisy