DOMSTOLENS DOM (Anden Afdeling)
23. november 2023 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2011/95/EU – standarder for anerkendelse af flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus – mor til mindreårige flygtningebørn i Belgien – mor, der er »familiemedlem[…]« som omhandlet i direktivets artikel 2, litra j) – ansøgning om tildeling af afledt international beskyttelse indgivet af den nævnte mor – afslag – ingen forpligtelse for medlemsstaterne til at indrømme den berørte person ret til denne beskyttelse, hvis personen ikke individuelt opfylder betingelserne for tildeling – det nævnte direktivs artikel 20 og artikel 23, stk. 2 – ikke anvendelige«
I sag C-614/22,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) ved afgørelse af 13. september 2022, indgået til Domstolen den 24. september 2022, i sagen
XXX
mod
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides,
har
DOMSTOLEN (Anden Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, A. Prechal, samt dommerne F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (refererende dommer) og M.L. Arastey Sahún,
generaladvokat: G. Pitruzzella,
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– XXX ved avocate S. Janssens,
– den belgiske regering ved M. Jacobs, C. Pochet og M. Van Regemorter, som befuldmægtigede, bistået af avocate S. Matray,
– Europa-Kommissionen ved A. Azéma og J. Hottiaux, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 20 og 23 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT 2011, L 337, s. 9).
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem på den ene side XXX, der er guineansk statsborger med ophold i Belgien, og på den anden side Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (generalkommissær for flygtninge og statsløse, Belgien) vedrørende sidstnævntes afgørelse om afslag på den ansøgning om international beskyttelse, som XXX havde indgivet i denne medlemsstat.
Retsforskrifter
3 Artikel 2 i direktiv 2011/95 med overskriften »Definitioner« bestemmer følgende under litra j):
»I dette direktiv forstås ved:
[…]
j) »familiemedlemmer«: for så vidt familien allerede bestod i hjemlandet, følgende medlemmer af familien til personen med international beskyttelse, når de pågældende befinder sig i den samme medlemsstat i forbindelse med ansøgningen om international beskyttelse:
– ægtefællen til personen med international beskyttelse eller dennes ugifte samlever i et fast forhold, hvis ugifte par i den pågældende medlemsstats lovgivning eller praksis vedrørende tredjelandsstatsborgere sidestilles med gifte par
– mindreårige børn af par som omhandlet i første led eller af personen med international beskyttelse, såfremt børnene er ugifte, uanset om de efter national ret er født i eller uden for ægteskab eller er adopteret
– faderen, moderen eller en anden voksen, som i henhold til lov eller praksis i den pågældende medlemsstat er ansvarlig for personen med international beskyttelse, hvis personen med international beskyttelse er mindreårig og ugift.«
4 Det nævnte direktivs artikel 3, der har overskriften »Gunstigere standarder«, fastsætter:
»Medlemsstaterne kan indføre eller opretholde gunstigere standarder for fastsættelse af, hvem der kan anerkendes som flygtninge eller som personer, der er berettigede til subsidiær beskyttelse, og for fastsættelse af indholdet af international beskyttelse, for så vidt disse standarder er forenelige med dette direktiv.«
5 Direktivets artikel 20 med overskriften »Generelle bestemmelser« bestemmer:
»1. Dette kapitel berører ikke de rettigheder, der er fastsat i [konventionen om flygtninges retsstilling, undertegnet i Genève den 28. juli 1951 og trådt i kraft den 22. april 1954 (United Nations Treaty Series, bind 189, s. 150, nr. 2545 (1954)), som suppleret ved protokollen om flygtninges retsstilling, der blev indgået i New York den 31. januar 1967 og trådte i kraft den 4. oktober 1967].
2. Dette kapitel finder anvendelse på såvel flygtninge som personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, medmindre andet er anført.
3. Ved gennemførelsen af dette kapitel tager medlemsstaterne hensyn til situationen for sårbare personer, såsom mindreårige, uledsagede mindreårige, handicappede, ældre personer, gravide kvinder, enlige forældre med mindreårige børn, ofre for menneskehandel, sindslidende og personer, der har været udsat for tortur, voldtægt eller anden form for grov vold af psykisk, fysisk eller seksuel karakter.
[…]
5. Barnets tarv kommer i første række, når medlemsstaterne skal gennemføre de bestemmelser i dette kapitel, der vedrører mindreårige.«
6 Artikel 23 i direktiv 2011/95, som har overskriften »Sikring af familiens enhed«, fastsætter:
»1. Medlemsstaterne sikrer, at familiens enhed kan opretholdes.
2. Medlemsstaterne sikrer, at familiemedlemmer til personen med international beskyttelse, som ikke individuelt er berettiget til en sådan beskyttelse, har ret til at gøre krav på de fordele, der er omhandlet i artikel 24-35, efter de nationale procedurer, for så vidt dette er foreneligt med familiemedlemmets personlige retlige status.
3. Stk. 1 og 2 finder ikke anvendelse, såfremt familiemedlemmet er eller ville blive udelukket fra at få tildelt international beskyttelse i henhold til kapitel III og V.
4. Uanset stk. 1 og 2 kan medlemsstaterne afslå, begrænse eller inddrage de pågældende fordele under henvisning til statens sikkerhed eller den offentlige orden.
5. Medlemsstaterne kan beslutte, at denne artikel også finder anvendelse på andre nære slægtninge, der levede sammen som en del af familien på tidspunktet for udrejse fra hjemlandet, og som var helt eller hovedsagelig afhængige af personen med international beskyttelse på det pågældende tidspunkt.«
7 De fordele, som er opregnet i det nævnte direktivs artikel 24-35, vedrører opholdsret, rejsedokumenter, adgang til beskæftigelse, adgang til uddannelse og til procedurer for anerkendelse af kvalifikationsbeviser, social bistand, lægehjælp, uledsagede mindreårige, adgang til bolig, fri bevægelighed inden for medlemsstaten, adgang til integrationsfaciliteter og endelig repatriering.
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
8 XXX, der er guineansk statsborger, ankom til Belgien med tre af sine børn i 2018. Den 8. august 2018 indgav hun en ansøgning om international beskyttelse, som blev afslået.
9 Det fremgår af de for Domstolen fremlagte sagsakter, at et af disse tre børn er blevet tildelt flygtningestatus. Det fremgår ligeledes af disse sagsakter, at familien allerede bestod i Guinea.
10 Efter at XXX havde fået afslag på sin ansøgning om international beskyttelse, anlagde hun sag ved Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager, Belgien), som forkastede søgsmålet ved afgørelse af 8. juni 2020.
11 Den forelæggende ret, for hvilken der er iværksat kassationsappel til prøvelse af den nævnte afgørelse, har anført, at XXX, der er et »familiemedlem[…]« som omhandlet i artikel 2, litra j), i direktiv 2011/95, har gjort gældende, at direktivets artikel 23, eftersom bestemmelsen ikke er blevet gyldigt gennemført i belgisk ret, har direkte virkning, hvilket indebærer en forpligtelse for Kongeriget Belgien til at tildele hende international beskyttelse.
12 Selv om den forelæggende ret er i tvivl om, hvorvidt der er grundlag for det hævdede, da nævnte artikel 23 kun nævner tildelingen af de fordele, der er omhandlet i dette direktivs artikel 24-35, og da denne tildeling ville være det maksimale, som kan følge af en eventuel direkte virkning af nævnte artikel 23, er den forelæggende ret af den opfattelse, at den er forpligtet til at forelægge Domstolen spørgsmål herom, idet den i det foreliggende tilfælde skal træffe afgørelse i sidste instans. Disse betragtninger har foranlediget den forelæggende ret til at stille det første og det andet præjudicielle spørgsmål. Den nævnte retsinstans har i øvrigt anført, at den finder det hensigtsmæssigt at forelægge Domstolen et tredje spørgsmål, hvis ordlyd er blevet foreslået den af appellanten i hovedsagen.
13 Selv om den forelæggende ret også på dette punkt er i tvivl om grundlaget for appellanten i hovedsagens argument om, at barnets tarv – som omhandlet i artikel 20 i direktiv 2011/95 – og respekten for familielivet indebærer, at moren til børn, der er anerkendt som flygtninge i Belgien, og som er ankommet dertil ledsaget af hende, skal tildeles international beskyttelse i henhold til det nævnte direktivs artikel 23, selv om denne mor ikke opfylder de nødvendige betingelser for at opnå beskyttelsen, eftersom en sådan problemstilling synes at kunne løses ved at tildele moren en opholdstilladelse, der gør det muligt for hende at bo lovligt i Belgien, anser den forelæggende ret sig ligeledes for forpligtet til at forelægge Domstolen et spørgsmål herom, henset til, at den træffer afgørelse i sidste instans. Under disse omstændigheder har den forelæggende ret besluttet at stille Domstolen det fjerde præjudicielle spørgsmål, hvis ordlyd også er blevet foreslået den af appellanten i hovedsagen.
14 På denne baggrund har Conseil d’État (appeldomstol i forvaltningsretlige sager, Belgien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Kan artikel 23 i [direktiv 2011/95] – som ikke er blevet gennemført i belgisk ret for at give mulighed for at give opholdstilladelse eller international beskyttelse til en moder til et barn, der er anerkendt som flygtning i Belgien, og som er ankommet til denne medlemsstat ledsaget af sin moder – have direkte virkning?
[2)] I bekræftende fald, giver artikel 23 i direktiv 2011/95, i mangel af gennemførelse, en moder til et barn, der er anerkendt som flygtning i Belgien, og som er ankommet til denne medlemsstat ledsaget af sin moder, ret til at gøre krav på de i [direktivets] artikel 24-35 omhandlede fordele, herunder en opholdstilladelse, der gør det muligt for hende at leve lovligt i Belgien med sin familie, eller ret til at opnå international beskyttelse, selv om denne moder ikke individuelt opfylder de nødvendige betingelser for at opnå international beskyttelse?
[3)] Forpligter den effektive virkning af artikel 23 i direktiv 2011/95, læst i lyset af artikel 7, 18 og 24 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, en medlemsstat, der ikke har udformet sin nationale lovgivning på en sådan måde, at familiemedlemmer [i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i det nævnte direktivs artikel 2, litra j),] til en person med en sådan status kan gøre krav på visse fordele, hvis de ikke individuelt opfylder betingelserne for at opnå samme status, til at indrømme de nævnte familiemedlemmer en ret til afledt flygtningestatus, med henblik på at de kan gøre krav på de nævnte fordele for at opretholde familieenheden?
[4)] Forpligter artikel 20 og 23 i direktiv 2011/95, læst i lyset af artikel 7, 18 og 24 i [chartret] om grundlæggende rettigheder, en medlemsstat, der ikke har udformet sin nationale lovgivning på en sådan måde, at forældrene til en mindreårig flygtning kan nyde godt af de fordele, der er opregnet i direktivets artikel 24-35[, til at give de nævnte forældre mulighed for] at opnå en afledt international beskyttelse med henblik på, at barnets tarv kan komme i første række, og for at sikre barnets faktiske flygtningestatus?«
Om de præjudicielle spørgsmål
15 Således som det fremgår af Domstolens faste praksis, er proceduren efter artikel 267 TEUF et middel til samarbejde mellem Domstolen og de nationale retter, som giver Domstolen mulighed for at forsyne de nationale retter med de elementer vedrørende fortolkningen af EU-retten, som er nødvendige for, at de kan afgøre de for dem verserende tvister. Begrundelsen for ordningen med præjudiciel forelæggelse er ikke, at der skal afgives responsa vedrørende generelle eller hypotetiske spørgsmål, men at der skal foreligge et behov med henblik på selve afgørelsen af en retstvist. Som det fremgår af selve ordlyden af artikel 267 TEUF, skal den præjudicielle afgørelse, der anmodes om, være »nødvendig« for, at den forelæggende ret kan »afsige[…] sin dom« i den sag, der verserer for den (dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny, C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 43-45 og den deri nævnte retspraksis).
16 Domstolen har således gentagne gange fastslået, at det følger af såvel ordlyden som opbygningen af artikel 267 TEUF, at den præjudicielle procedure bl.a. forudsætter, at der reelt verserer en retssag for den nationale domstol, og at denne domstol skal træffe en afgørelse, hvis udfald kan påvirkes af den præjudicielle afgørelse (dom af 26.3.2020, Miasto Łowicz og Prokurator Generalny, C-558/18 og C-563/18, EU:C:2020:234, præmis 46 og den deri nævnte retspraksis).
17 Det fremgår af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen og de for Domstolen fremlagte sagsakter, at der i hovedsagen er anlagt sag ved den forelæggende ret til prøvelse af en afgørelse, hvorved appellanten i hovedsagen blev meddelt afslag på tildeling af den internationale beskyttelse, som hun havde ansøgt om. Det fremgår derimod på ingen måde af den nævnte afgørelse eller af disse sagsakter, at appellanten konkret har ansøgt om en eller flere af de fordele, der er opregnet i artikel 24-35 i direktiv 2011/95, hvortil direktivets artikel 23, stk. 2, henviser, eller at den i hovedsagen omhandlede afgørelse vedrører et afslag på sådanne fordele.
18 Appellanten i hovedsagen har nemlig – snarere end konkret at ansøge om den ene eller den anden fordel blandt de fordele, der således er opregnet i artikel 24-35 i direktiv 2011/95, ved at henvende sig til den nationale myndighed, som kan indrømme eller nægte hende den pågældende fordel, og derefter anfægte et eventuelt afslag ved de kompetente nationale retsinstanser ved at redegøre for grundene til, at hun mener at kunne tildeles den eller de pågældende fordele i medfør af direktiv 2011/95, og navnlig direktivets artikel 23 – valgt at ansøge om international beskyttelse ved at gøre gældende, at kun en sådan tildeling kan afhjælpe den omstændighed, at nævnte artikel 23 angiveligt ikke er blevet korrekt gennemført i national ret.
19 Således som Conseil du contentieux des étrangers (domstol i udlændingeretlige sager) i det væsentlige med rette fastslog i sin afgørelse af 8. juni 2020, der er anfægtet ved den forelæggende ret, og uanset spørgsmålet om, hvorvidt artikel 23 i direktiv 2011/95 er blevet korrekt gennemført i national ret, skal det imidlertid fastslås, at den berørte person under alle omstændigheder ikke kan tildeles international beskyttelse, for så vidt som hun ikke individuelt opfylder de betingelser, som EU-retten undergiver tildelingen af en sådan beskyttelse.
20 Domstolen har nemlig fastslået, at der i direktiv 2011/95 ikke er fastsat en afledt udvidelse af flygtningestatus eller subsidiær beskyttelsesstatus til familiemedlemmer til den person, som er blevet tildelt denne status, når disse familiemedlemmer ikke individuelt opfylder betingelserne for tildeling af en sådan status. Det fremgår i denne henseende af det nævnte direktivs artikel 23, at direktivet begrænser sig til at pålægge medlemsstaterne at udforme deres nationale lovgivning således, at sådanne familiemedlemmer efter de nationale procedurer, for så vidt som dette er foreneligt med familiemedlemmets personlige retlige status, har ret til visse fordele, som bl.a. omfatter udstedelse af en opholdstilladelse, adgang til beskæftigelse eller adgang til uddannelse, og som har til formål at opretholde familiens enhed (dom af 4.10.2018, Ahmedbekova, C-652/16, EU:C:2018:801, præmis 68, og af 9.11.2021, Bundesrepublik Deutschland (Opretholdelse af familiens enhed), C-91/20, EU:C:2021:898, præmis 36). Af de samme grunde kan artikel 20 i direktiv 2011/95, der indeholder generelle bestemmelser, og som i stk. 3 fastsætter en forpligtelse til at tage hensyn til situationen for sårbare personer og i stk. 5 en forpligtelse til at lade barnets tarv komme i første række, heller ikke fortolkes således, at den pålægger medlemsstaterne en forpligtelse til at tildele flygtningestatus til forælderen til et mindreårigt barn med international beskyttelse.
21 EU-retten er ganske vist ikke til hinder for, at en medlemsstat i henhold til gunstigere nationale bestemmelser – som de i artikel 3 i direktiv 2011/95 omhandlede – tildeler »familiemedlemmer« til en person med en sådan beskyttelse en afledt flygtningestatus med henblik på at opretholde familiens enhed, dog på betingelse af, at dette er foreneligt med det nævnte direktiv.
22 Dette forbliver imidlertid en mulighed for medlemsstaterne, som den belgiske lovgiver – således som det fremgår af anmodningen om præjudiciel afgørelse og af de for Domstolen fremlagte sagsakter – ikke har udøvet med hensyn til de familiemedlemmer til en person med international beskyttelse, der ikke individuelt opfylder betingelserne for tildeling af denne beskyttelse.
23 Det fremgår i øvrigt af denne doms præmis 12 og 13, at den forelæggende ret selv er i tvivl om muligheden for at støtte en ret til international beskyttelse som den, der er ansøgt om i hovedsagen, på artikel 20 og 23 i direktiv 2011/95, men at den – eftersom den i det foreliggende tilfælde skal træffe afgørelse i sidste instans – ikke desto mindre har fundet sig forpligtet til at stille Domstolen spørgsmål herom.
24 Under disse omstændigheder, og henset til den retspraksis, hvortil der er blevet henvist i denne doms præmis 15 og 16, og til genstanden for tvisten i hovedsagen, således som denne er blevet præciseret i nærværende doms præmis 17 og 18, er det kun fornødent at besvare de forelagte præjudicielle spørgsmål, i det omfang det med disse spørgsmål tilsigtes at afgøre, om en person, der befinder sig i appellanten i hovedsagens situation, har ret til international beskyttelse, idet anmodningen om præjudiciel afgørelse i øvrigt ikke kan antages til realitetsbehandling.
25 Henset til samtlige ovenstående betragtninger, og navnlig til de forhold, der er anført i denne doms præmis 20-22, skal de forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 20 og 23 i direktiv 2011/95 skal fortolkes således, at de ikke pålægger medlemsstaterne at indrømme en person, der er »familiemedlem[…]« som omhandlet i direktivets artikel 2, litra j), og som er forælder til et barn, der har flygtningestatus i en medlemsstat, ret til at opnå international beskyttelse i denne medlemsstat.
Sagsomkostninger
26 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Anden Afdeling) for ret:
Artikel 20 og 23 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/95/EU af 13. december 2011 om fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse
skal fortolkes således, at
de ikke pålægger medlemsstaterne at indrømme en person, der er »familiemedlem[…]« som omhandlet i direktivets artikel 2, litra j), og som er forælder til et barn, der har flygtningestatus i en medlemsstat, ret til at opnå international beskyttelse i denne medlemsstat.
Underskrifter