DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)
den 23 november 2023 (*)
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2011/95/EU – Normer för beviljande av flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande – Modern till underåriga barn som är flyktingar och födda i Belgien – Modern är en ’familjemedlem’ i den mening som avses i artikel 2 j i detta direktiv – Modern har ansökt om härlett internationellt skydd – Ansökan har avslagits – Medlemsstaterna saknar skyldighet att tillerkänna den berörda personen rätten att beviljas sådant skydd om han eller hon inte för egen del uppfyller kraven för att beviljas det – Artiklarna 20 och 23.2 i direktivet – Otillämpliga”
I mål C‑614/22,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien) genom beslut av den 13 september 2022, som inkom till domstolen den 24 september 2022, i målet
XXX
mot
Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides,
meddelar
DOMSTOLEN (andra avdelningen),
sammansatt av avdelningsordföranden A. Prechal, samt domarna F. Biltgen, N. Wahl, J. Passer (referent) och M.L. Arastey Sahún,
generaladvokat: G. Pitruzzella,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– XXX, genom advokaten S. Janssens,
– Belgiens regering, genom M. Jacobs, C. Pochet och M. Van Regemorter, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av advokaten S. Matray,
– Europeiska kommissionen, genom A. Azéma och J. Hottiaux, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 20 och 23 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan XXX, en guineansk medborgare bosatt i Belgien, och Commissaire général aux réfugiés et aux apatrides (generalkommissariatet för flyktingar och statslösa, Belgien). Målet rör denna myndighets beslut att avslå den ansökan om internationellt skydd som hon lämnat in i Belgien.
Tillämpliga bestämmelser
3 I artikel 2 j i direktiv 2011/95, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
j) familjemedlemmar: följande familjemedlemmar till den person som beviljats internationellt skydd, om dessa familjemedlemmar befinner sig i samma medlemsstat i fråga om ansökan om internationellt skydd och under förutsättning att familjen existerade redan i ursprungslandet:
– Make eller maka till den person som beviljats internationellt skydd eller hans/hennes ogifta partner i en stadigvarande relation, om lagstiftningen eller sedvanerätten i den berörda medlemsstaten behandlar ogifta par på samma sätt som gifta enligt dess lagstiftning om tredjelandsmedborgare.
– Underåriga barn till sådana par som avses i första strecksatsen eller till den person som beviljats internationellt skydd, på villkor att de är ogifta, och oavsett om de fötts inom eller utom äktenskapet eller adopterats enligt nationell lagstiftning.
– Fadern, modern eller någon annan vuxen som ansvarar för den person som beviljats internationellt skydd enligt lag eller praxis i den berörda medlemsstaten om den som beviljats internationellt skydd är underårig och ogift.”
4 I artikel 3 i direktivet, med rubriken ”Förmånligare bestämmelser”, föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna får införa eller behålla förmånligare bestämmelser för att fastställa vem som ska betraktas som flykting eller som en person som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för att fastställa innebörden av internationellt skydd, förutsatt att de är förenliga med detta direktiv.”
5 I artikel 20 i direktivet, som har rubriken ”Allmänna bestämmelser”, föreskrivs följande:
”1. Detta kapitel ska inte påverka de rättigheter som följer av Genèvekonventionen [angående flyktingars rättsliga ställning, som undertecknades i Genève den 28 juli 1951 och trädde i kraft den 22 april 1954 (United Nations Treaty Series, vol. 189, s. 150, nr 2545 (1954)) och kompletterades genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning som antogs i New York den 31 januari 1967 och som trädde i kraft den 4 oktober 1967].
2. Detta kapitel ska tillämpas på både flyktingar och personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, om inte något annat anges.
3. Vid genomförandet av detta kapitel ska medlemsstaterna beakta situationen för utsatta personer, till exempel underåriga, ensamkommande barn, funktionshindrade, äldre, gravida, ensamstående föräldrar med underåriga barn, offer för människohandel, personer med mentala störningar och personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld.
…
5. Medlemsstaterna ska i första hand se till barnets bästa vid genomförandet av de bestämmelser i detta kapitel som rör underåriga.”
6 I artikel 23 i direktiv 2011/95, med rubriken ”Sammanhållning av familjer”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska se till att familjen hålls samlad.
2. Medlemsstaterna ska se till att familjemedlemmar till den person som har beviljats internationellt skydd, och som för egen del inte uppfyller kraven för att erhålla sådant skydd, får ansöka om de förmåner som avses i artiklarna 24–35 i enlighet med nationella förfaranden och i den mån detta överensstämmer med familjemedlemmens personliga rättsliga status.
3. Punkterna 1 och 2 ska inte vara tillämpliga om familjemedlemmen undantas eller skulle undantas från internationellt skydd enligt kapitlen III och V.
4. Trots vad som sägs i punkterna 1 och 2 får medlemsstaterna vägra, inskränka eller återkalla förmånerna med hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen.
5. Medlemsstaterna får besluta att denna artikel även ska gälla andra nära släktingar som levde tillsammans som en del av familjen vid tidpunkten för avfärden från ursprungslandet, och som då för sin försörjning var helt eller delvis beroende av den person som beviljats internationellt skydd.”
7 De förmåner som avses i artiklarna 24–35 i direktiv 2011/95 rör uppehållsrätt, resedokument, tillträde till arbetsmarknaden, tillträde till utbildning, tillgång till förfaranden för erkännande av examens-, utbildnings- och andra behörighetsbevis, sociala förmåner, hälso- och sjukvård, ensamkommande barn, tillgång till bostad, fri rörlighet inom medlemsstaten, tillgång till integrationsfrämjande åtgärder och, slutligen, återvandring.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
8 XXX, som är guineansk medborgare, kom till Belgien med tre av sina barn år 2018. Hon lämnade in en ansökan om internationellt skydd den 8 augusti 2018, vilken avslogs.
9 Det framgår av handlingarna i målet att ett av dessa tre barn har tillerkänts flyktingstatus. Det framgår även av handlingarna i målet att familjen redan existerade i Guinea.
10 Efter att det att XXX:s ansökan om internationellt skydd avslogs överklagade hon till Conseil du contentieux des étrangers (Utlänningsdomstolen, Belgien), som avslog överklagandet i ett avgörande av den 8 juni 2020.
11 Den hänskjutande domstolen, vid vilken en kassationstalan mot detta beslut har anhängiggjorts, har påpekat att XXX, som är en ”familjemedlem” i den mening som avses i artikel 2 j i direktiv 2011/95, har anfört att artikel 23 i direktiv 2011/95 har direkt effekt, eftersom den inte har införlivats på ett korrekt sätt med belgisk rätt, vilket innebär en skyldighet för Konungariket Belgien att bevilja henne internationellt skydd.
12 Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om huruvida detta påstående kan godtas, eftersom det i artikel 23 i direktiv 2011/95 endast hänvisas till beviljandet av de förmåner som avses i artiklarna 24–35 i direktivet och eftersom detta beviljande är det mest förmånliga som kan följa av en eventuell direkt effekt av nämnda artikel 23. Den hänskjutande domstolen anser ändå att den, eftersom den ska avgöra målet som sista instans, är skyldig att hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen i detta avseende. Dessa överväganden föranleder den hänskjutande domstolen att ställa den första och den andra tolkningsfrågan. Den hänskjutande domstolen har dessutom angett att det förefaller lämpligt att ställa en tredje fråga till EU-domstolen, vars lydelse har föreslagits av XXX.
13 Den hänskjutande domstolen hyser vidare tvivel om huruvida det finns fog för XXX argument att barnets bästa, som avses i artikel 20 i direktiv 2011/95, och respekten för familjelivet innebär att modern till barn som erkänts som flyktingar i Belgien och som kom dit tillsammans med henne, enligt artikel 23 i direktivet, ska beviljas internationellt skydd, även om modern inte uppfyller kraven för att erhålla sådant skydd, när dessa intressen förefaller kunna säkerställas genom beviljandet av ett uppehållstillstånd som gör det möjligt för modern att lagligen bo i Belgien. Den hänskjutande domstolen anser därför att den är skyldig att ställa frågor till EU-domstolen i detta avseende, med hänsyn till att den utgör sista instans. Det är dessa omständigheter som föranlett den hänskjutande domstolen att ställa den sjätte tolkningsfrågan till EU-domstolen, som även den har en lydelse som föreslagits av XXX.
14 Mot denna bakgrund beslutade Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”1) Kan artikel 23 i direktiv [2011/95], som inte har införlivats med belgisk rätt på sätt som innebär att modern till ett barn som erkänts som flykting i Belgien och som kom dit tillsammans med henne, ska beviljas uppehållstillstånd eller internationellt skydd, ha direkt effekt?
2) Om föregående fråga besvaras jakande, innebär artikel 23 i direktiv [2011/95], om införlivande inte har skett, att modern till ett barn som erkänts som flykting i Belgien och som kom dit tillsammans med henne, får ansöka om de förmåner som avses i artiklarna 24–35 [i direktivet], däribland ett uppehållstillstånd som gör det möjligt för henne att lagligen vistas i Belgien med sin familj, eller rätt att erhålla internationellt skydd även om modern för egen del inte uppfyller kraven för att erhålla internationellt skydd?
3) Innebär den ändamålsenliga verkan av artikel 23 i [direktiv 2011/95], jämförd med artiklarna 7, 18 och 24 i [Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna] att en medlemsstat – som inte har utformat sin nationella lagstiftning på ett sådant sätt att familjemedlemmar i den mening som avses i artikel 2 j i [direktivet] till den person som beviljats sådan status, får ansöka om vissa förmåner även om de för egen del inte uppfyller kraven för att erhålla samma status – är skyldig att ge dessa familjemedlemmar en rätt till härledd flyktingstatus så att de kan ansöka om dessa förmåner för att hålla familjen samlad?
4) Innebär artiklarna 20 och 23 i [direktivet], jämförd med artiklarna 7, 18 och 24 i [Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna], att en medlemsstat – som inte har utformat sin nationella lagstiftning på ett sådant sätt att föräldrarna till en erkänd flykting kan beviljas de förmåner som anges i artiklarna 24–35 i [direktivet] – är skyldig att, för att sätta barnets bästa i främsta rummet och säkerställa att barnets flyktingstatus är verkningsfull, [ge föräldrarna möjlighet] att beviljas härlett internationellt skydd?”
Prövning av tolkningsfrågorna
15 Det följer av fast rättspraxis att det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF utgör ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, genom vilket EU-domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om unionsrättens tolkning som de behöver för att kunna avgöra de mål som de ska pröva. En begäran om förhandsavgörande är inte till för att möjliggöra rådgivande yttranden i allmänna eller hypotetiska frågor, utan för att tillgodose behov knutna till den faktiska lösningen av en tvist. Såsom framgår av själva ordalydelsen i artikel 267 FEUF ska det begärda förhandsavgörandet vara ”nödvändigt” för att den hänskjutande domstolen ska kunna ”döma i saken” i det mål som är anhängigt vid den (dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny, C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkterna 43–45 samt där angiven rättspraxis).
16 Domstolen har således vid upprepade tillfällen erinrat om att det av såväl ordalydelsen som systematiken i artikel 267 FEUF framgår att förfarandet med förhandsavgörande förutsätter att ett mål faktiskt är anhängigt vid den nationella domstolen och att den nationella domstolen inom ramen för detta mål ska meddela ett avgörande med avseende på vilket förhandsavgörandet kan beaktas (dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny, C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 46 samt där angiven rättspraxis).
17 Det framgår emellertid av beslutet om hänskjutande och av handlingarna i målet att den hänskjutande domstolen i det nationella målet har att pröva ett överklagande av ett beslut varigenom XXX har nekats det internationella skydd som hon ansökt om. Det framgår däremot inte på något sätt av detta beslut eller av handlingarna i målet att hon faktiskt ansökte om någon eller några av de förmåner som räknas upp i artiklarna 24–35 i direktiv 2011/95, till vilka det hänvisas i artikel 23.2 i direktivet, eller att det aktuella beslutet avser en vägran att bevilja sådana förmåner.
18 XXX ansökte nämligen inte om någon av de förmåner som avses i artiklarna 24–35 i direktiv 2011/95 genom att vända sig till den nationella myndighet som kan bevilja eller neka en sådan förmån och därefter bestrida ett eventuellt avslag vid behöriga nationella domstolar genom att redogöra för skälen till att hon anser sig kunna komma i åtnjutande av den eller de aktuella förmånerna med stöd av direktiv 2011/95, i synnerhet artikel 23 i direktivet. Istället valde hon att ansöka om internationellt skydd genom att göra gällande att sådant skydd är det enda som kan avhjälpa en påstådd underlåtenhet att på ett korrekt sätt införliva artikel 23 i direktivet med nationell rätt.
19 Även oberoende av huruvida artikel 23 i direktiv 2011/95 har införlivats på ett korrekt sätt med nationell rätt, kan det emellertid konstateras, i likhet med den i huvudsak korrekta bedömning som Conseil du contentieux des étrangers (Utlänningsdomstolen) gjorde i sitt beslut av den 8 juni 2020, vilket överklagades till den hänskjutande domstolen, att den berörda personen inte under några omständigheter kan beviljas internationellt skydd, eftersom vederbörande inte för egen del uppfyller de krav som uppställs i unionsrätten för att beviljas ett sådant skydd.
20 EU-domstolen har nämligen slagit fast att direktiv 2011/95 inte innehåller några bestämmelser om att flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande ska utvidgas, genom ett härlett skydd, till att även omfatta familjemedlemmarna till en person som beviljats sådan status, när familjemedlemmen för egen del inte uppfyller villkoren för att beviljas sådan status. Det följer i detta avseende av artikel 23 i direktiv 2011/95 att direktivet endast ålägger medlemsstaterna att i nationell rätt föreskriva att sådana familjemedlemmar, i enlighet med nationella förfaranden och i den mån detta överensstämmer med sådana familjemedlemmars personliga rättsliga status, får ansöka om vissa förmåner, bland annat uppehållstillstånd, tillträde till arbetsmarknaden eller utbildning, vilka syftar till att familjen hålls samlad (dom av den 4 oktober 2018, Ahmedbekova, C‑652/16, EU:C:2018:801, punkt 68, och dom av den 9 november 2021, Bundesrepublik Deutschland (Sammanhållning av familjer), C‑91/20, EU:C:2021:898, punkt 36). Av samma anledning kan artikel 20 i direktiv 2011/95, som innehåller allmänna bestämmelser och där det i punkt 3 föreskrivs en skyldighet att beakta situationen för utsatta personer och i punkt 5 en skyldighet att i första hand se till barnets bästa, inte tolkas som att medlemsstaterna därigenom åläggs en skyldighet att tillerkänna föräldern till ett underårigt barn som har beviljats internationellt skydd flyktingstatus.
21 Unionsrätten utgör visserligen inte hinder för att en medlemsstat, med stöd av förmånligare nationella bestämmelser, såsom de som avses i artikel 3 i direktiv 2011/95, beviljar ”familjemedlemmar” till en person som tillerkänts flyktingstatus, en härledd flyktingstatus i syfte att hålla samman familjen, dock under förutsättning att detta är förenligt med direktivet.
22 Detta förblir emellertid en möjlighet för medlemsstaterna vilken, såsom framgår av begäran om förhandsavgörande och av handlingarna i målet, den belgiska lagstiftaren inte har utövat med avseende på familjemedlemmar till en person som beviljats internationellt skydd, när dessa familjemedlemmar inte för egen del uppfyller kraven för att beviljas detta skydd.
23 Det framgår för övrigt av punkterna 12 och 13 ovan att den hänskjutande domstolen själv hyser tvivel om huruvida det är möjligt att grunda en sådan rätt till internationellt skydd som XXX har ansökt om i det nationella målet på artikel 23 i direktiv 2011/95, men att den, i förevarande fall, ansåg sig vara skyldig att hänskjuta frågorna till EU-domstolen i detta avseende, eftersom den utgör sista instans.
24 Under dessa omständigheter, och med beaktande av den rättspraxis som det erinrats om i punkterna 15 och 16 ovan samt av saken i det nationella målet såsom den preciserats i punkterna 17 och 18 ovan, finns det endast anledning att besvara tolkningsfrågorna i den mån dessa frågor syftar till att fastställa huruvida en person som befinner sig i samma situation som XXX har rätt till internationellt skydd. Begäran om förhandsavgörande kan i övrigt inte tas upp till prövning.
25 Vid en sammantagen bedömning av det ovan anförda – och i synnerhet med beaktande av de omständigheter som det har erinrats om i punkterna 20‐22 ovan – ska tolkningsfrågorna besvaras enligt följande. Artiklarna 20 och 23 i direktiv 2011/95 ska tolkas så, att de inte innebär en skyldighet för medlemsstaterna att tillerkänna en förälder, som är en ’familjemedlem’ i den mening som avses i artikel 2 j i detta direktiv, till ett barn som har flyktingstatus i en medlemsstat rätt till internationellt skydd i den medlemsstaten.
Rättegångskostnader
26 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:
Artiklarna 20 och 23 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet
ska tolkas så,
att de inte innebär en skyldighet för medlemsstaterna att tillerkänna en förälder, som är en ’familjemedlem’ i den mening som avses i artikel 2 j i detta direktiv, till ett barn som har flyktingstatus i en medlemsstat rätt till internationellt skydd i den medlemsstaten.
Underskrifter