Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
T. ĆAPETA
представено на 23 ноември 2023 година(1)
Съединени дела C‑29/22 P и C‑44/22 P
KS,
KD
срещу
Съвет на Европейския съюз (C‑29/22 P)
Европейска комисия (C‑29/22 P)
Европейска служба за външна дейност (ЕСВД) (C‑29/22 P)
и
Европейска комисия
срещу
KS,
KD,
Съвет на Европейския съюз (C‑44/22 P)
Европейска служба за външна дейност (ЕСВД) (C‑44/22 P)
„Обжалване — Обща външна политика и политика на сигурност (ОВППС) — Съвместно действие 2008/124/ОВППС — Мисия на Европейския съюз в областта на върховенството на закона в Косово (Eulex Kosovo) — Извъндоговорна отговорност на Съюза — Престъпления, извършени в Косово през 1999 г. — Вреди, за които се твърди, че са претърпени от физически лица във връзка с недостатъчното разследване на изчезването и убийството на членове на техните семейства — Твърдяно нарушение на основните права — Компетентност на съдилищата на Съюза — Членове 2, 6, 19 и 24 ДЕС — Членове 268, 275 и 340 ДФЕС“
I. Въведение
1. KS и KD губят членовете на семействата си през 1999 г. след конфликта в Косово Тези убийства и изчезвания никога не са разкрити. През 2008 г. Европейският съюз създава гражданска мисия — Мисията на Европейския съюз в областта на върховенството на закона в Косово (наричана по-нататък „Eulex Kosovo“)(2), която е натоварена, наред с всичко останало, със задачата да разследва такива престъпления. KS и KD предявяват иск за обезщетение за вреди срещу Европейския съюз, като се позовават на нарушение на основните им права, тъй като тези престъпления не са били надлежно разследвани.
2. Могат ли съдилищата на Съюза да разглеждат техните искове? Общият съд приема, че не могат. Затова се стига до настоящите жалби.
3. Съдът разглежда тези жалби успоредно с друго дело, Neves 77 Solutions (C‑351/22), заключението по което представям в същия ден. Това дело, макар и в различен контекст, също повдига въпроса за обхвата на предвиденото в член 24, параграф 1 ДЕС ограничение на компетентността на съдилищата на Съюза в рамките на общата външна политика и политика на сигурност (наричана по-нататък „ОВППС“).
4. По-широкият контекст на двете групи дела са продължаващите и днес преговори относно присъединяването на Европейския съюз към Европейската конвенция за правата на човека (наричана по-нататък „ЕКПЧ“). Всички други преговорни глави, отворени със становище 2/13(3), изглежда, са затворени, с изключение на един оставащ въпрос: обхвата на компетентността на съдилищата на Съюза в областта на ОВППС.
II. Обстоятелства по спора
5. Настоящото дело е образувано по жалби, подадени от две физически лица — KS и KD, както и от Европейската комисия срещу определението на Общия съд (наричано по-нататък „обжалваното определение“)(4). С това определение Общият съд отхвърля иска срещу Европейския съюз, предявен от KS и KD на основание член 268 ДФЕС и член 340, втора алинея ДФЕС. KS и KD претендират обезщетение от Европейския съюз за вредите, които са претърпели поради твърдени нарушения на Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“) и на ЕКПЧ при изпълнението на Съвместното действие на Съвета за установяване на Eulex Kosovo. Общият съд приема, че не е компетентен да разгледа иска. С настоящите жалби се оспорва тази констатация.
А. Събития, довели до производството пред Общия съд
1. Създаването и задачите на Eulex Kosovo
6. Фактите в основата на настоящото дело могат да бъдат проследени до конфликта в Косово през 1998 и 1999 г., в който участват косовски албанци и етнически сърби, последните подкрепяни от армията на (тогавашната) Съюзна република Югославия. Между 28 март и 8 юни 1999 г. Организацията на Северноатлантическия договор (наричана по-нататък „НАТО“) се намесва, като нанася въздушни удари, след които югославската армия изтегля силите си от Косово. Непосредствено след това, на 10 юни 1999 г., Съветът за сигурност на ООН приема Резолюция 1244 (1999), която предвижда присъствието на международни сили в Косово, които са там и до днес. С тази резолюция се разрешава установяването в Косово на ръководени от НАТО международни сили за сигурност, известни като „сили на НАТО в Косово“ или „KFOR“, както и международно гражданско присъствие, известно като „Временна административна мисия на ООН в Косово“ (наричана по-нататък „UNMIK“).
7. На територията и спрямо населението на Косово на UNMIK са предоставени сходни на държавни правомощия, включително законодателни и изпълнителни правомощия и управление на съдебната власт. След обявяването на независимостта от косовските власти и влизането в сила на нова конституция на 15 юни 2008 г. обаче, задачите на UNMIK са изменени, така че да се фокусира предимно върху укрепването на сигурността, стабилността и зачитането на човешките права в Косово(5).
8. През 2008 г. Европейският съюз създава Eulex Kosovo. След одобряването на оперативния ѝ план (наричан по-нататък „OPLAN“) изпълнителните правомощия на UNMIK са прехвърлени на Eulex Kosovo.
9. Eulex Kosovo е гражданска мисия по линия на общата политика за сигурност и отбрана (наричана по-нататък „ОПСО“), установена със Съвместно действие 2008/124(6). ОПСО е неразделна част от ОВППС(7), съгласно която Европейският съюз разполага с оперативен капацитет да изпълнява граждански и военни мисии и операции извън територията на Европейския съюз с цел да осигури опазването на мира, предотвратяване на конфликти и укрепване на международната сигурност(8).
10. Първоначално Eulex Kosovo е предвидено да съществува за период от две години и половина(9), но вече работи повече от 15 години. Настоящият му мандат изтича на 14 юни 2025 г.(10). През 2018 г. обаче Съюзът решава да ограничи мисията и задачите на Eulex Kosovo(11).
11. При осъществяване на мисията си Eulex Kosovo е натоварена с изпълнението на редица задачи, сред които по-специално да „гарантира, че случаите на военни престъпления, тероризъм, организирана престъпност, корупция, междуетнически престъпления, финансови/икономически престъпления и други тежки престъпления са правилно разследвани, преследвани, присъдите са правилно постановени и изпълнени“(12).
12. Година след като Eulex Kosovo започва дейност Съветът създава Експертната група по правата на човека (наричана по-нататък „HRRP“)(13), която да разглежда жалби във връзка с предполагаеми нарушения на правата на човека, допуснати от Eulex Kosovo при осъществяването на изпълнителния ѝ мандат(14).
13. HRRP е компетентна да разглежда жалби във връзка с предполагаеми нарушения на правата на човека, извършени от Eulex Kosovo след 9 декември 2008 г. Тя е оправомощена да преценява жалбите в съответствие с няколко международни акта в областта на правата на човека, но на практика жалбите се основават предимно на ЕКПЧ(15).
14. HRRP има само консултативни функции, нейните констатации и препоръки не са обвързващи, но тя може да предлага корективни действия, които да бъдат предприети от ръководителя на мисията. Изрично се предвижда обаче, че HRRP не може да препоръчва парично обезщетение(16).
2. Предходни искове, предявени от KS и KD
15. KS и KD са близки членове на семейството на физически лица, които са изчезнали или са били убити в Косово след установяването на UNMIK през юни 1999 г. Отправените през годините от KS и KD искания до съответните органи за разследване на тези престъпления са останали без почти никакъв или без никакъв отговор.
16. Затова KS и KD подават жалби първоначално пред Консултативната група по правата на човека (наричана по-нататък „HRAP“) — орган, създаден да разглежда твърденията за нарушения на правата на човека от страна на UNMIK(17) — а след това, с установяването на Eulex Kosovo, пред HRRP.
17. HRRP установява по отношение на KS, че Eulex Kosovo е нарушила правата ѝ, черпени от процесуалните аспекти на членове 2 и 3 от ЕКПЧ, тъй като не е провела ефективно разследване. HRRP констатира и нарушение на неприкосновеността на семейния ѝ живот по член 8 от ЕКПЧ и на правото на ефективни правни средства за защита по член 13 от ЕКПЧ. HRRP отправя редица препоръки към ръководителя на мисията(18).
18. Що се отнася до KD, HRRP констатира, че са нарушени правата ѝ, гарантирани от членове 2 и 3 от ЕКПЧ, както и от член 13 от ЕКПЧ във връзка с член 2 от ЕКПЧ, поради недостатъчните усилия на Eulex Kosovo за разследване. HRRP отправя редица препоръки към ръководителя на мисията(19), както и в случая на KS.
19. При проверката за изпълнението на тези препоръки(20) HRRP по същество заявява, че ръководителят на мисията е изпълнил само отчасти препоръките ѝ и решава да прекрати преписките.
20. На 19 юли 2017 г. KS подава пред Общия съд жалба срещу Съвета, Комисията и Европейската служба за външна дейност (наричана по-нататък „ЕСВД“) за „отмяна или изменение“ на Съвместно действие 2008/124 и на последващите актове за неговото изменение, поради нарушение на член 47 от Хартата и на член 13 от ЕКПЧ, като иска да се ангажира и „извъндоговорната отговорност“ на ответниците на основание нарушение на членове 2, 3, 6, 13 и 14 от ЕКПЧ(21).
21. С определение от 14 декември 2017 г.(22) Общият съд отхвърля жалбата по-специално поради явна липса на компетентност да издава разпореждания на институциите на Съюза и с мотива, че член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС не му позволяват да приеме, че е компетентен да отменя актове в областта на ОВППС. Общият съд не е разглежда предявените претенции като иск за обезщетение за вреди.
22. На следващата година, на 14 юни 2018 г., KS и KD, заедно с още шест физически лица, подават иск пред High Court of Justice (England & Wales) (Висш съд на Англия и Уелс, Обединено кралство), Queen's Bench Division. Те претендират обезщетение за вреди от Европейския съюз, Съвета и върховния представител на Съюза по въпросите на външните работи и политиката на сигурност, както и от Eulex Kosovo, заради твърдени нарушения на техните права съгласно Хартата и ЕКПЧ.
23. С решение от 13 февруари 2019 г.(23) High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division постановява, че не компетентен да разгледа този иск. Според този съд единствено Съдът е компетентен да разгледа този искане и да присъди претендираното обезщетение.
Б. По-широк контекст: присъединяването на Европейския съюз към ЕКПЧ
24. Както посочих във въведението, въпросът за границите на компетентността на съдилищата на Съюза в областта на ОВППС съгласно член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС се вписва в по-широкия контекст на подновените преговори за присъединяване на Европейския съюз към ЕКПЧ.
25. В становище 2/13 Съдът констатира, че предложеният тогава проект на Договор за присъединяване е несъвместим с редица особености на правния ред на Съюза, установен в Договорите. Съдът обаче оставя открит въпроса за съвместимостта на този проект на Договор за присъединяване със съответните разпоредби на Договорите относно ОВППС. Съдът отбелязва, че все още не е имал възможност да уточни границите на компетентността си, произтичащи от член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС(24).
26. За да се даде отговор на опасенията, изразени в това становище, е създадена ad hoc група за преговори, известна като „групата „46 + 1“(25). През март 2023 г. групата „46 + 1“ постига индикативно единодушно съгласие по почти всички въпроси, повдигнати със становище 2/13(26). Като единствена отворена тема остава т.нар. кошница 4, свързана с границите на компетентността на съдилищата на Съюза в областта на ОВППС. Постигнато е съгласие, че Съюзът ще разреши вътрешно този въпрос и ще уведоми своите партньори в преговорите за взетото решение(27).
В. Производство пред Общия съд и обжалваното определение
27. След като исковете им са отхвърлени от съда в Обединеното кралство, KS и KD се обръщат отново към съдилищата на Съюза. На 29 декември 2020 г. те сезират Общия съд с искане за обезщетение за понесените вреди в резултат от нарушаването на основните им права, за което солидарна отговорност носят Съветът, Комисията и ЕСВД.
28. KS и KD се позовават на следните шест нарушения:
– нарушение от страна на Eulex Kosovo на членове 2 и 3 от ЕКПЧ и на съответстващите членове 2 и 4 от Хартата;
– нарушение на член 6, параграф 1 и член 13 от ЕКПЧ и на член 47 от Хартата поради липсата на уредба относно предоставянето на правна помощ;
– пропуск да бъдат предприети коригиращи действия, след като на 29 април 2016 г. ръководителят на мисията Eulex Kosovo е уведомил Съюза за констатациите на HRRP;
– неправомерно упражняване на или злоупотреба с изпълнителни правомощия от страна на Съвета и от ЕСВД, доколкото на 12 октомври 2017 г. те приели, че Eulex Kosovo предприела всички възможни мерки при разследването на отвличането и вероятното убийство на съпруга на KS и убийството на съпруга и на сина на KD, както и че за HRRP не било предвидено да упражнява функции на правораздавателен орган;
– неправомерно упражняване на или злоупотреба с изпълнителни правомощия от страна на Съвета и от ЕСВД, доколкото с Решение (ОВППС) 2018/856 на Съвета се прекратявал изпълнителният мандат на Eulex Kosovo, а нарушенията продължавали да са налице.
– неправомерно упражняване на или злоупотреба с изпълнителни правомощия от страна на Eulex Косово и/или Специализираната прокуратура за разследване и преследване пред Специализирания състав за Косово, доколкото не било гарантирано извършването на задълбочен контрол за законосъобразност в случая на KS, представляващ prima facie дело за военно престъпление,.
29. На 25 март 2021 г. KS и KD внасят искане Eulex Kosovo също да бъде конституирана като ответник по делото, като това искане е отхвърлено с решение на председателя на състава от 31 март 2021 г.
30. На 5 юни 2021 г. KS и KD подават искане за събиране на доказателства с цел да се изиска представянето на OPLAN, който е класифициран документ и е посочен от ЕСВД в нейното възражение.
31. С обжалваното определение Общият съд постановява, че е явно некомпетентен да разгледа делото.
32. Първо, Общият съд отбелязва, че до делото се стига в резултат от действия или поведение, които се вписват в рамките на политически или стратегически въпроси, свързани с определянето на дейностите, приоритетите и ресурсите на Eulex Kosovo и на решението за определяне на експертна група в рамките на тази мисия. Съгласно Съвместно действие 2008/124 установяването и дейността на тази мисия попадат в приложното поле на разпоредбите на Договорите относно ОВППС (т. 28 от обжалваното определение).
33. Второ, Общият съд припомня, че компетентността на съдилищата на Съюза в областта на ОВППС е ограничена от член 24, параграф 1, втора алинея от ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС. Той приема, че съдилищата на Съюза по принцип не са компетентни по отношение на разпоредбите от Договора относно ОВППС и приетите въз основа на тях актове. Макар Договорите изрично да предвиждат две изключения от този принцип, а именно — контрола за спазването на член 40 ДФЕС и контрола за законосъобразност на ограничителните мерки спрямо физически и юридически лица — в случая не се прилага нито едно от тези изключения (т. 29—33 от обжалваното определение).
34. Трето, Общият съд разграничава това дело от други дела в областта на ОВППС, по които Съдът е приел, че е компетентен, а именно решения Elitaliana(28), H(29) и Bank Refah(30) (т. 34—39 от обжалваното определение).
35. Четвърто, Общият съд се позовава на решение Carvalho(31), за да отхвърли възможността за неприлагане на изрично предвидените в Договорите условия, като се основава единствено на принципа на ефективна съдебна защита (т. 40 и 41 от обжалваното определение).
36. Общият съд стига до извода, че трябва да прекрати делото поради липса на компетентност, без да разглежда повдигнатите от Съвета, Комисията и ЕСВД възражения за недопустимост, нито да се произнася по искането на KS и KD за събиране на доказателства с цел представяне на OPLAN (т. 42 от обжалваното определение).
Г. Производството пред Съда
37. С жалбата си, подадена на 12 януари 2022 г. по дело C‑29/22 P, както и с писмения си отговор от 2 март 2022 г. по дело C‑44/22 P, KS и KD искат от Съда да уважи жалбата, да отмени обжалваното определение и да уважи исканията, предявени пред Общия съд или, при условията на евентуалност, да уважи жалбата и да върне делото на Общия съд. Освен това KS и KD искат от Съда да осъди Съвета, Комисията и ЕСВД да заплатят съдебните разноски.
38. С жалбата си, подадена на 19 януари 2022 г. по дело C‑44/22 P, както и с писмения си отговор от 1 април 2022 г. по дело C‑29/22 P, Комисията иска от Съда да отмени обжалваното определение, да обяви, че съдилищата на Съюза имат изключителна компетентност да разгледат делото и да върне делото на Общия съд, който да се произнесе по допустимостта и по същество. Комисията също така иска от Съда да не се произнася по съдебните разноски.
39. С решение на председателя на Съда от 21 март 2022 г. дела C‑29/22 P и C‑44/22 P са съединени за целите на писмената и устната фаза на производството и на съдебния акт, с който се слага край на производството.
40. В писмения си отговор, подаден на 4 април 2022 г., Съветът иска от Съда да отхвърли жалбите и да осъди KS и KD да заплатят съдебните разноски.
41. В писмения си отговор, подаден на 1 април 2022 г., ЕСВД иска от Съда, ако прецени, че е компетентен и разполага с достатъчно данни, за да се произнесе по жалбата, да обяви жалбата за недопустима в частта, която се отнася до ЕСВД, и да осъди KS и KD да заплатят съдебните разноски.
42. С определения от 16 май 2022 г. и 12 май 2023 г. председателят на Съда допуска Френската република и Чешката република да встъпят в подкрепа на исканията на Съвета.
43. С определения от 27 април 2023 г. и 12 май 2023 г. председателят на Съда допуска Кралство Белгия, Великото херцогство Люксембург, Кралство Нидерландия, Република Австрия, Румъния, Република Финландия и Кралство Швеция да встъпят в подкрепа на исканията на Комисията.
44. На 27 юни 2023 г. е проведено съдебно заседание, на което KS и KD, Съветът, Комисията, ЕСВД и посочените държави членки представят устни становища.
III. Анализ
45. Член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС ограничават на компетентността на съдилищата на Съюза в областта на ОВППС. С настоящото дело от Съда се иска да тълкува въпроса дали това ограничение обхваща иск за обезщетение за вреди, за които се твърди, че са причинени от нарушения на основните права, извършени при изпълнението на мисията Eulex Kosovo.
46. Общият съд стига до извода, че това е така, и затова приема, че не е компетентен разгледа делото. KS и KD, както и Комисията (наричани по-нататък заедно „жалбоподателите“) оспорват този извод на Общия съд.
47. KS и KD изтъкват едно-единствено правно основание, което е разделено на четири части. Първата част се основава на неправилно тълкуване на член 24, параграф 1 ДЕС и на член 275 ДФЕС. Втората част се основава на неправилно прилагане на решение Bank Refah. Третата част се основава на неправилно прилагане на решение Carvalho. Четвъртата част се основава на това, че не са разгледани твърдените нарушения на основните права и че искът неправилно е квалифициран като опит за оспорване на политически решения в сферата на ОВППС.
48. Комисията, подкрепяна от белгийското, люксембургското, нидерландското, австрийското, румънското, финландското и шведското правителство, изтъква четири основания. Първото основание е изведено от неправилно тълкуване на член 24, параграф 1 ДЕС и на член 275 ДФЕС. Второто основание е изведено от пропуска на Общия съд да квалифицира искането като отнасящо се до предполагаеми нарушения на основни права. Третото основание е изведено от неправилно прилагане на решение Bank Refah. Четвъртото основание е изведено от пропуска на Общия съд да установи изключителната компетентност на съдилищата на Съюза и да гарантира ефективни правни средства за защита за жалбоподателите.
49. В решение Bank Refah Съдът вече е приел, че е компетентен да разглежда искове за обезщетение за вреди, свързани с ограничителни мерки. Извън контекста на ограничителните мерки обаче поставеният пред Съда въпрос е нов.
50. В самото начало е важно да се уточни, че настоящото дело не повдига въпроси по същество. Следователно от Съда не се иска да се произнесе по въпроса дали твърдените пропуски в производството пред Общия съд представляват нарушение на основните права и ако това е така, кой в Съюза следва да понесе отговорност и налице ли са условията за присъждане на обезщетение за вреди(32). Ако Съдът приеме жалбата за основателна, тези въпроси ще трябва да бъдат разгледани от Общия съд. Настоящата жалба повдига само въпроса дали съдилищата на Съюза изобщо са компетентни да разглеждат предявените от KS и KD искания за обезщетение.
51. В част от правната доктрина изглежда не се приема, че съдилищата на Съюза са компетентни в областта на ОВППС, дори когато исковете за обезщетение се основават на предполагаеми нарушения на основни права(33). В друга част от доктрината се поддържа обратното становище(34).
52. В практиката на Съда след приемането на становище 2/13 вече съдържат редица елементи за отговор на въпроса, повдигнат с настоящите жалби. Поради това е целесъобразно тази съдебна практика да бъде подложена на нов анализ и да се идентифициран вече установените в тези дела принципи.
А. Ограничаването на компетентността в областта на ОВППС представлява изключение и трябва да се тълкува стеснително
53. Съдебната практика по тълкуването на член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС се основава на разбирането, че ограничаването на общата компетентност на съдилищата на Съюза на основание член 19, параграф 1 ДЕС представлява изключение и като такова трябва да се тълкува стеснително(35).
54. В решение Maurice(36) Съдът приема, че „посочените член 24, параграф 1, втора алинея, последно изречение и член 275, първа алинея въвеждат изключение от правилото за общата компетентност, която член 19 ДЕС предоставя на Съда, за да осигурява спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите, и следователно трябва да се тълкуват ограничително“. Сходна формулировка е използвана в постановените впоследствие решения(37).
55. До настоящия момент това стеснително тълкуване е прилагано по три групи дела. Те се отнасят до три вида мерки, които Европейският съюз може да приеме в рамките на правните основания на ОВППС: (i) ограничителни мерки (ii) мисии на Съюза и (iii) международни споразумения.
1. Дела, свързани с ограничителни мерки
56. Първата група дела е свързана с ограничителни мерки, приети на основание член 29 ДЕС. Член 275, втора алинея ДФЕС предвижда изрично, че съдилищата на Съюза са компетентни да упражняват контрол за законосъобразност на ограничителните мерки, приети в рамките на ОВППС, когато те са оспорвани от частноправни субекти с жалби за отмяна в съответствие с член 263, четвърта алинея ДФЕС.
57. Въпреки че не е изрично посочено в текста на член 275, втора алинея ДФЕС, Съдът приема, че е компетентен да се произнася по законосъобразността на ограничителните мерки и в други видове производства.
58. В решение Rosneft(38) Съдът приема, че е компетентен да се произнесе по законосъобразността на ограничителни мерки в рамките на преюдициално производство.
59. Съдът тълкува член 275, втора алинея ДФЕС в смисъл, че се отнася не до вида производство, в рамките на което може да се проверява законосъобразността (т.е., не само по жалби за отмяна), а до вида решения, чиято законосъобразност може да се проверява (т.е., ограничителни мерки)(39). Той припомня, че с членове 263 и 267 ДФЕС се установява завършена система за контрол за законосъобразност на актовете на Съюза, което означава, че Съдът също така може да се произнесе относно валидността на ограничителна мярка непряко, когато този въпрос се поставя във висящото пред националната юрисдикция дело(40). Това е така, въпреки че това не е изрично посочено в член 275 ДФЕС. Съдът се позовава и на решение Foto-Frost(41), откъдето се подразбира, че националният съд би бил задължен да сезира Съда и да му предостави възможността да установи невалидността на ограничителните мерки.
60. В решение Bank Refah(42) Съдът потвърждава компетентността си да разгледа предявено срещу Европейския съюз искане за присъждане на обезщетение за вредите, които частноправни субекти твърдят, че са претърпели вследствие на ограничителни мерки. Той пояснява, че искът за обезщетение представлява самостоятелен способ за защита, който има своя собствена функция в системата от способи за защита в Съюза.
61. Съдът признава, че в член 275, втора алинея ДФЕС не се посочва изрично компетентността на съдилищата на Съюза да се произнасят по искания за обезщетения за вреди. Липсата на изрична формулировка обаче не изключва неговата компетентност, тъй като предвидените спрямо нея ограничения в областта на ОВППС трябва да се тълкуват ограничително(43).
62. От тези дела, изглежда, следва, че макар член 275, втора алинея ДФЕС да посочва изрично само жалбите за отмяна, частноправните субекти могат да оспорват ограничителните мерки и във всички други видове производства пред съдилищата на Съюза, като искат да бъде преценена тяхната законосъобразност.
2. Делата, свързани с мисиите на Съюза
63. Втората група дела, по които Съдът тълкува изключението от неговата компетентност стеснително, е свързана с мисиите на Съюза. По тези дела Съдът обосновава компетентността си с констатацията, че мярката, която разглежда или тълкува, не се отнася до въпроси на ОВППС, въпреки че се намира в тази област и се основава на акт от областта на ОВППС.
64. В решение Elitaliana(44) Съдът констатира, че обжалваните актове се отнасят до възлагането на обществена поръчка за хеликоптерни услуги на конкурентен оферент, от която са произлезли разходи за сметка на бюджета на Съюза и следователно тя попада в обхвата на разпоредбите на Финансовия регламент. Тези актове, чиято законосъобразност се оспорва в рамките на жалба за отмяна и за присъждане на обезщетение, са приети от Eulex Kosovo на основание Съвместно действие 2008/124. Съдът обаче приема, че изключването на неговата компетентност в тази хипотеза само поради обстоятелството, че спорните актове са приети в рамките на ОВППС, би било твърде стеснително тълкуване на ограничението на неговата компетентност в тази политика на Съюза. Поради това Съдът постановява, че изключението от компетентността му, предвидено в член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС, не се отнася до компетентността му да тълкува и прилага разпоредбите на Финансовия регламент на Съюза, дори ако решенията за обществени поръчки са взети в областта на ОВППС.
65. В решение H(45) Съдът потвърждава компетентността на съдилищата на Съюза да разгледат жалба за отмяна и за присъждане на обезщетение, подадена от служител на гражданска мисия на Съюза във връзка с решение на ръководителя на мисията за преназначаване на този служител на длъжност в регионално бюро. Също както в решение Elitaliana, Съдът приема, че макар разглежданите актове на Съюза да са постановени в контекста на ОВППС и да се отнасят до оперативно действие в рамките на ОВППС, те не са актове, предвидени в член 24, параграф 1, ДЕС и в член 275 ДФЕС. Тези актове по същество се отнасят до въпроси, свързани с управлението на персонала. Следователно не се изключва компетентността на Съда да осъществява контрол за законосъобразност върху такива актове.
66. От тези решения изглежда следва, че компетентността на съдилищата на Съюза не се изключва по отношение на съответните актове, дори и те да са приети в контекста на ОВППС и на правно основание от областта на ОВППС, ако законосъобразността им се преценява с оглед на разпоредбите на Договора за функционирането на ЕС или на вторичното законодателство, прието въз основа на тези разпоредби.
3. Делата, свързани с международни споразумения
67. Последната група дела се отнася до третия вид мерки, които могат да бъдат приети в рамките на ОВППС — международните споразумения. По дело Мавриций(46) Парламентът иска отмяната на решение, свързано с ОВППС, прието на основание член 37 ДЕС, с което Съюзът е сключил споразумение с Република Мавриций(47). Въпреки че делото се отнася до контрол за законосъобразност на мярка от областта на ОВППС, Парламентът оспорва това решение въз основа на грешки, свързани с процедурата по приемането му — член 218 ДФЕС, който урежда процедурата за сключване на международни споразумения, отнасящи се както до ОВППС, така и до други политики на Съюза. При тези условия Съдът приема, че обхватът на ограничението на компетентността на Съда, предвидено в член 24, параграф 1, втора алинея ДЕС и в член 275 ДФЕС, не може да се простира дотам, че да изключи компетентността на Съда да тълкува и прилага разпоредбата на член 218 ДФЕС, дори когато става въпрос за преценка на законосъобразността на акт в областта на ОВППС.
68. Основният въпрос по това дело е дали свързаното с ОВППС правното основание е единственото материалноправно основание, на което е трябвало да се основава споразумението с Мавриций. Интересно е да се отбележи, че Съдът не се произнася по това дело въз основа на член 275, втора алинея ДФЕС, който изрично предвижда компетентността на Съда да контролира спазването на член 40 ДЕС. Вместо това Съдът избира да разгледа въпроса за компетентността, като стеснява обхвата на самото ограничение на компетентността(48) и основава решението си на логика, сходна на приложената в решения Elitaliana и H, според която контролът върху мярка в областта на ОВППС е възможен, ако се извършва с оглед на Договора за функционирането на ЕС или на вторичното право.
69. Като се има предвид изложената съдебна практика, считам, че следва да се уважат приведените от жалбоподателите доводи(49), че Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, тъй като е приел ограничението на компетентността в член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС като правило, а не като изключение.
Б. По-широкият контекст на Договорите
70. Разбирането на Съда, че ограничението на компетентността му в областта на ОВППС представлява изключение, а не правило, поради което такова ограничение трябва да се тълкува стеснително, намира своето основание в конституционните принципи на Съюза.
71. За да обясни стеснителното тълкуване на ограничението на компетентността по посочените по-горе дела, Съдът се позовава на основните ценности на правния ред на Съюза, а именно правовата държава, принципа на ефективна съдебна защита и защитата на правата на човека. По силата на членове 21 и 23 ДЕС тези принципи се прилагат и към ОВППС(50).
1. ОВППС в структурата на Договорите
72. Договорът от Лисабон изоставя стълбовата структура и включва ОВППС в конституционния режим на Съюза. Поради това и упражняването на компетентността в областта на ОВППС се подчинява на същите конституционни принципи като останалите политики на Съюза.
73. Член 23 ДЕС потвърждава това, като посочва, че основните принципи и цели на Европейския съюз, закрепени в дял V, глава 1 ДЕС, се прилагат и в ОВППС.
74. В решение Bank Refah(51) Съдът подчертава, че структурата на Договорите се е променила и че Договорът от Лисабон предоставя на Съюза единна юридическа правосубектност, предвидена в член 47 ДЕС, и прекратява разделението между бившата Европейска общност и Европейския съюз. Това е постигнато по-специално чрез включване на разпоредбите в областта на ОППВС в общата правна уредба на Съюза, макар за тази политика да са все още приложими специални правила и процедури, както следва от член 24 ДЕС(52).
75. Това еволюционно развитие на ОВППС, пренебрегнато в мотивите на обжалваното определение, е важен елемент, който трябва да се вземе предвид при преценката относно обхвата на ограничението на компетентността на съдилищата на Съюза.
76. Сега ще се спра на по-широкия конституционен контекст, който позволява на Съда да констатира, че ограничаването на компетентността в областта на ОВППС трябва да се тълкува стеснително. Принципите, изведени по тези дела, следва да ръководят Съда, когато се произнася по въпроса за неговата компетентност по настоящото дело.
2. Правовата държава, основните права и ролята на съдилищата на Съюза
77. Включването на ОВППС в конституционната структура на Съюза означава, че основните принципи на правния ред на Съюза се прилагат и към всички дейности на Съюза, провеждани в рамките на тази политика. Тези принципи, прогласени в член 2 ДЕС, сред които принципите на правовата държава, ефективната съдебна защита и защитата на правата на човека са в най-голяма степен относими към настоящото дело и формират конституционната идентичност на Съюза(53).
78. По думите на Съда „член 2 ДЕС не представлява само посочване на насоки или намерения от политическо естество, а съдържа ценности които […] са част от самата идентичност на Съюза като общ правен ред“(54).
79. В случаите, в които Съдът е счел за необходимо да тълкува стеснително ограничението на компетентността в областта на ОВППС, той подчертава, че членове 21 и 23 ДЕС, отнасящи се съответно до външната дейност на Съюза като цяло и до ОВППС в частност, прилагат към ОВППС прогласените в член 2 ДЕС ценности(55).
80. Правовата държава, като ценност, закрепена понастоящем в член 2 ДЕС, изисква органите на Съюза, както и органите на държавите членки да подлежат на съдебен контрол. Съдът застъпва това становище още в решение Les Verts(56).
81. Правовата държава изисква на частноправните субекти, които черпят права от правото на Съюза да се гарантира ефективна съдебна защита срещу органите на Съюза и на държавите членки. В решение Associação Sindical dos Juízes Portugueses(57) Съдът пояснява, че това изискване е намерило конкретен израз в член 19, параграф 1 ДЕС.
82. Тази разпоредба възлага на съдилищата на Съюза задачата за защита на правата, основани на Съюза, която те споделят със съдилищата на всички държави членки(58). По принцип жалбите, с които се иска защита срещу действия (или бездействия) на институциите на Съюза се подават пред съдилищата на Съюза, докато частноправните субекти трябва да потърсят защита срещу действия (или бездействия) на държавите членки пред националните съдилища.
83. Тъй като съгласно Договора от Лисабон ОВППС е подчинена на същите основни конституционни принципи, правовата държава в правния ред на Съюза задължава съдилищата на Съюза да гарантират законосъобразността на действията на институциите и органите на Съюза при изпълнението тази политика.
84. За да осигурят ефективната съдебна защита на частноправните субекти, които твърдят, че техни основни права, гарантирани от правния ред на Съюза, са били нарушени от институциите или органите на Съюза при изпълнението на ОВППС, съдилищата на Съюза по принцип трябва да са компетентни да разглеждат подобни жалби.
85. Както припомня Съдът в решение Kadi I(59), спазването на правата на човека е условие за законосъобразност на актовете на Съюза и последният не може да допуска мерки, които са несъвместими със спазването на тези права. В разглеждания в това решение случай това е обосновало компетентност на Съда да разгледа твърдения на частноправни субекти за нарушения на техните човешки права, дори когато институциите на Съюза само (механично) транспонират своите международни задължения. Съдът приема, че международно задължение не може да има предимство пред конституционното обещание, че Европейският съюз чрез своите съдилища гарантира на частноправните субекти, че институциите на Съюза няма да нарушават правата на човека.
86. Както посочва генерален адвокат Poiares Maduro „[т]върдението, че дадена мярка е необходима за поддържането на мира и сигурността не може да има за последица окончателното неутрализиране на основните принципи на [правото на Съюза] и да лишава правните субекти от техните основни права“(60). Затова „Съдът не може да обърне гръб на основните ценности, които са залегнали в основата на [правния ред на Съюза], и които той е длъжен да защитава“(61).
87. В по-скорошното си решение Ledra Advertising(62) Съдът уточнява, че Хартата винаги се отнася до институциите на Съюза, включително когато те действат извън правния ред на Съюза. Фактът, че Комисията е действала в рамките на Европейския механизъм за стабилност („ЕМС“), който е резултат от международен договор, сключен извън правната рамка на Съюза, не означава, че Комисията не е обвързана от основните права на ЕС. От това следва, че няма пречка съдилищата на Съюза да разгледат искове за обезщетение за вреди срещу Съюза, основаващи се на неправомерно поведение, свързано с такива актове на ЕМС.
88. По предходните дела принципът, че съответствието с основните права е условие за законосъобразността на актовете на Съюза, води до установяване на компетентността на съдилищата на Съюза да разглеждат жалби, подадени от частноправни субекти, които твърдят, че основните им права са били нарушени. Съгласно постановеното в решение Ledra Advertising Съдът би могъл дори да разгледа иск за обезщетение за вреди, за които се твърди, че са причинени от институция на Съюза извън рамките на правото на Съюза с акт, който не може да бъде атакуван с жалба за отмяна, тъй като е външен за Съюза. По подобен начин по дело Kadi I се приема, че частноправен субект би могъл да поиска отмяна на мярка за изпълнение на Съюза, като твърди, че тя нарушава основните права, дори ако този субект не би могъл да оспори пред Съда мярката, която се изпълнява, тъй като тя принадлежи към системата на ООН, а не към системата на правото на ЕС.
89. Следователно a fortiori може да се твърди, че съдилищата на Съюза трябва да притежават компетентност да разгледат иск за обезщетение за вреди, предявен от частноправни субекти, които твърдят, че са нарушени основните им права, дори ако с този иск се оспорва законосъобразността на акт на Съюза в областта на ОВППС, който, съпоставен с разглеждания акт по дело Ledra Advertising, представлява акт от компетентността на Съюза.
90. Тези основни принципи на конституционното право на Съюза, а именно правовата държава, ефективната съдебна защита и защитата на правата на човека — с които Съдът обосновава решенията си, в които констатира, че ограничението на неговата компетентност в член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС е изключение, а не правило и трябва да се тълкува стеснително — са пренебрегнати от Общия съд в обжалваното определение. Общият съд разграничава настоящото дело от решенията на Съда по дела Elitaliana, H и Bank Refah въз основа на тесни и формални съображения. По същество той приема, че тези решения са несъпоставими с положението в настоящия случай просто защото се вписват в различен фактически контекст(63), напълно пренебрегвайки по този начин общите принципи, залегнали в основата на тези дела, които са приложими във всички случаи, изискващи тълкуване на границите на компетентността на съдилищата на Съюза в областта на ОВППС.
91. Ето защо следва да се приемат доводите на жалбоподателите(64), че Общият съд неправилно е разграничил тези дела.
92. Тъй като Общият съд не е разгледал този въпрос, остава да се отговори как тези основни постулати на Договорите, тълкувани в съдебната практика, влияят върху отговора на поставения по настоящото дело въпрос?
В. Тълкуване на член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС в настоящия случай
1. Тълкуване, а не изменение на Договорите
93. С оглед на изложените по-горе принципи ми се струва очевидно, че компетентността на съдилищата на Съюза да разгледат иск или жалба, с който или с която частноправен субект търси защита срещу нарушения на основните му права, не може да бъде изключена само поради факта, че това нарушение е извършено в рамките на ОВППС. Следователно член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не се прилагат към искове за обезщетение за вреди, претърпени от твърдяно нарушение на основните права, произтичащо от мярка в областта на ОВППС.
94. В този контекст правовата държава не само оправомощава съдилищата на Съюза да следят за спазването на правото от другите институции и органи на Съюза, но и задължава самите съдилища на Съюза да спазват това правото.
95. Следователно може да се постави въпросът, как следва да постъпи Съдът, за да остане верен на правото. Трябва ли стриктно да се придържа към текста на Договорите, който ограничава компетентността му в областта на ОВППС, или трябва да даде предимство на конституционните принципи на Съюза и да установи, че притежава необходимата за защитата на основните права компетентност, дори когато такава не се предвижда изрично в текста на Договорите?
96. В решение Les Verts Съдът приема, че спазването на принципа на правовата държава се осигурява по-добре чрез намеса в текста на Договора(65). Както посочва генерален адвокат Mancini в заключението си по това дело, „задължението за зачитане на правото […] има предимство пред стесненията на писания закон; винаги, когато защитата на правните субекти изисква това, Съдът е готов да поправи или допълни разпоредбите, които определят неговата компетентност, в името на принципа, който утвърждава неговата мисия“ [неофициален превод](66).
97. В обжалваното определение обаче Общият съд счита, че съдебната практика, потвърдена неотдавна в решение Carvalho(67), не му позволява да приеме, че е компетентен в разглеждания случай. Общият съд уточнява, че макар да трябва разпоредбите относно компетентността на съдилищата на Съюза да се тълкуват с оглед на принципа на ефективна съдебна защита, това не може да води до отпадане на условията, изрично предвидени в Договорите.
98. Според жалбоподателите(68) тази съдебна практика може да се разграничи и следователно не е приложима в конкретния случай, тъй като се отнася до условията, уреждащи исковете за отмяна, подадени от частноправни субекти, а не до исковете за обезщетение.
99. Не съм съгласна, че това е причината да се разграничава тази съдебна практика от настоящото дело. Напротив, считам, че възприетите от Съда съображения в решение Carvalho са приложима към настоящия случай, доколкото те са израз на принципа, че в резултат на самото изискване за ефективна съдебна защита не може да се стигне до изменение на Договорите от страна на съдилищата на Съюза.
100. Това обаче не е пречка съдилищата на Съюза да тълкуват Договорите в съответствие с принципа на ефективна съдебна защита. Считам, че съдилищата на Съюза дори са длъжни да го направят.
101. В заключението си по дело SatCen/KF(69) генералният адвокат Bobek стига до същия извод: „[к]азано по-просто, член 47 от Хартата не позволява на Съда да пренаписва Договорите, но изисква от него да тълкува съществуващите разпоредби така, че те да могат да постигат пълния си потенциал да предоставят съдебна защита на всяко лице, засегнато от актове на институциите или органите на ЕС“.
102. В обжалваното определение Общият съд всъщност признава необходимостта от тълкуване на член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС с оглед на принципа на ефективна съдебна защита(70). Той обаче не се опитва да даде такова тълкуване.
103. Вследствие на това Общият съд оставя открит въпроса дали ограничението на компетентността в областта на ОВППС може да се тълкува по такъв начин, че да се осигури ефективна съдебна защита в разглеждания случай.
104. Именно това е въпросът, който следва да се постави и на който следва да се отговори в контекста на тези жалби. Може ли ограничението на компетентността на съдилищата на Съюза съгласно член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС да се тълкува в смисъл, че изключва възможността да се предявяват искове за обезщетение за вреди, произтичащи от нарушения на основни права от страна на Съюза, дори ако се твърди, че тези нарушения са извършени в рамките на ОВППС?
2. Доводите на страните и на встъпилите страни
105. Жалбоподателите твърдят(71), че Общият съд не е взел предвид обстоятелството, че искът за обезщетение за вреди се основава на твърдяно нарушение на основни права, и не е тълкувал ограничението на компетентността на съдилищата на Съюза в областта на ОВППС с оглед на основните права и принципите на правовата държава. Белгийското, люксембургското, нидерландското, австрийското, румънското, финландското и шведското правителство, встъпили в подкрепа на Комисията, подчертават, че предвид основополагащите ценности на Съюза и общите принципи на правото на Съюза съдилищата на Съюза трябва да разполагат с компетентност да разглеждат искове за обезщетение за вреди във връзка с твърдени нарушения на основните права в рамките на ОВППС. Освен това чешкото правителство, макар да поддържа становището на Съвета, изтъква обстоятелството, че съдилищата на Съюза са компетентни да упражняват контрол върху актовете в областта на ОВППС, ако тези актове могат да доведат до нарушаване на основните права.
106. По-конкретно, Комисията посочва, че настоящото дело се отнася до твърдени нарушения на правата на човека, а ОВППС е само контекстът. Следователно Съдът по същество е изправен пред т.нар. „иск за обезщетяване на вреди от нарушение на правата на човека“, произтичащ от правото на Съюза във връзка с мярка от областта на ОВППС.
107. Този довод, изглежда, се опира на логика, подобна на тази, на която се основава компетентността на съдилищата на Съюза по дела като Мавриций, Elitaliana и H. Макар че съдилищата на Съюза следва да се произнесат по законосъобразността на акт от областта на ОВППС, положението по настоящото дело не попада в обхвата на ограничението на компетентността по член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС, тъй като законосъобразността на този акт зависи от тълкуването на правото, което се съдържаща в Хартата.
108. Освен това Комисията твърди, че нито една разпоредба на Договорите не предвижда дерогация от компетентността на съдилищата на Съюза по отношение на твърдени нарушения на основните права в която и да било област на правото на Съюза, включително ОВППС. Тълкуването на член 24, параграф 1 и член 275 ДФЕС по начин, който би лишил частноправните субекти от възможността да подават жалби срещу твърдени нарушения на основните им права в рамките на ОВППС, би застрашило съществените характеристики на системата за съдебна защита, предвидена в Договорите, така както е тълкувана от Съда.
109. Съветът и ЕСВД твърдят, че член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС изключват компетентността на съдилищата на Съюза в настоящия случай, както и че не е приложимо никое от съществуващите направления в практиката на Съда във връзка с ОВППС. Съветът обаче не изключва напълно компетентността на съдилищата на Съюза по отношение на твърдените нарушения на основните права в областта на ОВППС и подчертава, че следва да се намерят подходящи критерии за запазване на полезното действие на разпоредбите на Договора, ограничаващи компетентността на съдилищата на Съюза в областта на ОВППС. Според Съвета трябва да има ясно разграничение между актове, които предполагат политически избор и не подлежат на съдебен контрол, и актове, насочени към изпълнението на конкретни действия, които подлежат на такъв контрол. Тези конкретни действия по принцип не предполагат политически избор, а представляват единствено изпълнение на този избор в контекста на ОВППС.
110. Френското правителство, встъпило в подкрепа на Съвета, счита обаче, че разграничаването на политическите от другите решения в областта на ОВППС не е осъществимо на практика. Според тази държава членка разпоредбите на Договора, които ограничават компетентността на съдилищата на Съюза в областта на ОВППС, трябва да се тълкуват в съответствие с техния текст, а именно че съдилищата на Съюза не разполагат с компетентност по отношение на никакви други мерки, попадащи в обхвата на ОВППС, освен по отношение на двете изключения, предвидени в член 275, втора алинея ДФЕС.
3. Целта на ограничението на компетентността в областта на ОВППС
111. Споделям становището на френското правителство и на Съвета, че ограничаването на компетентността на съдилищата на Съюза в областта на ОВППС не може да бъде пренебрегнато и трябва да му се отдаде известно значение. Това извежда на преден план един важен въпрос, който според мен е ключов за определяне на границите на компетентността на съдилищата на Съюза в областта на ОВППС: какво се цели с ограничението на компетентността?
112. Предложеното от Съвета и ЕСВД разграничение между политически или стратегически решения, от една страна, и чисто административни мерки в областта на ОВППС, от друга, би могло да отразява волята на авторите на Договорите да се избегне възможността съдилищата на Съюза да оказват влияние върху политическите решения в областта на външните отношения. Вярно е, че в повечето случаи, в които от Съда се иска да тълкува дадено правило, той може да направи избор относно неговия смисъл. Дори изборът на Съда да е ръководен от някои други правила и съображения, той си остава избор(72).
113. Съществуват въпроси, които следва да бъдат решени изключително в рамките на политическия процес. В заключението си по дело Rosneft генерален адвокат Wathelet приема, че „ограничаването на компетентността на Съда в областта на ОВППС, направено с клаузата „carve-out“, е обосновано с факта, че актовете на ОВППС по принцип са предназначени да изразяват само решения от чисто политическо естество, свързани с упражняването на ОВППС, по отношение на които съдебният контрол трудно се съчетава с разделението на властите“(73). Следователно ограничаването на компетентността на съдилищата на Съюза би могло да се разбира като вид кодифицирана „доктрина по политическите въпроси“(74). Авторите на Договорите вероятно са сметнали за необходимо да го посочат изрично, тъй като Съдът (все още)(75) не е бил подготвен да развие тази доктрина.
114. Това е така, защото в светлината на принципа на разделение на властите (наричан принцип на институционално равновесие в Европейския съюз), който е важна част от правовата държава и от принципа на демокрация(76), съдилищата нямат правомощие да заместват политическия избор на компетентните политически институции.
115. Това обаче важи за всяка област на правото на Съюза, а не само за ОВППС. От съдилищата на Съюза не се очаква да заменят политическите решения на институциите на Съюза, на които Договорите предоставят правомощия за вземане на решения. При все това, в конституционните демокрации изборът на политически решения не е неограничен. В Съюз, основан на принципа на правовата държава, не биха били допустими по волята на авторите на Договорите нарушения на основните права в областта на ОВППС. Тъй като нарушаването на основно право не може да бъде политически избор, съдилищата на Съюза трябва да могат да проверят дали е прекрачена тази граница(77). Само по такъв начин те могат да изпълняват мисията си да осигуряват спазването на правото при тълкуването и прилагането на Договорите.
116. Това води до извода, че разпоредбите на член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС не могат да изключат компетентността на съдилищата на Съюза да контролират всяка мярка в областта на ОВППС, в това число политическа или стратегическа, за да се гарантира съответствието ѝ с основните права.
117. Признавам, че зачитането на основните права може да бъде гарантирано по различни начини и е допустима известна свобода на политическия избор. Повечето от правата, гарантирани от Хартата, могат да бъдат ограничени, ако ограничението служи на друга легитимна цел и я постига по пропорционален начин(78). Така например правото на защита на личните данни (съгласно член 8 от Хартата) може да бъде ограничено с цел борба с международния тероризъм, или правото на собственост (съгласно член 17 от Хартата) може да бъде ограничено, за да допринесе за ефективността на санкциите, въведени срещу трета държава. Преценката на обосновката, както и на целесъобразността и необходимостта на мерките, които ограничават някои права, могат да се различават. В това отношение е обяснимо, че съдилищата на Съюза зачитат политическите решения по сложни въпроси на международната политика. Както е видно от съдебната практика, Съдът изглежда проявява чувствителност към подобно опасение(79). Въпреки това, дори да е спорно какво е подходящото равнище на контрол, съдилищата на Съюза не могат да бъдат лишени от конституционната си роля да гарантират защитата на основните права, когато частноправни субекти поискат това.
118. Мога да се съглася, че съществуват някои стратегически решения, по които съдилищата на Съюза действително не могат да се намесват. Според мен например съдилищата на Съюза не могат да преценяват дали Съюзът трябва да разположи мисия в определена част на света. Това важи дори ако установяването на такава мисия би могло да подобри положението на хората в този район в областта на правата на човека. След като обаче бъде прието политическо решение за действие в определена държава или конфликт, съдилищата на Съюза трябва да могат да упражняват контрол на обстоятелството дали това решение се подготвя и изпълнява по такъв начин, че да не засяга непропорционално правата на човека.
119. Някои решения в това отношение изискват в по-голяма степен зачитане на мотивите, представени от Съвета или от друг отговорен орган. Наличието на финансиране за определена мисия например наистина може да окаже въздействие върху правата на физическите лица в случаите на изчезване на членове на семейството, които не са били успешно разследвани. Съдилищата на Съюза обаче трябва да вземат предвид доводите относно общия финансов и кадрови капацитет на Съюза, който провежда мисии по целия свят, и не могат впоследствие да критикуват решението с оглед на най-подходящото разпределение на тези ресурси. Това обаче не изключва напълно компетентността на съдилищата на Съюза. Напротив, необходимостта от зачитане и степента на задълбоченост на проверката са въпроси, които възникват след установяване на компетентността.
120. Ето защо не мога да се съглася със Съвета, че в случая съдилищата на Съюза биха могли само да преценят дали при провеждането на разследванията си Eulex Kosovo е спазила основните права, но съдилищата на Съюза не са компетентни да се произнесат относно законосъобразността на решенията на Съвета за постепенно премахване на изпълнителния мандат на Eulex Kosovo или на предоставянето на достатъчно ресурси на Eulex Kosovo, тъй като те включват политически и стратегически решения, които не подлежат на съдебен контрол. Ако изборът на политически или стратегически решения може да доведе до нарушаване на основни права, съдилищата на Съюза трябва да имат възможност да разгледат такава жалба от частноправен субект, въпреки че вероятно в преценката си дали тези решения нарушават основни права, те ще се съобразят с мотивите на Съвета.
4. Какво е изключено от компетентността на съдилищата на Съюза в областта на ОВППС?
121. Ограничаването на компетентността не може да стига дотам, че да изключи контрола за съответствие на мерките в областта на ОВППС с основните права. Какъв е тогава обхватът на това ограничение на компетентността?
122. Смятам, че ограничението на компетентността обхваща два въпроса. Първо, съдилищата на Съюза не могат да упражняват контрол за съответствието на актовете в областта на ОВППС с разпоредбите на Договорите относно ОВППС(80). Второ, съдилищата на Съюза не могат да тълкуват тези първични правила на ОВППС, нито актовете в областта на ОВППС, приети въз основа на тези правила. Разбира се, когато упражняват контрол за законосъобразност на актовете на ОВППС от гледна точка на основните права, съдилищата на Съюза не могат напълно да избегнат тълкуването на правилата на ОВППС, тъй като това е предпоставка за оценката на съответствието им с тези права(81). В това отношение обаче съдилищата на Съюза трябва да се съобразят с обяснението на значението на даден политически избор, дадено от неговия автор, и да преценят дали така поясненият избор надхвърля границите на позволеното от Хартата.
123. Все пак, докато политическият избор, направен чрез мярка в областта на ОВППС, не надхвърля границите, наложени от конституционната рамка на Съюза, намесата на съдилищата на Съюза е изключена. Ако дадено правило на ОВППС може да се тълкува по три възможни начина (А, Б и В) и нито един от тях не е в нарушение на основните права, Съдът на ЕС не може да избира между А, Б и В. Това на свой ред означава, че другата важна роля, която Съдът има по силата на Договорите — да осигури еднакво тълкуване и прилагане на правото на Съюза — не е налице в областта на ОВППС. За да се гарантира единството, Съдът трябва да има правомощие да избира между различни възможни тълкувания на дадено правило. С изключение на това, трябва да се приеме, че авторите на Договорите са приели различията, които могат да възникнат при практическото прилагане на мерките в областта на ОВППС в различните държави членки. Пример за такова положение е дело Neves 77 Solutions, по което представям мое заключение също днес.
124. В обобщение, институциите и органите на ЕС винаги са обвързани с основните права и възможността да се нарушават тези права не съществува като политически или стратегически избор, включително в областта на ОВППС. Ако целта на ограничението на компетентността в ОВППС е да се предотврати намесата на съдилищата на Съюза в политически и стратегически решения в областта на ОВППС, тази цел не изисква да се изключи компетентността за разглеждане на твърдени нарушения на основните права. Съществува ограничение за политическите и стратегическите решения, тъй като те никога не бива да нарушават основните права. При това положение член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС трябва да се тълкуват в смисъл, че не възпрепятстват съдилищата на Съюза да следят за спазването на тези конституционни ограничения, като разглеждат искове за обезщетение, предявени от частноправни субекти заради твърдени нарушения на основни права чрез мерки в областта на ОВППС.
5. По член 275, втора алинея ДФЕС
125. Член 24, параграф 1 ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС често се квалифицират като „carve out“ клаузи, тъй като те изключват част от общата компетентност на съдилищата на Съюза по член 19 ДЕС. Член 275, втора алинея ДФЕС пък се описва като клауза за „claw-back“, тъй като връща изключеното правило обратно в пределите на компетентността на съдилищата на Съюза(82).
126. Ако връзката между първата и втората алинея на член 275 ДФЕС се разбира по този начин, логиката налага клаузата за „claw-back“ да се прилага само ако клаузите „carve-out“ изключват компетентността на съдилищата на Съюза в конкретния случай. Вече стигнах до извода, че съдебният контрол върху евентуални нарушения на основните права не може да бъде „изключен“ от общата компетентност на съдилищата на Съюза, макар подлежащият на контрол акт да попада в обхвата на ОВППС. Следователно клаузата за „claw-back“ в член 275, втора алинея ДФЕС би била ирелевантна за установяване на компетентността по искове за обезщетение за вреди, основани на твърдения за нарушения на основните права.
127. Според мен обаче член 275, втора алинея ДФЕС не трябва да се тълкува като клауза за „claw-back“, която възстановява „нормалното“ състояние на компетентността на съдилищата на Съюза в изброени случаи. Вместо това считам, че член 275, втора алинея ДФЕС трябва да се разглежда като разпоредба, която позволява да се тълкува обхватът на ограничението на компетентността, предвидено в член 24, параграф 1 ДЕС и член 275, втора алинея ДФЕС.
128. Както вече е посочвано(83), текстовете на член 24, параграф 1 ДЕС и на член 275, първа алинея ДФЕС не са идентични. Член 24, параграф 1 ДЕС изключва компетентността на съдилищата на Съюза по отношение на „тези разпоредби“, като става въпрос за разпоредбите, посочени в предходните изречения на член 24, параграф 1 ДЕС. Тези разпоредби предвиждат, че при приемането на мерки в областта на ОВППС Съветът по принцип решава с единодушие; че се изключват законодателните актове в областта на ОВППС; че ОВППС трябва да се прилага или от Съюза, или от държавите членки и че Парламентът и Комисията имат специални роли в рамките на ОВППС. Член 24, параграф 1 ДЕС обаче предвижда, че съдилищата на Съюза трябва да са в състояние да следят за съответствието с член 40 от ДЕС и да могат да проверяват законосъобразността на определени решения в областта на ОВППС. В това отношение член 24, параграф 1 ДЕС препраща към член 275, втора алинея ДФЕС.
129. Член 275, първа алинея ДФЕС, от своя страна, повтаря вече посоченото в член 24, параграф 1 ДЕС ограничение на компетентността на съдилищата на Съюза, като допълва, че то се прилага не само за „тези разпоредби“, т.е. за разпоредбите от дял V, глава 2 ДФЕС, но и за актовете, приети въз основа на тези разпоредби. Това ограничение, както се признава в съдебната практика, е с тясно приложение. В това отношение член 275, втора алинея ДФЕС уточнява какво не може да бъде включено в клаузата за „carve-out“. За разлика от първата си алинея, член 275, втора алинея ДФЕС трябва да се тълкува разширително, тъй като потвърждава (стеснителното) тълкуване на приложното поле на клаузата за „carve out“.
130. Позоваването в член 275, втора алинея ДФЕС на член 40 ДЕС предполага, че Съдът трябва да запази компетентността си по отношение на институционалното равновесие, предвидено в Договорите. Споровете, които попадат в тази категория, са свързани с подходящото правно основание за приемането на даден акт и обикновено са мотивирани от разликата в правомощията, които тези различни правни основания предоставят на институциите на Съюза. Примери за такъв спор са посочените по-горе дела Мавриций и Танзания(84).
131. Позоваването на жалби за отмяна на ограничителни мерки срещу физически и юридически лица изглежда относително тясно. То обаче може да се разбира в по-широк смисъл като изискване компетентността на съдилищата на Съюза да не може да бъде ограничавана по отношение на контрола за законосъобразност на мерките в областта на ОВППС, които ограничават правата на частноправните субекти.
132. Опростеното, но според мен правдоподобно обяснение за включването в текста само на жалбите за отмяна от частноправни субекти срещу ограничителни мерки, е че по време на приемането на Договора от Лисабон, вследствие от съдебната практика във връзка с решение Kadi, възможните нарушения на правата на частноправни субекти чрез ограничителни мерки са били очевиден пример(85). Въпреки това, ако се разглежда в светлината на член 24, параграф 1 ДЕС, който се отнася по-общо до съдебния контрол върху някои мерки, член 275, втора алинея ДФЕС може да се тълкува в смисъл, че гарантира липсата на пречки за съдебния контрол върху всички онези мерки на ОВППС, които ограничават правата на частноправните субекти.
133. Ако връзката между двата параграфа на член 275 ДФЕС се разбира в смисъл, че втората алинея допълва тълкуването на първата, „червената линия“ за ограничаването на компетентността е конституционната роля, която Договорите възлагат на съдилищата на Съюза. Тя се отнася, от една страна, до запазването на институционалната структура, установена в Договорите, и от друга страна, до защитата на правата на частноправните субекти.
6. Възможната роля на националните съдилища
134. Ясно е, че мерките на ОВППС не следва да нарушават основните права на частноправните субекти. Ясно е също така, че трябва да съществува възможност за съдебен контрол по отношение на твърдените нарушения на основните права. Може обаче да се твърди, че такива дела не трябва да се разглеждат от съдилищата на Съюза, а могат да бъдат от компетентността на националните съдилища(86).
135. Съгласно член 274 ДФЕС споровете, по които Съюзът е страна, не са изключени на това основание от компетенциите на националните юрисдикции. Ако член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС се тълкуват в смисъл, че изключват компетентността на съдилищата на Съюза да разглеждат искове за обезщетение, основани на нарушения на основните права, за които се твърди, че са причинени от мерки в областта на ОВППС, такива искове винаги могат да бъдат разгледани от националните юрисдикции, дори те да се отнасят до институциите и органите на Съюза.
136. Това разрешение изпълнява ли изискванията за ефективна съдебна защита? В становището си относно становище 2/13(87) генерален адвокат Kokott приема, че тези изисквания са изпълнени. Анализът ѝ обаче започва от позицията, че ограничението на компетентността на съдилищата на Съюза в член 24, параграф 1 ДЕС и член 275, първа алинея ДФЕС е правилото, а не изключението(88) — позиция, която е променена в по-късната практика на Съда.
137. Според мен, и това ясно личи от настоящото дело, възниква въпросът дали националните юрисдикции биха били в състояние да осигурят ефективна съдебна защита на частноправните субекти във всички случаи, в които институциите и органите на Съюза биха могли да нарушат правата им чрез мерки в областта на ОВППС. Както посочват чешкото и люксембургското правителство, съществуват много практически пречки за достъп до националните съдилища във връзка с подобни искания. Може да се зададе например въпросът кой съд и на коя държава членка следва да разгледа иск срещу мерки, предприети от мисия на Съюза, установена в трета държава? KS и KD се опитват да предявят иск пред съдилищата на Обединеното кралство (в периода преди Брекзит). Както обясних по-горе, националната юрисдикция приема, че запитването е извън нейната компетентност. Такъв отказ от страна на национална юрисдикция обаче би могъл да бъде преодолян, ако Съдът приеме твърдо, че не е компетентен.
138. Това все още не решава въпроса кой национален съд трябва да разгледа делото. Френското правителство предлага това да бъде юрисдикция на държавата членка, която изпълнява председателството на Съвета. Не са обаче налице особени аргументи в подкрепа на тезата защо съд на тази държава членка би бил в най-добро положение да разгледа дело относно твърдяно нарушение на основни права от мисия на Съюза. Друга възможност е искът да може да бъде предявяван пред съдилищата на всяка държава членка. Подобно решение би могло да доведе до forum shopping, тъй като ищците биха търсили държавата членка, която има най-благоприятните процесуални норми, уреждащи исковете за обезщетение за вреди.
139. Тъй като националните съдилища няма да имат възможност да отправят преюдициални запитвания до Съда, тълкуването на правата, произтичащи от Хартата, приложено към мерките в областта на ОВППС, може да се окаже различно. Подобни различия в крайна сметка биха били разрешени от Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“), към който частноправните субекти биха могли да се обърнат, ако преценят, че човешките им права не са достатъчно защитени.
140. Изправено пред такива практически проблеми при избора на компетентния национален съд, френското правителство предлага да бъде създаден нов общ съд за разглеждане на дела относно нарушения на основните права, извършени чрез мерки в областта на ОВППС. Държавите членки действително биха могли да създадат такъв съд, но се питам защо биха били склонни да предоставят компетентност на друга наднационална юрисдикция, ако не са склонни да признаят тази компетентност на съдилищата на Съюза.
141. Накрая, следва да се припомни, че въпросът, поставен с настоящото дело, е дали съдилищата на Съюза могат да разглеждат основани на извъндоговорната отговорност на Съюза искове за обезщетения за вреди, за които се твърди, че са причинени от мерки в областта на ОВППС.
142. Съдът вече е постановил, че съдилищата на Съюза разполагат с изключителна компетентност да разглеждат искове за обезщетение за вреди, основани на извъндоговорната отговорност на Съюза(89). Тези искове разграничават Съюза от международните организации, които обикновено предоставят широк имунитет по отношение на исковете за обезщетение за вреди(90). Всъщност, както се отбелязва в доктрината(91), авторите на Договорите са се съгласили, че Съюзът не трябва да се ползва с имунитет по отношение на извъндоговорната си отговорност, но че решенията не трябва да се вземат от националните юрисдикции.
143. Следователно Договорите предвиждат разглеждането на исковете за обезщетение за вреди да бъде от изключителната компетентност на съдилищата на Съюза. Националните съдилища не могат да се произнасят относно ангажирането на извъндоговорната отговорност за вреди, за които се твърди, че са причинени от институции и органи на Съюза в която и да е област, обхваната от правото на Съюза.
144. Освен това, ако разглеждането на исковете за обезщетение за вреди бъде предоставено на националните юрисдикции, тези искове ще се основават на съответното национално право в областта на извъндоговорната отговорност, което ще води до различен изход в зависимост от приложимите национални правила. Следователно националните съдилища не могат да запълнят празнината и да предоставят същия вид правна защита, както биха могли да направят съдилищата на Съюза.
Г. Възможните последици за присъединяването на Съюза към ЕКПЧ
145. Както вече обясних, настоящото дело трябва да се разглежда в по-широкия контекст на преговорите за присъединяване на Съюза към ЕКПЧ. Заслужава да се припомни, че съгласно член 6, параграф 2 ДЕС това присъединяване е задължение, а не избор за Съюза.
146. Въпреки това, процесът на присъединяване към ЕКПЧ е възможен, както е видно от становище 2/13, само ако тя зачита специфичните особености на правния ред на Съюза и не засяга компетентността на Съюза съгласно Договорите.
147. Ако Съдът приеме предложеното тълкуване, че член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС трябва да се разбират в смисъл, че не изключват компетентността на съдилищата на Съюза да разглеждат искове за вреди, причинени от мерки на ОВППС, във връзка с евентуални нарушения на основните права, какво би означавало това за бъдещото присъединяване на Европейския съюз към ЕКПЧ?
148. На първо място, това би допринесло за по-ясното определяне на ограничението на компетентността на съдилищата на Съюза в областта на ОВППС — въпрос, който Съдът оставя отворен в становище 2/13.
149. На второ място, ще се изясни, че когато дадена мярка на ОВППС се оспорва на някое от основанията, по които може да се произнесе и ЕСПЧ, т.е. твърдяното нарушение на основните права, компетентността на съдилищата на Съюза не е ограничена от клаузите за „carve-out“ в разпоредбите на Договорите.
150. От гледна точка на правния ред на Съюза предложеното тълкуване би удовлетворило конституционното изискване за запазване на неговата автономия. То би позволило да се избегне ситуация, при която евентуални разминавания между националните съдилища по въпроса дали мерките в областта на ОВППС нарушават основните права се разрешават от външен за правния ред на Съюза съд. Дело, по което се твърди, че е допуснато нарушение на правата на човека, трябва първо да бъде решено от съдилищата на Съюза, преди да може да бъде разгледано от ЕСПЧ. По-голямата част от държавите членки, встъпили в настоящото дело, са съгласни с образното описание на чешкото правителство, според което „всеки влак, който може да пристигне в Страсбург, трябва първо да спре в Люксембург“. Предложеното тълкуване предвижда такава спирка в Люксембург.
151. От гледна точка на системата, въведена с ЕКПЧ, предложеното тълкуване би означавало, че преди дадена жалба да бъде предявена пред ЕСПЧ, трябва да бъдат изчерпани предоставените способи за защита пред съдилищата на Съюза.
152. Това би ли увеличило значително натовареността на съдилищата на Съюза?
153. Не мисля, че подобно опасение е обосновано. Ако частноправен субект счита, че основните му права са били нарушени, следва действително да съществува достъп до съдилищата на Съюза. В интерес на правния ред на Съюза е такива положения да бъдат откривани и поправяни.
IV. Обобщение и последици
154. В обобщение считам, че член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС следва да се тълкуват в смисъл, че не ограничават компетентността на съдилищата на Съюза да разгледат предявен от частноправен субект иск за обезщетение за вреди, основан на твърдяно нарушение на основни права, причинено вследствие на изпълнението на която и да е мярка в областта на ОВППС.
155. Това тълкуване произтича от конституционните принципи на правния ред на Съюза, най-вече от принципа на правовата държава, който включва правото на ефективна съдебна защита и принципа на зачитане на основните права във всички политики на Съюза. Произтичащата от тези принципи конституционна роля на съдилищата на Съюза може да бъде ограничена само по изключение. Ето защо член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС трябва да се тълкуват стеснително. Такова тълкуване, дори и стеснително, не би могло да бъде в противоречие с целта на ограничението на компетентността, записано в Договорите. Ако целта е да се защити изборът на политически решения в областта на ОВППС от намесата на съдилищата на Съюза, тази цел не може да обоснове тълкуване, при което исковете за обезщетение за вреди, причинени от твърдени нарушения на основните права, се включват в обхвата на това ограничение на компетентността. Това е така, тъй като нарушаването на основни права не може да бъде политически избор в Съюза и съдилищата на Съюза трябва да са компетентни да се уверят, че решенията в областта на ОВППС не преминават наложените от основните права „червени линии“.
156. Затова предлагам на Съда да уважи жалбите на KS и KD и на Комисията, според които Общият съд неправилно е тълкувал член 24, параграф 1 ДЕС и член 275 ДФЕС. Така, като е приел, че не е компетентен да разгледа предявения от KS и KD иск за обезщетение за вреди, Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото.
157. Следователно обжалваното определение трябва да бъде отменено.
158. Не считам, че фазата на производството позволява Съдът да постанови окончателно решение по допустимостта и по съществото на жалбата. Тези въпроси не са анализирани от Общия съд, нито са били предмет на обсъждане пред Съда. Поради това Съдът следва да върне делото на Общия съд за ново разглеждане, без се произнася по съдебните разноски.
V. Заключение
159. С оглед на изложените съображения предлагам на Съда:
– да отмени определение на Общия съд от 10 ноември 2021 г., KS и KD/Съвет и др. (T‑771/20, непубликувано, EU:T:2021:798),
– да върне делото на Общия съд, който да се произнесе по допустимостта и по съществото на жалбата,
– да не се произнася по съдебните разноски.