Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
TAMARA ĆAPETA
föredraget den 23 november 2023(1)
Förenade målen C‑29/22 P och C‑44/22 P
KS,
KD
mot
Europeiska unionens råd (C‑29/22 P)
Europeiska kommissionen (C‑29/22 P)
Europeiska utrikestjänsten (C‑29/22 P)
och
Europeiska kommissionen
mot
KS,
KD,
Europeiska unionens råd (C‑44/22 P)
Europeiska utrikestjänsten (C‑44/22 P)
”Överklagande – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) – Rådets gemensamma åtgärd 2008/124/Gusp – Europeiska unionens rättsstatsuppdrag i Kosovo (Eulex Kosovo) – Utomobligatoriskt skadeståndsansvar för Europeiska unionen – Brott begångna i Kosovo år 1999 – Skada som enskilda anser sig ha lidit till följd av bristfällig utredning av deras familjemedlemmars försvinnande och mord – Påstådd kränkning av grundläggande rättigheter – Unionsdomstolarnas behörighet – Artiklarna 2, 6, 19 och 24 FEU – Artiklarna 268, 275 och 340 FEUF”
I. Inledning
1. KS och KD förlorade år 1999 familjemedlemmar i efterdyningarna av Kosovokonflikten. Dessa mord och försvinnanden blev aldrig uppklarade. År 2008 inrättade Europeiska unionen ett civilt uppdrag, Europeiska unionens rättsstatsuppdrag i Kosovo (nedan kallat Eulex Kosovo),(2) som bland annat fick i uppgift att utreda sådana brott. KS och KD väckte skadeståndstalan mot unionen och gjorde gällande att deras grundläggande rättigheter hade kränkts, eftersom dessa brott inte hade utretts på ett korrekt sätt.
2. Kan unionsdomstolarna pröva deras talan? Tribunalen ansåg att den inte kunde göra det. Därav förevarande överklaganden.
3. Domstolen behandlar dessa överklaganden parallellt med ett annat mål, Neves 77 Solutions (C‑351/22), i vilket mitt förslag till avgörande föredras samma dag. Även det målet aktualiserar, om än i ett annat sammanhang, frågan om räckvidden av den begränsning av unionsdomstolarnas behörighet på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (nedan kallad Gusp) som föreskrivs i artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF.
4. De båda målen ska ses mot bakgrund av ett större sammanhang, nämligen de pågående förhandlingarna om Europeiska unionens anslutning till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen). Alla förhandlingskapitel som öppnades genom yttrande 2/13(3) förefaller vara stängda, med undantag av en kvarstående fråga som rör omfattningen av EU-domstolens behörighet på området för Gusp.
II. Bakgrund
5. Förevarande mål har sin grund i att två enskilda personer, KS och KD, samt kommissionen har överklagat tribunalens beslut (nedan kallat det överklagade beslutet).(4) Genom detta beslut avvisade tribunalen KS och KD:s talan om utomobligatoriskt ansvar för unionen, vilken väckts med stöd av artikel 268 FEUF och artikel 340 andra stycket FEUF. KS och KD hade yrkat skadestånd av unionen för påstådda åsidosättanden av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och Europakonventionen vid genomförandet av rådets gemensamma åtgärd om inrättande av Eulex Kosovo. Tribunalen fann att den saknade behörighet att pröva talan. Denna slutsats har ifrågasatts genom förevarande överklaganden.
A. Händelser som ledde till förfarandet vid tribunalen
1. Inrättandet av Eulex Kosovo och dess uppgifter
6. Upprinnelsen till detta mål kan spåras tillbaka till Kosovokonflikten under åren 1998 och 1999, där kosovoalbaner och etniska serber var inblandade, de sistnämnda understödda av (dåvarande) Förbundsrepubliken Jugoslaviens armé. Mellan den 28 mars och den 8 juni 1999 ingrep Nordatlantiska fördragsorganisationen (nedan kallad Nato) genom luftangrepp, varefter den jugoslaviska armén drog tillbaka sina styrkor från Kosovo. Omedelbart därefter, den 10 juni 1999, antog Förenta nationernas säkerhetsråd resolution 1244 (1999), som föreskrev närvaro av internationella styrkor i Kosovo, vilka fortfarande befinner sig där i dag. Genom denna resolution sanktionerades inrättandet av en internationell säkerhetsstyrka i Kosovo under ledning av Nato, kallad Kosovostyrkan eller KFOR, och en internationell civil närvaro känd som Förenta nationernas interimistiska uppdrag i Kosovo (nedan kallad Unmik).
7. Unmik tilldelades befogenheter, liknande dem som en stat har, över Kosovos territorium och befolkning, inbegripet lagstiftande och verkställande befogenheter samt befogenhet att administrera rättsväsendet. Efter självständighetsförklaringen av Kosovos myndigheter och ikraftträdandet av en ny konstitution den 15 juni 2008 ändrades dock Unmiks uppdrag till att främst vara inriktat på att främja säkerhet, stabilitet och respekt för de mänskliga rättigheterna i Kosovo.(5)
8. År 2008 inrättades Eulex Kosovo av Europeiska unionen. Efter det att dess operationsplan (nedan kallad Oplan) hade godkänts överfördes Unmiks verkställande ansvar till Eulex Kosovo.
9. Eulex Kosovo är ett civilt uppdrag inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (nedan kallad GSFP) som inrättades genom rådets gemensamma åtgärd 2008/124.(6) GSFP utgör en integrerad del av Gusp,(7) enligt vilken unionen har operativ kapacitet att genomföra civila och militära uppdrag och insatser utanför unionen för att bevara freden, förebygga konflikter och stärka den internationella säkerheten.(8)
10. Eulex Kosovo var ursprungligen avsett att pågå i två och ett halvt år,(9) men har nu varit operativt i över 15 år. Dess nuvarande mandat löper ut den 14 juni 2025.(10) År 2018 beslutade unionen dock att trappa ner Eulex Kosovos uppdrag och uppgifter.(11)
11. För att genomföra sitt uppdrag instruerades Eulex Kosovo att utföra ett antal uppgifter, vilket särskilt inbegrep att ”säkerställa att fall av krigsförbrytelser, terrorism, organiserad brottslighet, korruption, interetnisk och ekonomisk brottslighet samt andra grova brott utreds, lagförs, döms och verkställs korrekt”.(12)
12. Ett år efter det att Eulex Kosovo hade blivit operativt inrättade rådet Human Rights Review Panel (granskningskommittén för mänskliga rättigheter) (nedan kallad HRRP)(13) för att utreda klagomål om påstådda kränkningar av de mänskliga rättigheterna som begåtts av Eulex Kosovo vid utövandet av dess verkställande mandat.(14)
13. HRRP har behörighet att pröva klagomål om påstådda kränkningar av de mänskliga rättigheterna från Eulex Kosovos sida sedan den 9 december 2008. Den har fullmakt att bedöma klagomål på grundval av ett antal internationella människorättsinstrument, men i praktiken grundar sig klagomålen främst på Europakonventionen.(15)
14. HRRP har endast rådgivande funktioner. Dess slutsatser och rekommendationer är inte bindande, men den kan föreslå korrigerande åtgärder som ska vidtas av uppdragschefen. Det föreskrivs emellertid uttryckligen att HRRP inte kan rekommendera ekonomisk ersättning.(16)
2. Tidigare rättsliga åtgärder som vidtagits av KS och KD
15. KS och KD är de närmaste familjemedlemmarna till personer som försvann eller dödades i Kosovo efter det att Unmik inrättades i juni 1999. De framställningar som KS och KD under årens lopp har gjort till berörda myndigheter om att utreda dessa brott har inte lett till något resultat eller endast gett ett svagt gensvar.
16. KS och KD ingav således först klagomål till Human Rights Advisory Panel (rådgivningskommittén för mänskliga rättigheter) (nedan kallad HRAP), ett organ som inrättats för att granska Unmiks påstådda kränkningar av de mänskliga rättigheterna,(17) och därefter, efter det att Eulex Kosovo inrättats, till HRRP.
17. Vad beträffar KS fann HRRP att Eulex Kosovo hade kränkt hennes rättigheter enligt de processuella bestämmelserna i artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen genom att underlåta att genomföra en effektiv utredning. Den fann även att hennes rätt till skydd för sitt familjeliv enligt artikel 8 i Europakonventionen och rätten till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 i Europakonventionen hade åsidosatts. HRRP lämnade ett antal rekommendationer till uppdragschefen.(18)
18. Vad gäller KD fann HRRP att Eulex Kosovos utredningsinsatser var otillräckliga, vilket innebar en kränkning av hennes rättigheter enligt artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen samt enligt artikel 13 jämförd med artikel 2 i Europakonventionen. Liksom i fallet KS lämnade HRRP ett antal rekommendationer till uppdragschefen.(19)
19. I samband med uppföljningen av genomförandet av dess rekommendationer(20) förklarade HRRP i huvudsak att uppdragschefen endast delvis hade genomfört dess rekommendationer och beslutat att avsluta ärendena.
20. Den 19 juli 2017 väckte KS talan vid tribunalen mot rådet, kommissionen och Europeiska utrikestjänsten (nedan kallad utrikestjänsten) om ”ogiltigförklaring eller ändring” av gemensam åtgärd 2008/124, och de därpå följande besluten om ändring av denna, på grund av åsidosättande av artikel 47 i stadgan och artikel 13 i Europakonventionen, samt om ”utomobligatoriskt ansvar” på grund av åsidosättande av artiklarna 2, 3, 6, 13 och 14 i Europakonventionen.(21)
21. Genom beslut av den 14 december 2017(22) avvisade tribunalen talan, särskilt eftersom det var uppenbart att den saknade behörighet att utfärda förelägganden till unionens institutioner och att artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF hindrade den från att erkänna sig behörig att ogiltigförklara akter på området för Gusp. Tribunalen behandlade inte denna talan som en skadeståndstalan.
22. Året därpå, den 14 juni 2018, väckte KS och KD, jämte sex andra enskilda personer, talan vid High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Överdomstolen (England och Wales), avdelningen Queen’s Bench, Förenade kungariket). De begärde skadestånd av Europeiska unionen, rådet och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik samt av EulexKosovo för påstådda kränkningar av deras mänskliga rättigheter enligt stadgan och Europakonventionen.
23. Genom avgörande av den 13 februari 2019(23) förklarade sig High Court of Justice (England ’Wales), Queen’s Bench Division, sakna behörighet att pröva denna talan. Denna domstol ansåg att EU-domstolen hade exklusiv behörighet att pröva denna talan och bevilja det begärda skadeståndet.
B. Det större sammanhanget: Europeiska unionens anslutning till Europakonventionen
24. Såsom nämndes i inledningen är frågan om räckvidden av den begränsning av unionsdomstolarnas behörighet på området för Gusp som föreskrivs i artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF en del av ett större sammanhang, nämligen de förnyade förhandlingarna om Europeiska unionens anslutning till Europakonventionen.
25. I yttrande 2/13 konstaterade domstolen att det utkast till anslutningsavtal som då hade lagts fram var oförenligt med flera inslag i unionens rättsordning, såsom den stadfästs i fördragen. Nämnda domstol lämnade det emellertid öppet om detta utkast till anslutningsavtal var förenligt med de relevanta fördragsbestämmelserna om Gusp. Domstolen noterade att den ännu inte hade haft tillfälle att precisera i vilken omfattning dess behörighet var begränsad till följd av artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF.(24)
26. För att bemöta de farhågor som framfördes i detta yttrande tillskapades en tillfällig förhandlingsgrupp, den så kallade 46+1-gruppen.(25) I mars 2023 nådde 46+1-gruppen en enhällig preliminär överenskommelse om nästan alla frågor som togs upp i yttrande 2/13.(26) Den enda öppna fråga som kvarstod var den så kallade korg 4, som avsåg omfattningen av unionsdomstolarnas behörighet på området för Gusp. Man enades om att unionen skulle lösa denna fråga internt och informera sina förhandlingspartners om lösningen.(27)
C. Förfarandet vid tribunalen och det överklagade beslutet
27. Efter det att deras talan avvisats av domstolen i Förenade kungariket vände sig KS och KD åter till unionsdomstolarna. Den 29 december 2020 väckte de talan vid tribunalen och yrkade att rådet, kommissionen och utrikestjänsten skulle förpliktas att solidariskt utge ersättning till dem för den skada de lidit till följd av dessa organs kränkningar av deras grundläggande rättigheter.
28. Till grund för sin talan åberopade KS och KD följande sex överträdelser:
– åsidosättande från Eulex Kosovos sida av artiklarna 2 och 3 i Europakonventionen och motsvarande artiklar 2 och 4 i stadgan,
– åsidosättande av artiklarna 6.1 och 13 i Europakonventionen och artikel 47 i stadgan till följd av underlåtenhet att tillhandahålla rättshjälp,
– underlåtenhet att vidta korrigerande åtgärder efter det att uppdragschefen för Eulex Kosovo den 29 april 2016 hade underrättat Europeiska unionen om HRRP:s slutsatser,
– missbruk av verkställande befogenheter från rådets och utrikestjänstens sida den 12 oktober 2017 genom deras försäkringar om att Eulex Kosovo hade gjort allt som stod i dess makt för att utreda bortförandet och det troliga mordet på KS make och mordet på KD:s make och son samt uttalandet att HRRP inte var avsedd att vara ett rättsligt organ,
– missbruk av eller underlåtenhet att göra korrekt bruk av verkställande befogenheter i det att beslut 2018/856 upphävde det verkställande uppdraget för Eulex Kosovo, trots att kränkningarna fortfarande pågick,
– missbruk av verkställande befogenheter till följd av underlåtenhet av Eulex Kosovo och/eller den särskilda åklagarmyndigheten för utredning och lagföring inför en specialistkammare inom Kosovos domstolsväsen att säkerställa en rättsligt korrekt granskning av fallet KS, där det fanns prima facie-bevis för krigsförbrytelser.
29. Den 25 mars 2021 ingav KS och KD en ansökan om att Eulex Kosovo skulle upptas som svarande i målet, vilken avslogs genom beslut av avdelningens ordförande av den 31 mars 2021.
30. Den 5 juni 2021 ingav KS och KD en begäran om att åtgärder för bevisupptagning skulle vidtas i syfte att få tillgång till Oplan, en sekretessbelagd handling vilken utrikestjänsten hade nämnt i sitt svaromål.
31. I det överklagade beslutet slog tribunalen fast att det var uppenbart att den saknade behörighet att pröva talan.
32. Tribunalen konstaterade för det första att målet rörde rättsakter eller beteenden som föll inom ramen för politiska eller strategiska frågor relaterade till fastställandet av Eulex Kosovos verksamhet, prioriteringar och resurser samt beslutet att inrätta en granskningskommitté som en del av detta uppdrag. Enligt rådets gemensamma åtgärd 2008/124 omfattas inrättandet av detta uppdrag och dess verksamhet av bestämmelserna om Gusp i fördragen (punkt 28 i det överklagade beslutet).
33. För det andra påpekade tribunalen att unionsdomstolarnas behörighet på området för Gusp begränsas av artikel 24.1 andra stycket FEU och artikel 275 första stycket FEUF. Nämnda domstol ansåg att unionsdomstolarna i regel inte är behöriga med avseende på fördragsbestämmelserna om Gusp och akter som antagits på grundval av dessa bestämmelser. Även om det i fördragen uttryckligen föreskrivs två undantag från denna princip, vilka avser behörighet att kontrollera att artikel 40 FEU följs och att kontrollera lagenligheten av beslut om restriktiva åtgärder mot fysiska och juridiska personer, var inget av dessa undantag tillämpligt i det aktuella fallet (punkterna 29–33 i det överklagade beslutet).
34. För det tredje gjorde tribunalen åtskillnad mellan detta mål och andra mål på området för Gusp där domstolen ansett sig behörig, nämligen domarna Elitaliana,(28) H(29) och Bank Refah(30) (punkterna 34–39 i det överklagade beslutet).
35. För det fjärde tog tribunalen stöd av domen Carvalho(31) för att avvisa möjligheten att underlåta att tillämpa de villkor som uttryckligen föreskrivs i fördragen enbart med stöd av principen om ett effektivt domstolsskydd (punkterna 40 och 41 i det överklagade beslutet).
36. Tribunalen fann att talan skulle avvisas eftersom nämnda domstol saknade behörighet att pröva och avgöra den, och att det saknades anledning att pröva de invändningar om rättegångshinder som framställts av rådet, kommissionen och utrikestjänsten och att ta ställning till den begäran om åtgärder för bevisupptagning i syfte att få tillgång till Oplan som framställts av KS och KD (punkt 42 i det överklagade beslutet).
D. Förfarandet vid domstolen
37. KS och KD har genom sitt överklagande i mål C‑29/22 P, som ingavs den 12 januari 2022, och genom sitt svaromål i mål C‑44/22 P, som ingavs den 2 mars 2022, yrkat att domstolen ska förklara att talan kan tas upp till sakprövning, upphäva det överklagade beslutet och bifalla de yrkanden som framställts vid tribunalen eller, i andra hand, förklara att talan kan tas upp till sakprövning och återförvisa målet till tribunalen för slutligt avgörande. KS och KD har även yrkat att domstolen ska förplikta rådet, kommissionen och utrikestjänsten att ersätta rättegångskostnaderna.
38. Genom sitt överklagande i mål C‑44/22 P, som ingavs den 19 januari 2022, och genom sitt svaromål i mål C‑29/22 P, som ingavs den 1 april 2022, har kommissionen yrkat att domstolen ska upphäva det överklagade beslutet, fastställa att unionsdomstolarna har exklusiv behörighet att pröva målet och återförvisa målet till tribunalen för beslut om upptagande till sakprövning och prövning i sak. Kommissionen har även yrkat att domstolen ska låta frågan om rättegångskostnaderna anstå.
39. Genom beslut av domstolens ordförande av den 21 mars 2022 förenades målen C‑29/22 P och C‑44/22 P vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt det slutliga avgörandet.
40. I sitt svaromål som inkom den 4 april 2022 har rådet yrkat att domstolen ska avvisa överklagandena och förplikta KS och KD att ersätta rättegångskostnaderna.
41. Utrikestjänsten har i sitt svaromål, som ingavs den 1 april 2022, yrkat att domstolen, för det fall att den skulle finna att den är behörig och har tillräckligt underlag för att pröva saken, ska förklara att talan inte kan tas upp till sakprövning i den del den avser utrikestjänsten samt förplikta KS och KD att ersätta rättegångskostnaderna.
42. Genom beslut av domstolens ordförande av den 16 maj 2022 och den 12 maj 2023 tilläts Republiken Frankrike och Republiken Tjeckien att intervenera till stöd för rådets yrkande.
43. Genom beslut av domstolens ordförande av den 27 april 2023 och den 12 maj 2023 tilläts Konungariket Belgien, Storhertigdömet Luxemburg, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Rumänien, Republiken Finland och Konungariket Sverige att intervenera till stöd för kommissionens yrkanden.
44. Förhandling hölls den 27 juni 2023, vid vilken KS och KD, rådet, kommissionen, utrikestjänsten och ovannämnda medlemsstater yttrade sig muntligen.
III. Bedömning
45. I artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF föreskrivs en begränsning av unionsdomstolarnas behörighet på området för Gusp. I förevarande mål har domstolen blivit ombedd att tolka huruvida denna begränsning inbegriper en talan om ersättning för skada som påstås ha orsakats av kränkningar av grundläggande rättigheter som begåtts i samband med genomförandet av uppdraget Eulex Kosovo.
46. Tribunalen fann att så var fallet och att den därför saknade behörighet. KS och KD samt kommissionen (nedan tillsammans kallade klagandena), har ifrågasatt tribunalens slutsats.
47. KS och KD har anfört en enda grund för sitt överklagande, vilken är uppdelad i fyra delgrunder. Det första delgrunden avser att artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF tolkats på ett felaktigt sätt. Den andra delgrunden avser att domen Bank Refah tillämpats på ett felaktigt sätt. Den tredje delgrunden avser att domen Carvalho tillämpats på ett felaktigt sätt. Den fjärde delgrunden avser underlåtenhet att pröva de påstådda kränkningarna av grundläggande rättigheter och att talan felaktigt betecknats som ett ifrågasättande av politiska val inom ramen för Gusp.
48. Kommissionen har, med stöd av den belgiska, den luxemburgska, den nederländska, den österrikiska, den rumänska, den finska och den svenska regeringen, anfört fyra grunder för sitt överklagande. Den första grunden avser att artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF tolkats på ett felaktigt sätt. Den andra grunden avser underlåtenhet att kvalificera talan som en talan om påstådda kränkningar av de grundläggande rättigheterna. Den tredje grunden avser att domen Bank Refah har tillämpats på ett felaktigt sätt. Den fjärde grunden avser underlåtenhet att fastställa att unionsdomstolarna har exklusiv behörighet och att säkerställa ett effektivt rättsmedel för sökandena.
49. Domstolen har redan i domen Bank Refah förklarat sig behörig att pröva anspråk på ersättning för skada till följd av restriktiva åtgärder. Utanför ramen för restriktiva åtgärder är detta emellertid en ny fråga för domstolen.
50. Inledningsvis är det viktigt att klargöra att förevarande mål inte lyfter några sakfrågor. Domstolen har följaktligen inte ombetts att uttala sig om huruvida de underlåtenheter som gjorts gällande vid tribunalen utgör kränkningar av grundläggande rättigheter och, om så är fallet, vem inom unionen som ska hållas ansvarig och om förutsättningarna för att bevilja skadestånd är uppfyllda.(32) Även om domstolen skulle finna att överklagandet är välgrundat, måste dessa frågor fortfarande prövas av tribunalen. I förevarande överklaganden uppkommer endast frågan huruvida unionsdomstolarna alls kan pröva de skadeståndsyrkanden som framställts av KS och KD.
51. I doktrinen förefaller vissa inte hålla med om att unionsdomstolarna har behörighet på området för Gusp ens om skadeståndstalan grundar sig på påstådda kränkningar av grundläggande rättigheter.(33) Andra hävdar motsatsen.(34)
52. Den praxis som utvecklats av domstolen efter yttrande 2/13 erbjuder redan stora delar av svaret på den fråga som aktualiseras av förevarande överklaganden. Det är därför lämpligt att gå tillbaka till denna rättspraxis och identifiera de principer som redan fastställts där.
A. Begränsningen av behörigheten på området för Gusp är ett undantag och ska tolkas restriktivt
53. Rättspraxis angående tolkningen av artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF vilar på uppfattningen att begränsningen av unionsdomstolarnas allmänna behörighet enligt artikel 19.1 FEU utgör ett undantag, och som sådant måste tolkas restriktivt.(35)
54. I domen Mauritius(36) fann domstolen följande: ”Genom de nämnda bestämmelserna i artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och artikel 275 första stycket FEUF införs … ett undantag från den regel som föreskrivs i artikel 19 FEU om generell behörighet för domstolen att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördragen, varför dessa bestämmelser ska tolkas restriktivt.” Liknande formuleringar har använts i efterföljande domar.(37)
55. Denna restriktiva tolkning har hittills tillämpats i tre grupper av mål. De rör tre typer av åtgärder som Europeiska unionen kan vidta i enlighet med de rättsliga grunderna för Gusp, nämligen i) restriktiva åtgärder, ii) EU-uppdrag och iii) internationella avtal.
1. Mål som avser restriktiva åtgärder
56. Den första gruppen av mål rör beslut om restriktiva åtgärder som antagits i enlighet med artikel 29 FEU. I artikel 275 andra stycket FEUF föreskrivs uttryckligen att unionsdomstolarna är behöriga att pröva lagenligheten av beslut om sådana restriktiva åtgärder som antagits med stöd av bestämmelser på området för Gusp när enskilda väcker talan om ogiltigförklaring som är utformad enligt villkoren i artikel 263 fjärde stycket FEUF.
57. Trots avsaknaden av en uttrycklig hänvisning i artikel 275 andra stycket FEUF har domstolen funnit att den även kan pröva lagenligheten av restriktiva åtgärder inom ramen för andra typer av förfaranden.
58. I domen Rosneft(38) fann domstolen att den kunde bedöma lagenligheten av restriktiva åtgärder inom ramen för en begäran om förhandsavgörande.
59. Domstolen tolkade artikel 275 andra stycket FEUF så, att den inte avser vilka slags förfaranden som lagenligheten av vissa beslut kan prövas i (med andra ord endast talan om ogiltigförklaring), utan snarare vilka slags beslut som kan prövas (med andra ord beslut om restriktiva åtgärder).(39) Domstolen erinrade om att artiklarna 263 och 267 FEUF tillsammans utgör en del av ett fullständigt system för prövning av huruvida unionsrättsakter är lagenliga, vilket innebär att EU-domstolen även kan pröva giltigheten av beslut om vidtagande av restriktiva åtgärder på ett indirekt sätt, när en fråga härom uppkommer vid en nationell domstol.(40) Så är fallet, även om det inte uttryckligen anges i artikel 275 FEUF. Domstolen hänvisade även till domen Foto-Frost,(41) och antydde därmed att nationella domstolar skulle vara skyldiga att hänskjuta och överlåta avgörandet av frågor om restriktiva åtgärders ogiltighet till EU-domstolen.
60. I domen Bank Refah(42) bekräftade domstolen sin behörighet att pröva en skadeståndstalan som väckts mot Europeiska unionen om ersättning för den skada som en fysisk person påstods ha lidit till följd av restriktiva åtgärder. Domstolen förklarade att skadeståndstalan är en självständig form av talan, som har en egen funktion i unionens system av rättsmedel.
61. Domstolen konstaterade att det i artikel 275 andra stycket FEUF inte uttryckligen anges att unionsdomstolarna är behöriga att pröva skadeståndstvister. Avsaknaden av en sådan uttrycklig formulering utesluter emellertid inte att EU-domstolen är behörig, eftersom de begränsningar som den åläggs på området för Gusp ska tolkas restriktivt.(43)
62. Av denna rättspraxis tycks följa att enskilda, trots att det endast är talan om ogiltigförklaring som uttryckligen nämns i artikel 275 andra stycket FEUF, kan angripa beslut om restriktiva åtgärder även genom alla andra typer av rättsmedel som finns tillgängliga inför unionsdomstolarna för att bedöma deras lagenlighet.
2. Mål som avser EU-uppdrag
63. Den andra gruppen av mål där domstolen har tolkat begränsningen av sin behörighet restriktivt avser EU-uppdrag. I dessa mål grundade domstolen sin behörighet på att den åtgärd som den prövade eller tolkade inte rörde frågor om Gusp, även om den kunde hänföras till detta område och grundade sig på en Gusp-akt.
64. I domen Elitaliana(44) fann domstolen att de omtvistade åtgärderna avsåg tilldelning av ett offentligt upphandlingskontrakt avseende helikoptertjänster till en konkurrerande anbudsgivare som gett upphov till kostnader som belastade unionens budget, vilket omfattades av bestämmelserna i unionens budgetförordning. Dessa akter, vilkas lagenlighet ifrågasattes genom talan om ogiltigförklaring och om skadestånd, antogs av Eulex Kosovo på grundval av gemensam åtgärd 2008/124. Domstolen ansåg emellertid att begränsningen av dess behörighet på området för denna unionspolitik inte kunde ges en så vid tolkning att domstolen i denna situation skulle sakna behörighet enbart av det skälet att de omtvistade åtgärderna hade vidtagits inom ramen för Gusp. Domstolen ansåg därför att artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF inte uteslöt dess behörighet att tolka och tillämpa bestämmelserna i unionens budgetförordning även om besluten om offentlig upphandling hade fattats på området för Gusp.
65. I domen H(45) bekräftade domstolen unionsdomstolarnas behörighet att pröva en talan om ogiltigförklaring och skadestånd som väckts av en anställd vid ett civilt EU-uppdrag med anledning av beslut som fattats av chefen för detta uppdrag om att omplacera henne till en regional tjänst. På liknande sätt som i domen Elitaliana fann domstolen att även om de omtvistade besluten hade fattats inom ramen för Gusp och hänförde sig till en operativ insats på området för Gusp, utgjorde de inte sådana akter som avses i artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF. Dessa akter rörde i huvudsak frågor om personaladministration. De var följaktligen inte undantagna från EU-domstolens behörighet att kontrollera dem.
66. Det förefaller följa av denna rättspraxis att även om akter har antagits i samband med Gusp och med Gusp som rättslig grund, så faller de inte utanför unionsdomstolarnas behörighet om deras lagenlighet ska bedömas mot bakgrund av bestämmelser i EUF-fördraget eller i sekundärrätt som har antagits med stöd av dessa bestämmelser.
3. Mål som avser internationella avtal
67. Den sista gruppen av rättsfall avser den tredje typen av åtgärder som kan antas på området för Gusp, nämligen internationella avtal. I målet Mauritius(46) yrkade parlamentet ogiltigförklaring av ett beslut på området för Gusp, som antagits med stöd av artikel 37 FEU, genom vilket Europeiska unionen hade ingått ett avtal med Mauritius.(47) Målet rörde visserligen kontroll av en Gusp-åtgärd, men parlamentet ifrågasatte den, under åberopande av fel som begåtts i samband med förfarandet för dess antagande, med hänvisning till artikel 218 FEUF, som reglerar förfarandet för ingående av internationella avtal såväl på området för Gusp som inom ramen för annan unionspolitik. Domstolen fann därför att den begränsning av EU-domstolens behörighet som föreskrivs i artikel 218 FEU och artikel 275 FEUF inte kunde anses vara så omfattande att EU-domstolen skulle sakna behörighet att tolka och tillämpa en sådan bestämmelse som artikel 218 FEUF, även om detta sker i syfte att bedöma lagenligheten av en Gusp-åtgärd.
68. Huvudfrågan i detta mål var huruvida Gusp som rättslig grund var den enda materiella rättsliga grund på vilken avtalet med Mauritius borde ha grundats. Det är intressant att notera att domstolen inte avgjorde detta mål med stöd av artikel 275 andra stycket FEUF, i vilken det uttryckligen föreskrivs att EU-domstolen är behörig att kontrollera att artikel 40 FEU följs. Istället valde domstolen att behandla frågan om behörighet genom att begränsa räckvidden av själva begränsningen av behörigheten(48) och grundade sitt beslut på en logik liknande som den som tillämpades i Elitaliana och H, nämligen att det är möjligt att pröva en Gusp-åtgärd om den vidtagits mot bakgrund av EUF-fördraget eller sekundärrätt.
69. Mot bakgrund av ovannämnda rättspraxis anser jag att klagandenas argument(49) att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att behandla begränsningen av behörigheten i artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF som huvudregeln, snarare än som undantaget, bör godtas.
B. Fördragens större sammanhang
70. Domstolens uppfattning att begränsningen av dess behörighet på området för Gusp ska tolkas som ett undantag, och inte som huvudregeln, med följden att denna begränsning ska tolkas restriktivt, har sin grund i unionens konstitutionella principer.
71. Domstolen stödde sig på de grundläggande värdena i unionens rättsordning, främst rättsstatsprincipen, principen om ett effektivt domstolsskydd och skyddet av de mänskliga rättigheterna, för att motivera den restriktiva tolkningen av begränsningen av behörigheten i de ovannämnda målen. I kraft av artiklarna 21 och 23 FEU är dessa principer även tillämpliga på Gusp.(50)
1. Gusp inom fördragens struktur
72. Genom Lissabonfördraget övergavs pelarstrukturen och Gusp integrerades i unionens konstitutionella system. Utövandet av behörighet på området för Gusp underkastades därmed också samma konstitutionella principer som unionens övriga politik.
73. Artikel 23 FEU bekräftar detta genom att ange att unionens grundläggande principer och mål, såsom de kommer till uttryck i avdelning V kapitel 1 i EU-fördraget, även är tillämpliga på området för Gusp.
74. I domen Bank Refah(51) underströk domstolen att systematiken i fördragen har ändrats och att Lissabonfördraget har inneburit att unionen utgör en enda juridisk person, såsom är stadfäst i artikel 47 FEU, och att den tidigare uppdelningen mellan Europeiska gemenskapen och Europeiska unionen har bringats att upphöra. Ett uttryck för detta är bland annat den omständigheten att bestämmelserna om Gusp har integrerats i den allmänna ramen för unionsrätten, även om denna politik fortfarande omfattas av särskilda regler och förfaranden, såsom följer av artikel 24 FEU.(52)
75. Denna utveckling av Gusp, som förbises i motiveringen till det överklagade beslutet, är en viktig omständighet som ska beaktas vid bedömningen av omfattningen av begränsningen av unionsdomstolarnas behörighet.
76. Jag kommer nu att redogöra för det större konstitutionella sammanhang som gjorde det möjligt för domstolen att fastställa att begränsningen av behörigheten på området för Gusp ska tolkas restriktivt. De principer som utvecklats i denna rättspraxis bör vara vägledande för domstolens bedömning av sin behörighet i förevarande mål.
2. Rättsstatsprincipen, de grundläggande rättigheterna och unionsdomstolarnas roll
77. Resultatet av att Gusp inkluderades i unionens konstitutionella ram var att de grundläggande principerna i unionens rättsordning även blev tillämpliga på all verksamhet som Europeiska unionen bedriver inom ramen för denna politik. Dessa principer, som kommer till uttryck i artikel 2 FEU, bland vilka rättsstaten, rätten till ett effektivt domstolsskydd och skyddet för de mänskliga rättigheterna är mest relevanta i förevarande mål, utgör en del av unionens konstitutionella identitet.(53)
78. Med domstolens ord är ”[a]rtikel 2 FEU … inte en bestämmelse som endast anger politisk inriktning eller politiska avsikter, utan innehåller värden som utgör en del av själva identiteten hos unionen i egenskap av gemensam rättsordning”.(54)
79. I de mål där domstolen ansett det nödvändigt att tolka begränsningen av behörigheten på området för Gusp restriktivt, har den betonat att artiklarna 21 och 23 FEU, som avser unionens yttre åtgärder i allmänhet respektive Gusp i synnerhet, innebär en tillämpning på området för Gusp av de värden som uttrycks i artikel 2 FEU.(55)
80. Rättsstatsprincipen, såsom den i dag kommer till uttryck i artikel 2 FEU, kräver att såväl unionens som medlemsstaternas myndigheter är underkastade domstolsprövning. Domstolen gav uttryck för detta redan så tidigt som i domen Les Verts.(56)
81. Rättsstatsprincipen kräver att enskilda som tillerkänns rättigheter enligt unionsrätten garanteras ett effektivt domstolsskydd mot unionens och medlemsstaternas myndigheter. I domen Associação Sindical dos Juízes Portugueses(57) förklarade domstolen att detta krav kommer till konkret uttryck i artikel 19.1 FEU.
82. Genom denna bestämmelse tillerkänns unionsdomstolarna uppgiften, vilken de delar med alla medlemsstaternas domstolar, att skydda unionsrättsligt grundade rättigheter.(58) I princip ska talan om skydd mot unionsinstitutionernas åtgärder (eller underlåtenheter) föras vid unionsdomstolarna, medan enskilda måste söka skydd mot medlemsstaternas åtgärder (eller underlåtenheter) vid de nationella domstolarna.
83. Eftersom Gusp enligt Lissabonfördraget omfattas av samma grundläggande konstitutionella principer, kräver rättsstatsprincipen i unionens rättsordning att unionsdomstolarna säkerställer lagenligheten av de åtgärder som vidtas av unionens institutioner och organ när de genomför denna politik.
84. För att ett effektivt domstolsskydd ska kunna säkerställas för enskilda som gör gällande att deras grundläggande rättigheter, såsom de garanteras i unionens rättsordning, har kränkts av unionens institutioner eller organ vid utövandet av Gusp, måste unionens domstolar i princip vara behöriga att pröva sådana påståenden.
85. Såsom domstolen erinrade om i domen Kadi I(59) utgör iakttagandet av de mänskliga rättigheterna ett villkor för att unionsrättsakter ska vara lagenliga, vilket innebär att det inom unionen är förbjudet att vidta åtgärder som strider mot de mänskliga rättigheterna. I de fallen gav detta EU-domstolen behörighet att pröva enskildas talan om att deras mänskliga rättigheter hade kränkts, även om unionens institutioner endast (mekaniskt) hade införlivat sina internationella skyldigheter. Domstolen fann att ett internationellt avtal inte kunde inkräkta på det konstitutionella löftet att Europeiska unionen, genom sina domstolar, garanterar enskilda att unionens institutioner inte kommer att bryta mot de mänskliga rättigheterna.
86. Med generaladvokat Poiares Maduros ord kan ”[p]åståendet att en åtgärd är nödvändig för upprätthållandet av internationell fred och säkerhet … inte användas för att röja de allmänna [unionsrättsliga] principerna ur vägen och frånta enskilda sina grundläggande rättigheter”.(60) Det är därför som EU-domstolen inte kan ”negligera de grundläggande värderingar som ligger till grund för [unionens] rättsordning och som den är skyldig att skydda”.(61)
87. Mer nyligen klargjorde domstolen, i domen Ledra Advertising,(62) att stadgan riktar sig till unionsinstitutionerna även när de handlar utanför unionens rättsordning. Den omständigheten att kommissionen handlade inom ramen för europeiska stabilitetsmekanismen (ESM), som är en internationell institution som inrättats utanför ramen för unionens rättsordning, innebar inte att kommissionen inte var bunden av de grundläggande rättigheterna när den handlade inom den rättsliga ramen för en sådan institution. Härav följde att unionsdomstolarna inte kunde hindras från att pröva skadeståndstalan mot unionen grundad på rättsstridigt beteende i samband med sådana ESM-rättsakter.
88. I de ovannämnda målen ledde principen att förenlighet med de grundläggande rättigheterna är en förutsättning för att unionens åtgärder ska vara lagenliga till slutsatsen att unionsdomstolarna är behöriga att pröva talan som väcks av enskilda som gör gällande att deras grundläggande rättigheter har kränkts. I målet Ledra Advertising kunde EU-domstolen till och med pröva en talan om ersättning för skada som påstods ha orsakats av en unionsinstitution utanför unionens rättsliga ramar, genom en akt mot vilken en talan om ogiltigförklaring inte kunde föras eftersom den inte föll inom tillämpningsområdet för Europeiska unionens rättsordning. På liknande sätt kunde en enskild i målet Kadi I väcka talan om ogiltigförklaring av en unionsrättslig genomförandeakt med hänvisning till att den innebar ett åsidosättande av de grundläggande rättigheterna, även om den enskilde inte kunde väcka talan vid EU-domstolen mot den rättsakt som skulle genomföras, eftersom den var en del av FN:s rättsordning och inte av det unionsrättsliga systemet.
89. Det finns således än större anledning att hävda att unionsdomstolarna måste vara behöriga att pröva en skadeståndstalan som väcks av enskilda som gör gällande att deras grundläggande rättigheter har kränkts, även om denna talan ifrågasätter lagenligheten av en unionsrättsakt på området för Gusp, vilken, jämfört med den rättsakt som var omtvistad i målet Ledra Advertising, utgör en rättsakt som faller inom unionens behörighetsområde.
90. I det överklagade beslutet bortsåg tribunalen från dessa grundläggande principer i unionens konstitutionella rätt, nämligen rättsstaten, rätten till ett effektivt domstolsskydd och skyddet för de mänskliga rättigheterna, som motiverar de domar där domstolen har slagit fast att begränsningen av dess behörighet i artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF är ett undantag, inte huvudregeln, och ska tolkas restriktivt. Tribunalen skilde domstolens domar Elitaliana, H och Bank Refah från förevarande mål på grundval av ett snävt och formalistiskt resonemang. Tribunalen fann i huvudsak att omständigheterna i dessa domar inte var jämförbara med situationen i förevarande mål av den enkla anledningen att de meddelades i ett annat faktiskt sammanhang,(63) och bortsåg således helt från de allmänna principer som låg till grund för dessa domar och som alltid är tillämpliga när det krävs en tolkning av gränserna för unionsdomstolarnas behörighet på området för Gusp.
91. Klagandenas argument(64) att tribunalen felaktigt gjorde åtskillnad mellan dessa mål ska följaktligen godtas.
92. Eftersom denna fråga inte behandlades av tribunalen återstår det således att svara på hur dessa grundläggande postulat i fördragen, såsom de tolkats i rättspraxis, påverkar svaret på den fråga som har ställts i förevarande mål.
C. Tolkningen av artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF i förevarande mål
1. Tolkning, inte ändring, av fördragen
93. Mot bakgrund av ovanstående principer förefaller det enligt min mening uppenbart att unionsdomstolarnas behörighet att pröva en talan genom vilken en enskild kräver skydd mot kränkningar av vederbörandes grundläggande rättigheter inte kan uteslutas enbart av det skälet att dessa kränkningar skett inom ramen för Gusp. Artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF ska följaktligen tolkas så, att de inte är tillämpliga på skadeståndstvister som grundar sig på påstådda kränkningar av grundläggande rättigheter till följd av en Gusp-åtgärd.
94. Med detta sagt är det inte bara så att rättsstatsprincipen ger unionsdomstolarna behörighet att säkerställa att unionens övriga institutioner och organ iakttar unionsrätten, utan den förpliktar även unionsdomstolarna själva att följa lagen.
95. Den fråga som man därför bör ställa sig är vad trohet mot lagen kräver av EU-domstolen. Bör den strikt hålla sig till ordalydelsen i de fördrag som begränsar dess behörighet på området för Gusp, eller ska den ge företräde åt unionens konstitutionella principer och fastställa den behörighet som krävs för att skydda de grundläggande rättigheterna, även om detta inte uttryckligen föreskrivs i fördragen?
96. I domen Les Verts fann domstolen att rättsstatsprincipen bäst tillgodosågs genom ett ingrepp i fördragets ordalydelse.(65) Såsom generaladvokat Mancini uttryckte det i sitt förslag till avgörande i det målet har ”skyldigheten att följa lagen … företräde framför de strikta formuleringarna i skriven lag. Närhelst det krävs för att tillgodose intresset av rättsligt skydd är EU-domstolen beredd att på grundval av den princip som definierar dess uppdrag korrigera eller komplettera bestämmelser som begränsar dess befogenheter.”(66)
97. I det överklagade beslutet ansåg tribunalen emellertid att den rättspraxis som det nyligen erinrades om i domen Carvalho(67) hindrade den från att förklara sig behörig i förevarande mål. Tribunalen förklarade att även om bestämmelserna om unionsdomstolarnas behörighet ska tolkas mot bakgrund av principen om ett effektivt domstolsskydd, kan detta inte medföra att villkor som uttryckligen föreskrivs i fördragen inte tillämpas.
98. Klagandena har gjort gällande(68) att denna rättspraxis kan särskiljas och därför inte är tillämplig i förevarande mål, eftersom den avser villkoren för talan om ogiltigförklaring som väcks av enskilda och inte skadeståndstalan.
99. Jag håller inte med om att detta är skälet till att denna rättspraxis ska särskiljas. Jag anser tvärtom att domstolens resonemang i domen Carvalho är tillämpligt i förevarande mål, eftersom det ger uttryck för principen att kravet på ett effektivt domstolsskydd inte ensamt kan föranleda att unionsdomstolarna modifierar fördragen.
100. Detta hindrar dock inte att unionsdomstolarna tolkar fördragen på ett sätt som är förenligt med principen om ett effektivt domstolsskydd. Enligt min mening är EU-domstolarna till och med skyldiga att göra detta.
101. I sitt förslag till avgörande i målet SatCen/KF(69) drog generaladvokat Bobek en liknande slutsats: ”Artikel 47 i stadgan innebär med andra ord inte en möjlighet för domstolen att skriva om fördragen, utan ålägger domstolen att tolka befintliga bestämmelser så att den kan tillhandahålla domstolsskydd för var och en som berörs av rättsakter som antagits av unionens institutioner eller organ.”
102. I det överklagade beslutet erkände tribunalen faktiskt behovet av att tolka artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF mot bakgrund av principen om ett effektivt domstolsskydd.(70) Den gjorde dock inget försök att göra det.
103. Tribunalen lämnade det därför öppet huruvida begränsningen av behörigheten på området för Gusp kan tolkas på ett sådant sätt att den säkerställer ett effektivt domstolsskydd i förevarande mål.
104. Det är just den frågan som ska ställas och besvaras i samband med förevarande överklaganden. Kan begränsningen av unionsdomstolarnas behörighet i artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF tolkas så, att den inte omfattar skadeståndstvister till följd av att unionen åsidosatt grundläggande rättigheter, även om dessa kränkningar (påstås) ha skett på området för Gusp?
2. Parternas och intervenienternas argument
105. Klagandena har gjort gällande(71) att tribunalen underlät att beakta att skadeståndsyrkandet grundade sig på en påstådd kränkning av de grundläggande rättigheterna och att tolka begränsningen av unionsdomstolarnas behörighet på området för Gusp mot bakgrund av de grundläggande rättigheterna och rättsstatsprincipen. Den belgiska, den luxemburgska, den nederländska, den österrikiska, den rumänska, den finska och den svenska regeringen, vilka har intervenerat till stöd för kommissionen, har understrukit att unionsdomstolarna, med hänsyn till de värden som ligger till grund för unionen och allmänna unionsrättsliga principer, ska vara behöriga att pröva skadeståndstvister som avser påstådda kränkningar av grundläggande rättigheter på området för Gusp. Därutöver har den tjeckiska regeringen, även om den stöder rådets ståndpunkt, gjort gällande att unionsdomstolarna är behöriga att granska akter på området för Gusp om dessa akter skulle kunna leda till kränkningar av grundläggande rättigheter.
106. Kommissionen har mer specifikt hävdat att förevarande mål rör påstådda kränkningar av de mänskliga rättigheterna och att Gusp endast utgör det sammanhang i vilket sådana kränkningar skett. Domstolen har således att ta ställning till vad som i huvudsak är ett unionsrättsligt grundat ”skadeståndsanspråk relaterat till mänskliga rättigheter” som har uppkommit i samband med en Gusp-åtgärd.
107. Detta argument tycks bygga på en logik som liknar den på vilken unionsdomstolarnas behörighet grundades i rättsfall såsom målen Mauritius, Elitaliana och H. Unionsdomstolarna anmodas visserligen att uttala sig om lagenligheten av en Gusp-akt, men situationen i förevarande mål omfattas inte av den behörighetsbegränsning som föreskrivs i artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF, eftersom lagenligheten av denna rättsakt beror på tolkningen av bestämmelserna i stadgan.
108. Kommissionen har vidare anfört att det inte finns någon bestämmelse i fördragen där det stadgas undantag från unionsdomstolarnas behörighet vad avser påstådda kränkningar av grundläggande rättigheter på något område av unionsrätten, inbegripet Gusp. Om artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF skulle läsas på ett sätt som fråntar enskilda möjligheten att göra gällande att deras grundläggande rättigheter har kränkts inom ramen för Gusp skulle det äventyra de grundläggande egenskaperna hos det system för domstolsskydd som föreskrivs i fördragen, såsom detta har tolkats av domstolen.
109. Rådet och utrikestjänsten har gjort gällande att unionsdomstolarnas behörighet i förevarande mål är utesluten på grundval av artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF och att inget av de befintliga spåren i domstolens praxis avseende Gusp är tillämpligt. Rådet utesluter dock inte unionsdomstolarnas behörighet att pröva påstådda kränkningar av grundläggande rättigheter på området för Gusp helt, och betonar att det är nödvändigt att finna lämpliga kriterier för att bevara den ändamålsenliga verkan av fördragsbestämmelser som begränsar unionsdomstolarnas behörighet på området för Gusp. Enligt rådet bör det göras en klar åtskillnad mellan akter som innebär politiska val, vilka inte är underkastade rättslig kontroll, och akter som syftar till att genomföra konkreta åtgärder, vilka är det. Sådana konkreta åtgärder innebär i princip inte några politiska val, utan utgör endast genomföranden av dessa val inom ramen för Gusp.
110. Den franska regeringen, som har intervenerat till stöd för rådet, anser emellertid att det inte är praktiskt möjligt att skilja mellan politiska beslut och andra beslut på området för Gusp. Enligt denna medlemsstat ska de fördragsbestämmelser som begränsar unionsdomstolarnas behörighet på området för Gusp tolkas bokstavstroget, vilket innebär att unionsdomstolarna inte är behöriga att pröva några Gusp-åtgärder med de två undantag som anges i artikel 275 andra stycket FEUF.
3. Syftet med begränsningen av behörigheten på området för Gusp
111. Jag håller med den franska regeringen och rådet om att begränsningen av unionsdomstolarnas behörighet på området för Gusp inte kan ignoreras och måste tillskrivas någon betydelse. Detta aktualiserar en viktig fråga som, enligt min mening, är avgörande för hur gränserna för unionsdomstolarnas behörighet på området för Gusp ska definieras: Vad är syftet med begränsningen av behörigheten?
112. Den distinktion som rådet och utrikestjänsten föreslår mellan politiska eller strategiska beslut, å ena sidan, och rent administrativa Gusp-åtgärder, å andra sidan, skulle kunna återspegla en avsikt hos fördragens upphovsmän att inte låta EU-domstolen påverka politiska val som avser yttre förbindelser. Det är riktigt att EU-domstolen oftast har ett val när den ombeds att tolka innebörden av en bestämmelse. Även om EU-domstolens val styrs av andra regler och hänsyn, är det fortfarande ett val.(72)
113. Det finns frågor där valet måste överlåtas helt till den politiska processen. Generaladvokat Wathelet framhöll i sitt förslag till avgörande i målet Rosneft att ”begränsningen av domstolens behörighet på området för Gusp, genom carve out-klausulen, är motiverad av den omständigheten att Gusp-rättsakter i princip endast anses ge uttryck för beslut av rent politisk karaktär som har samband med utövandet av Gusp, i fråga om vilka en domstolsprövning svårligen kan förlikas med maktfördelningen”.(73) Begränsningen av unionsdomstolarnas behörighet skulle således kunna förstås som en sorts kodifierad ”doktrin om politiska frågor”.(74) Fördragens upphovsmän kanske ansåg det nödvändigt att uttryckligen ange detta, eftersom EU-domstolen (ännu) inte(75) var beredd att utveckla en sådan doktrin.
114. Mot bakgrund av maktdelningsprincipen (kallad principen om jämvikt mellan institutionerna i Europeiska unionen), som utgör en viktig del av rättsstatsprincipen och principen om demokrati,(76) är det nämligen inte domstolarnas uppgift att ersätta de politiska val som gjorts av behöriga politiska institutioner.
115. Detta gäller emellertid på alla områden inom unionsrätten, och inte bara på området för Gusp. Det är inte meningen att unionsdomstolarna ska ersätta politiska val som gjorts av unionsinstitutioner som har tilldelats beslutsbefogenheter genom fördragen. Med detta sagt är de politiska valmöjligheterna i konstitutionella demokratier inte obegränsade. I en union som bygger på rättsstatsprincipen kan det inte ha varit fördragets upphovsmäns avsikt att tillåta kränkningar av grundläggande rättigheter på området för Gusp. Eftersom det inte kan vara ett politiskt val att åsidosätta en grundläggande rättighet, måste unionsdomstolarna kunna kontrollera huruvida denna gräns har överskridits.(77) Endast på detta sätt kan de fullgöra sitt uppdrag att säkerställa att lagen iakttas vid tolkningen och tillämpningen av fördragen.
116. Detta leder till slutsatsen att artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF inte kan frånta unionsdomstolarna deras behörighet att granska alla Gusp-åtgärder, inbegripet politiska eller strategiska åtgärder, för att säkerställa att de är förenliga med de grundläggande rättigheterna.
117. Jag är medveten om att respekten för de grundläggande rättigheterna kan säkerställas på olika sätt och kan ge ett visst utrymme för politiska val. De flesta rättigheter som garanteras i stadgan kan begränsas om en sådan begränsning svarar mot ett annat berättigat mål och kan uppnås på ett proportionerligt sätt.(78) Så kan exempelvis rätten till skydd av personuppgifter (enligt artikel 8 i stadgan) begränsas för att bekämpa internationell terrorism och rätten till egendom (enligt artikel 17 i stadgan) kringskäras för att bidra till att sanktioner som införts mot ett tredjeland blir verkningsfulla. Bedömningen av såväl motiveringen till som lämpligheten och behovet av åtgärder som begränsar vissa rättigheter kan skilja sig åt. I detta avseende finns det en anledning till att EU-domstolen bör visa respekt för politiska val i komplexa frågor som rör internationell politik. EU-domstolen förefaller vara lyhörd för detta problem, vilket framgår av dess praxis.(79) Även om det kan diskuteras hur omfattande denna granskning lämpligen bör vara, kan unionsdomstolarna emellertid inte fråntas sin konstitutionella roll att tillhandahålla skydd för de grundläggande rättigheterna när enskilda så begär.
118. Jag kan hålla med om att det finns vissa strategiska val som unionsdomstolarna faktiskt inte kan lägga sig i. Enligt min mening kan unionsdomstolarna exempelvis inte bedöma huruvida unionen bör inrätta ett uppdrag i en viss del av världen. Så är fallet även om inrättandet av ett sådant uppdrag skulle kunna förbättra situationen vad gäller de mänskliga rättigheterna för människor i det aktuella området. När det politiska beslutet att engagera sig i ett visst land eller en viss konflikt väl har fattats måste emellertid unionsdomstolarna kunna kontrollera om det är utformat och genomförs på ett sådant sätt att det inte innebär ett oproportionerligt ingrepp i de mänskliga rättigheterna.
119. Vissa beslut i detta avseende kräver större respekt för de skäl som anförs av rådet eller något annat ansvarigt organ. Tillgången till finansiering för ett visst uppdrag kan exempelvis faktiskt påverka rättigheterna för personer som har familjemedlemmar vars försvinnanden inte har utretts på ett tillfredsställande sätt. Unionsdomstolarna måste emellertid beakta argument som rör den övergripande finansiella och personella kapaciteten hos unionen, som har uppdrag runt om i världen och inte i efterhand kan ifrågasätta besluten om hur dessa resurser bäst ska fördelas. Detta utesluter emellertid inte unionsdomstolarnas behörighet helt och hållet. Snarare är det så att behovet av att visa respekt och omfattningen av granskningen är frågor som uppkommer när behörigheten väl har fastställts.
120. Följaktligen kan jag inte hålla med rådet om att unionsdomstolarna i förevarande mål endast kan bedöma huruvida Eulex Kosovo iakttog de grundläggande rättigheterna då den genomförde sina utredningar, men inte är behöriga att pröva lagenligheten av rådets beslut om att fasa ut det verkställande mandatet för Eulex Kosovo eller att tilldela Eulex Kosovo tillräckliga resurser, eftersom de utgör politiska och strategiska beslut som inte kan bli föremål för domstolsprövning. Om dessa politiska eller strategiska val kan antas åsidosätta grundläggande rättigheter, måste unionsdomstolarna kunna pröva enskildas klagomål om detta, även om de sannolikt kommer att respektera de skäl som rådet anför i sin bedömning av om dessa val innebär en kränkning av de grundläggande rättigheterna.
4. Vad är undantaget från unionsdomstolarnas behörighet i frågor som rör Gusp?
121. Begränsningen av behörigheten får inte sträckas så långt att frågan huruvida Gusp-åtgärder är förenliga med de grundläggande rättigheterna inte kan bli föremål för prövning. Vilken räckvidd har då denna behörighetsbegränsning?
122. Begränsningen av behörigheten har, enligt min mening, två aspekter. För det första kan unionsdomstolarna inte pröva huruvida Gusp-akter är förenliga med bestämmelserna om Gusp i fördragen.(80) För det andra kan unionsdomstolarna varken tolka dessa primärrättsliga bestämmelser om Gusp eller Gusp-akter som antagits på grundval av dessa bestämmelser. När unionsdomstolarna prövar lagenligheten av Gusp-akter mot bakgrund av de grundläggande rättigheterna kan de naturligtvis inte helt undvika att tolka bestämmelserna om Gusp, eftersom detta är en förutsättning för att de ska kunna bedöma huruvida de är förenliga med dessa rättigheter.(81) I detta avseende måste emellertid unionsdomstolarna respektera den förklaring rörande innebörden av ett visst politiskt val som upphovsmannen erbjuder, och bedöma huruvida det sålunda uppfattade valet överskrider den gräns som stadgan tillåter.
123. Så länge som det politiska val som görs genom en Gusp-åtgärd inte överskrider de gränser som följer av unionens konstitutionella ramverk är unionsdomstolarnas inblandning emellertid utesluten. Om en bestämmelse på området för Gusp kan tolkas på tre möjliga sätt (A, B eller C) och inget av dem strider mot de grundläggande rättigheterna, kan EU-domstolen inte välja mellan A, B och C. Detta innebär i sin tur att den andra viktiga roll som EU-domstolen har enligt fördragen – att säkerställa en enhetlig tolkning och tillämpning av unionsrätten – saknas på området för Gusp. För att säkerställa enhetlighet måste EU-domstolen ges befogenhet att välja mellan olika möjliga tolkningar av en bestämmelse. I avsaknad av en sådan befogenhet måste det antas att fördragens upphovsmän har godtagit de skiljaktigheter som kan uppstå när Gusp-åtgärder genomförs i praktiken i olika medlemsstater. Målet Neves 77 Solutions, i vilket jag också presenterar mitt förslag till avgörande i dag, utgör ett exempel på en sådan situation.
124. Sammanfattningsvis är unionens institutioner och organ alltid underkastade de grundläggande rättigheterna, och det är inte ett möjligt politiskt eller strategiskt val att kränka dessa rättigheter, inbegripet på området för Gusp. Om syftet med begränsningen av behörigheten på området för Gusp är att förhindra att unionsdomstolarna ingriper i politiska och strategiska beslut på detta område, kräver inte detta syfte att unionsdomstolarna inte ska ha behörighet att pröva påstådda kränkningar av de grundläggande rättigheterna. Det finns en gräns för politiska och strategiska beslut, eftersom de aldrig får kränka de grundläggande rättigheterna. Artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF ska således tolkas så, att de inte utgör hinder för att unionsdomstolarna övervakar sådana konstitutionella gränser genom att pröva en skadeståndstalan som väckts av en enskild för påstådda kränkningar av grundläggande rättigheter till följd av åtgärder på området för Gusp.
5. Artikel 275 andra stycket FEUF
125. Bestämmelserna i artikel 24.1 FEU och artikel 275 första stycket FEUF beskrivs ofta som ”carve out”-klausuler, eftersom de skär bort delar av unionsdomstolarnas generella behörighet enligt artikel 19 FEU. Artikel 275 andra stycket FEUF beskrivs därefter som en ”claw back”-klausul, eftersom den återför vad som uteslutits till unionsdomstolarnas behörighetsområde.(82)
126. Om förhållandet mellan det första och det andra stycket i artikel 275 FEUF förstås på detta sätt, kräver logiken att claw back-klausulen endast är tillämplig om carve out-klausulen utesluter behörighet för unionsdomstolarna i den särskilda situationen. Jag har dragit slutsatsen att den rättsliga kontrollen över möjliga kränkningar av grundläggande rättigheter inte kan ”hyvlas bort” från EU-domstolarnas generella behörighet, även om den rättsakt som ska granskas utgör en Gusp-åtgärd. Claw back-klausulen i artikel 275 andra stycket FEUF saknar därför relevans för fastställandet av behörigheten att pröva skadeståndstvister som grundar sig på påstådda kränkningar av grundläggande rättigheter.
127. Enligt min uppfattning ska emellertid artikel 275 andra stycket FEUF inte tolkas som en claw back-klausul, som återställer unionsdomstolarnas ”normala” behörighet i uppräknade situationer. Jag anser i stället att artikel 275 andra stycket FEUF ska tolkas som en bestämmelse som ger ledning vid tolkningen av räckvidden av den begränsning av behörigheten som föreskrivs i artikel 24.1 FEU och artikel 275 första stycket FEUF.
128. Såsom tidigare har noterats,(83) är ordalydelsen i artikel 24.1 FEU inte densamma som ordalydelsen i artikel 275 första stycket FEUF. EU-fördraget utesluter behörighet för unionsdomstolarna när det gäller ”dessa bestämmelser”, som är de bestämmelser som nämns i de föregående meningarna i artikel 24.1 FEU. Det handlar dels om bestämmelser i vilka det föreskrivs att rådet vid antagandet av Gusp-åtgärder i princip ska besluta med enhällighet, att antagandet av lagstiftningsakter på området för Gusp ska undantas, och att Gusp ska genomföras av antingen unionen på initiativ av den höge representanten eller medlemsstaterna, dels om bestämmelser som reglerar kommissionens och parlamentets respektive roller på området för Gusp. I artikel 24.1 FEU föreskrivs att unionsdomstolarna ska ha behörighet att kontrollera att artikel 40 FEU följs och att kontrollera lagenligheten av vissa beslut på området för Gusp. I detta avseende hänvisas det i artikel 24.1 FEU till artikel 275 andra stycket FEUF
129. I artikel 275 första stycket FEUF upprepas därefter den begränsning av unionsdomstolarnas behörighet som redan kommit till uttryck i artikel 24.1 FEU, men med tillägget att denna begränsning inte endast gäller för ”dessa bestämmelser”, det vill säga bestämmelserna i kapitel 2 i avdelning V i EU-fördraget, utan även akter som antas på grundval av dessa bestämmelser. Denna begränsning ska, såsom har bekräftats i rättspraxis, tolkas restriktivt. I detta hänseende preciseras det i artikel 275 andra stycket FEUF vad som inte kan ”hyvlas bort”. Till skillnad från första stycket ska andra stycket i artikel 275 FEUF ges en vid tolkning, eftersom det ger vägledning vid den (restriktiva) tolkningen av carve out-klausulens räckvidd.
130. Hänvisningen till artikel 40 FEU i artikel 275 andra stycket FEUF ger vid handen att EU-domstolen måste behålla sin behörighet med avseende på den jämvikt mellan institutionerna som föreskrivs i fördragen. Tvister som faller inom denna kategori är sådana som rör den korrekta rättsliga grunden för att anta en viss rättsakt, och de motiveras vanligtvis av den skillnad i befogenheter som dessa olika rättsliga grunder tillskriver unionens institutioner. Exempel på sådana tvister är målet Mauritius och målet Tanzania som nämnts ovan.(84)
131. Hänvisningen till talan om ogiltigförklaring av restriktiva åtgärder mot fysiska och juridiska personer förefaller relativt snäv. Den kan emellertid förstås i en vidare bemärkelse, som ett krav på att unionsdomstolarnas behörighet inte får begränsas vad gäller lagenlighetsprövningen av Gusp-åtgärder som begränsar enskildas rättigheter.
132. En förenklad, men enligt min mening rimlig, förklaring till att endast talan om ogiltigförklaring som väcks av enskilda mot restriktiva åtgärder är inkluderad i texten är att möjliga kränkningar av enskildas rättigheter genom restriktiva åtgärder, på grund av rättspraxis till följd av domen Kadi, utgjorde ett uppenbart exempel vid tidpunkten för antagandet av Lissabonfördraget.(85) Mot bakgrund av artikel 24.1 FEU, som mer allmänt hänvisar till domstolskontroll av vissa åtgärder, kan artikel 275 andra stycket FEUF tolkas så, att den säkerställer att det inte finns någon begränsning av domstolsprövningen av Gusp-åtgärder som inskränker enskildas rättigheter.
133. Om förhållandet mellan de båda styckena i artikel 275 FEUF förstås så, att det andra stycket ger ledning för tolkningen av det första stycket, är den ”röda linjen” för behörighetsbegränsningen den konstitutionella roll som unionsdomstolarna tilldelats genom fördragen. Det handlar för det första om att skydda den institutionella struktur som stadfästs i fördragen och för det andra om att skydda enskildas rättigheter.
6. De nationella domstolarnas möjliga roll
134. Det är uppenbart att Gusp-åtgärder inte får kränka enskildas grundläggande rättigheter. Det står också klart att det måste finnas möjlighet till domstolsprövning av påstådda kränkningar av de grundläggande rättigheterna. Det skulle emellertid kunna hävdas att sådana mål inte behöver prövas av unionsdomstolarna, utan kan omfattas av de nationella domstolarnas behörighet.(86)
135. Enligt artikel 274 FEUF ska tvister i vilka unionen är part inte på denna grund vara undantagna från de nationella domstolarnas behörighet. Om artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF tolkas så, att unionsdomstolarna inte är behöriga att pröva skadeståndstvister som grundar sig på kränkningar av grundläggande rättigheter som påstås ha orsakats av Gusp-åtgärder, kan sådana anspråk alltid prövas av nationella domstolar, även om de riktar sig mot unionens institutioner och organ.
136. Skulle en sådan lösning uppfylla kraven på ett effektivt domstolsskydd? I sitt ställningstagande i förfarande för yttrande 2/13(87) ansåg generaladvokat Kokott att så var fallet. I sin bedömning utgick hon emellertid från ståndpunkten att begränsningen av unionsdomstolarnas behörighet i artikel 24.1 FEU och artikel 275 första stycket FEUF var huvudregeln, och inte undantaget,(88) en ståndpunkt som har vederlagts i EU-domstolens senare praxis.
137. Enligt min uppfattning är det tveksamt, vilket tydligt framgår av förevarande mål, om nationella domstolar skulle kunna säkerställa ett effektivt domstolsskydd för enskilda i alla situationer där unionens institutioner och organ kan komma att kränka deras rättigheter genom Gusp-åtgärder. Såsom den tjeckiska och den luxemburgska regeringen har påpekat finns det många praktiska hinder för möjligheten att vända sig till nationella domstolar när det gäller sådana anspråk. Man kan exempelvis fråga sig vid vilken domstol och i vilken medlemsstat som en talan mot åtgärder som vidtagits av ett EU-uppdrag som är etablerat i tredjeland ska prövas? KS och KD försökte väcka talan vid brittisk domstol (före Brexit). Som jag förklarat tidigare ansåg den nationella domstolen att den inte var behörig att pröva talan. Problemet med att nationella domstolar anser sig sakna behörighet skulle emellertid kunna övervinnas om EU-domstolen intog den bestämda ståndpunkten att den inte är behörig.
138. Det löser ändå inte problemet med vilken nationell domstol som ska pröva målet. Den franska regeringen har föreslagit att det skulle kunna vara en domstol i den medlemsstat som innehar ordförandeskapet i rådet. Det finns emellertid ingen särskild anledning till varför en domstol i den medlemsstaten skulle vara bäst lämpad att pröva ett mål om en påstådd kränkning av grundläggande rättigheter av ett EU-uppdrag. Ett annat alternativ är att talan skulle kunna väckas vid domstol i vilken medlemsstat som helst. En sådan lösning skulle kunna leda till forumshopping, eftersom klagandena skulle söka sig till den medlemsstat som har de mest förmånliga processuella reglerna för skadeståndstvister.
139. Eftersom de nationella domstolarna inte skulle ha möjlighet att begära förhandsavgöranden från domstolen, skulle tolkningen av rättigheterna i stadgan kunna komma att skilja sig åt när de tillämpades på Gusp-åtgärder. Sådana skillnader skulle i slutändan jämnas ut av Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen), dit enskilda kan vända sig om de anser att deras mänskliga rättigheter inte har skyddats på ett adekvat sätt.
140. När den franska regeringen ställdes inför sådana praktiska problem när det gällde valet av behörig nationell domstol föreslog den att en ny gemensam domstol skulle kunna inrättas för att pröva mål rörande kränkningar av grundläggande rättigheter orsakade av Gusp-åtgärder. Även om medlemsstaterna mycket väl skulle kunna göra det, undrar jag varför de skulle vara villiga att ge en annan överstatlig domstol behörighet om de inte var beredda att tillerkänna unionsdomstolarna sådan behörighet.
141. Slutligen, för att återgå till förevarande mål, har frågan ställts om unionsdomstolarna kan pröva tvister som grundar sig på unionens utomobligatoriska ansvar för skada som påstås ha orsakats av Gusp-åtgärder.
142. EU-domstolen har redan slagit fast att den har exklusiv behörighet att pröva tvister om unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar.(89) Sådana mål skiljer unionen från internationella organisationer som vanligtvis tillerkänns en omfattande immunitet mot skadeståndstalan i domstol.(90) Såsom företrädare för doktrinen har påpekat(91) var nämligen fördragens upphovsmän överens om att unionen inte skulle åtnjuta immunitet från utomobligatoriskt ansvar, men att avgörandena inte skulle fällas av de nationella domstolarna.
143. Prövningen av skadeståndstvister ligger således enligt fördragen helt i unionsdomstolarnas händer. Nationella domstolar kan inte döma ut ersättning för skada som påstås ha orsakats av unionens institutioner och organ på något område som omfattas av unionsrätten.
144. Dessutom skulle prövningen av skadeståndstvister, om den överläts till de nationella domstolarna, grundas på deras egen nationella lagstiftning om utomobligatoriskt skadeståndsansvar, vilket skulle leda till olika resultat beroende på de tillämpliga nationella reglerna. Nationella domstolar kan därför inte fylla denna lucka och tillhandahålla samma typ av rättsmedel som unionsdomstolarna.
D. Potentiella konsekvenser för unionens anslutning till Europakonventionen
145. Såsom redan förklarats bör förevarande mål ses i ett större sammanhang, nämligen förhandlingarna om Europeiska unionens anslutning till Europakonventionen. Det är värt att erinra om att denna anslutning enligt artikel 6.2 FEU är en skyldighet, och inte en valmöjlighet, för unionen.
146. Processen att ansluta sig till Europakonventionen är emellertid, såsom framgår av yttrande 2/13, endast möjlig om den genomförs på villkor som gör det möjligt att bevara särdragen i unionens rättsordning och inte ändrar unionens befogenheter såsom de definieras i fördragen.
147. Vad skulle det betyda för unionens framtida anslutning till Europakonventionen om EU-domstolen skulle godta den föreslagna tolkningen att artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF ska tolkas så, att de inte fråntar unionsdomstolarna behörighet att pröva anspråk på ersättning för skada till följd av möjliga kränkningar av grundläggande rättigheter som orsakats av Gusp-åtgärder?
148. För det första skulle det bidra till att räckvidden av begränsningen av EU-domstolens behörighet på området för Gusp, som är en fråga som domstolen lämnade öppen i sitt yttrande 2/13, fastställdes på ett tydligare sätt.
149. För det andra skulle det klargöra att unionsdomstolarnas behörighet inte begränsas av fördragens carve out-klausuler när en Gusp-åtgärd ifrågasätts av något av de skäl som även kan prövas av Europadomstolen, nämligen påstådda kränkningar av grundläggande rättigheter.
150. Ur ett unionsrättsligt perspektiv skulle den föreslagna tolkningen uppfylla det konstitutionella kravet på att unionens autonomi ska säkerställas. Det skulle göra det möjligt undvika situationer där eventuella meningsskiljaktigheter mellan nationella domstolar beträffande huruvida Gusp-åtgärder kränker de grundläggande rättigheterna avgörs av en domstol utanför unionens rättsordning. Innan ett fall av påstådd kränkning av de mänskliga rättigheterna kunde prövas av Europadomstolen skulle det först behöva avgöras av unionsdomstolarna. En majoritet av de medlemsstater som har intervenerat i förevarande mål höll med om att ”varje tåg som kan komma att hamna i Strasbourg först måste stanna i Luxemburg”, såsom den tjeckiska regeringen så målande beskrev det. Den föreslagna tolkningen sörjer för ett sådant stopp i Luxemburg.
151. Med hänsyn till det system som inrättats genom Europakonventionen skulle den föreslagna tolkningen innebära att de rättsmedel som står till buds vid unionsdomstolarna måste ha uttömts innan en talan kan tas upp till sakprövning vid Europadomstolen.
152. Skulle detta leda till en betydande ökning av unionsdomstolarnas målbalanser?
153. Jag anser inte att en sådan oro är befogad. Om en enskild anser att dennes grundläggande rättigheter har kränkts bör vederbörande verkligen ha möjlighet att vända sig till unionsdomstolarna. Det ligger i unionens rättsordnings intresse att sådana situationer upptäcks och rättas till.
IV. Sammanfattning och konsekvenser
154. Sammanfattningsvis anser jag att artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF ska tolkas så, att de inte begränsar unionsdomstolarnas behörighet att pröva en skadeståndstalan som väckts av en enskild på grund av en påstådd kränkning av grundläggande rättigheter av någon typ av Gusp-åtgärd.
155. En sådan tolkning följer av de konstitutionella principerna i unionens rättsordning, främst rättsstatsprincipen, vilken innefattar rätten till ett effektivt domstolsskydd och principen om att de grundläggande rättigheterna ska respekteras i all unionspolitik. Unionsdomstolarnas konstitutionella roll till följd av dessa principer kan endast begränsas i undantagsfall. Det är därför som artikel 24.1 FEU och artikel 275 första stycket FEUF ska tolkas restriktivt. En sådan tolkning, om än restriktiv, får inte strida mot syftet med den begränsning av behörigheten som finns inbyggd i fördragen. Även om detta syfte är att skydda politiska val på området för Gusp från inblandning av unionsdomstolarna, kan det inte motivera en tolkning som innebär att en talan om ersättning för skada som orsakats av påstådda kränkningar av grundläggande rättigheter omfattas av tillämpningsområdet för denna behörighetsbegränsning. Det beror på att kränkningar av grundläggande rättigheter inte kan vara ett politiskt val inom unionen och att unionsdomstolarna måste ha behörighet att säkerställa att Gusp-beslut inte överskrider de ”röda linjer” som dras av de grundläggande rättigheterna.
156. Jag föreslår följaktligen att domstolen ska bifalla KS, KD:s och kommissionens överklaganden avseende att tribunalen gjorde en felaktig tolkning av artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF. Tribunalen gjorde sig därför skyldig till felaktig rättstillämpning när den fann att den saknade behörighet att pröva den skadeståndstalan som väckts av KS och KD.
157. Den överklagade domen bör därför upphävas.
158. Jag anser inte att målet är tillräckligt färdigt för avgörande för att domstolen ska kunna ta ställning till huruvida talan kan tas upp till sakprövning och pröva talan i sak. Dessa frågor har inte bedömts av tribunalen och har inte heller varit föremål för diskussion inför domstolen. Målet ska således återförvisas till tribunalen för avgörande, varvid frågan om rättegångskostnader ska anstå.
V. Förslag till avgörande
159. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ska
– upphäva det beslut som Europeiska unionens tribunal meddelade den 10 november 2021 i målet KS och KD/rådet m.fl. (T‑771/20, ej publicerat, EU:T:2021:798),
– återförvisa målet till tribunalen för beslut angående upptagande till sakprövning och prövning av målet i sak, samt
– besluta att frågan om rättegångskostnader ska anstå.