Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΝΙΚΗΣ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
TAMARA ĆAPETA
της 23ης Νοεμβρίου 2023 (1)
Υπόθεση C‑351/22
Neves 77 Solutions SRL
κατά
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Antifraudă Fiscală
[αίτηση του Tribunalul București (πολυμελούς πρωτοδικείου Βουκουρεστίου, Ρουμανία) για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας (ΚΕΠΠΑ) – Περιοριστικά μέτρα λόγω ενεργειών της Ρωσίας που αποσταθεροποιούν την κατάσταση στην Ουκρανία – Απόφαση 2014/512/ΚΕΠΠΑ του Συμβουλίου – Αρμοδιότητα του Δικαστηρίου – Άρθρα 2, 6, 19 και 24 ΣΕΕ – Άρθρα 267 και 275 ΣΛΕΕ – Απαγόρευση παροχής υπηρεσιών μεσιτείας όσον αφορά στρατιωτικά προϊόντα – Εφαρμογή από τα κράτη μέλη – Διοικητικό πρόστιμο – Κατάσχεση των εισπραχθέντων ποσών – Προβαλλόμενη παραβίαση γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης και προσβολή θεμελιωδών δικαιωμάτων – Αρχή της ασφάλειας δικαίου – Αρχή nulla poena sine lege (ουδεμία ποινή άνευ νόμου) – Άρθρο 17 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Άρθρο 1 του πρωτοκόλλου αριθ. 1 της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών – Δικαίωμα ιδιοκτησίας»
I. Εισαγωγή
1. Το 2014, κατόπιν της απρόκλητης παραβιάσεως της κυριαρχίας και της εδαφικής ακεραιότητας της Ουκρανίας από τη Ρωσική Ομοσπονδία, η Ευρωπαϊκή Ένωση έλαβε πλείονα περιοριστικά μέτρα κατά της δεύτερης ως άνω χώρας. Η υπό κρίση υπόθεση αφορά τα περιοριστικά μέτρα που ελήφθησαν με την απόφαση 2014/512/ΚΕΠΠΑ (2).
2. Το σημαντικότερο ζήτημα που εγείρεται με την υπό κρίση υπόθεση είναι αν το Δικαστήριο μπορεί να προβεί σε ερμηνεία διατάξεων της εν λόγω απόφασης, λαμβανομένων υπόψη των περιορισμών που επιβάλλονται στην αρμοδιότητά του στον τομέα της κοινής εξωτερικής πολιτικής και της πολιτικής ασφάλειας (στο εξής: ΚΕΠΠΑ) βάσει των άρθρων 24, παράγραφος 1, ΣΕΕ και 275 ΣΛΕΕ.
3. Η υπό κρίση υπόθεση εξετάζεται από το Δικαστήριο παράλληλα με δύο συνεκδικαζόμενες υποθέσεις, την υπόθεση KS και KD κατά Συμβουλίου κ.λπ. και την υπόθεση Επιτροπή κατά KS κ.λπ. (υποθέσεις C‑29/22 P και C‑44/22 P, στο εξής: υποθέσεις KS και KD), επί των οποίων οι προτάσεις μου αναπτύσσονται αυθημερόν. Στις υποθέσεις αυτές εγείρεται επίσης το ζήτημα του εύρους των περιορισμών της αρμοδιότητας του Δικαστηρίου στον τομέα της ΚΕΠΠΑ. Ως εκ τούτου, θα παραπέμπω στις προτάσεις μου επί των συγκεκριμένων υποθέσεων, όπου αυτό κρίνεται σκόπιμο.
4. Το ευρύτερο πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται τόσο η υπό κρίση υπόθεση όσο και οι ανωτέρω συνεκδικαζόμενες υποθέσεις είναι οι εν εξελίξει διαπραγματεύσεις σχετικά με την προσχώρηση της Ένωσης στην Ευρωπαϊκή Σύμβαση για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και των Θεμελιωδών Ελευθεριών (στο εξής: ΕΣΔΑ). Όλα τα υπόλοιπα κεφάλαια της διαπραγμάτευσης, τα οποία είχαν ανοίξει κατόπιν της γνωμοδότησης 2/13 (3), φαίνεται να έχουν πλέον κλείσει, εκτός από ένα ζήτημα: την έκταση της αρμοδιότητας των δικαιοδοτικών οργάνων της Ένωσης στον τομέα της ΚΕΠΠΑ.
II. Τα πραγματικά περιστατικά της κύριας δίκης, τα προδικαστικά ερωτήματα και η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
5. Η Neves 77 Solutions SRL (στο εξής: Neves) είναι εταιρία η οποία συστάθηκε το 2014 και έχει ως κύριο αντικείμενό της την παροχή υπηρεσιών μεσιτείας όσον αφορά την πώληση προϊόντων στον τομέα της αεροπλοΐας.
6. H Neves παρέσχε υπηρεσίες μεσιτείας στο πλαίσιο της σύναψης σύμβασης μεταξύ της ουκρανικής εταιρίας SFTE Spetstechnoexport (στο εξής: SFTE) και της ινδικής εταιρίας Hindustan Aeronautics Limited (στο εξής: Hindustan).
7. Το 2009 οι δύο ως άνω εταιρίες συνήψαν σύμβαση βάσει της οποίας η SFTE ανέλαβε την υποχρέωση προμήθειας και επισκευής διαφόρων αεροσκαφών για την Hindustan χρησιμοποιώντας εξαρτήματα τα οποία κατασκευάζονταν στη Ρωσία. Ωστόσο, κατόπιν της εισβολής της Ρωσίας στην ουκρανική περιοχή της Κριμαίας το 2014, η SFTE έπαυσε να αγοράζει απευθείας από τη Ρωσία τα εξαρτήματα και τον εξοπλισμό που απαιτούνταν για την εκτέλεση της εν λόγω σύμβασης.
8. Στις 4 Ιανουαρίου 2019 η SFTE συνήψε σύμβαση με τη Neves για την προμήθεια 32 ασυρμάτων R‑800L2E, οι οποίοι επρόκειτο να παραδοθούν στα Ηνωμένα Αραβικά Εμιράτα. Ακολούθως, στις 8 Ιανουαρίου 2019 η Neves συνήψε σύμβαση με μια πορτογαλική εταιρία για την αγορά των 32 ασυρμάτων R‑800L2E, 20 εκ των οποίων είχαν κατασκευαστεί και εξαχθεί από τη Ρωσία στα Ηνωμένα Αραβικά Εμιράτα. Εν συνεχεία, η Neves, κατόπιν αιτήματος της SFTE, μεταβίβασε τους 20 αυτούς ασυρμάτους στην εταιρία Hindustan στην Ινδία.
9. Με έγγραφο της 26ης Ιουλίου 2019, η Departamentul pentru Controlul Exporturilor (ρουμανική Υπηρεσία Ελέγχου των Εξαγωγών, στο εξής: ANCEX) γνωστοποίησε στη Neves ότι οι ασύρματοι R‑800L2E περιλαμβάνονται στην κατηγορία ML11 του καταλόγου στρατιωτικών προϊόντων που υπόκεινται στο καθεστώς ελέγχου των εξαγωγών, των εισαγωγών και λοιπών πράξεων σύμφωνα με την Ordinul ministrului afacerilor externe nr. 901/2019 (απόφαση 901/2019 του Υπουργού Εξωτερικών, στο εξής: απόφαση 901/2019) (4). Στο ίδιο έγγραφο επισημαίνεται ότι πράξεις εξωτερικού εμπορίου που αφορούν το συγκεκριμένο είδος μπορούν να πραγματοποιούνται, κατά τη ρουμανική νομοθεσία, μόνο βάσει επιβεβαίωσης καταχώρισης και κατόπιν της χορήγησης αδείας από την ANCEX.
10. Με έγγραφο της 29ης Ιουλίου 2019, η ANCEX γνωστοποίησε επίσης στη Neves ότι η πράξη διαμεσολάβησης που αφορούσε τους ασυρμάτους R‑800L2E εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των περιοριστικών μέτρων κατά της Ρωσίας τα οποία προβλέπει η απόφαση 2014/512/ΚΕΠΠΑ.
11. Η Neves απάντησε στα δύο έγγραφα της ANCEX, προβάλλοντας ότι οι επίμαχοι ασύρματοι προορίζονταν για πολιτική χρήση και ότι η απόφαση 901/2019, με την οποία μεταφέρθηκε στη ρουμανική νομοθεσία ο ευρωπαϊκός κατάλογος των στρατιωτικών προϊόντων και στην οποία στηρίχθηκε η ANCEX, δεν είχε εφαρμογή κατά τον χρόνο παράδοσης των εν λόγω ειδών. Κατά τη Neves, ούτε το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ τυγχάνει εφαρμογής, καθόσον οι συγκεκριμένοι ασύρματοι δεν πωλήθηκαν στη Ρωσία.
12. Στις 6 και 9 Αυγούστου 2019 η Neves εισέπραξε από την SFTE συνολικό ποσό 2 984 961,40 ευρώ ως πληρωμή για τους παραδοθέντες ασυρμάτους στο πλαίσιο εκτέλεσης της σύμβασης της 4ης Ιανουαρίου 2019.
13. Στις 12 Μαΐου 2020, η Agenția Națională de Administrare Fiscală – Direcția Generală Antifraudă Fiscală (ρουμανική Εθνική Φορολογική Αρχή – Γενική Διεύθυνση για την καταπολέμηση της φορολογικής απάτης, στο εξής: ANAF) (5) εξέδωσε πράξη βεβαίωσης παράβασης κατά της Neves. Η ANAF έκρινε ότι η Neves είχε τελέσει παράβαση κατά το άρθρο 26, παράγραφος 1, στοιχείο b, της OUG nr. 202/2008 privind punerea în aplicare a sancțiunilor internaționale (πράξης νομοθετικού περιεχομένου 202/2008, περί εφαρμογής των διεθνών κυρώσεων), καθόσον παρέβη τα άρθρα 3, παράγραφος 1, 7, παράγραφος 1, και 24, παράγραφος 1, της εν λόγω πράξης νομοθετικού περιεχομένου, καθώς και το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ. Η συγκεκριμένη πράξη νομοθετικού περιεχομένου ρυθμίζει τον τρόπο εφαρμογής σε εθνικό επίπεδο των διεθνών κυρώσεων, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που έχουν επιβληθεί από την Ευρωπαϊκή Ένωση. Οι διατάξεις της εν λόγω πράξης νομοθετικού περιεχομένου τις οποίες επικαλέστηκε η ANAF προβλέπουν ότι οι πράξεις με τις οποίες επιβάλλονται διεθνείς κυρώσεις (συμπεριλαμβανομένων των αποφάσεων της Ένωσης δυνάμει της ΚΕΠΠΑ) δεσμεύουν τις δημόσιες αρχές και όλα τα φυσικά ή νομικά πρόσωπα στη Ρουμανία. Επιβάλλουν επίσης σε κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο την υποχρέωση να γνωστοποιεί στις αρμόδιες αρχές αν έχει συνάψει έννομη σχέση ή διατηρεί de facto σχέση η οποία συνδέεται με πράξεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των διεθνών κυρώσεων.
14. Ως εκ τούτου, επιβλήθηκε στη Neves χρηματικό πρόστιμο ύψους 30 000 ρουμανικών λέι (RON) (περίπου 6 000 ευρώ) και κατασχέθηκε το ποσό των 14 113 003 RON (2 984 961,40 ευρώ), που αντιστοιχούσε στα ποσά τα οποία είχε καταβάλει η SFTE και εισπράξει η Neves στις 6 και 9 Αυγούστου 2019.
15. Στην εν λόγω πράξη βεβαίωσης παράβασης η ANAF επισήμανε ότι, μολονότι η ANCEX είχε ενημερώσει τη Neves ότι οι ασύρματοι R‑800L2E περιλαμβάνονται στον κατάλογο των στρατιωτικών προϊόντων που υπόκεινται στο καθεστώς ελέγχου των εξαγωγών, των εισαγωγών και λοιπών πράξεων, καθώς και ότι η παροχή υπηρεσιών μεσιτείας σχετικά με το ως άνω προϊόν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ, η Neves εξακολούθησε να εκτελεί τις σχετικές με την πώληση των εν λόγω ειδών πράξεις, εισπράττοντας το αντίτιμο που κατατέθηκε σε τραπεζικό λογαριασμό στη Ρουμανία.
16. Η Neves άσκησε προσφυγή κατά της πράξης βεβαίωσης παράβασης ενώπιον του Judecătoria Sectorului 1 București (πρωτοδικείου του τομέα 1 του Βουκουρεστίου, Ρουμανία). Με απόφαση που εξέδωσε στις 2 Νοεμβρίου 2020, το εν λόγω δικαστήριο απέρριψε την προσφυγή της Neves ως αβάσιμη.
17. Η Neves άσκησε έφεση κατά της ως άνω απόφασης ενώπιον του Tribunalul București (πολυμελούς πρωτοδικείου Βουκουρεστίου, Ρουμανία), ήτοι του αιτούντος δικαστηρίου στην υπό κρίση υπόθεση.
18. Το αιτούν δικαστήριο διευκρινίζει ότι, με βάση τα εθνικά μέτρα εφαρμογής των περιοριστικών μέτρων της Ένωσης, στη Neves επιβλήθηκε διοικητική κύρωση, η οποία συνίστατο σε χρηματικό πρόστιμο, καθώς και πρόσθετη κύρωση κατάσχεσης των ποσών που εισέπραξε από την SFTE για την παροχή υπηρεσιών μεσιτείας. Το αιτούν δικαστήριο επισημαίνει περαιτέρω ότι η εθνική νομοθεσία επιβάλλει αυτοτελή υποχρέωση γνωστοποίησης στις αρμόδιες αρχές κάθε πράξης που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της απαγόρευσης παροχής υπηρεσιών μεσιτείας κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ, υπό ποινή αυτοδίκαιης κατάσχεσης οποιουδήποτε εισπραχθέντος ποσού συνδεομένου με παράβαση της υποχρέωσης αυτής.
19. Το αιτούν δικαστήριο διερωτάται κατ’ ουσίαν αν, λαμβανομένων υπόψη των ισχυρισμού της Neves περί μη αναλογικού χαρακτήρα της κύρωσης της πλήρους κατάσχεσης υπό το πρίσμα της νομολογίας του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (στο εξής: ΕΔΔΑ) περί του δικαιώματος ιδιοκτησίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 1 του πρωτοκόλλου 1 της ΕΣΔΑ (6), τα εθνικά μέτρα εφαρμογής αντιβαίνουν σε ορισμένες γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης και σε δικαιώματα που κατοχυρώνονται στον Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: Χάρτης).
20. Επιπλέον, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν η απαγόρευση παροχής υπηρεσιών μεσιτείας κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ, έχει εφαρμογή στην υπόθεση της κύριας δίκης, η οποία αφορά είδη που προέρχονταν από τη Ρωσία και ουδέποτε εισήχθησαν στην πραγματικότητα στο έδαφος κράτους μέλους.
21. Το αιτούν δικαστήριο παρατηρεί ότι το Δικαστήριο δεν έχει αποφανθεί κατά το παρελθόν επί των διατάξεων της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ των οποίων ζητείται η ερμηνεία και ότι οι περιστάσεις της υπό κρίση υπόθεσης είναι διαφορετικές από εκείνες της υποθέσεως επί της οποίας εκδόθηκε η απόφαση Rosneft (7).
22. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Tribunalul București (πολυμελές πρωτοδικείο Βουκουρεστίου) ανέστειλε την ενώπιόν του διαδικασία και υπέβαλε στο Δικαστήριο τα ακόλουθα προδικαστικά ερωτήματα:
«1. Έχει η απόφαση 2014/512/ΚΕΠΠΑ, ιδίως τα άρθρα 5 και 7 αυτής, υπό το πρίσμα της αρχής της ασφάλειας δικαίου και της αρχής nulla poena sine lege, την έννοια ότι επιτρέπει την επιβολή εθνικού μέτρου που προβλέπει τη δυνατότητα ολικής δήμευσης (ως αστικής κύρωσης) των ποσών που προκύπτουν από συναλλαγή, όπως αυτή που διαλαμβάνεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ, όταν διαπιστώνεται η τέλεση πράξης που χαρακτηρίζεται από το εθνικό δίκαιο ως διοικητική παράβαση;
2. Έχει το άρθρο 5 της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ την έννοια ότι επιτρέπει στα κράτη μέλη να θεσπίζουν εθνικά μέτρα που προβλέπουν την αυτόματη δήμευση κάθε ποσού που προκύπτει από παράβαση της υποχρέωσης γνωστοποίησης πράξης η οποία εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ;
3. Εφαρμόζεται η απαγόρευση που προβλέπεται στο άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ σε περίπτωση που τα αγαθά τα οποία αποτελούν στρατιωτικό εξοπλισμό και αποτέλεσαν αντικείμενο των πράξεων μεσιτείας ουδέποτε εισήχθησαν στην πραγματικότητα στο έδαφος του κράτους μέλους;»
23. Γραπτές παρατηρήσεις κατατέθηκαν στο Δικαστήριο από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Επιπλέον, στο πλαίσιο των μέτρων οργάνωσης της διαδικασίας που προβλέπονται στο άρθρο 62 του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ζητήθηκε από τη Ρουμανική Κυβέρνηση και την Επιτροπή να απαντήσουν γραπτώς σε πρόσθετες ερωτήσεις, συμπεριλαμβανομένης μιας ερώτησης σχετικά με την ύπαρξη αρμοδιότητας του Δικαστηρίου στην υπό κρίση υπόθεση.
24. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση που διεξήχθη στις 27 Ιουνίου 2023, η Neves, η Ολλανδική και η Αυστριακή Κυβέρνηση καθώς και το Συμβούλιο και η Επιτροπή ανέπτυξαν προφορικώς τις απόψεις τους.
III. Ανάλυση
Α. Τα περιοριστικά μέτρα της Ένωσης εν γένει και ειδικώς τα κρίσιμα για την υπό κρίση υπόθεση περιοριστικά μέτρα
1. Λήψη και εφαρμογή των περιοριστικών μέτρων
25. Εντός του πλαισίου της ΚΕΠΠΑ, το Συμβούλιο μπορεί να αποφασίζει την επιβολή περιοριστικών μέτρων κατά τρίτων χωρών, οντοτήτων ή ιδιωτών, σύμφωνα με τους σκοπούς της ΚΕΠΠΑ, όπως αυτοί καθορίζονται με το άρθρο 21 ΣΕΕ.
26. Εν γένει, σκοπός των περιοριστικών μέτρων είναι να επιφέρουν μια αλλαγή στην πολιτική ή τις ενέργειες της χώρας στόχου, τμήματος της χώρας, της κυβέρνησης, οντοτήτων ή ιδιωτών (8). Κατά τον χάρτη κυρώσεων της Ένωσης (9), επί του παρόντος βρίσκονται σε ισχύ περισσότερα από 40 περιοριστικά μέτρα της Ένωσης (τα οποία αφορούν, κατά κύριο λόγο, χώρες).
27. Τα περιοριστικά μέτρα λαμβάνονται από το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 29 ΣΕΕ και εφαρμόζονται σε ενωσιακό ή εθνικό επίπεδο.
28. Τα μέτρα που αφορούν ζητήματα τα οποία εμπίπτουν στις αρμοδιότητες των κρατών μελών ή σε συντρέχουσες αρμοδιότητες οι οποίες δεν έχουν ασκηθεί ακόμη σε επίπεδο Ένωσης εφαρμόζονται αποκλειστικά σε εθνικό επίπεδο. Τα κράτη μέλη οφείλουν να λαμβάνουν κατάλληλα μέτρα, καθόσον δεσμεύονται νομικά να ενεργούν σύμφωνα με τις αποφάσεις του Συμβουλίου στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ (10). Η μέχρι τούδε πάγια πρακτική είναι ότι μέτρα όπως το εμπάργκο όπλων και οι ταξιδιωτικές απαγορεύσεις εφαρμόζονται απευθείας από τα κράτη μέλη (11).
29. Τα περιοριστικά μέτρα που εμπίπτουν στην αρμοδιότητα της Ένωσης εφαρμόζονται, κατ’ αρχήν, σε επίπεδο Ένωσης. Συνεπώς, μέτρα τα οποία προβλέπουν τη διακοπή ή τη μείωση, εν όλω ή εν μέρει, των οικονομικών και χρηματοοικονομικών σχέσεων με μία ή περισσότερες τρίτες χώρες, συμπεριλαμβανομένων των μέτρων δέσμευσης κεφαλαίων και οικονομικών πόρων, λαμβάνονται από το Συμβούλιο, μετά από κοινή πρόταση του Ύπατου Εκπροσώπου της Ένωσης για θέματα εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφαλείας και της Επιτροπής, υπό τη μορφή κανονισμού που εκδίδεται δυνάμει του άρθρου 215 ΣΛΕΕ (στο εξής: κανονισμός του άρθρου 215) (12). Οι κανονισμοί αυτοί έχουν δεσμευτική ισχύ και άμεση εφαρμογή σε ολόκληρη την Ευρωπαϊκή Ένωση και, συνεπώς, διασφαλίζουν την ομοιόμορφη εφαρμογή των περιοριστικών μέτρων σε όλα τα κράτη μέλη (13). Επιπροσθέτως, σε αντίθεση με τις αποφάσεις ΚΕΠΠΑ, οι κανονισμοί του άρθρου 215 μπορούν να δημιουργήσουν απευθείας υποχρεώσεις για τους ιδιώτες στα κράτη μέλη. Εντούτοις, ακόμη και αν τα περιοριστικά μέτρα της Ένωσης λαμβάνονται βάσει κανονισμού του άρθρου 215, η υλοποίησή τους ενδέχεται στην πράξη να απαιτεί τη λήψη πρόσθετων μέτρων σε εθνικό επίπεδο.
30. Οι αποφάσεις ΚΕΠΠΑ δυνάμει του άρθρου 29 ΣΕΕ και οι κανονισμοί του άρθρου 215 δεν έχουν κατ’ ανάγκην το ίδιο ακριβώς περιεχόμενο. Οι αποφάσεις ΚΕΠΠΑ ενδέχεται να περιέχουν μέτρα τα οποία είτε εμπίπτουν είτε βαίνουν πέραν των αρμοδιοτήτων που αναθέτει η Συνθήκη ΛΕΕ, στην περίπτωση δε αυτή ο κανονισμός του άρθρου 215 δεν θέτει σε εφαρμογή το πλήρες περιεχόμενο της οικείας απόφασης (14). Στην περίπτωση που η απόφαση ΚΕΠΠΑ τίθεται σε εφαρμογή με κανονισμό του άρθρου 215, μπορεί να αναλύεται λεπτομερέστερα στο πλαίσιο του εν λόγω κανονισμού.
2. Τα κρίσιμα για την υπό κρίση υπόθεση περιοριστικά μέτρα κατά της Ρωσίας
31. Ως απάντηση στην εισβολή της Ρωσίας στην περιοχή της Κριμαίας στην Ουκρανία, ήδη από τον Μάρτιο του 2014, η Ευρωπαϊκή Ένωση εξέδωσε την απόφαση 2014/145/ΚΕΠΠΑ (15). Η εν λόγω απόφαση προέβλεπε την επιβολή ταξιδιωτικών περιορισμών και τη δέσμευση των κεφαλαίων και οικονομικών πόρων ορισμένων προσώπων. Η απόφαση τέθηκε σε εφαρμογή με τον κανονισμό 269/2014 (16).
32. Ακολούθως, δεδομένου ότι η Ρωσία δεν συμμορφώθηκε προς τις απαιτήσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης, το Συμβούλιο θέσπισε μια πρόσθετη δέσμη περιοριστικών μέτρων της Ένωσης, με την απόφαση 2014/512/ΚΕΠΠΑ. Επιβλήθηκαν περιορισμοί στις χρηματοοικονομικές υπηρεσίες, στα αγαθά διπλής χρήσης, στις ευαίσθητες τεχνολογίες και στα στρατιωτικά είδη (17). Τα μέτρα αυτά έχουν τροποποιηθεί πολλές φορές, λαμβανομένης υπόψη της συνεχιζόμενης στρατιωτικής επιθετικότητας της Ρωσίας κατά της Ουκρανίας (18). Ωστόσο, η υπό κρίση υπόθεση αφορά αποκλειστικά τα μέτρα που επιβλήθηκαν με την απόφαση 2014/512/ΚΕΠΠΑ.
33. Το άρθρο 2 της εν λόγω απόφασης επιβάλλει διάφορες απαγορεύσεις όσον αφορά τον οπλισμό και το συναφές στρατιωτικό υλικό (19). Το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, θεσπίζει την απαγόρευση παροχής υπηρεσιών μεσιτείας όσον αφορά τα στρατιωτικά είδη. Ορίζει ότι απαγορεύονται τα ακόλουθα:
«η παροχή τεχνικής βοήθειας, υπηρεσιών μεσιτείας ή άλλων υπηρεσιών που αφορούν στρατιωτικές δραστηριότητες και την παροχή, κατασκευή, συντήρηση και χρήση οπλισμού και συναφούς υλικού κάθε τύπου, συμπεριλαμβανομένων όπλων και πυρομαχικών, στρατιωτικών οχημάτων και εξοπλισμού, παραστρατιωτικού εξοπλισμού και ανταλλακτικών τους, άμεσα ή έμμεσα σε οιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο, οντότητα ή οργανισμό στη Ρωσία ή προς χρήση στη Ρωσία» (20).
34. Την ίδια ημέρα που εξέδωσε την απόφαση 2014/512/ΚΕΠΠΑ, το Συμβούλιο εξέδωσε και τον κανονισμό 833/2014 (21), βάσει του άρθρου 215 ΣΛΕΕ, με σκοπό την εφαρμογή της εν λόγω απόφασης. Αρχικώς, ο κανονισμός 833/2014 δεν περιείχε απαγόρευση παροχής υπηρεσιών μεσιτείας όσον αφορά τα στρατιωτικά είδη (22). Το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, του εν λόγω κανονισμού ορίζει ότι απαγορεύεται:
«η παροχή, άμεσα ή έμμεσα, τεχνικής βοήθειας που συνδέεται με τα αγαθά και τις τεχνολογίες που απαριθμούνται στον κοινό στρατιωτικό κατάλογο, ή με την παροχή, κατασκευή, συντήρηση και χρήση των αγαθών που περιλαμβάνονται στον εν λόγω κατάλογο, σε οποιοδήποτε φυσικό ή νομικό πρόσωπο, οντότητα ή φορέα στη Ρωσία ή προς χρήση στη Ρωσία».
35. Μόλις πρόσφατα, στις 23 Ιουνίου 2023, το Συμβούλιο τροποποίησε το άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο αʹ, του κανονισμού (23) και προσέθεσε τη φράση «και υπηρεσιών διαμεσολάβησης» μετά τη φράση «τεχνικής βοήθειας» (24). Ωστόσο, η συγκεκριμένη τροποποίηση δεν έχει εφαρμογή ratione temporis στην υπόθεση της κύριας δίκης.
36. Ως εκ τούτου, κατά τον κρίσιμο για την υπόθεση της κύριας δίκης χρόνο, η απαγόρευση παροχής υπηρεσιών μεσιτείας όσον αφορά στρατιωτικά είδη κατά το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ, δεν προβλεπόταν από τον κανονισμό 833/2014.
37. Η εξήγηση του Συμβουλίου ως προς τον λόγο για τον οποίο η συγκεκριμένη απαγόρευση δεν τέθηκε σε εφαρμογή με κανονισμό του άρθρου 215 είναι η ακόλουθη. Οι εξαγωγές όπλων εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της κοινής θέσης 2008/944/ΚΕΠΠΑ (25), η οποία ρυθμίζει όλες τις εξαγωγές αυτού του είδους και όχι μόνον εκείνες προς χώρες στις οποίες η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει επιβάλει εμπάργκο όπλων. Προβλέπει ότι τα κράτη μέλη είναι υποχρεωμένα να εκδίδουν άδεια για κάθε εξαγωγή στρατιωτικού εξοπλισμού. Ως εκ τούτου, ουδείς μπορεί να εξαγάγει όπλα από την Ευρωπαϊκή Ένωση χωρίς να λάβει άδεια από τον φορέα που έχει συσταθεί για τον σκοπό αυτόν σε κάθε κράτος μέλος. Η ίδια κοινή θέση επιβάλλει στα κράτη μέλη την υποχρέωση να αρνούνται τη χορήγηση άδειας για εξαγωγή όπλων, μεταξύ άλλων, αν η εξαγωγή αντιβαίνει σε εμπάργκο όπλων το οποίο δεσμεύει τα κράτη μέλη (26). Προς διευκόλυνση της εφαρμογής της εν λόγω κοινής θέσης θεσπίστηκε ο Κοινός Στρατιωτικός Κατάλογος της Ευρωπαϊκής Ένωσης (27). Όλα τα είδη που περιλαμβάνονται στον εν λόγω κατάλογο υπόκεινται σε ελέγχους εξαγωγών βάσει της κοινής θέσης 2008/944/ΚΕΠΠΑ (28).
38. Το ως άνω γενικό καθεστώς ρύθμισης των εξαγωγών όπλων αποτελεί, όπως διευκρίνισε το Συμβούλιο, τον λόγο για τον οποίο οι απαγορεύσεις απευθείας εξαγωγών όπλων σε χώρες στις οποίες έχουν επιβληθεί κυρώσεις (εμπάργκο όπλων) δεν περιλαμβάνονται στους κανονισμούς του άρθρου 215. Η έκδοση των εν λόγω κανονισμών είναι απαραίτητη στην περίπτωση που η εφαρμογή περιοριστικών μέτρων απαιτεί την επιβολή υποχρεώσεων σε ιδιώτες στα κράτη μέλη, καθόσον οι υποχρεώσεις αυτές δεν μπορούν να επιβληθούν ευθέως από τις ίδιες τις αποφάσεις ΚΕΠΠΑ. Ωστόσο, δεδομένου ότι όλα τα κράτη μέλη οφείλουν να καθιερώσουν συστήματα χορήγησης αδειών και να υποχρεώσουν όλους τους εξαγωγείς όπλων στο έδαφός τους να λάβουν τη σχετική άδεια, παρέλκει η έκδοση κανονισμού του άρθρου 215.
39. Ωστόσο, το Συμβούλιο φρονεί ότι η κοινή θέση 2008/944/ΚΕΠΠΑ δεν απαιτεί με σαφήνεια από τα κράτη μέλη να επιβάλλουν υποχρεώσεις λήψης άδειας για τις υπηρεσίες διαμεσολάβησης όσον αφορά στρατιωτικά είδη, μολονότι το άρθρο 1, παράγραφος 2, της εν λόγω κοινής θέσης ορίζει ότι στις αιτήσεις για άδειες εξαγωγής περιλαμβάνονται και οι αιτήσεις για υπηρεσίες διαμεσολάβησης (29). Γι’ αυτόν ακριβώς τον λόγο οι πρακτικές ποικίλλουν, καθόσον η μέσω κανονισμού του άρθρου 215 πρόβλεψη απαγόρευσης της παροχής υπηρεσιών διαμεσολάβησης όσον αφορά στρατιωτικά είδη ενίοτε θεωρείται απαραίτητη και ενίοτε όχι (30).
40. Μολονότι φρονώ ότι η διευκρίνιση του Συμβουλίου δεν είναι πειστική, τούτο ουδόλως μεταβάλει το γεγονός ότι η απαγόρευση παροχής υπηρεσιών διαμεσολάβησης όσον αφορά στρατιωτικά είδη δεν περιλαμβανόταν στον κανονισμό 833/2014 όπως αυτός ίσχυε κατά τον χρόνο των πραγματικών περιστατικών της υπό κρίση υποθέσεως.
Β. Αναδιατύπωση των προδικαστικών ερωτημάτων και αρμοδιότητα του Δικαστηρίου
41. Το Tribunalul București (πολυμελές πρωτοδικείο Βουκουρεστίου) έχει διατυπώσει τα προδικαστικά του ερωτήματα ως να ζητείται ερμηνεία ορισμένων διατάξεων της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ. Ωστόσο, όπως προκύπτει με σαφήνεια από το σκεπτικό για την υποβολή αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως, το εν λόγω δικαστήριο ζητεί, κατ’ ουσίαν, την καθοδήγηση του Δικαστηρίου όσον αφορά το ζήτημα αν τα εθνικά μέτρα εφαρμογής είναι σύμφωνα με τα θεμελιώδη δικαιώματα και τις αρχές της Ένωσης.
42. Η ρουμανική νομοθεσία έχει επιλέξει να επιβάλλει στα πρόσωπα που παρέχουν υπηρεσίες μεσιτείας κατά παράβαση των περιοριστικών μέτρων της Ένωσης διοικητικό πρόστιμο και κατάσχεση του συνόλου των κερδών που αποκομίζουν από την απαγορευμένη πράξη, υπό τη μορφή κυρώσεως του αστικού δικαίου. Οι κυρώσεις αυτές αποτελούν την επιλογή που έκανε ο εθνικός νομοθέτης κατ’ εφαρμογήν των περιοριστικών μέτρων της Ένωσης, συμπεριλαμβανομένων αυτών που έχουν επιβληθεί κατά της Ρωσίας. Η απόφαση 2014/512/ΚΕΠΠΑ δεν απαιτεί τη λήψη των συγκεκριμένων μέτρων, ουδείς δε από τους μετέχοντες στην υπό κρίση διαδικασία υποστηρίζει κάτι τέτοιο.
43. Ως εκ τούτου, μολονότι τα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα είναι διατυπωμένα κατά τρόπον ώστε με αυτά να ζητείται η ερμηνεία ορισμένων διατάξεων της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ, εντούτοις, στην πραγματικότητα, δεν απαιτείται ερμηνεία την εν λόγω απόφασης. Αντιθέτως, το Δικαστήριο καλείται να ερμηνεύσει ορισμένες αρχές του δικαίου της Ένωσης στις οποίες παραπέμπει το αιτούν δικαστήριο, συγκεκριμένα δε την αρχή της ασφάλειας δικαίου και την αρχή nulla poena sine lege (ουδεμία ποινή άνευ νόμου), καθώς και το δικαίωμα στην ιδιοκτησία.
44. Ως εκ τούτου, προτείνω την αναδιατύπωση των δύο πρώτων προδικαστικών ερωτημάτων.
45. Με το πρώτο προδικαστικό ερώτημα ζητείται, κατ’ ουσίαν, να διευκρινιστεί αν η αρχή της ασφάλειας δικαίου και η αρχή nulla poena sine lege καθώς και το θεμελιώδες δικαίωμα στην ιδιοκτησία έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνικά μέτρα τα οποία προβλέπουν την ολική κατάσχεση των εσόδων από πράξη που απαγορεύεται βάσει του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ.
46. Το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα αφορά κατ’ ουσίαν το ζήτημα αν τα συγκεκριμένα δικαιώματα και αρχές της Ένωσης έχουν την έννοια ότι αντιτίθενται σε εθνικά μέτρα τα οποία προβλέπουν ότι η ως άνω κατάσχεση επέρχεται αυτοδικαίως λόγω παράβασης της υποχρέωσης γνωστοποίησης συναλλαγής η οποία εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ.
47. Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα ζητείται ερμηνεία της ίδιας της αποφάσεως 2014/512/ΚΕΠΠΑ, καθόσον το ερώτημα αφορά την έννοια των υπηρεσιών μεσιτείας οι οποίες απαγορεύονται βάσει της εν λόγω αποφάσεως.
48. Το Δικαστήριο μπορεί κάλλιστα να δώσει απάντηση στα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα όπως αναδιατυπώθηκαν. Το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να ερμηνεύει τις γενικές αρχές του δικαίου της Ένωσης και τα θεμελιώδη δικαιώματα, όπως αυτά αποτυπώνονται στον Χάρτη. Τούτο ισχύει ακόμη και σε περίπτωση κατά την οποία η ερμηνεία του Δικαστηρίου είναι λυσιτελής για την εκ μέρους εθνικού δικαστηρίου εκτίμηση της νομιμότητας των εθνικών μέτρων με τα οποία εφαρμόζεται η ΚΕΠΠΑ.
49. Όπως αναφέρω στις προτάσεις μου επί των υποθέσεων KS και KD (31), το Δικαστήριο είναι αρμόδιο για την ερμηνεία των γενικών αρχών του δικαίου της Ένωσης και των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως κατοχυρώνονται στον Χάρτη, και όταν η ερμηνεία αυτή είναι λυσιτελής για την εκτίμηση της νομιμότητας απόφασης ΚΕΠΠΑ. Τούτο δεν συμβαίνει εν προκειμένω. Ωστόσο, αν η ίδια η απόφαση 2014/512/ΚΕΠΠΑ επέβαλλε την κατάσχεση ως μέτρο που πρέπει να εφαρμοστεί από τα κράτη μέλη, η προδικαστική παραπομπή από το εθνικό δικαστήριο θα είχε ως αντικείμενο το κύρος ενός μέτρου ΚΕΠΠΑ. Η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου να επιληφθεί τέτοιας προδικαστικής παραπομπής δεν αποκλείεται από το άρθρο 24, παράγραφος 1, ΣΕΕ και το άρθρο 275 ΣΛΕΕ.
50. Ο λόγος για τον οποίο προτείνω τη συγκεκριμένη ερμηνεία του άρθρου 24, παράγραφος 1, ΣΕΕ και του άρθρου 275 ΣΛΕΕ συνίσταται στο ότι οι εν λόγω διατάξεις αποτελούν εξαίρεση από τη γενική αρμοδιότητα που απονέμεται στο Δικαστήριο από τις Συνθήκες και πρέπει να ερμηνεύονται συσταλτικά (32). Ερμηνευόμενες κατ’ αυτόν τον τρόπο, οι ως άνω διατάξεις των Συνθηκών δεν αφαιρούν από το Δικαστήριο την αρμοδιότητα να εξετάζει αν οποιοδήποτε μέτρο ΚΕΠΠΑ, περιλαμβανομένων των μέτρων γενικής εφαρμογής, είναι σύμφωνο με τα θεμελιώδη δικαιώματα που προστατεύονται στο πλαίσιο της έννομης τάξης της Ένωσης. Η ερμηνεία του άρθρου 24, παράγραφος 1, ΣΕΕ και του άρθρου 275 ΣΛΕΕ υπό την έννοια ότι αποκλείουν την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου σε τέτοια περίπτωση δεν συνάδει με τα συνταγματικά θεμέλια της Ένωσης. Στερεί από το Δικαστήριο τον συνταγματικό του ρόλο ο οποίος συνίσταται στο να διασφαλίζει ότι τα θεσμικά όργανα και οι οργανισμοί της Ένωσης δεν προσβάλλουν θεμελιώδη δικαιώματα τα οποία εγγυάται η έννομη τάξη της Ένωσης. Ως εκ τούτου, θα στερούσε από τους ιδιώτες την αποτελεσματική δικαστική προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων τους τα οποία παρέχονται βάσει του δικαίου της Ένωσης. Δεν είναι δυνατό να είχαν τέτοια πρόθεση οι συντάκτες των Συνθηκών περιορίζοντας την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου στον τομέα της ΚΕΠΠΑ.
51. Αντιθέτως, οι συντάκτες των Συνθηκών είχαν, ενδεχομένως, την πρόθεση να αφαιρέσουν από το Δικαστήριο την αρμοδιότητα να ερμηνεύει τα μέτρα ΚΕΠΠΑ απλώς και μόνον για να αποσαφηνίσει το νόημά τους με σκοπό την εφαρμογή τους στα κράτη μέλη. Συνεπώς, το άρθρο 24, παράγραφος 1, ΣΕΕ και το άρθρο 275 ΣΛΕΕ έχουν την έννοια ότι αποκλείουν τη συγκεκριμένη αρμοδιότητα. Θα εξηγήσω λεπτομερέστερα τη γνώμη μου αυτή στο πλαίσιο της απάντησής μου στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα.
Γ. Το πρώτο και το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα
52. Τα δύο πρώτα προδικαστικά ερωτήματα αφορούν ενδεχόμενη έλλειψη νομιμότητας των μέτρων κατάσχεσης που επιβάλλει το ρουμανικό δίκαιο. Το αιτούν δικαστήριο εκθέτει τρεις πιθανούς λόγους έλλειψης νομιμότητας των εν λόγω μέτρων: παραβίαση της αρχής της ασφάλειας δικαίου, παραβίαση της αρχής nulla poena sine lege και προσβολή του δικαιώματος ιδιοκτησίας.
53. Κατά τη γνώμη μου, και όπως επισήμανε η Επιτροπή, οι πρώτες δύο αρχές ουδεμία επιρροή ασκούν στην υπό κρίση υπόθεση.
54. Η αρχή της ασφάλειας δικαίου, υπό την έννοια υπό την οποία την επικαλείται η Neves, δεν επιτρέπει την αναδρομική εφαρμογή ενός νέου κανόνα δικαίου σε κατάσταση που έχει διαμορφωθεί πριν από την έναρξη ισχύος του (33). Στην υπό κρίση υπόθεση η Neves υποστηρίζει ότι η απόφαση 901/2019, με την οποία η Ρουμανία κατήρτισε τον κατάλογο στρατιωτικών προϊόντων, μεταφέροντας κατ’ αυτόν τον τρόπο στην έννομη τάξη της τον ευρωπαϊκό κατάλογο, δεν είχε τεθεί ακόμη σε ισχύ κατά τον χρόνο συνάψεως της δικαιοπραξίας που αφορούσε τους επίμαχους ασυρμάτους. Ωστόσο, η απόφαση 901/2019 περιέχει κατάλογο στρατιωτικών προϊόντων ο οποίος είναι πανομοιότυπος με εκείνον που παρατίθεται στην απόφαση 156/2018, η οποία ήταν σε ισχύ κατά τον κρίσιμο χρόνο. Κατά συνέπεια, στην υπό κρίση υπόθεση ουδόλως τίθεται ζήτημα αναδρομικής εφαρμογής του νόμου.
55. Η αρχή nulla poena sine lege αφορά τη νομιμότητα και την προβλεψιμότητα των αξιοποίνων πράξεων και των ποινικών κυρώσεων (34). Λαμβανομένου υπόψη ότι η επιβαλλόμενη από τα εθνικά μέτρα κατάσχεση δεν συνιστά ποινική, αλλά αστική κύρωση, αδυνατώ να δεχθώ ότι χωρεί επίκληση της εν λόγω αρχής στην υπό κρίση υπόθεση.
56. Εν πάση περιπτώσει, η κατάσχεση συνιστά, ασφαλώς, επέμβαση στο δικαίωμα ιδιοκτησίας, όπως αυτό κατοχυρώνεται στο άρθρο 17, παράγραφος 1, του Χάρτη. Το δικαίωμα αυτό δεν είναι απόλυτο και, όπως προβλέπεται από το άρθρο 52, παράγραφος 1, του Χάρτη, επιδέχεται περιορισμό κατά τρόπο αναλογικό, προκειμένου να επιτευχθούν θεμιτοί σκοποί δημοσίου συμφέροντος.
57. Προκειμένου να βοηθηθεί το αιτούν δικαστήριο, είναι αναγκαίο να ερμηνευθεί ο Χάρτης ώστε να αποσαφηνισθεί αν το δικαίωμα ιδιοκτησίας μπορεί να περιοριστεί προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι δημοσίου συμφέροντος της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ.
58. Το Δικαστήριο εξέτασε ένα παρεμφερές ζήτημα στο πλαίσιο της υπόθεσης Rosneft (35). Στην υπόθεση εκείνη το Δικαστήριο απέρριψε προσφυγή που στρεφόταν κατά του κύρους συγκεκριμένων διατάξεων της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ, με τις οποίες επιβάλλονταν ατομικά περιοριστικά μέτρα, καθώς και των αντίστοιχων διατάξεων του κανονισμού 833/2014, και έκρινε ότι οι συγκεκριμένες διατάξεις επέτρεπαν την κατάσχεση περιουσιακών στοιχείων και την επέμβαση σε δικαιώματα ιδιοκτησίας. Το Δικαστήριο υπενθύμισε την απόφασή του στην υπόθεση Bosphorus (36), στο πλαίσιο της οποίας είχε κρίνει ότι τα περιοριστικά μέτρα συνεπάγονται, εξ ορισμού, αποτελέσματα που θίγουν τα δικαιώματα της ιδιοκτησίας και της ελεύθερης άσκησης των επαγγελματικών δραστηριοτήτων, τα οποία, όμως, στην περίπτωση εκείνη μπορούσαν να δικαιολογηθούν ακόμη και αν προκαλούσαν ζημία σε πρόσωπα τα οποία δεν έφεραν καμία ευθύνη για την κατάσταση η οποία οδήγησε στην επιβολή των κυρώσεων. Στην απόφαση Rosneft το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι περιορισμοί αυτοί δικαιολογούνται, κατά μείζονα λόγο, όσον αφορά τις συνέπειες των στοχευμένων περιοριστικών μέτρων για τις οντότητες εις βάρος των οποίων έχουν επιβληθεί (37).
59. Στην απόφαση Rosneft το Δικαστήριο επισήμανε περαιτέρω ότι οι σκοποί που επιδιώκονται με τα περιοριστικά μέτρα κατά της Ρωσίας είναι η προστασία της εδαφικής ακεραιότητας, της κυριαρχίας και της ανεξαρτησίας της Ουκρανίας καθώς και η προώθηση της ειρηνικής επίλυσης της κρίσης στη χώρα αυτή. Η επίτευξή τους εντάσσεται στον ευρύτερο σκοπό της διατήρησης της ειρήνης και της διεθνούς ασφάλειας, σύμφωνα με το άρθρο 21 ΣΕΕ (38). Οι σκοποί αυτοί θεωρήθηκε ότι δικαιολογούν την επέμβαση στο δικαίωμα ιδιοκτησίας της τότε αναιρεσείουσας.
60. Συνεπώς, μπορεί να υποστηριχθεί ευλόγως ότι οι σκοποί των περιοριστικών μέτρων κατά της Ρωσίας μπορούν να δικαιολογήσουν τον περιορισμό του δικαιώματος ιδιοκτησίας. Το επόμενο ζήτημα που μένει να απαντηθεί είναι αν η κατάσχεση συνιστά αναλογικό μέτρο για την επίτευξη των θεμιτών αυτών σκοπών και αν η πρόβλεψη αυτοδίκαιης κατάσχεσης για την παράλειψη γνωστοποίησης πράξης που απαγορεύεται από τα εν λόγω περιοριστικά μέτρα ενδέχεται να αποτελεί υπέρμετρη επέμβαση.
61. Τα εθνικά μέτρα εφαρμογής των περιοριστικών μέτρων της Ένωσης πρέπει να είναι τέτοια ώστε να καθιστούν δυνατή την επίτευξη των σκοπών των περιοριστικών μέτρων. Υπ’ αυτή την έννοια, πρέπει να λειτουργούν αποτρεπτικά. Κατά την επιλογή των κατάλληλων μέτρων συναφώς, τα κράτη μέλη απολαύουν περιθωρίου εκτιμήσεως. Τούτο είναι απαραίτητο, καθόσον η κατάσταση σε κάθε κράτος μέλος ενδέχεται να διαφοροποιείται. Το ζήτημα ποια ακριβώς μέτρα επαρκούν να αποτρέψουν εταιρίες και ιδιώτες από την εκτέλεση απαγορευμένων συναλλαγών ενδέχεται να απαιτεί μια απάντηση βάσει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών κάθε χώρας. Κατά τη γνώμη μου, όπως υποστήριξε και η Επιτροπή, η πρόβλεψη επιβολής κατάσχεσης επιπλέον του προστίμου ενδέχεται πράγματι να είναι επιβεβλημένη, καθόσον από μόνη της η επιβολή προστίμου δεν έχει το επιθυμητό αποτέλεσμα, δεδομένου ότι το ύψος του είναι αμελητέο σε σχέση με το ποσό που εισπράττεται ως αντίτιμο για την απαγορευμένη συναλλαγή.
62. Μολονότι ο εθνικός δικαστής μπορεί να λάβει υπόψη του τις εθνικές ιδιαιτερότητες, οφείλει επίσης να λάβει υπόψη του τις απαιτήσεις του δικαίου της Ένωσης σχετικά με την εκτίμηση περί αναλογικότητας. Κατά το άρθρο 52, παράγραφος 3, του Χάρτη, για τους σκοπούς ερμηνείας του άρθρου 17 του Χάρτη, επιβάλλεται να λαμβάνεται υπόψη η νομολογία του ΕΔΔΑ σχετικά με το άρθρο 1 του πρωτοκόλλου αριθ. 1 της ΕΣΔΑ, που κατοχυρώνει την προστασία του δικαιώματος ιδιοκτησίας, ως όριο ελαχίστης προστασίας (39).
63. Σε υποθέσεις στις οποίες το ΕΔΔΑ έκρινε ως μη αναλογικά τα μέτρα κατάσχεσης, κατέληξε στο συγκεκριμένο συμπέρασμα διότι αυτά συνεπάγονταν υπέρμετρη επιβάρυνση για τους ιδιώτες, καθόσον δεν λάμβαναν υπόψη στοιχεία όπως τη νόμιμη προέλευση των κατασχεθέντων ποσών και το γεγονός ότι δεν υφίστατο πρόθεση εξαπάτησης των αρχών. Ένα ακόμη στοιχείο σε ορισμένες υποθέσεις ήταν το κατά πόσον το μέτρο κατάσχεσης αποτελούσε πρόσθετη κύρωση (40).
64. Στην υπό κρίση υπόθεση η κατάσχεση επιβάλλεται ως αυτοδίκαιο μέτρο λόγω της παράλειψης γνωστοποίησης της απαγορευμένης πράξης. Συμφωνώ ότι, κατ’ αρχήν, αυτοδίκαιη κατάσχεση η οποία δεν επιτρέπει στο δικαστήριο να εξετάσει τις περιστάσεις της υπόθεσης ενδέχεται να αποδειχθεί προβληματική όσον αφορά την αναλογικότητά της. Εντούτοις, φαίνεται ότι το ρουμανικό δίκαιο προσδίδει αυτοδίκαιο χαρακτήρα στην κατάσχεση λόγω του γεγονότος ότι η απαγορευμένη και, ως εκ τούτου, παράνομη πράξη δεν έχει γνωστοποιηθεί. Κατά συνέπεια, αν ο δικαστής κρίνει ότι η πράξη είναι νόμιμη, η αυτοδίκαιη κατάσχεση δεν επέρχεται ως συνέπεια.
65. Για τον ανωτέρω λόγο αυτόν, η διακρίβωση του οποίου απόκειται στο αιτούν δικαστήριο, φρονώ ότι η αυτοδίκαιη κατάσχεση συνιστά περιορισμό του δικαιώματος ιδιοκτησίας αναλογικό προς τον σκοπό αποτροπής των ιδιωτών από ενδεχόμενη παραβίαση των περιοριστικών μέτρων κατά της Ρωσίας, τα οποία, με τη σειρά τους, έχουν επιβληθεί προκειμένου να επιτευχθούν θεμιτοί σκοποί δημοσίου συμφέροντος (41).
66. Ως εκ τούτου, φρονώ ότι στο πρώτο και το δεύτερο προδικαστικό ερώτημα πρέπει να δοθεί η απάντηση ότι εθνικά μέτρα τα οποία προβλέπουν την ολική κατάσχεση των εσόδων από συναλλαγή η οποία πραγματοποιήθηκε κατά παράβαση της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ συνιστούν αναλογικό περιορισμό του δικαιώματος ιδιοκτησίας. Τούτο ισχύει ακόμη και αν η κατάσχεση αποτελεί αυτοδίκαιη συνέπεια της παράλειψης γνωστοποίησης της εν λόγω συναλλαγής στις αρμόδιες εθνικές αρχές.
Δ. Το τρίτο προδικαστικό ερώτημα
67. Με το τρίτο προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο διερωτάται αν η απαγόρευση που προβλέπεται από το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ έχει εφαρμογή στην περίπτωση που τα στρατιωτικά είδη τα οποία αποτέλεσαν το αντικείμενο των υπηρεσιών μεσιτείας ουδέποτε εισήχθησαν στην πραγματικότητα στο έδαφος κράτους μέλους.
68. Με το ερώτημα αυτό, το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να ερμηνεύσει μια γενική διάταξη απόφασης ΚΕΠΠΑ με την οποία επιβάλλονται περιοριστικά μέτρα κατά τρίτης χώρας.
69. Το Δικαστήριο δεν είχε μέχρι σήμερα την ευκαιρία να διευκρινίσει αν το άρθρο 24, παράγραφος 1, ΣΕΕ και το άρθρο 275 ΣΛΕΕ αποκλείουν τη συγκεκριμένη αρμοδιότητα.
70. Φρονώ ότι το άρθρο 24, παράγραφος 1, ΣΕΕ και το άρθρο 275 ΣΛΕΕ στερούν πράγματι από το Δικαστήριο την αρμοδιότητα να ερμηνεύει διατάξεις που αφορούν μέτρα εμπίπτοντα στην ΚΕΠΠΑ προκειμένου να αποσαφηνίσει το νόημά τους.
71. Η ερμηνεία αυτή συνάδει με τον σκοπό του περιορισμού της αρμοδιότητας τον οποίο προβλέπουν οι δύο αυτές διατάξεις των Συνθηκών. Με τις εν λόγω διατάξεις, οι συντάκτες των Συνθηκών επιδίωξαν, κατ’ ουσίαν, να αποκλείσουν τη εκ μέρους του Δικαστηρίου δυνατότητα χάραξης πολιτικής στον τομέα της ΚΕΠΠΑ. Αν το Δικαστήριο είχε τη δυνατότητα να επιλέξει μεταξύ πλειόνων πιθανών σημασιών ενός κανόνα δικαίου, τότε θα επηρέαζε, κατ’ ανάγκην, την πολιτική επιλογή που έχει γίνει από τους συντάκτες του. Τούτο ισχύει ακόμη και αν η δικαστική ερμηνεία περιορίζεται, μεταξύ άλλων, από την ανάγκη ερμηνείας του κανόνα σύμφωνα με τη βούληση του νομοθέτη. Η βούληση αυτή δεν είναι πάντοτε προφανής, όπερ σημαίνει ότι και η ίδια μπορεί να καταστεί αντικείμενο δικαστικής ερμηνείας (42).
72. Αντιβαίνει η ανωτέρω θέση στην εκ μέρους μου παραδοχή ότι το Δικαστήριο μπορεί να ελέγχει τον σύμφωνο με τα θεμελιώδη δικαιώματα χαρακτήρα οποιουδήποτε μέτρου της ΚΕΠΠΑ, συμπεριλαμβανομένων και αυτών που έχουν γενική εφαρμογή (βλ. σημεία 49 και 50 των παρουσών προτάσεων); Εν τέλει, η συλλογιστική που πρέπει να αναπτύσσεται κατά τον δικαστικό έλεγχο απαιτεί την κατανόηση του υπό ερμηνεία κανόνα και του κανόνα σε σχέση με τον οποίον ερμηνεύεται ο πρώτος. Ως εκ τούτου, όταν το Δικαστήριο εξετάζει τον σύμφωνο με τον Χάρτη χαρακτήρα μέτρου της ΚΕΠΠΑ, δεν καλείται να ερμηνεύσει μόνον τον Χάρτη, αλλά και τον κανόνα της ΚΕΠΠΑ του οποίου εξετάζεται η νομιμότητα. Ωστόσο, δεν υφίσταται τέτοια αντίθεση αν γίνει δεκτό ότι, στο πλαίσιο του ελέγχου νομιμότητας, το Δικαστήριο δεσμεύεται από το νόημα που αποδίδει στο εξεταζόμενο μέτρο ο συντάκτης του, ο οποίος το παρουσιάζει είτε ως διάδικος στο πλαίσιο ευθείας προσφυγής ενώπιον του Δικαστηρίου είτε ως μετέχων σε διαδικασία προδικαστικής παραπομπής. Αυτό το οποίο δύναται να εξετάσει το Δικαστήριο, υπό την επιφύλαξη του δικαιοδοτικού περιορισμού δυνάμει του άρθρου 24, παράγραφος 1, ΣΕΕ και του άρθρου 275 ΣΛΕΕ, είναι αν το μέτρο της ΚΕΠΠΑ, όπως ερμηνεύεται από τον συντάκτη του είναι επιτρεπτό υπό το πρίσμα των θεμελιωδών δικαιωμάτων και των αρχών της Ένωσης.
73. Αντιθέτως, όταν ζητείται από το Δικαστήριο, στο πλαίσιο της προδικαστικής διαδικασίας, όπως στην υπό κρίση υπόθεση, να διευκρινίσει το νόημα ενός κανόνα εμπίπτοντος στην ΚΕΠΠΑ ο οποίος δεν είναι σαφής κατά το αιτούν δικαστήριο, βρίσκεται αντιμέτωπο με κανόνα στον οποίο, κατ’ ανάγκην, αποδίδονται διαφορετικά σημασιολογικά περιεχόμενα. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, το νόημα που υποστηρίζεται από τον συντάκτη ή τους συντάκτες του κανόνα είναι απλώς ένα από τα πιθανά, ενώ οι λοιποί μετέχοντες στη διαδικασία υποστηρίζουν διαφορετικές απόψεις. Κατά συνέπεια, στην προδικαστική διαδικασία το Δικαστήριο καλείται να αποφανθεί ποια είναι η «ορθή» έννοια.
74. Θα μπορούσε ευλόγως να τεθεί το ερώτημα για ποιον λόγο πρέπει το Δικαστήριο, κατά την εκτίμηση της νομιμότητας κανόνα, να υιοθετήσει το νόημα που προτείνει ο συντάκτης του, πλην όμως δεν μπορεί να αποδώσει στον οικείο κανόνα νόημα διαφορετικό από αυτό που προτείνει ο συντάκτης του στο πλαίσιο της εκ μέρους του ερμηνείας κατά τη διαδικασία προδικαστικής παραπομπής;
75. Ο λόγος έγκειται στον διαφορετικό σκοπό των δύο ειδών αρμοδιότητας που έχει το Δικαστήριο. Η εκτίμηση της νομιμότητας ενός μέτρου της ΚΕΠΠΑ (είτε πρόκειται, για παράδειγμα, για προσφυγή ακυρώσεως, είτε για προδικαστική παραπομπή σχετική με το κύρος του μέτρου, είτε για αγωγή αποζημίωσης) αποσκοπεί στη διαπίστωση ότι ο κανόνας που έχει το νόημα που του αποδίδει το Συμβούλιο δεν μπορεί να γίνει δεκτός από την έννομη τάξη της Ένωσης. Με άλλα λόγια, το Δικαστήριο δεν μπορεί να θέσει εν αμφιβόλω αυτό που εννοούσε το Συμβούλιο, αλλά μπορεί να ελέγξει αν αυτό το οποίο εννοεί το Συμβούλιο είναι σύμφωνο με τα θεμελιώδη δικαιώματα και με τις αρχές της Ένωσης.
76. Αντιθέτως, στο πλαίσιο προδικαστικής παραπομπής ως προς την ερμηνεία, το ζήτημα είναι το σημασιολογικό περιεχόμενο του κανόνα όπως γίνεται αντιληπτό από διάφορους παράγοντες, όπως οι συντάκτες του, οι διάδικοι της κύριας δίκης και το ίδιο το αιτούν δικαστήριο. Μετά το πέρας της διαδικασίας λήψης απόφασης, ο κανόνας αποκτά, κατά κάποιον τρόπο, «αυτόνομη» υπόσταση. Αν κατά την εφαρμογή του εν λόγω κανόνα είναι δυνατόν να του αποδοθούν ποικίλα νοήματα (και τούτο είναι δυνατόν μόνο αν αυτά δεν είναι αντίθετα στα θεμελιώδη δικαιώματα και στις αρχές της Ένωσης), ουδείς λόγος συντρέχει ένα εξ αυτών να κατισχύει των υπολοίπων. Για λόγους ομοιομορφίας, η ενωσιακή συνταγματική τάξη έχει απονείμει στο Δικαστήριο την εξουσία να επιλέγει ένα εξ αυτών των πιθανών σημασιολογικών περιεχομένων. Αυτή ακριβώς η εξουσία έχει αποκλειστεί στο πλαίσιο της ΚΕΠΠΑ.
77. Ο ανωτέρω περιορισμός αρμοδιότητας συνεπάγεται, κατ’ ανάγκην, ένα τίμημα για την ομοιομορφία του δικαίου στον τομέα της ΚΕΠΠΑ. Στο μέτρο που η έννοια των υπηρεσιών μεσιτείας μπορεί να ερμηνεύεται με διαφορετικούς τρόπους, ενδέχεται να αποκτά συγκεκριμένο σημασιολογικό περιεχόμενο ενώπιον των δικαστηρίων ενός κράτους μέλους και διαφορετικό ενώπιον των δικαστηρίων άλλου. Ωστόσο, θα πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι συντάκτες των Συνθηκών είχαν αποδεχθεί το ενδεχόμενο τέτοιων παρεκκλίσεων περιορίζοντας την αρμοδιότητα του Δικαστηρίου με το άρθρο 24, παράγραφος 1, ΣΕΕ και το άρθρο 275 ΣΛΕΕ. Είναι πιθανό οι συντάκτες των Συνθηκών να προτίμησαν οι συγκεκριμένες παρεκκλίσεις να επιλύονται από πολιτικούς και όχι δικαστικούς μηχανισμούς. Αν πρέπει να ανατεθεί στο Δικαστήριο η αποστολή της διασφάλισης της ομοιομορφίας, όπως συμβαίνει δυνάμει της Συνθήκης ΛΕΕ, ο περιορισμός αρμοδιότητας βάσει των εν λόγω δύο διατάξεων θα πρέπει να αρθεί με τροποποίηση των Συνθηκών.
78. Ωστόσο, εάν απόφαση εμπίπτουσα στον τομέα της ΚΕΠΠΑ δεν εφαρμόζεται από τα κράτη μέλη, όπως στην υπό κρίση υπόθεση, αλλά από την Ένωση, μέσω κανονισμού του άρθρου 215, το Δικαστήριο απολαύει πλήρους ερμηνευτικής δικαιοδοσίας ως προς τον συγκεκριμένο κανονισμό και μπορεί να την ασκήσει μέσω της προδικαστικής διαδικασίας (43). Ένας κανονισμός του άρθρου 215 αποτελεί μέτρο προβλεπόμενο από τη Συνθήκη ΛΕΕ μέσω του οποίου η Ένωση επιλέγει το νόημα που αποδίδεται στους κανόνες οι οποίοι περιέχονται στις αποφάσεις της ΚΕΠΠΑ. Στον βαθμό που ενδέχεται να μην είναι σαφές ποιο ακριβώς νόημα έχει επιλέξει η Ένωση, ανατίθεται, από τις Συνθήκες, στο Δικαστήριο το καθήκον να το αποσαφηνίσει, προκειμένου να διασφαλιστεί η ομοιόμορφη εφαρμογή του εν λόγω κανονισμού.
79. Πιο συγκεκριμένα, τούτο σημαίνει ότι αν ο κανονισμός 833/2014 έθετε πλήρως σε εφαρμογή το άρθρο 2, παράγραφος 2, στοιχείο αʹ, της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ, συμπεριλαμβάνοντας την απαγόρευση παροχής υπηρεσιών μεσιτείας όσον αφορά στρατιωτικά είδη, θα εναπόκειτο στο Δικαστήριο να ερμηνεύσει αν η έννοια των υπηρεσιών μεσιτείας καταλαμβάνει πράξεις σχετικές με προϊόντα τα οποία ουδέποτε εισήχθησαν πραγματικά στο έδαφος κράτους μέλους. Εντούτοις, η ερμηνεία του Δικαστηρίου θα αφορούσε αποκλειστικά τον ως άνω κανονισμό και όχι την εμπίπτουσα στον τομέα της ΚΕΠΠΑ απόφαση.
80. Υπ’ αυτή την έννοια, δεν ευσταθεί το επιχείρημα της Επιτροπής ότι το Δικαστήριο είναι αρμόδιο να ερμηνεύσει την απόφαση 2014/512/ΚΕΠΠΑ, διότι η απαγόρευση παροχής υπηρεσιών μεσιτείας όσον αφορά στρατιωτικά είδη έπρεπε να έχει τεθεί σε εφαρμογή μέσω του κανονισμού 833/2014. Ακόμη και αν ήταν αληθές ότι το Συμβούλιο εσφαλμένως δεν συμπεριέλαβε τις υπηρεσίες μεσιτείας σε κανονισμό του άρθρου 215, η ερμηνεία της έννοιας των υπηρεσιών μεσιτείας που θα μνημονευόταν στον εν λόγω κανονισμό αυτόν ουδόλως θα επηρέαζε το νόημα του όρου στην απόφαση ΚΕΠΠΑ. Για τον λόγο αυτόν, παρέλκει η εξέταση του ζητήματος αν υφίσταται υποχρέωση εφαρμογής της απαγόρευσης παροχής υπηρεσιών μεσιτείας όσον αφορά στρατιωτικά είδη δυνάμει των Συνθηκών.
81. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ότι δεν είναι αρμόδιο να απαντήσει στο τρίτο προδικαστικό ερώτημα.
IV. Πρόταση
82. Προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στα προδικαστικά ερωτήματα που υπέβαλε το Tribunalul București (πολυμελές πρωτοδικείο Βουκουρεστίου, Ρουμανία) ως ακολούθως:
Η αρχή της ασφάλειας δικαίου, η αρχή nulla poena sine lege (ουδεμία ποινή άνευ νόμου) και το θεμελιώδες δικαίωμα ιδιοκτησίας δεν αντιτίθενται σε εθνικά μέτρα τα οποία προβλέπουν την ολική κατάσχεση των εσόδων από συναλλαγή η οποία πραγματοποιήθηκε κατά παράβαση της απόφασης 2014/512/ΚΕΠΠΑ. Τούτο ισχύει ακόμη και αν η κατάσχεση αποτελεί αυτοδίκαιη συνέπεια της παράλειψης γνωστοποίησης της εν λόγω συναλλαγής στις αρμόδιες εθνικές αρχές.
Το Δικαστήριο δεν είναι αρμόδιο να αποφανθεί επί του τρίτου προδικαστικού ερωτήματος.