Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT TAMARA ĆAPETA
föredraget den 23 november 2023 (1)
Mål C‑351/22
Neves 77 Solutions SRL
mot
Agenţia Naţională de Administrare Fiscală – Direcţia Generală Antifraudă Fiscală
(begäran om förhandsavgörande från Tribunalul București (Regiondomstol, Bukarest, Rumänien))
”begäran om förhandsavgörande – Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp) – Restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina – Rådets beslut 2014/512/Gusp – EU-domstolens behörighet – Artiklarna 2, 6, 19 och 24 FEU – Artiklarna 267 och 275 FEUF – Förbudet mot förmedlingstjänster rörande militära produkter – Medlemsstaternas genomförande– Administrativa böter – Konfiskering av erhållna belopp –– Påstått åsidosättande av allmänna unionsrättsliga principer och grundläggande rättigheter – Rättssäkerhetsprincipen – Principen om legalitet (nulla poena sine lege) – Artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artikel 1 i protokoll nr 1 till Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna – Rätten till egendom”
I. Inledning
1. Europeiska unionen antog 2014 flera restriktiva åtgärder mot Ryska federationen som svar på detta lands oprovocerade kränkning av Ukrainas suveränitet och territoriella integritet. Förevarande mål rör restriktiva åtgärder som införts genom beslut 2014/512/Gusp.(2)
2. Den viktigaste fråga som uppkommer i detta mål är huruvida domstolen kan tolka bestämmelser i detta beslut med hänsyn till begränsningarna av dess behörighet på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (nedan kallad Gusp) i artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF.
3. Förevarande mål prövas av domstolen samtidigt med två förenade mål, KS och KD mot rådet m.fl. och kommissionen mot KS m.fl. (mål C‑29/22 P och C‑44/22 P) (nedan kallade målen KS och KD), i vilka mitt förslag till avgörande föredras samma dag. Dessa mål rör också frågan om omfattningen av begränsningarna av domstolens behörighet inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Jag kommer därför att i förekommande fall hänvisa till mitt förslag till avgörande i dessa mål.
4. Det vidare sammanhanget för dessa mål är de pågående förhandlingarna om Europeiska unionens anslutning till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europakonventionen). Samtliga förhandlingsavsnitt som har tagits upp till följd av yttrande 2/13(3) förefaller ha avslutats med undantag för en återstående fråga: omfattningen av unionsdomstolarnas behörighet i fråga om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.
II. De faktiska omständigheterna i det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
5. Neves 77 Solutions SRL (nedan kallat Neves) är ett bolag som bildades 2014 och vars huvudsakliga verksamhet är förmedling av avtal om försäljning av produkter inom flygindustrin.
6. Neves förmedlade ett avtal mellan det ukrainska bolaget SFTE Spetstechnoexport (nedan kallat SFTE) och det indiska bolaget Hindustan Aeronautics Limited (nedan kallat Hindustan).
7. Dessa två bolag ingick 2009 ett avtal i vilket SFTE åtog sig att leverera och reparera flera flygplan för Hindustan med användning av delar som tillverkades i Ryssland. Efter Rysslands invasion av Ukraina i Krimregionen 2014 slutade emellertid SFTE att köpa de delar och den utrustning som erfordrades för detta avtal direkt från Ryssland.
8. Den 4 januari 2019 ingick SFTE avtal med Neves om tillhandahållande av 32 radioinstrument med beteckningen R‑800L2E som skulle levereras till Förenade Arabemiraten. Den 8 januari 2019 avtalade Neves i sin tur med ett portugisiskt bolag om köp av de 32 radioinstrumenten med beteckningen R‑800L2E av vilka 20 tillverkades i och exporterades från Ryssland till Förenade Arabemiraten. Neves överförde sedan dessa 20 radioinstrument till Hindustan i Indien i enlighet med SFTE:s begäran.
9. Genom meddelande av den 26 juli 2019 upplyste det rumänska departementet för exportkontroll (nedan kallat ANCEX) Neves om att radioinstrumentet R‑800L2E ingick i kategorin ML11 i förteckningen över militära produkter som var föremål för systemet med kontroll av export, import och andra transaktioner i utrikesministerns dekret nr 901/2019 (nedan kallat dekret nr 901/2019).(4) I meddelandet angavs också att utrikes handel med denna produkt enligt rumänsk rätt endast kunde förekomma på grundval av registrering, bekräftelse och tillstånd som utfärdats av ANCEX.
10. Genom meddelande av den 29 juli 2019 upplyste ANCEX vidare Neves om att förmedlingsavtalet avseende radioinstrumenten R‑800L2E omfattades av tillämpningsområdet för restriktiva åtgärder mot Ryssland som införts genom beslut 2014/512/Gusp.
11. Neves besvarade de två meddelandena från ANCEX och hävdade att radioinstrumenten i fråga var avsedda för civilt bruk och att dekret nr 901/2019, som införlivade EU:s förteckning över militära produkter och som ANCEX åberopade, inte var tillämpligt vid tiden för leveransen av dessa produkter. Enligt Neves var inte heller artikel 2.2 a i beslut 2014/512/Gusp tillämplig, eftersom dessa radioinstrument inte såldes till Ryssland.
12. Den 6 och 9 augusti 2019 erhöll Neves betalning från SFTE om sammanlagt 2 984 961,40 euro för de levererade radioinstrumenten enligt avtalet av den 4 januari 2019.
13. Den 12 maj 2020 utfärdade skattebedrägeriavdelningen vid den rumänska nationella skatteförvaltningen, (nedan kallad ANAF)(5) ett meddelande om lagöverträdelse mot Neves. ANAF ansåg att Neves hade begått ett brott enligt artikel 26.1 b i lagdekret 202/2008 genom överträdelse av artiklarna 3.1, 7.1 och 24.1 i detta lagdekret och artikel 2.2 a i beslut 2014/512/Gusp. Detta lagdekret behandlar sättet för genomförande av internationella sanktioner på nationell nivå, inbegripet dem som föreskrivs av Europeiska unionen. Bestämmelserna i detta lagdekret som ANAF åberopade föreskriver att akter som inför internationella sanktioner (inbegripet EU:s beslut i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken) är bindande för myndigheter och samtliga fysiska och juridiska personer som befinner sig i Rumänien. De inför också skyldigheten för fysiska och juridiska personer att underrätta de behöriga myndigheterna om de har inlett en förbindelse eller faktiskt har haft en förbindelse rörande transaktioner som omfattas av internationella sanktioner.
14. Neves ålades följaktligen böter med 30 000 RON (ungefär 6 000 euro) och ett belopp om 14 113 003 RON (2 984 961,40 euro) konfiskerades som var det belopp som det mottagit den 6 och 9 augusti 2019 från SFTE.
15. I meddelandet om lagöverträdelse angav ANAF, att trots att ANCEX hade upplyst Neves om att radioinstrumentet R‑800L2E fanns på förteckningen över militära produkter som var föremål för systemet med kontroll av export, import och andra transaktioner och att förmedlingsavtalet avseende denna produkt omfattades av tillämpningsområdet för beslut 2014/512/CFSP, hade Neves fortsatt att genomföra försäljningen av dessa produkter genom att sätta in erhållna belopp på ett rumänskt bankkonto.
16. Neves bestred meddelandet om lagöverträdelse vid Judecătoria Sectorului 1 București (Förstainstansdomstolen, Sektor 1, Bukarest, Rumänien). Genom dom av den 2 november 2020 ogillade denna domstol Neves talan.
17. Neves överklagade denna dom till Tribunalul București (Regiondomstol, Bukarest, Rumänien) som är den hänskjutande domstolen i förevarande mål.
18. Den hänskjutande domstolen har förklarat att på grund av de nationella åtgärder som genomförde EU:s restriktiva åtgärder ådrog sig Neves en administrativ påföljd i form av böter samt en ytterligare påföljd i form av konfiskering av de belopp som det hade mottagit för förmedlingsavtalet från SFTE. Den hänskjutande domstolen konstaterar vidare att den inhemska lagstiftningen har infört en särskild skyldighet att underrätta de behöriga myndigheterna om varje transaktion som omfattades av tillämpningsområdet för förbudet mot förmedlingstjänster som anges i artikel 2.2 a i beslut 2014/512/Gusp, vid äventyr av automatisk konfiskering av den vinning som erhålls genom åsidosättande av denna skyldighet.
19. Den hänskjutande domstolen vill i huvudsak få klarlagt huruvida, med beaktande av Neves påståenden om bristande proportionalitet i fråga om påföljden i form av fullständig konfiskering mot bakgrund av rättspraxis från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) beträffande rätten till egendom som garanteras genom artikel 1 i protokoll nr 1 till Europakonventionen,(6) de nationella genomförandeåtgärderna strider mot vissa allmänna unionsrättsliga principer och rättigheter i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
20. Den hänskjutande domstolen frågar dessutom huruvida förbudet mot förmedlingstjänster som fastställs i artikel 2.2 a i beslut 2014/512/Gusp är tillämpligt i det nationella målet som rör produkter som kommer från Ryssland och som fysiskt inte importerats till någon medlemsstats territorium.
21. Den hänskjutande domstolen anmärker att EU-domstolen inte tidigare har prövat bestämmelserna i beslut 2014/512/Gusp vars tolkning har begärts och att omständigheterna i detta mål avviker från dem som var föremål för domen i målet Rosneft.(7)
22. Under dessa omständigheter vilandeförklarade Tribunalul București (Regiondomstol, Bukarest) målet och hänsköt följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”1. Kan beslut 2014/512/Gusp, särskilt artiklarna 5 och 7, mot bakgrund av principerna om rättssäkerhet och nulla poena sine lege, tolkas på så sätt att detta beslut inte utgör hinder för en nationell åtgärd (civilrättslig påföljd) som gör det möjligt att konfiskera hela de belopp som härrör från en transaktion, såsom den i artikel 2.2 a i beslut 2014/512/Gusp, för det fall det konstateras att den aktuella handlingen kvalificeras som en överträdelse i den nationella lagstiftningen?
2. Ska artikel 5 i beslut 2014/512/Gusp tolkas på sätt att medlemsstaterna får vidta nationella åtgärder som föreskriver automatisk konfiskering av alla belopp som härrör från bristande iakttagande av skyldigheten att anmäla en transaktion som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 2.2 a i beslut 2014/512/Gusp?
3. Är förbudet enligt artikel 2.2 a i beslut 2014/512/Gusp tillämpligt för det fall de produkter i form av militär utrustning som har varit föremål för förmedlingstjänster aldrig fysiskt har importerats till medlemsstatens territorium?”
23. Skriftliga yttranden har getts in till domstolen av Europeiska kommissionen. Med stöd av reglerna om processledning i artikel 62 i rättegångsreglerna för EU-domstolen har begärts att den rumänska regeringen och kommissionen skriftligen skulle besvara ytterligare frågor, inbegripet en fråga om domstolens behörighet i förevarande mål.
24. En förhandling ägde rum den 27 juni 2023 vid vilken Neves, de nederländska och österrikiska regeringarna, rådet och kommissionen yttrade sig muntligt.
III. Bedömning
A. EU:s restriktiva åtgärder i allmänhet och åtgärder som har betydelse för förevarande mål i synnerhet
1. Vidtagande och genomförande av restriktiva åtgärder
25. Inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken kan rådet besluta att införa restriktiva åtgärder mot tredjeländer, enheter eller enskilda enligt målen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som anges i artikel 21 FEU.
26. I allmänna ordalag är syftet med restriktiva åtgärder att det land, den landsdel, den regering, de enheter eller de enskilda personer som åtgärden är riktad mot ska ändra sin politik eller verksamhet.(8) Enligt EU:s karta över sanktioner(9) finns för närvarande mer än 40 (för det mesta landrelaterade) av EU antagna restriktiva åtgärder som är i kraft.
27. Restriktiva åtgärder antas av rådet på grundval av artikel 29 FEU som genomförs på EU nivå eller på nationell nivå.
28. Åtgärder som omfattas av medlemsstaternas behörighet eller av delad behörighet som ännu ej utövats på EU nivå genomförs endast på nationell nivå. Medlemsstaterna är skyldiga att vidta lämpliga åtgärder då de är rättsligt förpliktade att handla i enlighet med rådets beslut i den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.(10) Det har hittills varit praxis att åtgärder såsom vapenembargon och reseförbud genomförs direkt av medlemsstaterna.(11)
29. Restriktiva åtgärder som omfattas av unionens behörighet genomförs i princip på unionsnivå. Åtgärder som helt eller delvis avbryter eller begränsar ekonomiska förbindelser med ett tredjeland, inbegripet frysning av medel och ekonomiska resurser, antas således av rådet på grundval av ett gemensamt förslag av unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik och kommissionen i form av en förordning enligt artikel 215 FEUF (nedan kallad artikel 215-förordning).(12) Sådana förordningar är bindande och direkt tillämpliga i hela Europeiska unionen och säkerställer således enhetlig tillämpning av restriktiva åtgärder i samtliga medlemsstater.(13) Dessutom kan en artikel 215-förordning till skillnad från ett Gusp-beslut direkt medföra skyldigheter för enskilda personer i medlemsstaterna. Icke desto mindre kan det krävas ytterligare åtgärder på nationell nivå för att ge EU:s restriktiva åtgärder verkan i praktiken, trots att de genomförts genom en artikel 215-förordning.
30. Gusp-beslut enligt artikel 29 FEU och artikel 215-förordningar har inte nödvändigtvis helt samma innehåll. Ett Gusp-beslut kan omfatta åtgärder som faller innanför eller utanför befogenheterna enligt EUF-fördraget, i vilket fall en artikel 215-förordning inte skulle genomföra hela innehållet i detta beslut.(14) Om ett Gusp-beslut genomförs genom en artikel 215-förordning kan det utarbetas mer i detalj i denna förordning.
2. Restriktiva åtgärder mot Ryssland av relevans i förevarande mål
31. Som svar på Rysslands invasion av regionen Krim i Ukraina antog Europeiska unionen redan i mars 2014 beslut 2014/145/Gusp.(15) Detta beslut föreskrev resebegränsningar och frysning av penningmedel och ekonomiska resurser för vissa personer. Det genomfördes genom förordning 269/2014.(16)
32. Då Ryssland underlät att efterkomma Europeiska unionens krav införde rådet därefter ett paket med ytterligare restriktiva EU åtgärder genom beslut 2014/512/Gusp. Begränsningar infördes avseende finansiella tjänster, produkter med dubbla användningsområden, känsliga tekniker och militära produkter.(17) Dessa åtgärder har utökats vid åtskilliga tillfällen mot bakgrund av Rysslands fortsatta militära aggression mot Ukraina.(18) Förevarande mål rör emellertid endast åtgärder som införts genom beslut 2014/512/Gusp.
33. Artikel 2 i detta beslut fastställer olika förbud avseende vapen och relaterade militära produkter.(19) Artikel 2.2 a däri fastlägger ett förbud mot förmedlingstjänster avseende militära produkter. Den föreskriver att följande ska vara förbjudet att
”direkt eller indirekt tillhandahålla tekniskt bistånd, förmedlingstjänster eller andra tjänster som rör militär verksamhet och tillhandahållande, tillverkning, underhåll och användning av vapen och vapenrelaterad material av alla slag, inbegripet skjutvapen och ammunition, militärfordon och militär utrustning, paramilitär utrustning och reservdelar till dessa till fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i, eller för användning i, Ryssland”(20).
34. Samma dag som rådet antog beslut 2014/512/Gusp antog rådet förordning 833/2014(21) på grundval av artikel 215 FEUF i syfte att genomföra detta beslut. Förordning 833/2014 innehöll till en början inte ett förbud mot förmedlingstjänster avseende militära produkter.(22) Artikel 4.1 a i denna förordning föreskrev att det ska vara förbjudet att
”direkt eller indirekt tillhandahålla tekniskt bistånd som rör sådana varor och sådan teknik som ingår i Europeiska unionens gemensamma militära förteckning, eller som rör tillhandahållande, tillverkning, underhåll och användning av sådana varor som ingår i den förteckningen, till alla fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i Ryssland eller för användning i Ryssland”.
35. Först nyligen, den 23 juni 2023, ändrade rådet artikel 4.1 a i förordning 833/2014(23) och införde orden ”och förmedlingstjänster” efter orden ”tekniskt bistånd”.(24) Denna ändring är emellertid inte tillämplig i tidshänseende (ratione temporis) på situationen i det nationella målet.
36. Vid den i målet aktuella tiden genomfördes därför inte förbudet mot förmedlingstjänster avseende militära produkter som fastställs i artikel 2.2 a i beslut 2014/512/Gusp genom förordning 833/2014.
37. Rådets förklaring till varför detta förbud inte genomfördes i en artikel 215-förordning var följande. Vapenexport är föremål för gemensam ståndpunkt 2008/944/Gusp(25) som behandlar all sådan export och inte endast export till länder i förhållande till vilka Europeiska unionen har infört ett vapenembargo. Den föreskriver att medlemsstaterna ska utfärda en licens för varje export av militär krigsmateriel. Ingen kan därför exportera vapen från Europeiska unionen utan licens från det organ som inrättats för detta ändamål i varje medlemsstat. Denna gemensamma ståndpunkt kräver att medlemsstaterna vägrar licens för vapenexport bland annat om exporten är oförenlig med ett vapenembargo som är bindande för medlemsstaterna.(26) För att underlätta tillämpningen av denna gemensamma ståndpunkt antogs en gemensam militär förteckning av Europeiska unionen.(27) All utrustning på denna förteckning är föremål för exportkontroll enligt gemensam ståndpunkt 2008/944/Gusp.(28)
38. Detta generella system för reglering av vapenexport är, som förklarats av rådet, skälet till att förbud mot direkt vapenexport till länder som är föremål för sanktioner (vapenembargo) inte införs i artikel 215-förordningar. Antagandet av en sådan förordning är nödvändigt närhelst verkställandet av restriktiva åtgärder kräver åläggande av en skyldighet för enskilda personer i medlemsstaterna, då en sådan skyldighet inte kan åläggas direkt genom själva Gusp-beslutet. Då emellertid alla medlemsstater var skyldiga att införa licensieringssystem för att erhålla sådan licens föreligger inte något behov av en artikel 215-förordning.
39. Rådet anser emellertid att gemensam ståndpunkt 2008/944/Gusp inte tydligt kräver att medlemsstaterna inför skyldigheter att föreskriva licens för förmedlingstjänster avseende militära produkter fastän artikel 1.2 däri anger att ansökningar om exportlicens också innefattar ansökningar rörande förmedlingstjänster.(29) Detta är förklaringen till varför praxis varierar då det ibland anses nödvändigt och ibland inte anses nödvändigt att genomföra förbudet mot förmedlingstjänster avseende militära produkter genom en artikel 215-förordning.(30)
40. Även om jag inte anser att rådets förklaring är övertygande ändrar inte detta förhållande att förbudet mot förmedlingstjänster avseende militära produkter inte intogs i förordning 833/2014 i den version som är tillämplig i förevarande mål.
B. Omformulering av frågorna och domstolens behörighet
41. Tribunalul București (Regiondomstol, Bukarest) har formulerat sina tolkningsfrågor så, att de avser tolkning av vissa bestämmelser i beslut 2014/512/Gusp. Som emellertid framgår av dess förklaring för dess begäran om förhandsavgörande söker den domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida nationella genomförandeåtgärder är förenliga med EU:s grundläggande rättigheter och principer.
42. Rumänsk rätt har valt att påföra sanktioner mot personer som tillhandahåller förmedlingstjänster i strid med EU:s restriktiva åtgärder i form av administrativa böter och konfiskering av den förbjudna transaktionens hela vinst som en civilrättslig påföljd. Dessa påföljder är den nationella lagstiftarens val vid tillämpning av EU:s restriktiva åtgärder, inbegripet dem som föreskrivits mot Ryssland. Sådana åtgärder krävs inte enligt beslut 2014/512/Gusp, inte heller har någon deltagare i detta förfarande påstått detta.
43. Även om de två första frågorna formulerats på så sätt att de avser en tolkning av vissa bestämmelser i beslut 2014/512/Gusp kräver de således faktiskt inte en tolkning av detta beslut. De kräver i stället att domstolen tolkar vissa principer i unionsrätten, som den nationella domstolen hänvisar till, det vill säga principerna om rättssäkerhet, legalitet (nulla poena sine lege) och rätten till egendom.
44. Jag föreslår därför att de två första tolkningsfrågorna omformuleras.
45. Den första frågan avser i huvudsak huruvida principerna om rättssäkerhet och legalitet (nulla poena sine lege) och den grundläggande rätten till egendom ska tolkas så, att de utgör hinder för de nationella åtgärderna som innebär konfiskering av hela vinningen av den transaktion som förbjuds genom artikel 2.2 a i beslut 2014/512/Gusp.
46. Den andra frågan avser i huvudsak huruvida dessa unionsrättigheter och principer ska tolkas på det sättet att de utgör hinder för nationella åtgärder som föreskriver att sådan konfiskering är automatisk och följer av ett åsidosättande av skyldigheten att informera om en transaktion som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 2.2 a i beslut 2014/512/Gusp.
47. Den tredje frågan förutsätter en tolkning av själva beslutet 2014/512/Gusp då den avser begreppet förmedlingstjänster som beslutet förbjuder.
48. Jag ser inte att domstolen är förhindrad att besvara de två första frågorna som de omformulerats. Domstolen är behörig att tolka allmänna unionsrättsliga principer och grundläggande rättigheter som anges i stadgan. Detta är också fallet även om domstolens tolkning har betydelse för en nationell domstols bedömning av lagenligheten av nationella åtgärder som genomför ett Gusp-beslut.
49. Som jag har föreslagit i mitt förslag till avgörande i målen KS och KD(31) skulle domstolen vara behörig att tolka allmänna unionsrättsliga principer och grundläggande rättigheter som de anges i stadgan också när denna tolkning har betydelse för prövningen av Gusp-beslutets lagenlighet. Detta är inte fallet i detta mål. Om emellertid beslut 2014/512/Gusp som sådant föreskrev konfiskering som en åtgärd som skulle genomföras av medlemsstaterna skulle en begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol vara en begäran om prövning av giltigheten av en Gusp-åtgärd. Domstolens behörighet att pröva en sådan begäran utesluts inte av artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF.
50. Skälet till att jag har föreslagit en sådan tolkning av artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF är att de är ett undantag från domstolens generella behörighet enligt fördragen och ska tolkas restriktivt.(32) Om de tolkas på det sättet utesluter inte dessa fördragsbestämmelser domstolens behörighet att pröva förenligheten av samtliga Gusp-åtgärder, inbegripet dem som har generell tillämpning, med grundläggande rättigheter som skyddas av unionens rättsordning. Tolkning av artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF på det sättet att de utesluter domstolens behörighet i sådana fall skulle inte vara förenlig med Europeiska unionens konstitutionella grunder. En sådan tolkning skulle beröva domstolen dess konstitutionella roll att säkerställa att unionens institutioner och organ inte kränker de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning. Den skulle därför lämna enskilda personer utan ett effektivt rättsligt skydd av deras unionsrättsliga grundläggande rättigheter. Detta kan inte ha varit fördragens upphovsmäns avsikt när de begränsade domstolens behörighet inom Gusp.
51. Det kan däremot ha varit fördragens upphovsmäns avsikt att utesluta domstolens behörighet att tolka Gusp-åtgärder endast i syfte att klarlägga deras mening vid tillämpning i medlemsstaterna. Artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF ska därför tolkas på det sättet att de utesluter sådan behörighet. Jag kommer att förklara min ståndpunkt närmare i mitt svar på den tredje frågan.
C. Den första och andra frågan
52. De två första frågorna rör huruvida de konfiskeringsåtgärder som föreskrivs i rumänsk rätt eventuellt är rättsstridiga. Det finns tre möjliga skäl för sådan rättsstridighet som framförts av den hänskjutande domstolen, nämligen åsidosättande av principen om rättssäkerhet, legalitetsprincipen (nulla poena sine lege) och rätten till egendom.
53. Enligt min uppfattning och som påpekats av kommissionen saknar de två första principerna betydelse i förevarande mål.
54. Rättssäkerhetsprincipen, i den mening som den åberopats av Neves, utgör hinder för att en ny rättsregel tillämpas retroaktivt på en situation som förelåg före dess ikraftträdande.(33) I förevarande mål har Neves gjort gällande att dekret nr 901/2019, genom vilket Rumänien fastställde förteckningen över militära produkter och därmed införlivade EU:s förteckning, ännu inte var i kraft när Neves ingick avtalet avseende radioinstrumenten i fråga. Dekret nr 901/2019 innehåller emellertid en förteckning över militära produkter som är identisk med den förteckning som anges i dekret nr 156/2018, som var i kraft den aktuella tiden. Något problem med retroaktiv tillämpning av lagen uppkommer därför inte i förevarande mål.
55. Legalitetsprincipen (nulla poena sine lege) rör lagenligheten och förutsebarheten av brottsliga handlingar och straffrättsliga påföljder.(34) Då den konfiskering som föreskrivs i nationella åtgärder inte är en straffrättslig påföljd utan en civilrättslig sanktion kan jag inte se hur denna princip kan aktualiseras i förevarande mål.
56. Konfiskering inkräktar förvisso på rätten till egendom, som garanteras genom artikel 17.1 i stadgan. Denna rättighet är dock inte absolut och kan, såsom anges i artikel 52.1 i stadgan, begränsas på ett proportionerligt sätt för att uppnå legitima allmänna mål.
57. För att bistå den hänskjutande domstolen är det nödvändigt att tolka stadgan för att klarlägga huruvida rätten till egendom kan begränsas för att nå allmänna mål för beslut 2014/512/Gusp.
58. En liknande fråga har redan prövats av domstolen i målet Rosneft.(35) I detta mål ogillade domstolen en talan om ogiltighet av vissa bestämmelser i beslut 2014/512/Gusp, som föreskrev restriktiva åtgärder mot enskilda personer, och motsvarande bestämmelser i förordning 833/2014, som angreps på den grunden att de tillät konfiskering av tillgångar och kränkning av rättigheter till egendom. Domstolen erinrade om sin dom i målet Bosphorus(36) i vilken den ansåg att restriktiva åtgärder per definition har följder som påverkar rätten till egendom och näringsfriheten, som i det målet, kunde motiveras även om de medförde skada för personer som på intet sätt var ansvariga för den situation som föranledde vidtagandet av sanktionerna. Domstolen förklarade i målet Rosneft att sådana inskränkningar i ännu högre grad kan motiveras med avseende på följderna för restriktiva åtgärder som riktas mot de enheter som avses med dessa åtgärder.(37)
59. I domen i målet Rosneft konstaterade domstolen vidare att de mål som eftersträvades med de restriktiva åtgärderna mot Ryssland var att skydda Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende och främja en fredlig lösning på krisen i det landet. Dessa mål var del av det övergripande målet att bevara freden och stärka internationell säkerhet i enlighet med artikel 21 FEU.(38) Dessa mål ansågs motivera inskränkningen i sökandens rätt till egendom.
60. Man kan således dra slutsatsen att målen för de restriktiva åtgärderna mot Ryssland kan motivera inskränkningen i rätten till egendom. Nästa fråga som ska besvaras är huruvida konfiskering är en proportionerlig åtgärd för att nå dessa legitima mål och huruvida det inte är överdrivet ingripande att föreskriva automatisk konfiskering för underlåtenheten att informera om den transaktion som förbjuds genom dessa restriktiva åtgärder.
61. Nationella åtgärder som genomför EU:s restriktiva åtgärder ska vara utformade på så vis att de kan göra det möjligt att nå målen för de restriktiva åtgärderna. I denna mening behöver de ha avskräckande effekt. Vid valet av åtgärder som är lämpliga i detta avseende åtnjuter medlemsstaterna ett utrymme för egen bedömning. Detta är nödvändigt då situationen kan vara olika i varje medlemsstat. Vilka åtgärder som är tillräckliga för att avhålla företag och enskilda personer från att delta i förbjudna transaktioner kan förutsätta landsspecifika lösningar. Enligt min uppfattning, och som kommissionen har anfört, kan det vara nödvändigt att föreskriva konfiskering i tillägg till böter då enbart böter inte kan medföra den önskade effekten mot bakgrund av att deras belopp är försumbart i jämförelse med de belopp som erhålls i betalning för den förbjudna transaktionen.
62. Även om den nationella domstolen kan ta hänsyn till nationella särdrag ska den också beakta krav enligt unionsrätten rörande bedömningen av proportionalitet. I enlighet med artikel 52.3 i stadgan är det nödvändigt att vid tolkning av artikel 17 i stadgan beakta praxis från Europadomstolen rörande artikel 1 i protokoll nr 1 till Europakonventionen, som fastställer skyddet för rätten till egendom som lägsta tillåtna skyddsnivå.(39)
63. I mål i vilka Europadomstolen har funnit att konfiskeringsåtgärder var oproportionerliga gjorde den det då de påförde enskilda personer en alltför tung börda då de inte beaktade faktorer såsom den lagliga grunden för de konfiskerade beloppen och förhållandet att det inte fanns någon avsikt att bedra myndigheterna. En annan faktor har i några fall varit huruvida konfiskeringsåtgärden utgjorde en ytterligare sanktion.(40)
64. I förevarande mål är konfiskering en automatisk påföljd som följer av en underlåtenhet att informera om en förbjuden transaktion. Jag kan hålla med om att automatisk konfiskering som inte tillåter att en domstol prövar omständigheterna i det enskilda fallet i princip kan ifrågasättas när det gäller dess proportionalitet. Det förefaller dock som om rumänsk rätt knyter automatiken för konfiskering till förhållandet att underrättelse om den förbjudna och således lagstridiga transaktionen inte lämnades. Om en domare anser att transaktionen var laglig skulle inte automatisk konfiskering inträffa.
65. Av detta skäl, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, är det min uppfattning att den automatiska konfiskeringen är en begränsning av rätten till egendom som är proportionerlig i förhållande till målet att avhålla personer från att överträda de restriktiva åtgärderna mot Ryssland, vilka åtgärder som sådana antogs för att nå legitima allmänna mål.(41)
66. Jag anser därför att den första och andra frågan ska besvaras på det sättet att nationella åtgärder som innebär konfiskering av hela vinningen av en transaktion som genomförs i strid med beslut 2014/512/Gusp är en proportionerlig begränsning av rätten till egendom. Detta är fallet även om konfiskeringen är en automatisk följd av underlåtenheten att underrätta de behöriga nationella myndigheterna om transaktionen.
D. Den tredje frågan
67. Genom sin tredje fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det förbud som fastställs i artikel 2.2 a i beslut 2014/512/Gusp är tillämpligt när de militära produkter som var föremål för förmedlingsavtalen aldrig fysiskt importerades till en medlemsstats territorium.
68. Genom denna fråga begär den hänskjutande domstolen att domstolen ska tolka en generell bestämmelse i ett Gusp-beslut om restriktiva åtgärder mot ett tredjeland.
69. Domstolen har inte ännu haft tillfälle att klarlägga huruvida artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF utesluter sådan behörighet.
70. Min uppfattning är att artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF faktiskt utesluter domstolens behörighet att tolka bestämmelser i Gusp-åtgärder i syfte att klarlägga deras innebörd.
71. Denna tolkning är förenlig med syftet med begränsningen av behörigheten som anges i dessa två fördragsbestämmelser. Genom dessa bestämmelser avsåg fördragens upphovsmän i huvudsak att utestänga domstolen från att utforma politiken inom Gusp. Om domstolen kan välja bland flera möjliga betydelser av en rättsregel påverkar den med nödvändighet den politik som lagstiftaren valt avseende denna rättsregel. Detta är fallet även om en domstols tolkning bland annat begränsas av behovet att tolka i enlighet med lagstiftarens avsikt. Sådan avsikt är inte alltid uppenbar, vilket betyder att den själv blir en fråga för domstolens tolkning.(42)
72. Frågan är om en sådan ståndpunkt står i motsatsförhållande till min uppfattning att domstolen kan bedöma samtliga Gusp-åtgärders förenlighet med grundläggande rättigheter, inbegripet dem som har generell tillämpning (se punkterna 49 och 50 i detta förslag till avgörande). De intellektuella moment som tillämpas vid en domstolsprövning kräver trots allt en uppfattning om den regel som ska tolkas och förhållandet i vilket den tolkas. När domstolen därför bedömer en Gusp-åtgärds förenlighet med stadgan behöver den inte endast tolka stadgan utan även Gusp-regeln vars lagenlighet bedöms. Inget sådant motsatsförhållande uppkommer emellertid om man godtar att domstolen när den utför laglighetsprövningen är bunden av den innebörd av den granskade åtgärden som dess upphovsman tilldelat den, som framför den antingen som part i en direkt talan vid domstolen eller som deltagare i ett mål om förhandsavgörande. Vad som domstolen är behörig att bedöma trots begränsningen av dess behörighet enligt artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF är huruvida en Gusp-bestämmelse, tolkad enligt dess upphovsmans uppfattning, är tillåten mot bakgrund av EU:s grundläggande rättigheter och principer.
73. När domstolen däremot dömer i förfarandet för förhandsavgörande, som i förevarande mål, med en begäran att förklara betydelsen av en Gusp-bestämmelse som inte är klar för den hänskjutande domstolen, ska den pröva en regel som med nödvändighet kan ges olika betydelser. I detta förfarande är den betydelse som framhålls av regelns upphovsman endast en möjlig betydelse och där övriga deltagare har olika uppfattningar. Förfarandet för förhandsavgörande kräver därför att domstolen avgör vilken som är den ”rätta” betydelsen.
74. Man kan med rätta fråga varför domstolen ska följa den betydelse som föreslås av en regels upphovsman när den bedömer denna regels lagenlighet, medan domstolen kan ge regeln en annan betydelse än den som ges av dess upphovsman när den tolkar den i ett förfarande för förhandsavgörande?
75. Skälet härtill ligger i olika syften för dessa två typer av den rättskipning som domstolen genomför. Bedömningen av en Gusp-åtgärds lagenlighet (antingen, till exempel, i mål om ogiltigförklaring, förhandsavgörande om giltighet eller mål om skadestånd) syftar till att fastställa att en regel som har den betydelse som rådet har avsett, inte kan godtas i unionens rättsordning. Med andra ord kan domstolen inte ifrågasätta vad rådet menade, men den kan pröva huruvida rådets mening var förenlig med unionens grundläggande rättigheter och principer.
76. Mål om förhandsavgörande avseende tolkning rör däremot betydelsen av en regel som den har tolkats av olika aktörer såsom dess upphovsman, parterna i det nationella målet och den hänskjutande domstolen själv. Efter det att regeln har lämnat beslutsförfarandet får den så att säga ett ”eget liv”. Om det är möjligt att ge regeln olika betydelser i samband med dess tillämpning (och det är möjligt enbart om de givna betydelserna inte strider mot unionens grundläggande rättigheter och principer) finns inget skäl varför en betydelse skulle gälla framför en annan. För enhetlighetens skull har unionens konstitutionella rättsordning tilldelat domstolen befogenheten att välja en av dessa möjliga betydelser. Denna befogenhet uteslöts i Gusp.
77. Denna behörighetsbegränsning har med nödvändighet ett pris i fråga om Gusp-bestämmelsernas enhetlighet. När begreppet förmedlingstjänster kan tolkas på olika sätt kan det få en betydelse i en medlemsstats domstolar och en annan betydelse i en annan medlemsstats domstolar. Det får dock förmodas att fördragens upphovsmän godtog möjligheten av sådana skillnader när de begränsade domstolens behörighet genom artikel 24.1 FEU och artikel 275 FEUF. Det är möjligt att fördragens upphovsmän föredrog att sådana skillnader skulle lösas genom politiska och inte rättsliga mekanismer. Om rollen att säkerställa enhetlighet ska ges till domstolen på det sätt som den innehar denna roll enligt EUF-fördraget behöver behörighetsbegränsningen enligt dessa två bestämmelser tas bort genom ändring av fördragen.
78. Om emellertid ett Gusp-beslut inte genomförs av medlemsstaterna som i förevarande mål utan av Europeiska unionen genom en artikel 215-förordning åtnjuter domstolen fullständig tolkningsbehörighet med avseende på denna förordning och kan utöva den genom ett förfarande för förhandsavgörande.(43) En artikel 215-förordning är en åtgärd enligt EUF-fördraget genom vilken Europeiska unionen väljer den betydelse som ska tilldelas en regel i ett Gusp-beslut. Då det kan vara oklart vilken betydelse EU har valt, har domstolen enligt fördraget getts uppgiften att klarlägga denna för att säkerställa enhetlig tillämpning av denna förordning.
79. Mer konkret skulle detta innebära att om förordning 833/2014 hade genomfört artikel 2.2 a i beslut 2014/512/Gusp fullständigt genom att inkludera förbudet mot förmedlingstjänster avseende militära produkter skulle det vara domstolens uppgift att tolka huruvida begreppet förmedlingstjänster omfattar transaktioner rörande produkter som aldrig fysiskt har importerats in på en medlemsstats territorium. Domstolens tolkning skulle emellertid endast avse denna förordning och inte Gusp-beslutet.
80. Kommissionens argument, att domstolen är behörig att tolka beslut 2014/512/Gusp då förbudet mot förmedlingstjänster rörande militära produkter borde ha genomförts genom förordning 833/2014, kan i denna mening inte godtas. Även om det vore riktigt att rådet av misstag inte inkluderade förmedlingstjänster i en artikel 215-förordning skulle tolkningen av begreppet förmedlingstjänster i en sådan förordning inte påverka betydelsen av detta uttryck i Gusp-beslutet. Av detta skäl är det inte nödvändigt att bedöma huruvida skyldigheten att genomföra förbudet mot förmedlingstjänster rörande militära produkter förelåg enligt fördragen.
81. På grundval av vad ovan anförts föreslår jag att domstolen förklarar att den saknar behörighet att besvara den tredje frågan.
IV. Förslag till avgörande
82. Jag föreslår att domstolen ska besvara tolkningsfrågorna från Tribunalul București (Regiondomstol, Bukarest, Rumänien) på följande sätt:
Principen om rättssäkerhet, principen om legalitet (nulla poena sine lege) och den grundläggande rätten till egendom utgör inte hinder för nationella åtgärder som föreskriver konfiskering av hela vinningen av en transaktion som vidtagits i strid med beslut 2014/512/Gusp. Detta är fallet även om konfiskering är en automatisk följd av underlåtenheten att underrätta de nationella behöriga myndigheterna om transaktionen.
Domstolen saknar behörighet att pröva den tredje frågan.