FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
M. CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA
fremsat den 23. november 2023 (1)
Sag C-634/22
OT,
PG,
CR,
VT,
MD,
procesdeltager:
Sofijska gradska prokuratura
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Sofijski gradski sad (byretten i Sofia, Bulgarien))
»Præjudiciel forelæggelse – Unionens værdier og mål – retsstaten – artikel 19 TEU – beslutning 2006/929/EF – uafhængig og upartisk domstol – afskaffelse af en særlig domstol i straffesager – afskaffelsen forbundet med angivelig manglende uafhængighed«
1. Ved en lov vedtaget i 2022 (2) afskaffede den bulgarske lovgiver en række af retsvæsenets institutioner, bl.a. Spetsializiran nakazatelen sad (den særlige domstol i straffesager), og besluttede, at de dommere, der arbejdede ved denne ret indtil den nye lovs ikrafttrædelse, skulle forflyttes til andre retter.
2. Ved Zakon za izmenenie i dopalnanie na Zakona za sadebnata vlast (lov om ændring og supplering af lov om retsvæsenet) blev det endvidere fastsat, at de straffesager i første instans, hvor der – som i den foreliggende sag – var afholdt et retsmøde for den særlige domstol i straffesager, skulle tildeles Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) (3), idet behandlingen af sagerne dog fortsat skulle foretages af det dommerkollegium, som havde afholdt retsmødet.
3. Den til Domstolen indgivne anmodning om præjudiciel afgørelse er underskrevet af medlemmerne af det dommerkollegium ved den særlige domstol i straffesager (i dag Sofijski gradski sad (byretten i Sofia)), for hvilket der blev afholdt retsmøde i en bestemt straffesag. Dette dommerkollegium har givet udtryk for tvivl om foreneligheden mellem retsreformen af 2022, hvorved den særlige domstol i straffesager blev afskaffet, og EU-retten.
I. Retsforskrifter
A. EU-retten. Beslutning 2006/929/EF (4)
4. Artikel 1, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Bulgarien rapporterer inden den 31. marts hvert år og for første gang den 31. marts 2007 til Kommissionen om de fremskridt, landet har gjort med opfyldelsen af hvert af de benchmarks, der er angivet i bilaget.«
5. I bilaget fastsættes de benchmarks, som Bulgarien skal opfylde:
»1) vedtage forfatningsændringer, der fjerner enhver tvetydighed med hensyn til domstolenes uafhængighed og retsvæsenets ansvar.
2) sikre større åbenhed og effektivitet i retsprocedurerne ved at vedtage og implementere den ny lovgivning om retssystemet og den nye civile retsplejelov. Rapportere om konsekvenserne af disse nye love og af strafferetsplejeloven og forvaltningsloven, navnlig hvad angår forundersøgelsesfasen
3) fortsætte reformen af retsvæsenet med henblik på at styrke professionalisme, ansvarlighed og effektivitet. Vurdere virkningerne af reformen og offentliggøre resultaterne hvert år
4) foretage professionelle, upartiske undersøgelser af påstået korruption på højt niveau og rapportere herom. Rapportere om interne inspektioner af offentlige institutioner og offentlighed omkring ejendom tilhørende personer i høje positioner inden for staten
5) træffe yderligere foranstaltninger til at forhindre og bekæmpe korruption, særlig ved grænserne og i lokalforvaltningen
6) implementere en strategi til bekæmpelse af organiseret kriminalitet med fokus på grov kriminalitet, hvidvaskning af penge samt systematisk konfiskation af kriminelles aktiver. Rapportere om nye og igangværende efterforskninger, anklager og domme på disse områder.«
B. National ret
1. Zakon za sadebtana vlast (5)
6. Artikel 194, stk. 1, fastsætter følgende:
»[…] Hvis retsinstanser, anklagemyndigheder eller efterforskningstjenester afskaffes, eller hvis antallet af besatte stillinger heri reduceres, opretter den kompetente afdeling ved det øverste råd for retsvæsenet de tilsvarende stillinger i en anden myndighed af samme rang i retsvæsenet, om muligt i den samme retskreds, og besætter dem med dommere, anklagere og undersøgelsesdommere uden afholdelse af ansøgningsprocedurer.«
2. Zakon za izmenenie i dopalnanie na Zakona za sadebnata vlast (lov om ændring og supplering af lov om retsvæsenet)
7. Overgangsbestemmelse 43 fastsætter følgende:
»Fra denne lovs ikrafttrædelse afskaffes den særlige domstol i straffesager, Apelativen spetsializiran nakazatelen sad [(særlig appeldomstol i straffesager)], Spetsializirana prokuratura [(særlig anklagemyndighed)] og Apelativna spetsializirana prokuratura [(særlig anklagemyndighed i appelsager)].«
8. Overgangsbestemmelse 44 har følgende ordlyd:
»Dommerne ved den særlige domstol i straffesager genansættes under de betingelser og i henhold til den procedure, der er fastsat i artikel 194, stk. 1.
2. Senest 14 dage efter forkyndelsen af denne lov kan de i stk. 1 omhandlede personer skriftligt meddele afdelingen for dommere ved det øverste råd for retsvæsenet, at de ønsker at genindtræde i den retslige stilling, de bestred, før de blev ansat ved den særlige domstol i straffesager […].
3. Senest 30 dage efter udløbet af den frist, der er fastsat i stk. 2, træffer afdelingen for dommere ved det øverste råd for retsvæsenet afgørelse om oprettelse af dommerstillinger ved retterne svarende til dem, der afskaffes ved den særlige domstol i straffesager […], under hensyntagen til den pågældende rets arbejdsbyrde [(6)].
4. Efter udløbet af den frist, der er fastsat i stk. 3, genansætter afdelingen for dommere ved det øverste råd for retsvæsenet dommerne med virkning fra ikrafttrædelsen af denne lov.
5. De i stk. 4 omhandlede afgørelser truffet af afdelingen for dommere ved det øverste råd for retsvæsenet er umiddelbart eksigible.«
9. Overgangsbestemmelse 49 fastsætter følgende:
»De straffesager i første instans for den særlige domstol i straffesager, hvor der ikke er afholdt et indledende retsmøde før ikrafttrædelsen af denne lov, overdrages til de kompetente retter senest syv dage efter ikrafttrædelsen af denne lov.«
10. Overgangsbestemmelse 50 har følgende ordlyd:
»Efter ikrafttrædelsen af denne lov henhører de straffesager i første instans for [den særlige domstol i straffesager], hvor der er afholdt et indledende retsmøde, under kompetencen for [Sofijski gradski sad (byretten i Sofia)] og skal behandles af det dommerkollegium, som har afholdt retsmødet.
2. De dommere i dommerkollegierne, som ikke er blevet genansat ved [Sofijski gradski sad (byretten i Sofia)], får til opgave at deltage i behandlingen af sagerne indtil deres afslutning.
3. De dommere i dommerkollegiet, som har behandlet de straffesager i første instans, hvori der er afsagt dom, får til opgave at begrunde dommen, hvis de ikke er blevet genansat ved [Sofijski gradski sad (byretten i Sofia)].
[…]«
11. Overgangsbestemmelse 59, stk. 1, fastsætter følgende:
»[Sofijski gradski sad (byretten i Sofia)] indtræder i [den særlige domstol i straffesagers] aktiver, passiver, rettigheder og forpligtelser.«
12. Overgangsbestemmelse 67 har følgende ordlyd:
»Loven træder i kraft tre måneder efter sin forkyndelse i [tidende] med undtagelse af stk. 1, 2, 5, 6, 18, 28, 32, 34, 44, 45, 57 og 58, som træder i kraft på datoen for forkyndelsen.«
3. Nakazatelno protsesualen kodeks (7)
13. Artikel 30, stk. 2, fastsætter følgende:
»En dommer eller nævning, som på grund af andre omstændigheder kan anses for at være partisk eller at have en direkte eller indirekte interesse i sagens afgørelse, kan ikke indgå i et dommerkollegium.«
14. Artikel 31 har følgende ordlyd:
»1. I de tilfælde, der er omhandlet i artikel 29 og 30, skal dommerne, nævningene og justitssekretæren erklære sig inhabile.
2. Parterne kan rejse inhabilitetsindsigelser, indtil retsforhandlingerne indledes, medmindre begrundelserne for at gøre dette er opstået eller blevet kendt på et senere tidspunkt.
3. Inhabilitetsindsigelserne skal begrundes.
4. Retsinstansen træffer straks afgørelse om grundlaget for inhabilitetserklæringerne og inhabilitetsindsigelserne ved hemmelig votering med deltagelse af alle kollegiets medlemmer.«
II. Faktiske omstændigheder, tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
15. Ved den særlige domstol i straffesager blev der ført en straffesag, som blev indledt i 2018, mod forskellige personer, der blev anklaget for at have deltaget i en kriminel organisation med henblik på at begå strafbare handlinger i form af afpresning.
16. Efter indledningen af hovedforhandlingen mod de tiltalte blev der afholdt 12 offentlige retsmøder i løbet af 2020, 2021 og 2022, mens andre blev udsat af forskellige processuelle årsager (8).
17. På intet tidspunkt under straffesagen fremsatte parterne inhabilitetsindsigelse mod det dommerkollegium ved den særlige domstol i straffesager, for hvilket sagen verserede (dvs. mod formanden for dommerkollegiet og nævningene).
18. Mens denne sag endnu var igangværende, begyndte de offentlige debatter om udkastet til lov om ændring og supplering af lov om retsvæsenet, som fastsatte, at den særlige domstol i straffesager skulle afskaffes.
19. I forbindelse med disse debatter blev der den 25. februar 2022 afholdt et møde i Grazjdanskija svet kam Vissjija sdeben svet (borgerrådet ved det øverste råd for retsvæsenet), hvori navnlig formanden for det forelæggende dommerkollegium og en advokat, som forsvarede en af de tiltalte (han optrådte som repræsentant for en NGO), deltog.
20. På disse møder skete følgende:
– Advokaten støttede afskaffelsen af den særlige domstol i straffesager og erklærede, at han tilsluttede sig begrundelsen for lovudkastet.
– Formanden for dommerkollegiet ved den særlige domstol i straffesager erklærede sig uenig i afskaffelsen af denne domstol. Det fremgår af forelæggelseskendelsen, at han ved gentagne lejligheder offentligt har givet udtryk for det synspunkt, at »afskaffelsen af [den særlige domstol i straffesager,] henset til den måde, den gennemføres på, og med den anførte begrundelse er i strid med retsstatsprincippet, idet den tilsidesætter denne judicielle myndigheds uafhængighed og magtens tredeling og udgør en form for pression fra den lovgivende og udøvende magts side« (9).
21. Efter vedtagelsen af lov om ændring og supplering af lov om retsvæsenet har det dommerkollegium, for hvilket der blev afholdt et retsmøde ved den særlige domstol i straffesager, og som nu er en del af Sofijski gradski sad (byretten i Sofia), forelagt Domstolen følgende spørgsmål:
»1) Skal artikel 2, artikel 6, stk. 1 og 3, og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder [(herefter »chartret«)], fortolkes således, at uafhængigheden af en ret, som afskaffes ved den vedtagne ændring af [lov om retsvæsenet] ([…] med virkning fra den 27.7.2022), idet retterne dog indtil dette tidspunkt og også efterfølgende skal viderebehandle de sager, hvor der allerede er afholdt indledende retsmøder, begrænses, hvis afskaffelsen af retten begrundes med, at dette sikrer det forfatningsretlige princip om domstolenes uafhængighed og beskyttelsen af borgernes forfatningsmæssige rettigheder, men der ikke redegøres forskriftsmæssigt for, hvilke kendsgerninger der fører til den konklusion, at disse principper er blevet tilsidesat?
2) Skal de førnævnte EU-retlige bestemmelser fortolkes således, at de er til hinder for nationale retsforskrifter såsom bestemmelserne i lov om ændring og supplering af lov om retssystemet […], som medfører en fuldstændig afskaffelse af en selvstændig judiciel myndighed i Bulgarien (den særlige domstol i straffesager) med den anførte begrundelse og en forflyttelse af dommerne (herunder dommerne ved det dommerkollegium, der behandler den konkrete straffesag) fra denne ret til forskellige andre retter, men forpligter disse dommere til at viderebehandle de sager, der allerede verserer og er påbegyndt ved den afskaffede ret?
3) I bekræftende fald, hvilke processuelle handlinger skal da – også henset til EU-rettens forrang – foretages af dommerne ved de netop afskaffede retter i den afskaffede rets sager (som de i henhold til loven skal afslutte), også henset til deres forpligtelse til nøjagtigt at vurdere, om de skal erklære sig inhabile i disse sager? Hvilke følger vil dette have for den netop afskaffede rets processuelle afgørelser i de sager, der skal afsluttes, og for de afsluttende retlige handlinger i disse sager?«
III. Retsforhandlingerne for Domstolen
22. Anmodningen om præjudiciel afgørelse indgik til Domstolen den 10. oktober 2022.
23. Den polske regering og Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg.
24. Det er ikke blevet anset for nødvendigt med en mundtlig forhandling.
IV. Bedømmelse
A. Indledende bemærkninger
25. I denne præjudicielle sag foreligger følgende nævneværdige omstændigheder:
– Anmodningen om præjudiciel afgørelse er indgivet af et dommerkollegium, der formelt indgår i Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) og skal træffe afgørelse i en straffesag, som hidtil er blevet behandlet for en anden ret (den særlige domstol i straffesager). Som tidligere anført erstattede Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) fra ikrafttrædelsen af den nye lov den 26. april 2022 den særlige domstol i straffesager (10).
– De præjudicielle spørgsmål forelægges af det dommerkollegium (ved Sofijski gradski sad (byretten i Sofia)), som nu er kompetent, og hvis medlemmer afholdt et retsmøde, da de var en del af den særlige domstol i straffesager. Hvad specifikt angår den foreliggende sag er dommerkollegiets personelle sammensætning således ikke blevet ændret (11).
– Den fortolkning, som Domstolen anmodes om, vedrører ikke de strafbare handlinger, der skal bedømmes i straffesagen, eller uafhængigheden eller upartiskheden som sådan af det specifikke dommerkollegium, der skal træffe afgørelse over for de tiltalte. Hverken disse sidstnævnte eller den bulgarske anklagemyndighed har deltaget i den præjudicielle sag, og ifølge de forelagte oplysninger har ingen rejst tvivl om det pågældende dommerkollegiums uafhængighed og upartiskhed.
– Anmodningen om præjudiciel afgørelse rejser blot det spørgsmål, om afskaffelsen af den særlige domstol i straffesager er uforenelig med EU-retten, idet den begrænser uafhængigheden af den særlige domstol i straffesager.
26. Forelæggelseskendelsen fokuserer faktisk på kritikken af den reform af retssystemet, som den bulgarske lovgiver gennemførte i 2022 ved lov om ændring og supplering af lov om retsvæsenet. I kendelsen bemærkes det, at de anførte begrundelser for afskaffelsen af den særlige domstol i straffesager ikke er støttet af omstændigheder, som godtgør denne nødvendighed.
27. De to første præjudicielle spørgsmål vedrører direkte den problemstilling, om afskaffelsen af den særlige domstol i straffesager og den efterfølgende forflyttelse af dens medlemmer til andre retsinstanser er i overensstemmelse med EU-retten. Med det tredje spørgsmål anmodes Domstolen om at afklare, hvilke processuelle handlinger dommerne ved den afskaffede ret skal foretage, såfremt de to første spørgsmål besvares bekræftende.
28. I denne situation er det ikke overraskende, at både Kommissionen og den polske regering, de eneste parter i sagen for Domstolen, har fremsat indsigelser vedrørende den præjudicielle forelæggelses antagelse til realitetsbehandling. Jeg vil i det følgende behandle disse indsigelser.
B. Formaliteten
1. Indsigelserne fra den polske regering og Kommissionen (i sammendrag)
29. Den polske regering har gjort følgende gældende:
– Besvarelsen af de forelagte spørgsmål er ikke nødvendig for afgørelsen af hovedsagen, som ikke vedrører EU-retten. Denne sag har ingen forbindelse med EU-retten, hvorfor chartret ikke finder anvendelse.
– Afskaffelsen af nationale retsinstanser er et rent internt anliggende, som ikke er omfattet af Unionens kompetencer.
30. Kommissionen har anført følgende:
– Den forelæggende ret ønsker alene oplyst, om princippet om upartiskhed er overholdt. Eftersom samme ret ikke finder, at der er subjektive grunde til at erklære sig inhabil, og hovedsagens parter hverken har rejst tvivl om dens uafhængighed eller upartiskhed eller gjort inhabilitetsindsigelse mod dens medlemmer, er den anførte tvivl imidlertid rent hypotetisk.
– De grunde, som foranledigede den bulgarske lovgiver til at vedtage lov om ændring og supplering af lov om retsvæsenet, vedrørte nødvendigheden af at gennemføre strukturelle ændringer af de særlige strafferetlige domstole, som ikke omfatter den forelæggende ret (Sofijski gradski sad (byretten i Sofia)). De forelagte spørgsmål er derfor irrelevante for afgørelsen af sagen.
2. Bedømmelse
31. Af de fremsatte indsigelser kan den, der er rejst af den polske regering vedrørende Domstolens (eller generelt Den Europæiske Unions) kompetence til at udtale sig om strukturen af medlemsstaternes retssystemer, indledningsvis afvises.
32. Domstolen har ved gentagne lejligheder imødegået denne argumentation, som den polske regering har fremsat i mere eller mindre lignende sager. I en række domme har Domstolen fastslået, at selv om organiseringen af den dømmende magt i medlemsstaterne henhører under sidstnævntes kompetence, skal medlemsstaterne under udøvelsen af denne kompetence overholde de forpligtelser, der påhviler dem i henhold til EU-retten (12). Når Unionen kræver af medlemsstaterne, at de skal overholde disse forpligtelser (for så vidt som det er relevant her, at respektere de nationale retsinstansers uafhængighed), søger den på ingen måde selv at udøve denne kompetence (13).
33. Den videre udvikling af denne retspraksis er velkendt. Her skal blot henvises til en nylig dom afsagt af Domstolen (14), hvori det blev fastslået, at selv om fordeling og omstrukturering af retternes kompetencer i en medlemsstat principielt er omfattet af medlemsstaternes frihed som fastsat ved artikel 4, stk. 2, TEU, gælder dette kun med forbehold af, at denne fordeling eller omstrukturering ikke tilsidesætter respekten for retsstaten som omhandlet i artikel 2 TEU eller kravene i artikel 19, stk. 1, TEU, herunder kravene om domstolenes uafhængighed og upartiskhed.
34. Formalitetsindsigelsen om, at hovedsagen ikke har tilstrækkelig forbindelse med de EU-retlige bestemmelser, som den forelæggende ret ønsker fortolket, er mere tungtvejende. Der er tale om artikel 2 TEU, artikel 6, stk. 1 og 3, TEU, og artikel 19, stk. 1, andet afsnit, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47.
35. Efter min opfattelse er artikel 19, stk. 1, TEU den eneste af disse bestemmelser, der kan være relevant for besvarelsen af anmodningen om præjudiciel afgørelse, af følgende grunde:
– Som Kommissionen har gjort gældende, følger anvendeligheden af artikel 2 TEU indirekte af, at retsstatsprincippet, som fastsættes i denne bestemmelse, udmøntes i artikel 19 TEU (15). Det er sidstnævnte og ikke førstnævnte bestemmelse, der kan være relevant i denne sag.
– Artikel 6 TEU og chartrets artikel 47 er principielt ikke relevante, idet EU-retten ikke finder anvendelse i den straffesag, der verserer for den forelæggende ret, som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1 (16).
36. Idet drøftelsen i en sag med den foreliggende sags kendetegn er begrænset til fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet punktum, TEU, kan der ved afgørelsen af sagen tages udgangspunkt i et mindre strengt perspektiv eller i en mere udvidende fortolkning af denne bestemmelse.
37. Det første perspektiv er, at Domstolen tidligere har afvist to anmodninger om præjudiciel forelæggelse, der havde visse fællestræk med den foreliggende sag, fra realitetsbehandling (17). Som begrundelse for afvisningen blev det i dommen anført, at forsvarets påberåbelse af dommeres uafhængighed i forbindelse med en anmodning om præjudiciel afgørelse forudsætter en forbindelse med EU-retten (18).
38. Denne retspraksis kan opsummeres således, at Domstolen ikke har mulighed for at fortolke artikel 19, stk. 1, andet punktum, TEU (for så vidt som uafhængigheden i henhold til denne bestemmelse er en forudsætning for sikringen af effektiv retsbeskyttelse på de områder, der er omfattet af EU-retten) på en sådan måde, at den i artikel 267 TEUF fastsatte mekanisme antager karakter af et traktatbrudssøgsmål (19).
39. Hvis en national ret henvender sig til Domstolen og anmoder om fortolkning af artikel 19, stk. 1, andet punktum, TEU, skal forelæggelseskendelsen godtgøre, at der består en forbindelse mellem denne bestemmelse i EU-traktaten og hovedsagen. Anvendelsen af artikel 19, stk. 1, andet punktum, TEU er betinget af, at der foreligger en sådan forbindelse, således at den situation, der er genstand for sagen for den nationale ret, er omfattet af EU-rettens anvendelsesområde (20).
40. Det skal dog erindres, at en sådan forbindelse også ved anlæggelse af dette strengere perspektiv kan opstå, når materielle EU-retlige bestemmelser ganske vist ikke finder anvendelse på realiteten i sagen for den nationale ret, men denne ret har behov for fortolkning af andre EU-retlige bestemmelser, som »giver [den] mulighed for at afgøre processuelle spørgsmål inden for national ret, før de[n] skal træffe afgørelse vedrørende realiteten i de sager, der verserer for de[n]« (21).
41. Der kan imidlertid konstateres en vis udvikling i Domstolens praksis, som indebærer, at anmodninger om præjudiciel afgørelse vedrørende fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet punktum TEU, antages til realitetsbehandling, selv om ingen andre specifikke EU-retlige bestemmelser finder anvendelse i den tilgrundliggende sag (hovedsagen for den forelæggende ret), og den retlige situation, der er omtvistet for den nationale retsinstans i denne sag, savner elementer, de være sig materielle eller processuelle, der forbinder den med EU-retten.
42. Denne udvikling har gjort det muligt for Domstolen at besvare anmodninger om præjudiciel afgørelse, hvori de forelæggende retter efter at have påberåbt sig artikel 19, stk. 1, andet punktum TEU bevægede sig væk fra den konkrete sag, som de skulle træffe afgørelse i, og forelagde spørgsmål angående generelle bestemmelser om de nationale retssystemers organisation, som de forelæggende retter anså for at være til skade for domstolenes uafhængighed (22).
43. I denne retspraksis indgår ikke mindst Domstolens antagelse til realitetsbehandling af anmodninger om præjudiciel afgørelse indgivet af en polsk ret (som led i en række straffesager) med henblik på fortolkningen af artikel 19, stk. 1, andet punktum, TEU i forbindelse med sammensætningen af den retsinstans, som skulle medvirke i disse sager (23).
44. Jeg anser det ikke for nødvendigt på nuværende tidspunkt at drøfte de vanskelige problemstillinger, som denne retspraksis rejser, idet den foreliggende sag vedrører en enkelt faktor, der medfører, at det bulgarske retssystem skal opfylde visse udtrykkelige krav, som fremgår af en beslutning, der er en del af EU-retten.
45. Denne reform (som lov om ændring og supplering af lov om retsvæsenet, der er genstand for forelæggelsen, indgår i) kan og skal vurderes i forhold til, hvorvidt den opfylder standarden om domstolenes uafhængighed, hvortil der henvises i de »benchmarks«, der er anført i bilaget til beslutning 2006/929 om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Bulgariens fremskridt på området retsreform (24).
46. En bulgarsk retsinstans har tilsvarende mulighed for at forelægge Domstolen sine spørgsmål om foreneligheden mellem en national lov (som regulerer den pågældende retsinstans’ placering i denne medlemsstats retssystem) og de forpligtelser, der følger af EU-retten, herunder forpligtelser med hensyn til uafhængigheden af den domstol i straffesager, som skal træffe afgørelse i hovedsagen.
47. Det kan derfor ikke lægges til grund, at den anmodning om præjudiciel afgørelse, som er indgivet til Domstolen, ikke har tilstrækkelig forbindelse med EU-retten (25).
48. Det skal dog erindres, at Domstolen, når den besvarer en anmodning om præjudiciel afgørelse, ikke selv direkte kan fastslå, at en national bestemmelse er i strid med EU-retten, men derimod skal stille de elementer i fortolkningen af EU-retten, som den finder hensigtsmæssige, til rådighed for den forelæggende ret (26).
49. De øvrige formalitetsindsigelser mod den præjudicielle forelæggelse kan afvises med henvisning til, at de snarere angår realiteten vedrørende de forelagte spørgsmål:
– Det forhold, at medlemmerne af den forelæggende ret ikke har erklæret sig inhabile i hovedsagen, og at denne sags parter ikke har anmodet om, at de erklærer sig inhabile, kan være afgørende for vurderingen af deres uafhængighed og upartiskhed i den foreliggende sag for så vidt angår den materielle prøvelse af anmodningen om præjudiciel afgørelse.
– Bedømmelsen af de grunde, der foranledigede den bulgarske lovgiver til at vedtage reformen af de særlige domstole, og betydningen af afskaffelsen af den særlige domstol i straffesager for, hvorvidt dens medlemmer er egnede til fortsat at behandle straffesagen ved Sofijski gradski sad (byretten i Sofia), vedrører også den materielle prøvelse af anmodningen om præjudiciel afgørelse, og ikke spørgsmålet om, hvorvidt den kan antages til realitetsbehandling.
50. Alt i alt er det min vurdering, at anmodningen om præjudiciel afgørelse kan antages til realitetsbehandling.
C. Det første præjudicielle spørgsmål
51. Den forelæggende ret ønsker oplyst, om den ændring, der blev indført ved lov om ændring og supplering af lov om retsvæsenet, og hvorved en bestemt ret (den særlige domstol i straffesager) blev afskaffet, medfører, at »uafhængigheden af [denne ret] […] begrænses«. Med henblik på at afklare sine tvivlsspørgsmål anmoder den Domstolen om at fastslå, hvorvidt denne reform er forenelig med artikel 2, TEU, artikel 6, stk. 1 og 3, TEU og artikel 19, stk. 1, andet punktum, TEU, sammenholdt med chartrets artikel 47.
52. Som tidligere nævnt er det blandt disse bestemmelser i EU-traktaten og chartret kun artikel 19, stk. 1, andet punktum, TEU, der er relevant her, idet kravet om de nationale retters uafhængighed følger af denne bestemmelse.
53. I henhold til Domstolens praksis omfatter dette krav to aspekter:
– »Det første, eksterne, aspekt kræver, at den pågældende ret udøver sit hverv helt uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold til nogen og uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen, og at den således er beskyttet mod indgreb og pres udefra, der kan bringe dens medlemmers uafhængige bedømmelse i fare og påvirke deres afgørelser« (27).
– »Det andet, interne, aspekt hænger sammen med begrebet upartiskhed og vedrører det forhold, at der skal være den samme afstand til tvistens parter og deres respektive interesser for så vidt angår tvistens genstand. Sidstnævnte aspekt fordrer objektivitet og en fuldstændig mangel på interesse i sagens udfald ud over den strikte anvendelse af retsregler« (28).
54. Hverken den forelæggende ret (Sofijski gradski sad (byretten i Sofia)) eller parterne i straffesagen har benægtet, at denne ret »udøver sit hverv helt uafhængigt og uden at være underlagt noget hierarkisk forhold eller stå i afhængighedsforhold til nogen og uden at modtage ordrer eller instrukser fra nogen«.
55. Der er i hovedsagen heller ikke blevet rejst tvivl om den subjektive uafhængighed af de personer, der nu er medlemmer af Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) og tidligere var en del af den særlige domstol i straffesager. Medlemmerne af den forelæggende ret har ikke fundet grund til at erklære sig inhabile, og det fremgår heller ikke, at de tiltalte eller anklagemyndigheden, tidligere eller nu, har opfordret til, at de medlemmer af den særlige domstol i straffesager, som efter reformen udøver deres hverv i Sofijski gradski sad (byretten i Sofia), erklærer sig inhabile.
56. Det kan udledes af det ovenstående, at der ikke foreligger grunde til at drage uafhængigheden og upartiskheden af den forelæggende rets medlemmer i tvivl.
57. I en situation, hvor medlemmerne af en retsinstans ikke (subjektivt) føler, at deres uafhængighed er blevet påvirket, og hvor de hverken er blevet erklæret inhabile eller selv har erklæret sig inhabile i en konkret sag, er spørgsmålet imidlertid, om den juridiske ramme, inden for hvilken de skal træffe afgørelse, indeholder elementer, der gør det muligt (objektivt) at udlede, at en sådan påvirkning foreligger (29).
58. I denne henseende skal det først og fremmest anføres, at en omstrukturering af retssystemet i en medlemsstat logisk set kan indebære, at retsinstanser, der tidligere fandtes, forsvinder, eller at deres kompetencer omfordeles, uden at disse foranstaltninger i sig selv udgør en tilsidesættelse af domstolenes uafhængighed.
59. Tilsvarende er princippet om magtens tredeling (som forelæggelseskendelsen henviser til) ikke til hinder for, at lovgiver inden for forfatningens rammer vedtager den lovgivning om den retslige struktur, som den på ethvert tidspunkt finder mest passende. Retsinstanser, hvis eksistens på et givet tidspunkt var berettiget, kan afskaffes på et andet tidspunkt, igen uden at dette indebærer, at domstolenes uafhængighed tilsidesættes (30).
60. På dette sted kan det allerede udledes, at det første præjudicielle spørgsmål faktisk ikke vedrører uafhængigheden af de konkrete dommere (eller nævninge), som skal afgøre straffesagen, eller graden af uafhængighed for Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) som sådan, men derimod alene den mulige tilsidesættelse af »denne rets [den særlige domstol i straffesagers] uafhængighed« (31), som afskaffelsen af den særlige domstol i straffesager kan medføre, i lyset af de grunde, der var afgørende for lovændringen.
61. Den forelæggende ret anfører i forelæggelseskendelsen de begrundelser for denne afskaffelse, som blev angivet af den bulgarske lovgiver, bl.a. vedrørende domstolenes uafhængighed (32). Disse begrundelser er ifølge den forelæggende ret ikke underbyggede, idet den omtvistede reform ikke bevarede domstolenes uafhængighed, men derimod i sig selv udgjorde en tilsidesættelse af dette princip (33).
62. Bedømmelsen af dette spørgsmål kan ikke foretages uden indledningsvis at tage i betragtning, hvilken funktion Domstolen har i henhold til artikel 267 TEUF:
– For det første, som jeg allerede har anført, kan Domstolen i denne type sager ikke selv direkte fastslå, at en national bestemmelse er i strid med EU-retten, men skal derimod stille de elementer i fortolkningen af EU-retten, som den finder hensigtsmæssige, til rådighed for den forelæggende ret.
– For det andet kan Domstolen, som det følger af det ovenstående, ikke anmodes om at udtale sig om hele den omtvistede lovændring, idet dens funktion er begrænset til at give den forelæggende ret vurderinger af EU-rettens betydning i lyset af de virkninger, som denne reform konkret har afstedkommet for statussen af den ret, som skal afgøre straffesagen.
63. På dette grundlag er jeg enig med Kommissionen i, at en omstrukturering af et retssystem, som tager sigte på den bedst mulige sikring af domstolenes uafhængighed, ikke bør kritiseres og heller ikke kan anses for i sig selv at ville medføre en svækkelse af de nationale retters uafhængighed.
64. I denne henseende er det lige så legitimt for den nationale lovgiver at vælge et strafferetligt system med almindelige retsinstanser, der er kompetente til at pådømme enhver form for strafbar handling, som at vælge et andet system, der tillægger en bestemt særlig domstol kompetencen til at pådømme bestemte særligt alvorlige strafbare handlinger. Begge modeller findes i de forskellige medlemsstater, der som nævnt har frihed til at anvende den ene eller den anden eller at ændre deres model.
65. Den bulgarske lovgiver har begrundet reformen af 2022 som et udtryk for sin hensigt om at omstrukturere det nationale retssystem med henblik på at gøre retsinstanserne (34) så effektive som muligt og sikre deres uafhængighed bedst muligt. Hvis det forholder sig således, kan det anerkendes, at den tilgodeser »legitime grunde vedrørende navnlig en fordeling af de tilgængelige ressourcer, der gør det muligt at sikre en forsvarlig retspleje« (35).
66. Kommissionen har med rette henvist til disse begrundelser i sin rapport om retsstatssituationen i Bulgarien i 2022 (36) uden at drage dem i tvivl.
67. Den forelæggende ret afviser ganske vist (kraftigt), at begrundelsen for lov om ændring og supplering af lov om retsvæsenet svarede til faktiske forhold, der klart forelå i virkeligheden. Størstedelen af forelæggelseskendelsen gentager den kritik, som en række dommere i forbindelse med godkendelsen af udkastet til loven om reformen af retsvæsenet fremsatte mod de nye foranstaltninger, herunder den dommer, der har underskrevet anmodningen om præjudiciel afgørelse.
68. Efter min opfattelse bør Domstolen dog ikke deltage i den polemik, der i denne forbindelse er opstået i løbet af lovgivningsprocessen. Domstolen kan navnlig ikke overtage en hensigtsvurdering, hvorved det forsøges at erstatte de hensigter, der af lovgiver blev angivet som begrundelse for den vedtagne lov, med den lovgivende magts angiveligt reelle hensigter.
69. Det er tilstrækkeligt at nævne, som orientering, at det ikke fremgår af lov om ændring og supplering af lov om retsvæsenet, hvilke argumenter der end lå til grund for den (37), at ingen medlemmerne af den afskaffede domstol var uafhængig eller upartiske. I modsat fald ville det være uforklarligt, at de dommere, der udførte deres hverv ved den særlige domstol i straffesager, efter dens opløsning er blevet forflyttet til andre retsinstanser (38), og navnlig at de er blevet betroet at færdigbehandle de straffesager, som de behandlede ved den særlige domstol i straffesager.
70. Hvis det forholder sig således med uafhængigheden af de dommere, som udførte deres hverv ved den særlige domstol i straffesager, må det så meget desto mere gælde for den almindelige domstol (Sofijski gradski sad (byretten i Sofia)), der har efterfulgt den. Som nævnt indeholder forelæggelseskendelsen ingen indikationer af eventuelle mangler ved denne ret (Sofijski gradski sad (byretten i Sofia)) hvad angår sikringen af dens medlemmers uafhængighed og upartiskhed.
71. På baggrund af disse betragtninger foreslår jeg, at det første præjudicielle spørgsmål besvares således, at artikel 19, stk. 1, andet punktum, TEU ikke er til hinder for en reform af retsvæsenet i en medlemsstat, hvorved en særlig domstol i straffesager afskaffes, idet dens kompetencer overdrages til en anden, almindelig domstol, og det bestemmes, at behandlingen af de straffesager, der blev behandlet ved den afskaffede domstol, og hvor der er afholdt et retsmøde, fortsat skal behandles af det dommerkollegium, der hidtil har været kompetent.
D. Det andet præjudicielle spørgsmål
72. For så vidt angår den del, der ikke er en gentagelse af det første spørgsmål, giver den forelæggende ret med dette spørgsmål udtryk for tvivl om foreneligheden mellem en af de umiddelbare virkninger af den bulgarske retsreform og EU-retten (39): »forflyttelse af dommerne (herunder dommerne ved det dommerkollegium, der behandler den konkrete straffesag) fra denne ret [den særlige domstol i straffesager] til forskellige andre retter, [idet] […] disse dommere [dog forpligtes] til at viderebehandle de sager, der allerede verserer og er påbegyndt ved den afskaffede ret«.
73. Ifølge Domstolen kan forflyttelser af dommere til en anden ret uden deres samtykke »udgøre et middel til at udøve kontrol med retsafgørelsers indhold, eftersom de ikke alene kan påvirke omfanget af de berørte dommeres beføjelser og behandlingen af de sager, som de er tildelt, men også få betydelige konsekvenser for deres liv og karriere og således have tilsvarende virkninger som en disciplinær sanktion« (40).
74. Princippet om uafsættelighed har dog ikke en fuldstændig absolut karakter, og der kan »undtages derfra, når dette er begrundet med henvisning til tvingende legitime hensyn og under overholdelse af proportionalitetsprincippet« (41).
75. I denne sag skal det påpeges, at forflyttelsen til Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) af medlemmerne af det dommerkollegium ved den særlige domstol i straffesager, som allerede havde afholdt retsmøde, ikke har haft nogen betydning for udviklingen i den specifikke straffesag, som fortsat verserer: De sager, hvor medlemmerne af den særlige domstol i straffesager (som her) havde afholdt et retsmøde, behandles fortsat af disse medlemmer ved Sofijski gradski sad (byretten i Sofia), hvor de skal afgøre dem.
76. Sikringen af uafsættelighed i forbindelse med behandlingen af en sag synes således at være overholdt, idet lov om ændring og supplering af lov om retsvæsenet har fastsat en form for perpetuatio jurisdictionis (42) til fordel for de personer, som var kompetente til at behandle straffesagen. Der er således ikke sket en fjernelse af dommere, der har forhindret dem i fortsat at behandle en straffesag, som de allerede var begyndt at behandle ved at afholde et eller flere retsmøder.
77. Henset til dette forhold er det unødvendigt at anlægge abstrakte betragtninger om, hvorvidt forflyttelserne af de bulgarske dommere, der arbejdede ved den særlige domstol i straffesager og nu arbejder ved Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) eller andre retsinstanser, generelt set var af tvungen eller frivillig karakter.
78. Under alle omstændigheder synes processen med genansættelse af dommerne i deres nye stillinger efter ikrafttrædelsen af lov om ændring og supplering af lov om retsvæsenet at være undergivet garantier med hensyn til objektivitet (43), uden at anmodningen om præjudiciel afgørelse specifikt omhandler dette spørgsmål. De kriterier, der ligger til grund for denne genansættelse, bygger på de generelle kriterier, der fremgår af den tidligere lovgivning vedrørende den lovgivende magt (44), og der foreligger ingen mistanke om, at de er vilkårlige. Der er navnlig intet, der tyder på, at genansættelsen af den afskaffede domstols medlemmer ved retsinstanser af samme rang har en karakter, der kan sidestilles med en disciplinær sanktion.
79. Der er altså tale om et dommerkollegium, som tidligere var en del af én ret (den særlige domstol i straffesager) og er overgået til at være en del af en anden ret (Sofijski gradski sad (byretten i Sofia)). Dette dommerkollegium har desuden medbragt den sag, som de tidligere behandlede ved den førstnævnte ret, nemlig den sag, som anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører, til den sidstnævnte ret.
80. I denne forbindelse er det atter vanskeligt at konstatere nogen svækkelse af den forelæggende rets uafhængighed som følge af forflyttelsen af medlemmerne af dommerkollegiet til Sofijski gradski sad (byretten i Sofia), der var en virkning af omstruktureringen af det bulgarske strafferetlige system.
E. Det tredje præjudicielle spørgsmål
81. Med det tredje præjudicielle spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplysninger om de processuelle handlinger, som dommerne ved den afskaffede ret (den særlige domstol i straffesager) skal foretage i de sager, som de behandlede før denne rets afskaffelse, såfremt det vurderes, at den omtvistede reform er uforenelig med EU-retten.
82. Henset til formuleringen vil det ikke være nødvendigt at besvare dette spørgsmål, hvis Domstolen besvarer de to foregående spørgsmål således, at der ikke er grundlag i forelæggelseskendelsen for at finde en national lovgivning såsom lov om ændring og supplering af lov om retsvæsenet i strid med EU-retten.
83. Under alle omstændigheder vil det tredje præjudicielle spørgsmål efter min opfattelse være grundløst. Hovedsagen vedrører som nævnt flere gange en sag, som blev indledt ved den særlige domstol i straffesager og overgik til Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) – den ret, der har indgivet anmodningen om præjudiciel afgørelse – og som vil blive behandlet af de samme dommere, som afholdt et retsmøde ved den særlige domstol i straffesager, før den blev afskaffet.
84. Derfor kan dommerne ved den særlige domstol i straffesager ikke foretage nogen processuelle handlinger som dommere ved den særlige domstol i straffesager. De kan kun handle som dommere ved Sofijski gradski sad (byretten i Sofia), hvorfor det tredje præjudicielle spørgsmål må forstås således, at det omhandler handlinger, som Sofijski gradski sad (byretten i Sofia) skal foretage, såfremt de to første spørgsmål besvares bekræftende, hvilket de efter min opfattelse ikke skal.
V. Forslag til afgørelse
85. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen, at den svarer Sofijski gradski sad (byretten i Sofia, Bulgarien) således:
»Artikel 19, stk. 1, andet punktum, TEU
skal fortolkes således, at
denne bestemmelse ikke er til hinder for en reform af retsvæsenet i en medlemsstat, hvorved en særlig domstol i straffesager afskaffes og dens kompetencer overdrages til en anden, almindelig domstol, og det bestemmes, at behandlingen af de straffesager, der blev behandlet ved den afskaffede domstol, og hvor der er afholdt et retsmøde, fortsat skal behandles af det dommerkollegium, der hidtil har været kompetent.
Denne bestemmelse er ikke til hinder for, at dommerne ved den afskaffede ret som led i denne reform af retsvæsenet genansættes ved andre retter af samme rang på grundlag af objektive kriterier, der er hævet over enhver mistanke om vilkårlighed.«