Målen T‑443/08 och T‑455/08

Freistaat Sachsen m.fl.

mot

Europeiska kommissionen

”Statligt stöd – Stöd till förmån för flygplatsen Leipzig/Halle – Finansiering av investeringar för byggandet av den nya södra start- och landningsbanan – Beslut som förklarar stödet oförenligt med den gemensamma marknaden – Talan om ogiltigförklaring – Berättigat intresse av att få saken prövad saknas – Avvisning – Begreppet företag – Begreppet ekonomisk verksamhet – Flygplatsinfrastruktur”

Sammanfattning av domen

1.      Talan om ogiltigförklaring – Berättigat intresse av att få saken prövad – Talan som väckts av ett företag som erhållit statligt stöd, mot kommissionens beslut i vilket detta stöd förklaras vara förenligt med den gemensamma marknaden – Beslut som inte går det stödmottagande företaget emot

(Artiklarna 87.1 EG, 88.3 EG, 230 EG och 234 EG)

2.      Stöd som ges av en medlemsstat – Planerade stöd – Stöd som beviljats i strid med förbudet i artikel 88.3 EG – Senare beslut av kommissionen vari stödet förklaras förenligt med den gemensamma marknaden – Skyldigheter för de nationella domstolarna till vilka en ansökan om återbetalning har ingivits

(Artikel 88.3 EG)

3.      Konkurrens – Gemenskapsregler – Mottagare – Företag – Begrepp – Utövande av en ekonomisk verksamhet – Drift av flygplatsinfrastruktur – Anläggning eller utbyggnad av start- och landningsbanor – Omfattas

4.      Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Juridisk karaktär – Tolkning mot bakgrund av objektiva omständigheter – Möjlighet för kommissionen att anta riktlinjer – Utvecklingen i ekonomiskt hänseende och konkurrenshänseende vad gäller sektorn för flygplatstjänster, vilken omfattas av riktlinjer – Verkningar

(Artikel 87.1 EG)

5.      Stöd som ges av en medlemsstat – Bestämmelser i fördraget – Tillämpningsområde – Privata eller offentliga företag – Tillämplighet på offentliga investeringsinstrument

(Ariklarna 86.2 EG och 87 EG)

6.      Stöd som ges av en medlemsstat – Begrepp – Stöd som härrör från statliga medel – Möjlighet att anse att en offentlig enhet beviljar såväl som mottar statligt stöd

(Artikel 87.1 EG)

7.      Stöd som ges av en medlemsstat – Befintligt och nytt stöd – Den gemensamma marknadens utveckling – Begrepp – Förändring av det ekonomiska och rättsliga sammanhanget inom den sektor som berörs av den aktuella åtgärden

(Artikel 88 EG; rådets förordning nr 659/1999, artikel 1 b v)

8.      Stöd som ges av en medlemsstat – Den roll som kommissionen tilldelats enligt fördraget – Domstolsprövning

(Artiklarna 7.1 andra stycket EG, 87 EG och 88 EG)

9.      Institutionernas rättsakter – Motivering – Motsägelsefull – Verkningar – Kommissionens beslut att förklara ett stöd förenligt med den gemensamma marknaden – Motsättning mellan det stödbelopp som angetts i beslutets artikeldel och det som angetts i beslutsskälen

(Artikel 253 EG)

1.      En talan om ogiltigförklaring som väcks av en fysisk eller juridisk person kan endast upptas till sakprövning om sökanden har ett intresse av att få rättsakten ogiltigförklarad. Det ska vara fråga om ett faktiskt intresse och det ska bedömas den dag talan väcks.

På området för statliga stöd innebär enbart det förhållandet, att det i beslutet fastställts att stödet är förenligt med den gemensamma marknaden och således i princip inte går de stödmottagande företagen emot, emellertid inte att unionsdomstolen inte är skyldig att pröva huruvida kommissionens bedömning medför bindande rättsliga verkningar som kan påverka nämnda företags intressen.

Det förhållandet att kommissionens beslut inte motsvarar den ståndpunkt som sökandena har framfört under det administrativa förfarandet medför inte i sig någon bindande rättslig verkan som kan påverka deras intressen och kan inte i sig ligga till grund för deras berättigade intresse av att få saken prövad. Förfarandet för granskning av statliga stöd är nämligen med hänsyn till dess allmänna systematik ett förfarande som inleds mot den medlemsstat som är ansvarig för beviljandet av stödet. De stödmottagande företagen och de territoriella enheter under statlig nivå som beviljar stöd, liksom stödmottagarnas konkurrenter, anses endast som ”berörda” i detta förfarande. Sådana sökande fråntas emellertid inte rätten till ett effektivt rättsligt skydd när det gäller kommissionens beslut att kvalificera ett kapitaltillskott som statligt stöd. Även om talan om ogiltigförklaring avvisas, finns det nämligen ingenting som hindrar att sökandena inom ramen för ett mål vid en nationell domstol – där de eventuellt har instämts för att svara för följden av deras påstående om kapitaltillskottets ogiltighet – för denna domstol föreslår att den ska begära ett förhandsavgörande i enlighet med artikel 234 EG för att ifrågasätta giltigheten av kommissionens beslut i den del det konstateras att den aktuella åtgärden utgör ett stöd.

En sökande kan inte åberopa en framtida oviss ställning till stöd för sitt intresse av att begära ogiltigförklaring av den angripna rättsakten. Den omständigheten att en sökande hänvisar till ”möjliga” följder av ett kapitaltillskotts påstådda ogiltighet på bolagsrättens och insolvensrättens område, och inte till några säkra följder, är inte tillräckligt för att grunda ett sådant intresse.

(se punkterna 46, 49, 50, 55, 58 och 63)

2.      Om ett stöd har beviljats mottagaren i strid med artikel 88.3 sista meningen EG kan en nationell domstol, på begäran av en annan aktör, vara skyldig att göra en prövning av giltigheten av de åtgärder som vidtas för genomförande och återkrav avseende beviljade finansiella stöd, även efter det att kommissionen har antagit ett positivt beslut. Den nationella domstolen är i ett sådant fall enligt unionsrätten skyldig att förordna om effektiva åtgärder för att komma till rätta med verkningarna av att stödet är rättsstridigt. Även om det inte föreligger exceptionella omständigheter saknar denna domstol emellertid skyldighet att återkräva hela det rättsstridiga stödet. I sådant fall är den nationella domstolen, med tillämpning av unionsrätten, skyldig att ålägga stödmottagaren att betala ränta för den period som stödet varit rättsstridigt. Den nationella domstolen kan med stöd av sin nationella rätt i förekommande fall besluta om återkrav av det rättsstridiga stödet, utan att detta inverkar på medlemsstatens rätt att vid en senare tidpunkt på nytt verkställa stödet. Nämnda domstol kan också komma att bifalla en talan om ersättning för skada som orsakats av att stödet är rättsstridigt. I de fall som ett rättsstridigt stöd har genomförts och kommissionen därefter fattar ett positivt beslut, utgör unionsrätten således inte hinder för att mottagaren dels kan begära utbetalning av framtida stöd, dels kan behålla det stöd som beviljats före det positiva beslutet. Detta inverkar emellertid inte på följderna av att ett stöd som utbetalats i förtid är rättsstridigt.

(se punkt 60)

3.      Inom konkurrensrätten omfattar begreppet företag varje enhet som bedriver ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och oavsett hur den finansieras. Med begreppet ekonomisk verksamhet förstås all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad.

Förvaltning av flygplatsinfrastruktur utgör en ekonomisk verksamhet, särskilt när företaget tillhandahåller flygplatstjänster mot ersättning, bland annat i form av flygplatsavgifter, vilka ska betraktas som vederlag för de tjänster som tillhandahålls av flygplatsens koncessionsinnehavare.

Det förhållandet att ett företag förvaltar en regional flygplats och inte en internationell flygplats påverkar inte den ekonomiska karaktären på bolagets verksamhet, i den mån som denna består i att tillhandahålla tjänster mot ersättning på marknaden för regionala flygplatstjänster.

Driften av en start- och landningsbana ingår i det förvaltande företagets ekonomiska verksamhet när det sker för kommersiella ändamål.

Vad gäller prövningen av den ekonomiska karaktären på företagets verksamhet med hänsyn till att utbyggnaden av en start- och landningsbana finansieras med offentliga medel, saknas det anledning att avskilja den verksamhet som består i att anlägga och bygga ut infrastruktur från den senare användningen av denna infrastruktur och det är frågan huruvida den senare användningen av den anlagda infrastrukturen är av ekonomisk karaktär som nödvändigtvis avgör karaktären på utbyggnadsverksamheten. Start- och landningsbanorna utgör nämligen nödvändiga beståndsdelar för den ekonomiska verksamhet som bedrivs av en flygplatsoperatör. Byggandet av start- och landningsbanor gör det således möjligt att på flygplatsen bedriva den avsedda huvudsakliga ekonomiska verksamheten, eller, när det gäller byggandet av ytterligare en bana eller utbyggnaden av en befintlig bana, att utveckla denna verksamhet.

(se punkterna 88, 89 och 93–96)

4.      Frågan huruvida ett stöd utgör ett statligt stöd, i den mening som avses i EG‑fördraget, ska emellertid avgöras utifrån objektiva omständigheter som ska bedömas vid den tidpunkt då kommissionen fattar sitt beslut. Kommissionen är endast bunden av de rambestämmelser och de meddelanden som den antar på området för statligt stöd i den mån dessa texter inte avviker från en korrekt tillämpning av bestämmelserna i fördraget. Dessa texter kan nämligen inte ges en tolkning som innebär att tillämpningsområdet för artiklarna 87 EG och 88 EG inskränks eller strider mot syftena med nämnda artiklar.

Beträffande sektorn för flygplatstjänster angavs i meddelandet om tillämpning av artiklarna 87 EG och 88 EG samt artikel 66 i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet inom flygsektorn att kommissionen tidigare ansåg att genomförandet av infrastrukturprojekt utgjorde en allmänpolitisk åtgärd som inte kunde granskas med stöd av fördragets regler om statligt stöd.

Det har emellertid skett en utveckling inom flygplatssektorn i synnerhet när det gäller flygplatsernas organisation och deras ekonomiska och konkurrensmässiga situation. Dessutom har det i dom av den 12 december 2000 i mål T‑128/98, Aéroports de Paris mot kommissionen, som fastställts genom dom av den 24 oktober 2002 i mål C‑82/01 P, Aéroports de Paris mot kommissionen, medgetts att en flygplatsoperatör, från och med år 2000, i princip utövar sådan ekonomisk verksamhet som avses i artikel 87.1 EG och på vilken reglerna för statliga stöd ska tillämpas. Detta bekräftades genom dom av den 17 december 2008 i mål T‑196/04, Ryanair mot kommissionen. Följaktligen är det från och med år 2000 inte längre möjligt att på förhand utesluta tillämpningen av reglerna för statligt stöd på flygplatser. Kommissionen är vid antagandet av ett beslut rörande sektorn för flygplatstjänster skyldig att beakta denna utveckling och denna tolkning samt inverkan av dessa faktorer såvitt avser tillämpningen av artikel 87.1 EG på finansieringen av infrastruktur som har ett samband med driften av en flygplats.

(se punkterna 103–106)

5.      Artikel 87 EG omfattar samtliga företag, privata eller offentliga, och all produktion i nämnda företag, med det enda undantag som anges i artikel 86.2 EG. Huruvida ett organ som bedriver ekonomisk verksamhet utgör en juridisk person som är skild från staten eller inte, då detta organ har getts rättskapacitet enligt nationell rätt, saknar betydelse för frågan huruvida det föreligger ekonomiska band mellan staten och detta organ och därigenom för frågan huruvida detta organ kan vara mottagare av ett statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.

Lika litet som det kan godtas att enbart bildandet av självständiga institutioner med uppgift att fördela stöd gör det möjligt att kringgå reglerna om statligt stöd, kan det godtas att enbart bildandet av ett offentligt investeringsinstrument (”single purpose vehicle”), vars ändamål enbart är förvaltning och drift av en flygplats offentliga infrastruktur, medför att detta företag undgår tillämpningen av nämnda regler. Det måste nämligen undersökas om denna enhet utövar en ekonomisk verksamhet och således kan anses utgöra ett företag, samt om det har mottagit en överföring av statliga medel.

(se punkterna 128–130)

6.      Bedömningarna att ett företag såväl har mottagit som beviljat stöd är inte a priori oförenliga. Ett offentligt företag kan nämligen vara mottagare av ett statligt stöd i den mån det agerar som ett företag verksamt på en marknad. Det finns emellertid ingenting som hindrar att nämnda företag även i samband med en annan separat åtgärd kan bevilja ett stöd. Ett statligt stöd kan således beviljas inte enbart direkt av staten utan även av offentliga eller privata organ som staten inrättar eller anvisar i syfte att genomföra stödet. Det är nämligen fullt möjligt för staten att styra användningen av medel i offentliga företag, genom att utöva sitt dominerande inflytande över sådana företag, för att i förekommande fall finansiera särskilda förmåner riktade till andra företag.

(se punkt 143)

7.      Genom fördraget inrättades olika förfaranden beroende på om stöd är befintligt eller nytt. Medan nytt stöd enligt artikel 88.3 EG ska anmälas i förväg till kommissionen och inte kan genomföras förrän detta förfarande har lett till ett slutgiltigt beslut, kan befintligt stöd enligt artikel 88.1 EG rättsenligt genomföras om kommissionen inte har fastslagit att det är oförenligt med den gemensamma marknaden. Befintligt stöd kan således i förekommande fall endast förklaras oförenligt med den gemensamma marknaden genom ett beslut som har verkningar för framtiden.

Enligt artikel 1 b v i förordning nr 659/1999 är befintligt stöd sådant stöd beträffande vilket ”det kan fastställas att det inte utgjorde något stöd när det infördes men senare blev ett stöd på grund av utvecklingen av den gemensamma marknaden, utan att medlemsstaten företagit någon ändring”. Begreppet ”utvecklingen av den gemensamma marknaden” kan förstås som en ändring av det ekonomiska och rättsliga sammanhanget inom den sektor som berörs av den ifrågavarande åtgärden. Med en sådan ändring avses bland annat en ändring som är en följd av liberaliseringen av en marknad som inledningsvis inte var öppen för konkurrens.

(se punkterna 187 och 188)

8.      Enligt artikel 7.1 andra stycket EG ska varje institution handla inom ramen för de befogenheter som den har tilldelats genom fördraget. På området för statligt stöd har i artikel 88 EG i fördraget kommissionen ålagts att fortlöpande granska och övervaka stödåtgärder. Avsikten är att en fastställelse av att ett statligt stöd eventuellt inte är förenligt med den gemensamma marknaden, under tribunalens och domstolens kontroll, ska ske efter ett särskilt förfarande som det åvilar kommissionen att genomföra. Artiklarna 87 EG och 88 EG ger således kommissionen en central roll när det gäller att avgöra huruvida ett stöd eventuellt är oförenligt med den gemensamma marknaden.

(se punkterna 201 och 202)

9.      En motsägelse i ett besluts motivering utgör ett åsidosättande av den skyldighet som följer av artikel 253 EG och är av sådan art att det påverkar den aktuella rättsaktens giltighet, om det fastställs att den som rättsakten är riktad till på grund av denna motsägelse helt eller delvis inte kan få kännedom om de faktiska skälen till beslutet och att rättsaktens artikeldel på grund av detta faktum helt eller delvis saknar rättsligt stöd. Vidare är det endast en rättsakts artikeldel som har bindande rättslig verkan.

Ett kommissionsbeslut genom vilket ett statligt stöd förklaras vara förenligt med den gemensamma marknaden är motsägelsefullt när kommissionen dels anger att vissa kostnader som berördes av det granskade kapitaltillskottet föll inom det offentliga verksamhetsområdet och således inte kunde betraktas som statligt stöd i enlighet med artikel 87.1 EG, dels fastställer att hela kapitaltillskottet utgjorde ett statligt stöd.

Det finns inte någon unionsrättslig bestämmelse enligt vilken det krävs att kommissionen ska fastställa det exakta stödbelopp som ska återbetalas när den beslutar om att ett stöd som har förklarats vara oförenligt med den gemensamma marknaden ska återbetalas. Det är tillräckligt att kommissionens beslut innehåller uppgifter som gör det möjligt för den som beslutet riktar sig till att själv utan alltför stora svårigheter fastställa detta belopp. Tribunalen slår emellertid fast att för det fall kommissionen beslutar sig för att ange storleken på ett statligt stöd, i den mening som avses i artikel 87.1 EG, i ett besluts artikeldel, får kommissionen anses skyldig att ange det exakta stödbeloppet.

Det är av största betydelse att kommissionen anger ett olagligt stöds exakta belopp i artikeldelen i ett slutgiltigt beslut om att förklara detta stöd förenligt med den gemensamma marknaden i enlighet med artikel 87 EG, eftersom detta belopp kan ha konsekvenser för den ränta som stödmottagaren kan vara skyldig att betala på grund av att stödet mottogs innan kommissionen hade fattat något beslut angående detta. Den nationella domstol i vilken talan eventuellt har väckts är nämligen med tillämpning av unionsrätten skyldig att förplikta stödmottagaren att betala ränta under den period då stödet var olagligt. Storleken på denna ränta beror bland annat på storleken på det statliga stödet som sådant. Det är nämligen på grundval av storleken på det sammanlagda statliga stödet i enlighet med artikel 87.1 EG, och inte på grundval av enbart den del av det olagliga stödet som ansetts förenligt med den gemensamma marknaden, som den aktuella räntan ska beräknas.

(se punkterna 222, 223 och 226–229)