WYROK SĄDU (pierwsza izba)

z dnia 16 września 2013 r.(*)

Odpowiedzialność pozaumowna – Zdrowie zwierząt – Środki ochronne w sytuacji kryzysowej – Środki ochronne odnoszące się do wysoce zjadliwej grypy ptaków w niektórych państwach trzecich – Zakaz przywozu dzikich ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym – Wystarczająco istotne naruszenie norm prawnych przyznających uprawnienia jednostkom – Oczywiste i poważne przekroczenie granic uprawnień dyskrecjonalnych – Dyrektywy 91/496/WE i 92/65/WE – Zasada ostrożności – Obowiązek staranności – Proporcjonalność

W sprawie T‑333/10

Animal Trading Company (ATC) BV, z siedzibą w Loon op Zand (Niderlandy),

Avicentra NV, z siedzibą w Malle (Belgia),

Borgstein birds and Zoofood Trading vof, z siedzibą w Wamel (Niderlandy),

Bird Trading Company Van der Stappen BV, z siedzibą w Dongen (Niderlandy),

New Little Bird’s Srl, z siedzibą w Anagni (Włochy),

Vogelhuis Kloeg, z siedzibą w Zevenbergen (Niderlandy),

Giovanni Pistone, zamieszkały w Westerlo (Belgia),

reprezentowani przez adwokatów M. Osse oraz J. Houdijka,

strona skarżąca,

przeciwko

Komisji Europejskiej, reprezentowanej przez F. Jimena Fernándeza oraz B. Burggraafa, działających w charakterze pełnomocników,

strona pozwana,

której przedmiotem jest skarga o odszkodowanie za szkody, jakie skarżąca miała ponieść na skutek przyjęcia, w pierwszej kolejności – decyzji Komisji 2005/760/WE z dnia 27 października 2005 r. dotyczącej niektórych środków ochronnych odnoszących się do wysoce zjadliwej grypy ptaków w określonych państwach trzecich w zakresie przywozu ptaków żyjących w niewoli (Dz.U. L 285, s. 60), której okres obowiązywania przedłużono w czasie, a w drugiej kolejności – rozporządzenia Komisji (WE) nr 318/2007 z dnia 23 marca 2007 r. ustanawiającego warunki dotyczące zdrowia zwierząt dla przywozu niektórych rodzajów ptaków do Wspólnoty i warunki kwarantanny dotyczące takiego przywozu (Dz.U. L 84, s. 7).

SĄD (pierwsza izba),

w składzie: J. Azizi, prezes, S. Frimodt Nielsen i M. Kancheva (sprawozdawca), sędziowie,

sekretarz: J. Plingers, administrator,

uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 20 listopada 2012 r.,

wydaje następujący

Wyrok

 Okoliczności powstania sporu

A –   Przedstawienie skarżących

1        Skarżący, Animal Trading Company (ATC) BV, Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof, Bird Trading Company Van der Stappen BV, New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg oraz Giovanni Pistone prowadzą działalność w zakresie przywozu do Unii Europejskiej dzikich ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym i przeznaczonych do celów ozdobnych w wolierach, w szczególności papugowych, takich jak papugi, papugi długoogonowe i kakadu oraz wróblowych. Miejscem ich działalności są Niderlandy, Belgia i Włochy. Są oni członkami European Association of Im- and Exporters of Birds and Live Animals (europejskiego stowarzyszenia importerów i eksporterów żywych ptaków i zwierząt, zwanego dalej, „europejskim stowarzyszeniem ptaszników”).

B –  W przedmiocie dyrektyw 91/496 i 92/65

2        W dniu 15 lipca 1991 r. Rada Wspólnot Europejskich przyjęła na podstawie art. 37 WE dotyczącego wspólnej polityki rolnej dyrektywę 91/496/EWG ustanawiającą zasady regulujące organizację kontroli weterynaryjnych zwierząt wprowadzanych na rynek Wspólnoty z państw trzecich i zmieniającą dyrektywy 89/662/EWG, 90/425/EWG oraz 90/675/EWG (Dz.U. L 268, s. 56).

3        Na mocy art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 przyjęcie środków ochronnych jest dopuszczalne przy zachowaniu następujących przesłanek:

„Jeżeli jedna z chorób, określona w dyrektywie Rady 82/894/EWG z dnia 21 grudnia 1982 r. w sprawie powiadamiania o chorobach zwierząt we Wspólnocie, choroby odzwierzęce lub inne choroby czy zjawiska mogące stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia zwierząt lub zdrowia ludzkiego pojawią się lub rozprzestrzenią na obszarze państwa trzeciego lub jeżeli pojawią się jakiekolwiek inne poważne powody związane ze zdrowiem zwierząt uzasadniające takie działania, w szczególności w świetle uzyskanych danych przez biegłych lekarzy weterynarii, Komisja może, działając z własnej inicjatywy lub na wniosek państwa członkowskiego, zastosować bezzwłocznie oraz w zależności od powagi sytuacji jeden z poniższych środków:

–        wstrzymać przywóz z całego obszaru lub części obszaru państwa trzeciego, którego to dotyczy i, gdy uzna to za właściwe, państwa trzeciego będącego krajem tranzytowym,

–        ustanowić specjalne warunki dotyczące zwierząt pochodzących z części obszaru lub całości obszaru takiego państwa trzeciego”.

4        Ponadto art. 18 ust. 7 dyrektywy 91/496 stanowi, że decyzje o rozszerzeniu, zmianie lub zniesieniu środków podjętych zgodnie z ust. 1–3 i 6 podejmowane są zgodnie z procedurą komitetową przewidzianą w art. 17 dyrektywy Rady 89/662/EWG z dnia 11 grudnia 1989 r. dotyczącej kontroli weterynaryjnych w handlu wewnątrzwspólnotowym w perspektywie wprowadzenia rynku wewnętrznego (Dz.U. L 395, s. 13).

5        W dniu 13 lipca 1992 r. Rada przyjęła dyrektywę 92/65/EWG ustanawiającą warunki dotyczące zdrowia zwierząt regulujące handel i przywóz do Wspólnoty zwierząt, nasienia, komórek jajowych i zarodków nieobjętych warunkami zdrowia zwierząt ustanowionymi w szczególnych zasadach wspólnotowych określonych w załączniku A pkt I do dyrektywy 90/425/EWG (Dz.U. L 268, s. 54). Dyrektywa ta określa szczególne wymogi stawiane państwom i hodowli pochodzenia, ustanawia zasady dotyczące świadectw zdrowia zwierząt, jakie muszą one posiadać, oraz określa badania, jakim należy poddać zwierzęta.

6        Artykuł 17 ust. 2 i 3 dyrektywy 92/65 przewiduje w szczególności zasadniczo, że wyłącznie zwierzęta pochodzące z państw trzecich wymienionych w wykazie państw trzecich lub części państw trzecich zdolnych udzielić gwarancji równoważnych wymogom mającym zastosowanie w wewnętrznym handlu w Unii mogą być przedmiotem przywozu do Unii.

C –  W przedmiocie decyzji 2000/666

7        Decyzja Komisji 2000/666/WE z dnia 16 października 2000 r. ustanawiająca wymagania dotyczące zdrowia zwierząt i świadectwa weterynaryjne przy przywozie ptaków innych niż drób oraz warunki kwarantanny (Dz.U. L 278, s. 26) zezwalała przy zachowaniu pewnych zasad, w tym okresu kwarantanny wynoszącego co najmniej 30 dni, na przywóz ptaków pochodzących z państw trzecich będących członkami Światowej Organizacji Zdrowia Zwierząt (OIE).

D –  W przedmiocie pierwszej opinii EFSA

8        W dniach 14 i 15 września 2005 r. w następstwie wniosku Komisji Wspólnot Europejskich z 2004 r. Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) wydał opinię naukową w przedmiocie ptasiej grypy w kontekście zdrowia i dobrostanu zwierząt [The EFSA Journal (2005) 266, 1–21, zwaną dalej „pierwszą opinią EFSA”].

9        Uwzględniając udzielone mu pełnomocnictwo, EFSA zajął w tej opinii wyłącznie stanowisko dotyczące ryzyka zakażenia ptasią grypą drobiu z Unii.

10      We wstępie opinii EFSA przypomniał, że ptasia grypa występuje wśród drobiu w dwóch odrębnych postaciach klinicznych, wysoce zjadliwej grypy ptaków (zwanej dalej „HPAI”) oraz nisko zjadliwej grypy ptaków. HPAI jest wywołana wirusami podtypu H5 i H7, które posiadają pewne cechy molekularne mogące prowadzić do zakażenia ogólnoustrojowego, które nie występują w przypadku nisko zjadliwej grypy ptaków. Wirus H5N1 jest jednym z tych podtypów wirusa wywołującego HPAI.

11      Ponadto EFSA stwierdził, że szerokie rozpowszechnienie wirusa ptasiej grypy w Azji w chwili wydania opinii może być źródłem wirusa pandemicznego dla człowieka, a liczne kwestie były rozważane w celu znalezienia środka zwalczania obecnie występującego kryzysu wywołanego ptasią grypą. EFSA uznał, na podstawie dostępnych danych naukowych, że w swojej opinii mógł sformułować kilka wniosków dotyczących niektórych kwestii w zakresie udzielonego mu pełnomocnictwa, lecz wnioski te nie odnoszą się do aspektów związanych ze zdrowiem ludzkim w wyniku zarażenia ptasią grypą.

12      EFSA uznał również, że tuż przed wydaniem przez niego opinii w następstwie niezwyczajnego endemicznego występowania wirusa H5N1 wśród drobiu w niektórych państwach Azji wirus H5N1 występuje również wśród populacji dzikich ptaków. Taka sytuacja epidemiologiczna, która zdaniem EFSA nigdy nie miała miejsca w przeszłości, mogła wywołać niemożliwe do przewidzenia skutki. Jednakże uwzględniając brak wiedzy na temat infekcji typu HPAI wśród dzikich ptaków, EFSA uznał, że ocena sytuacji i przewidywania co do dalszego rozwoju sytuacji nie mogą zostać poparte dostatecznymi naukowymi danymi. Zdaniem EFSA skutkiem epidemii HPAI związanej z wirusem H5N1 w południowo-wschodniej Azji jest to, że infekcja ta rozprzestrzeniła się na populację osiadłych i wędrownych dzikich ptaków, co może stanowić środek przedostania się wskazanego wirusa do Unii. Jednakże EFSA uznał, że konieczne jest interdyscyplinarne działanie w celu wyjaśnienia prawdopodobieństwa i skutków takiej sytuacji.

13      Co się tyczy ryzyka, jakie stanowią dla drobiu z Unii ptaki w klatkach, w postaci w szczególności ptactwa ozdobnego i domowego, EFSA uznał, że ptaki te mogą być zarażone wirusami ptasiej grypy, w tym wirusami typu H5 i H7, a zatem w przypadku przywozu stanowią ryzyko wprowadzenia tych wirusów do Unii. Jednakże EFSA uznał, że w przypadku ptaków sprzedawanych zgodnie z prawem to ryzyko jest znacznie obniżone z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące przywozu ptaków innych niż drób.

E –  W przedmiocie decyzji 2005/760

14      W dniu 27 października 2005 r. Komisja przyjęła decyzję 2005/760/WE dotyczącą niektórych środków ochronnych odnoszących się do HPAI w określonych państwach trzecich w zakresie przywozu ptaków żyjących w niewoli (Dz.U. L 285, s. 60), która zawieszała przywóz do Unii żywych ptaków innych niż drób.

15      Decyzja ta była następstwem wykrycia w dniu 21 października 2005 r. obecności wirusa H5N1 HPAI u dwóch przywiezionych ptaków, które znajdowały się od września 2005 r. w ośrodku kwarantanny w Essex w Zjednoczonym Królestwie. Ptaki te miały pochodzić odpowiednio z Tajwanu i Surinamu.

16      W motywach 1 i 2 decyzji 2005/760 Komisja uzasadniła takie zawieszenie, stwierdzając przede wszystkim, że ptasia grypa jest zakaźną chorobą wirusową drobiu i ptaków o wysokiej śmiertelności, która może szybko osiągnąć rozmiary epidemii i stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia zwierząt i zdrowia publicznego oraz znacznie obniżyć opłacalność hodowli drobiu. Zdaniem Komisji istnieje niebezpieczeństwo wprowadzenia czynnika chorobotwórczego poprzez międzynarodowy handel żywymi ptakami innymi niż drób. Ponadto, ponieważ HPAI została wykryta u przywiezionych ptaków poddanych kwarantannie w Zjednoczonym Królestwie, Komisja uznała, że właściwe wydaje się wstrzymanie przywozu ptaków z określonych obszarów zagrożonych oraz wykorzystanie odniesienia do odpowiednich regionalnych komisji OIE w celu określenia tych obszarów.

17      Artykuł 1 ust. 1 decyzji 2005/760 stanowi:

„Państwa członkowskie wstrzymują przywóz z państw trzecich, względnie części tych państw, należących do regionalnych komisji OIE wymienionych w Załączniku:

a)      żywych ptaków innych niż drób, zgodnie z definicją w art. 1 tiret trzecie decyzji 2000/666/WE,

[…]”.

18      Załącznik do decyzji 2005/760 stanowi:

„Państwa trzecie, o których mowa w art. 1, należące do następujących regionalnych komisji OIE:

–        Afryka,

–        Ameryki[a],

–        Azja, Daleki Wschód i Oceania,

–        Europa,

–        Bliski Wschód”.

19      Artykuł 6 decyzji 2005/760 przewiduje, że stosuje się ją do dnia 30 listopada 2005 r.

F –  W przedmiocie sprawozdania krajowej grupy ds. epidemiologii w nagłych przypadkach w Zjednoczonym Królestwie

20      W dniu 11 listopada 2005 r. National Emergency Epidemiology Group (krajowa grupa ds. epidemiologii w nagłych przypadkach, Zjednoczone Królestwo) opublikowała dokument zatytułowany „Epidemiological Report on Avian Influenza in Birds in a Quarantine Premises in Essex” (sprawozdanie epidemiologiczne na temat ptasiej grypy wśród ptaków w ośrodku kwarantanny w Essex). Zgodnie z tym sprawozdaniem w ośrodku kwarantanny w Essex wyłącznie u ptaków pochodzących z Tajwanu w Azji, a nie z Surinamu w Ameryce Południowej, została wykryta obecność wirusa H5N1. Błąd dotyczący Surinamu wynikał z zamiany próbek pobranych w ośrodku kwarantanny.

G –  W przedmiocie czterech pierwszych decyzji o przedłużeniu

21      Decyzją 2005/862/WE z dnia 30 listopada 2005 r. zmieniającą decyzje 2005/759/WE i 2005/760 dotyczące środków zwalczania ptasiej grypy u ptaków innych niż drób (Dz.U. L 317, s. 19) Komisja przedłużyła obowiązywanie środków przyjętych decyzją 2005/760 do dnia 31 stycznia 2006 r.

22      W motywie 4 decyzji 2005/862 Komisja uzasadniła to przedłużenie, stwierdzając, że zważywszy, iż w niektórych państwach będących członkami OIE wykryto nowe przypadki ptasiej grypy, należy przedłużyć wstrzymanie przemieszczania ptaków domowych oraz przywozu innych ptaków z pewnych zagrożonych obszarów.

23      W pismach z dnia 7 grudnia 2005 r. i z dnia 3 i 18 stycznia 2006 r. europejskie stowarzyszenie ptaszników zwróciło uwagę Komisji na skutki zakazu, w szczególności ryzyko rozwoju nielegalnego rynku przywozu, powodujące zwiększone zagrożenie rozprzestrzeniania się ptasiej grypy w Unii. Ponadto rzeczone stowarzyszenie wystąpiło do Komisji o zorganizowanie spotkania z jej przedstawicielami i odstąpienie od ustanawiania nowego przedłużenia zakazu. Europejskie stowarzyszenie ptaszników załączyło do pisma z dnia 3 stycznia 2006 r. dokument zatytułowany „Report on the Independent Review of Avian Quarantine” (sprawozdanie w przedmiocie niezależnej kontroli ptasiej kwarantanny), przyjęty w dniu 7 grudnia 2005 r. przez wydział ds. środowiska, żywności i spraw rolnych w rządzie Zjednoczonego Królestwa (zwany dalej „sprawozdaniem DEFRA”).

24      Decyzją 2006/79/WE z dnia 31 stycznia 2006 r. zmieniającą decyzje 2005/759/WE i 2005/760 w odniesieniu do przedłużenia ich okresów stosowania (Dz.U. L 36, s. 48) Komisja przedłużyła środki przyjęte decyzją 2005/760 do dnia 31 maja 2006 r.

25      W motywie 3 decyzji 2006/79 Komisja uzasadniła przedłużenie dwóch wskazanych decyzji, stwierdzając, że ponieważ w niektórych państwach członkowskich OIE odnotowano nowe przypadki ptasiej grypy, należy utrzymać ograniczenia związane z przemieszczaniem ptaków domowych i przywozem innych ptaków z pewnych zagrożonych obszarów.

26      W piśmie z dnia 16 lutego 2006 r. Komisja odpowiedziała na pisma wymienione w pkt 23 powyżej. W piśmie tym Komisja stwierdziła, że ostatnie poważne dowody wskazują, iż dzikie ptaki mogą odgrywać poważną rolę w rozprzestrzenianiu się HPAI, a pierwszy przypadek HPAI azjatyckiego szczepu wykryty w Europie w ośrodku kwarantanny w październiku 2005 r. spowodował, że Komisja zawiesiła cały przywóz ptaków innych niż drób. Ponadto określiła ona, że to zawieszenie zostało rozszerzone do dnia 31 maja 2006 r. decyzją 2006/79 z uwagi na pojawienie się choroby w Turcji, gdzie choroba ta szybko się rozprzestrzeniła oraz z uwagi na znikomą ilość dostępnych informacji na temat nadzoru nad ptasią grypą przez państwa ościenne względem Turcji. Wreszcie zdaniem Komisji o ile zakres problemu dotyczącego dzikich ptaków nie zawsze był jasny, to istniało coraz więcej dowodów, że zagrożenie nie było ograniczone do jednego państwa trzeciego, z powodu czego przywóz ze wszystkich państw trzecich został zawieszony.

27      Pismem z dnia 7 marca 2006 r. europejskie stowarzyszenie ptaszników przekazało Komisji dodatkowe informacje dotyczące przywozu dzikich ptaków z państw trzecich.

28      Decyzją 2006/405/WE z dnia 7 czerwca 2006 r. zmieniającą decyzje 2005/710/WE, 2005/734/WE, 2005/758/WE, 2005/759/WE, 2005/760, 2006/247/WE oraz 2006/625/WE dotyczące niektórych środków ochronnych w odniesieniu do HPAI (Dz.U. L 158, s. 14) Komisja przedłużyła środki przyjęte decyzją 2005/760 do dnia 31 lipca 2006 r.

29      W motywie 8 decyzji 2006/405 Komisja uzasadniła to przedłużenie, stwierdzając, że zagrożenie dla Unii spowodowane azjatyckim szczepem wirusa ptasiej grypy nie zmniejszyło się, a choroba występuje wciąż wśród dzikich ptaków na terenie Unii oraz wśród dzikich ptaków i drobiu w kilku państwach trzecich, włącznie z państwami członkowskimi OIE. Co więcej, Komisja uznała, że wirus ten wydaje się stawać coraz bardziej endemiczny w niektórych częściach świata. W motywie 11 tej decyzji Komisja stwierdziła ponadto, że w interesie zdrowia zwierząt oraz w świetle obecnej sytuacji epidemiologicznej niezbędne jest zapewnienie ciągłego stosowania środków ochronnych określonych w szczególności w decyzji 2005/760, tak że przepisy decyzji 2006/405 powinny obowiązywać z mocą wsteczną.

30      Decyzją 2006/522/WE z dnia 25 lipca 2006 r. zmieniającą decyzje 2005/759/WE i 2005/760 dotyczące niektórych środków ochronnych w odniesieniu do HPAI oraz przemieszczania niektórych żywych ptaków do Wspólnoty (Dz.U. L 205, s. 28) Komisja przedłużyła środki przyjęte decyzją 2005/760 do dnia 31 grudnia 2006 r.

31      W motywie 1 decyzji 2006/522 Komisja stwierdziła, że z uwagi na pojawienie się ogniska ptasiej grypy spowodowanej wysoce zjadliwym szczepem wirusa w południowo-wschodniej Azji w 2004 r. przyjęła szereg środków ochronnych w odniesieniu do tej choroby. Środki te obejmowały zwłaszcza decyzję 2005/760. W motywie 7 decyzji 2006/522 Komisja uznała, że na ówczesnym etapie znacząca zmiana obowiązujących przepisów zawartych w decyzji 2005/760 mogłaby wprowadzić podmioty i inne zainteresowane strony w błąd w odniesieniu do możliwego rozwoju polityki europejskiej w tej kwestii. Zdaniem Komisji w świetle sytuacji w zakresie zdrowia zwierząt związanej z ptasią grypą oraz w oczekiwaniu na przyjęcie przez EFSA opinii w październiku 2006 r. należy utrzymać ograniczenia związane z przywozem ptaków innych niż drób i w rezultacie przedłużyć stosowanie decyzji 2005/760 do dnia 31 grudnia 2006 r.

32      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 10 sierpnia 2006 r. europejskie stowarzyszenie ptaszników oraz trzej inni skarżący złożyli do Sądu wniosek o zastosowanie środka tymczasowego w celu uzyskania zawieszenia wykonania decyzji 2006/522 i podjęcia środków tymczasowych w tym zakresie, wnosząc jednocześnie odrębnym pismem skargę o stwierdzenie nieważności rzeczonej decyzji. Wniosek ten i skarga zostały oddalone odpowiednio postanowieniem Prezesa Sądu z dnia 26 października 2006 r. w sprawie T‑209/06 R European Association of Im-and Exporters of Birds and Live Animals i in. przeciwko Komisji, niepublikowanym w Zbiorze, oraz postanowieniem Sądu z dnia 11 czerwca 2008 r. w sprawie T‑209/06 European Association of Im-and Exporters of Birds and Live Animals i in. przeciwko Komisji, niepublikowanym w Zbiorze.

33      Pismem z dnia 26 września 2006 r. europejskie stowarzyszenie ptaszników wystąpiło do Komisji, podkreślając w istocie nieproporcjonalny charakter globalnego zakazu ustanowionego decyzją 2005/760 i decyzjami o przedłużeniu, wskazując jednocześnie na poważne i nieodwracalne skutki tych decyzji dla członków stowarzyszenia.

H –  W przedmiocie drugiej opinii EFSA

34      W dniu 27 października 2006 r. w odpowiedzi na wniosek Komisji z dnia 25 kwietnia 2005 r. EFSA wydał opinię naukową dotyczącą zagrożenia dla zdrowia i dobrostanu zwierząt w związku z przywozem do Unii dzikich ptaków innych niż drób [The EFSA Journal (2006) 410, 1–55, zwaną dalej „drugą opinią EFSA”]. Opinia ta zawiera różne zalecenia dotyczące zdrowia i dobrostanu ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym. W opinii tej EFSA uwzględnił różne czynniki zakaźne dla ptaków, w tym ptasią grypę.

35      Jeśli chodzi o aspekty dotyczące zdrowia EFSA uznał, że prawdopodobieństwo, iż czynniki zakaźne zostały wprowadzone do Unii w następstwie kwarantanny dzikich złowionych ptaków, wahało się od niewielkiego do bardzo wysokiego. Zdaniem EFSA prawdopodobieństwo, że dziki złowiony ptak jest zarażony w chwili zakończenia kwarantanny różni się w zależności od gatunku i zależy od prawdopodobieństwa zarażenia na etapie przedklinicznym. Te wnioski doprowadziły EFSA do przyjęcia zalecenia, że należy uważnie rozważyć konieczność dalszego przywozu odławianych dzikich ptaków.

36      Ponadto EFSA zauważył, że 95% ptaków przywożonych do Unii należy do trzech złożonych rzędów ptaków, odpowiednio wróblowych (64%), papugowych (17%) oraz grzebiących (14%). Ponadto zgodnie z tą opinią w 2005 r. 88% przywozu dzikich ptaków pochodziło z Afryki, a 78% z pięciu państw afrykańskich.

37      EFSA stwierdził również, że dzikie ptaki mogły być zarażone w wyniku przenoszenia się choroby od innych zarażonych dzikich ptaków, poprzez zakażone środowisko lub zainfekowany drób.

38      Co się tyczy w szczególności ptasiej grypy, EFSA uznał, że gatunki ptaków przywożonych w największych ilościach, czyli wróblowych i papugowych, nie odgrywały istotnej roli w epidemiologii ptasiej grypy. Wskazał on również, iż wszystkie wirusy typu HPAI występujące wśród ptaków miały ograniczony potencjał jako odzwierzęcy czynnik chorobotwórczy. Jednakże zdaniem EFSA, zważywszy, iż genom wirusa ptasiej grypy lub jego część występowały w poważnych pandemiach występujących w przeszłości, a w chwili sporządzania opinii w pandemii wirusa H5N1, prawidłowy program nadzoru może zapobiec przedostaniu się wirusa ptasiej grypy do Unii za pośrednictwem przywożonych legalnie ptaków. Ponadto EFSA zauważył, że w szczególności w odniesieniu do wróblowych i grzebiących wirus HPAI ma bardzo krótki okres inkubacji i okres kliniczny, powodując wysoką śmiertelność w przeciągu kilu dni, podczas gdy w odniesieniu do blaszkodziobych okres inkubacji może być znacznie dłuższy. Ponadto EFSA uznał, że zważywszy na krótki okres inkubacji ptak objęty kwarantanną zarażony przez wirus ptasiej grypy lub który został zarażony tym wirusem w okresie kwarantanny, wykazywałby kliniczne objawy w okresie kwarantanny. Uznał on zatem, że prawdopodobieństwo, iż taki ptak opuści kwarantannę bez wykrycia wirusa jest niewielkie, a wręcz śladowe. EFSA zauważył jednak, że istniej ryzyko, iż ptaki, które są przedmiotem ukrytej infekcji, zostaną uwolnione, mimo iż są zarażone.

39      Wreszcie EFSA zalecił uważne rozważenie konieczności dalszego przywozu dzikich ptaków oraz uprzywilejowanie przywozu jaj, z uwagi na ryzyko wprowadzenia groźnych czynników zakaźnych do Unii. Ponadto zalecił on przeprowadzenie systematycznej oceny ryzyka przywozu zakaźnych chorób w celu zidentyfikowania obszarów i krajów wysokiego ryzyka oraz zagrożonych gatunków, jako że ulegają one zmianom w czasie.

I –  W przedmiocie dwóch ostatnich decyzji o przedłużeniu

40      W pismach z dnia 13 i 23 listopada, z dnia 9 grudnia 2006 r. oraz z dnia 8 stycznia 2007 r. europejskie stowarzyszenie ptaszników zwróciło się ponownie do Komisji, podkreślając w istocie nieproporcjonalny charakter globalnego zakazu przywozu nałożonego decyzją 2005/760 i decyzjami o przedłużeniu, wskazując jednocześnie na poważne i nieodwracalne skutki tych decyzji dla członków stowarzyszenia.

41      Decyzją 2007/21/WE z dnia 22 grudnia 2006 r. zmieniającą decyzję 2005/760 dotyczącą niektórych środków ochronnych odnoszących się do HPAI oraz przywozu ptaków innych niż drób do Wspólnoty (Dz.U. L 7, s. 44) Komisja przedłużyła środki przyjęte decyzją 2005/760 do dnia 31 marca 2007 r.

42      W motywie 1 decyzji 2007/21 Komisja powtórzyła, że z uwagi na pojawienie się ogniska ptasiej grypy spowodowanej wysoce zjadliwym szczepem wirusa w południowo-wschodniej Azji w 2004 r. przyjęła ona decyzję 2005/760. Ponadto w motywie 4 decyzji 2007/21 Komisja stwierdziła, że rozpoczęła ocenę drugiej opinii EFSA natychmiast po jej opublikowaniu. Uznała ona jednak, że wobec obecnego stanu zdrowia zwierząt na świecie w kontekście ptasiej grypy, w celu umożliwienia państwom członkowskim i Komisji, w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi, ukończenia oceny i przygotowania środków do ustanowienia, należy utrzymać w mocy ograniczenia wprowadzone decyzją 2005/760 przez krótki okres przejściowy.

43      Pismem z dnia 31 stycznia 2007 r. Komisja odpowiedziała na pisma wymienione w pkt 33 i 41 powyżej, zaznaczając, że dzikie ptaki odgrywały istotną rolę w rozprzestrzenianiu się ptasiej grypy w 2006 r., podczas gdy wcześniej uznawano, iż rola dzikich ptaków była niewielka z uwagi na wysoką śmiertelność ptaków zarażonych wysoce zjadliwym wirusem. Zdecydowała ona zatem o przedłużeniu globalnego zakazu przywozu dzikich ptaków do dnia 1 lipca 2007 r. Komisja stwierdziła również, że po tym dniu zastosowanie znajdą inne zasady, niestanowiące zakazu przywozu odławianych ptaków, lecz nakładające zaostrzone przesłanki przywozu, mające ograniczyć ryzyko dla zdrowia. Wreszcie Komisja uznała, że ze względów odnoszących się do zdrowia zwierząt wskazane jest, aby stworzyć w państwach członkowskich Unii programy hodowli w miejsce przywozu do Unii żywych zwierząt hodowanych w państwach trzecich. Komisja zwróciła się zatem do europejskiego stowarzyszenia ptaszników o szczególne uwzględnienie tej opinii.

44      Wreszcie decyzją 2007/183/WE z dnia 23 marca 2007 r. zmieniającą decyzję 2005/760 (Dz.U. L 84, s. 44) Komisja przedłużyła środki przyjęte decyzją 2005/760 do dnia 30 czerwca 2007 r. W motywach 4–6 decyzji 2007/183 Komisja uzasadniła to przedłużenie, stanowiąc przede wszystkim, że ponieważ nowe warunki dotyczące zdrowia zwierząt ustanowione w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 318/2007 z dnia 23 marca 2007 r. ustanawiającym warunki dotyczące zdrowia zwierząt dla przywozu niektórych rodzajów ptaków do Wspólnoty i warunki kwarantanny dotyczące takiego przywozu (Dz.U. L 84, s. 7) są bardziej surowe niż te obowiązujące obecnie, rozporządzenie to nie wejdzie w życie przed 1 lipca 2007 r., tak by dać państwom członkowskim i krajom trzecim wywożącym takie ptaki do Unii czas na dostosowanie się do nowych środków. Ponadto Komisja uznała, że w świetle drugiej opinii EFSA i globalnej sytuacji w zakresie ptasiej grypy należy objąć przywóz takich ptaków ścisłymi wymaganiami. W rezultacie Komisja stwierdziła, że środki ochronne ustanowione w decyzji 2005/760 powinny obowiązywać do dnia 30 czerwca 2007 r.

J –  W przedmiocie rozporządzenia nr 318/2007

45      W dniu 23 marca 2007 r. Komisja przyjęła na podstawie w szczególności art. 10 ust. 3 akapit drugi i art. 10 ust. 4 akapit pierwszy dyrektywy 91/496 oraz na podstawie art. 17 ust. 2 lit. b) i art. 17 ust. 3, a także art. 18 ust. 1 tiret pierwsze i czwarte dyrektywy 92/65 rozporządzenie nr 318/2007, które na mocy swego art. 20 weszło w życie w dniu 1 lipca 2007 r., a na mocy swego art. 19 uchyliło i zastąpiło zarówno decyzję Komisji 2000/666/WE ustanawiającą wymagania dotyczące zdrowia zwierząt i świadectwa weterynaryjne przy przywozie ptaków innych niż drób oraz warunki kwarantanny (Dz.U. L 278, s. 26), jak i decyzję 2005/760.

46      Motyw 9 rozporządzenia nr 318/2007 stanowi, że biorąc pod uwagę rolę, jaką odegrały dzikie ptaki wędrowne w rozprzestrzenianiu grypy ptaków z Azji do Europy w latach 2005–2006, należy ograniczyć przywóz ptaków innych niż drób jedynie do ptaków wyhodowanych w niewoli.

47      Zgodnie z motywem 10 rozporządzenia nr 318/2007:

„Rzadko można z całą pewnością odróżnić ptaki złowione w środowisku naturalnym od ptaków wyhodowanych w niewoli. W przypadku obu tych rodzajów ptaków można stosować różne typy oznakowania, co nie pozwala na rozróżnienie między nimi. Należy zatem ograniczyć przywóz ptaków innych niż drób do ptaków pochodzących z zakładów hodowlanych zatwierdzonych przez właściwe organy państwa trzeciego wywozu i ustanowić pewne minimalne warunki niezbędne dla takiego zatwierdzenia”.

48      Artykuł 1 rozporządzenia nr 318/07, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:

„Rozporządzenie ustanawia warunki dotyczące zdrowia zwierząt dla przywozu niektórych rodzajów ptaków do [Unii] z krajów trzecich i ich obszarów, o których mowa w załączniku I, oraz warunki kwarantanny dla takiego przywozu”.

49      Artykuł 2 rozporządzenia nr 318/2007, zatytułowany „Zakres”, ma następujące brzmienie:

„Niniejsze rozporządzenie stosuje się do zwierząt z gromady ptaków.

Jednakże nie stosuje się ono do:

a)      ptactwa domowego, indyków, perliczek, kaczek, gęsi, przepiórek, gołębi, bażantów, kuropatw i ptaków bezgrzebieniowych (Ratitae) chowanych lub trzymanych w niewoli w celu hodowli, produkcji mięsa lub jaj do konsumpcji lub w celu odnowy populacji zwierzyny łownej (»drób«);

b)      ptaków sprowadzanych do programów ochrony zatwierdzonych przez właściwe organy w państwie członkowskim przeznaczenia;

c)      zwierząt domowych, o których mowa w art. 1 [akapit] trzeci dyrektywy 92/65/EWG, towarzyszących swoim właścicielom;

d)      ptaków przeznaczonych do ogrodów zoologicznych, cyrków, parków rozrywki lub laboratoriów doświadczalnych;

e)      ptaków przeznaczonych do jednostek, instytutów lub ośrodków zatwierdzonych na podstawie art. 13 dyrektywy 92/65/EWG;

f)      gołębi pocztowych, które sprowadza się na obszar [Unii] z sąsiadujących krajów trzecich, gdzie zwykle przebywają, a następnie natychmiast uwalnia z oczekiwaniem, że odlecą do tych krajów trzecich;

g)      ptaków przywiezionych z Andory, Liechtensteinu, Monako, Norwegii, San Marino, Szwajcarii i Państwa Watykańskiego”.

50      Artykuł 5 rozporządzenia nr 318/2007, zatytułowany „Warunki przywozu”, stanowi:

„Zezwala się na przywóz ptaków z zakładów hodowlanych zatwierdzonych zgodnie z art. 4 pod następującymi warunkami:

a)      przywożone ptaki zostały wyhodowane w niewoli [definicja tego pojęcia zawarta jest w art. 3 lit. c) tego rozporządzenia; zgodnie z nią takie ptaki oznaczają »ptaki, które nie zostały złowione w środowisku naturalnym, ale wykluły się i zostały poczęte w niewoli z rodziców, którzy rozmnożyli się lub których gamety zostały w inny sposób przekazane w niewoli«];

b)      ptaki pochodzić muszą z krajów trzecich lub ich obszarów określonych w załączniku I;

c)      ptaki zostały poddane badaniu laboratoryjnemu dla wykrycia wirusa między 7 a 14 dniem poprzedzającym wysyłkę, z wynikiem negatywnym w kierunku grypy ptaków i rzekomego pomoru drobiu;

d)      ptaki nie były szczepione przeciwko grypie ptaków;

e)      ptakom tym towarzyszy świadectwo zdrowia zwierząt odpowiadające wzorowi określonemu w załączniku III (»świadectwo zdrowia zwierząt«);

f)      ptaki oznakowane są indywidualnym numerem identyfikacyjnym umieszczonym na szczelnie zamkniętej obrączce na nogę lub elektronicznym nośnikiem informacji […];

i)      ptaki są transportowane w nowych pojemnikach oznakowanych z zewnątrz numerem identyfikacyjnym, który powinien odpowiadać numerowi identyfikacyjnemu podanemu na świadectwie zdrowia zwierząt”.

51      Artykuł 11 rozporządzenia nr 318/2007, zatytułowany „Postanowienia dotyczące kwarantanny”, przewiduje:

„Ptaki poddaje się kwarantannie w zatwierdzonym miejscu lub stacji kwarantanny co najmniej przez 30 dni (»kwarantanna«)”.

52      Załącznik I do rozporządzenia nr 318/2007, zatytułowany „Wykaz krajów trzecich, które mogą używać świadectwa zdrowia zwierząt zawartego w załączniku III”, stanowi:

„Kraje trzecie lub ich obszary wymienione w kolumnach 1 i 3 tabeli zawartej w części 1 załącznika I do decyzji Komisji 2006/696/WE, której kolumna 4 określa wzór świadectwa weterynaryjnego dla drobiu hodowlanego i towarowego (BPP) innego niż ptaki bezgrzebieniowe (Ratitae)”.

53      Decyzja Komisji 2006/696/WE z dnia 28 sierpnia 2006 r. ustanawiająca wykaz państw trzecich, z których dopuszczalny jest przywóz do i tranzyt przez terytorium [Unii] drobiu, jaj wylęgowych, jednodniowych piskląt, mięsa drobiu, ptaków bezgrzebieniowych i dzikich ptaków łownych, jaj i przetworów jajecznych oraz jaj wolnych od określonych czynników chorobotwórczych, oraz stosowne warunki wystawiania świadectw weterynaryjnych oraz zmieniająca decyzje 93/342/EWG, 2000/585/WE i 2003/812/WE (Dz.U. L 295, s. 1), wymieniona w załączniku I do rozporządzenia nr 318/2007, została uchylona i zastąpiona rozporządzeniem Komisji (WE) nr 798/2008 z dnia 8 sierpnia 2008 r. ustanawiającym wykaz państw trzecich, terytoriów, stref lub grup, z których dopuszczalny jest przywóz do i tranzyt przez terytorium [Unii] drobiu i produktów drobiowych oraz wymogów dotyczących świadectw weterynaryjnych (Dz.U. L 226, s. 1).

 Przebieg postępowania i żądania stron

54      Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 17 sierpnia 2010 r. skarżący wnieśli niniejszą skargę o odszkodowanie.

55      Skarżący wnoszą do Sądu o:

–        zasądzenie od Unii lub Komisji odszkodowania za szkodę poniesioną przez nich w wyniku przyjęcia przez Komisję decyzji 2005/760 lub przedłużenia jej stosowania na mocy decyzji 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 i 2007/183, a także rozporządzenia nr 318/2007;

–        obciążenie Unii lub Komisji kosztami postępowania.

56      Komisja wnosi do Sądu o:

–        oddalenie skargi o odszkodowanie jako niezasadnej;

–        obciążenie skarżących kosztami postępowania.

57      Jako że w dniu 29 maja 2012 r. skład izby Sądu uległ zmianie, sędzia sprawozdawca został przeniesiony do pierwszej izby, której w konsekwencji została przydzielona niniejsza sprawa.

58      Na podstawie sprawozdania sędziego sprawozdawcy Sąd (pierwsza izba) postanowił otworzyć procedurę ustną.

59      Na rozprawie w dniu 20 listopada 2012 r. wysłuchano wystąpień stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.

 Co do prawa

A –  W przedmiocie przesłanek powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii

60      Na mocy art. 340 akapit drugi TFUE w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej Unia powinna naprawić, zgodnie z zasadami ogólnymi, wspólnymi dla praw państw członkowskich, szkody wyrządzone przez jej instytucje lub jej pracowników przy wykonywaniu ich funkcji.

61      Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powstanie pozaumownej odpowiedzialności Unii z tytułu bezprawnego działania jej instytucji i organów w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE uzależnione jest od jednoczesnego spełnienia ogółu przesłanek mających charakter kumulatywny, którymi są: bezprawność czynu zarzucanego instytucji, rzeczywiste powstanie szkody i istnienie związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym zachowaniem a podniesioną szkodą (zob. wyrok Trybunału z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie C‑243/05 P Agraz i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I‑10833, pkt 26; wyrok Sądu z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie T‑16/04 Arcelor przeciwko Parlamentowi i Radzie, Zb.Orz. s. II‑211, pkt 139 i przytoczone tam orzecznictwo).

62      W odniesieniu w szczególności do pierwszej przesłanki dotyczącej bezprawnego postępowania zarzucanego danej instytucji lub danemu organowi orzecznictwo wymaga ustalenia, że nastąpiło wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej jednostkom uprawnienia. Rozstrzygające znaczenie dla stwierdzenia, czy wyczerpane zostały znamiona istotnego naruszenia prawa, ma oczywiste i poważne wykroczenie przez odnośną instytucję lub organ Unii poza granice przysługującego im swobodnego uznania. Wyłącznie w sytuacji gdy instytucji tej lub temu organowi przysługuje jedynie bardzo ograniczony zakres swobodnego uznania lub nie mają go one wcale, jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego może wystarczyć do wykazania, iż nastąpiło wystarczająco istotne naruszenie prawa (wyroki Trybunału: z dnia 4 lipca 2000 r. w sprawie C‑352/98 P Bergaderm i Goupil przeciwko Komisji, Rec. s. I‑5291, pkt 42–44, z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie C‑312/00 P Komisja przeciwko Camar i Tico, Rec. s. I‑11355, pkt 54; wyrok Sądu z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawach połączonych T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 i T‑225/99 Comafrica i Dole Fresh Fruit Europe przeciwko Komisji, Rec. s. II‑1975, pkt 134; ww. w pkt 61 wyrok w sprawie Arcelor przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 141).

63      Jednak w orzecznictwie tym nie uznano żadnego automatycznego związku między brakiem uprawnień dyskrecjonalnych danej instytucji z jednej strony a zakwalifikowaniem naruszenia jako wystarczająco istotnego naruszenia prawa Unii z drugiej strony. O ile bowiem zakres uprawnień dyskrecjonalnych danej instytucji posiada decydujące znaczenie, o tyle nie stanowi on wyłącznego kryterium. W tym względzie Trybunał w sposób systematyczny przypominał, że reżim wypracowany przezeń na podstawie art. 340 akapit drugi TFUE uwzględnia między innymi złożoność sytuacji, które podlegają uregulowaniu oraz trudności w stosowaniu czy interpretacji określonych aktów. W szczególności wobec zakresu uznania Komisji, który jest ograniczony, lub też znacznie ograniczony czy nawet jest go całkiem brak, Trybunał potwierdzał zasadność badania przez Sąd złożonego charakteru podlegających regulacji sytuacji w celu dokonania oceny, czy podnoszone naruszenie prawa Unii jest wystarczająco istotne. Wynika z tego, że jedynie stwierdzenie istnienia nieprawidłowości, której nie dopuściłby się w podobnych okolicznościach organ administracyjny działający w sposób przeciętnie rozważny i staranny, pozwala na powstanie odpowiedzialności Unii. Zadaniem sądu Unii jest więc, po tym jak najpierw ustali, czy danej instytucji przysługiwał zakres swobodnego uznania, wzięcie następnie pod uwagę złożonego charakteru podlegającej regulacji sytuacji, trudności w stosowaniu lub interpretacji aktów prawnych, tego, w jakim stopniu naruszona norma jest jasna i precyzyjna, oraz umyślnego lub nieusprawiedliwionego charakteru popełnionego naruszenia (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie T‑429/05 Artegodan przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑491, pkt 59–62 i przytoczone tam orzecznictwo).

64      Co się tyczy zastosowania kryterium wystarczająco istotnego naruszenia w kontekście niniejszego przypadku należy stwierdzić, że ewentualne wystarczająco istotne naruszenie omawianych reguł prawa winno polegać na oczywistym i poważnym naruszeniu granic szerokiego zakresu uznania, jakim prawodawca Unii dysponuje przy wykonywaniu kompetencji w dziedzinie wspólnej polityki rolnej na podstawie art. 37 WE [zob. podobnie i analogicznie wyroki Trybunału: z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie C‑189/01 Jippes i in., Rec. s. I‑5689, pkt 80; z dnia 9 września 2003 r. w sprawie C‑236/01 Monsanto Agricoltura Italia i in., Rec. s. I‑8105, pkt 135; z dnia 15 października 2009 r. w sprawie C‑425/08 Enviro Tech (Europe), Zb.Orz. s. I‑10035, pkt 47; zob. wyroki Sądu: z dnia 11 września 2002 r. w sprawie T‑13/99 Pfizer Animal Health przeciwko Radzie, Rec. s. II‑3305, pkt 166; z dnia 26 listopada 2002 r. w sprawach połączonych T‑74/00, T‑76/00, od T‑83/00 do T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 i T‑141/00 Artegodan i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II‑4945, pkt 201; z dnia 10 lutego 2004 r. w sprawach połączonych T‑64/01 i T‑65/01 Afrikanische Frucht-Compagnie i Internationale Fruchtimport Gesellschaft Weichert przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. II‑521, pkt 101 i przytoczone tam orzecznictwo]. Wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych wiąże się bowiem z koniecznością przewidzenia i ocenienia przez prawodawcę Unii mających złożony i niepewny charakter zmian w dziedzinie ekologii, nauki, techniki i gospodarki (zob. podobnie i analogicznie wyrok Trybunału z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie C‑127/07 Arcelor Atlantique et Lorraine i in., Zb.Orz. s. I‑9895, pkt 57–59; ww. w pkt 61 wyrok w sprawie Arcelor przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 143).

65      W tym zakresie należy przypomnieć, że wymóg wystarczająco istotnego naruszenia prawa Unii ma na celu, by bez względu na rodzaj rozpatrywanego bezprawnego aktu uniknąć sytuacji, w której ryzyko konieczności ponoszenia ciężaru odszkodowania za szkody podnoszone przez zainteresowane przedsiębiorstwa upośledziłoby zdolność danej instytucji do wykonywania w pełnym zakresie swoich kompetencji w interesie ogólnym, zarówno w ramach jej działalności prawodawczej czy wymagającej podejmowania decyzji z zakresu polityki ekonomicznej, jak i w sferze jej kompetencji administracyjnych, nie dopuszczając jednakże do tego, by ciężar konsekwencji oczywistych i niewybaczalnych naruszeń spoczywał na jednostkach (zob. ww. w pkt 63 wyrok w sprawie Artegodan przeciwko Komisji, pkt 55 i przytoczone tam orzecznictwo).

66      W niniejszym przypadku skarżący podnoszą w istocie, że Komisja, ustanawiając początkowo tymczasowo zakaz przywozu dzikich ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym poprzez przyjęcie decyzji 2005/760, przedłużając następnie rzeczony zakaz decyzjami o przedłużeniu i utrwalając wreszcie de facto ten zakaz w drodze przyjęcia rozporządzenia nr 318/2007, popełniła wystarczająco istotne naruszenie niektórych przepisów prawa, których celem jest przyznanie skarżącym praw, powodujące po ich stronie powstanie rzeczywistej i pewnej szkody.

67      Sąd uznaje za właściwe zbadanie w pierwszej kolejności występowania bezprawnego zachowania Komisji w świetle zasad przywołanych w pkt 62–65 powyżej.

B –  W przedmiocie występowania bezprawnego zachowania

68      W swych pismach skarżący podnoszą występowanie trzech bezprawnych zachowań Komisji obejmujących, po pierwsze, zakaz przywozu ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym ustanowiony decyzją 2005/760, po drugie, przedłużenie tego zakazu przywozu decyzjami o przedłużeniu, oraz po trzecie, ostateczny zakaz przywozu ustanowiony de facto rozporządzeniem nr 318/2007.

69      W odniesieniu do każdego podnoszonego bezprawnego zachowania skarżący powołują się w istocie na trzy zarzuty. Zarzuty te oparte są, po pierwsze, na braku uprawnienia Komisji lub oczywistym i poważnym naruszeniu przez nią granic przysługującego jej swobodnego uznania w kwestii podstaw prawnych odpowiednio decyzji 2005/760, decyzji o przedłużeniu i rozporządzenia nr 318/2007 (zwanych dalej łącznie „zaskarżonymi aktami”), po drugie, na wystarczająco istotnym naruszeniu przez Komisję przepisów prawa powierzających prawa jednostkom, oraz po trzecie, na odpowiedzialności z uwagi na akt, który wprawdzie jest zgodny z prawem, lecz który wyrządził im jednak szkodę.

70      Sąd uznaje za właściwe zbadanie tych trzech zarzutów oddzielnie w odniesieniu do każdego bezprawnego zachowania zarzucanego Komisji, czyli w odniesieniu do zaskarżonych aktów.

1.     W przedmiocie braku uprawnienia Komisji lub oczywistego i poważnego naruszenia przez nią granic przysługującego jej swobodnego uznania w kwestii podstaw prawnych zaskarżonych aktów

a)     W przedmiocie zgodności z prawem decyzji 2005/760

 W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na oczywistym i poważnym naruszeniu granic swobodnego uznania przysługującego Komisji na podstawie art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 i niezachowania obowiązku należytej staranności

–       W przedmiocie zakresu zarzutu pierwszego

71      W zarzucie pierwszym skarżący podnoszą, po pierwsze, że Komisja nie posiadała uprawnienia do przyjęcia zaskarżonych aktów i że w tym przypadku samo naruszenie prawa Unii wystarcza do wykazania występowania bezprawnego zachowania w rozumieniu orzecznictwa przytoczonego w pkt 62 powyżej. Po drugie, skarżący zarzucają Komisji, że przyjmując decyzję 2005/760 w oczywisty i poważny sposób naruszyła ona granice swobodnego uznania przyznanego jej w art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496.

72      Na poparcie tych różnych zarzutów skarżący twierdzą w istocie, że na mocy art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 Komisja jest upoważniona do przyjęcia środków ochronnych wyłącznie w ściśle określonych ramach, a zatem w ramach ograniczonej kompetencji. Po pierwsze, zdaniem skarżących Komisja mogła przyjąć środek wyłącznie w przypadku poważnego zagrożenia dla zdrowia zwierząt lub zdrowia ludzi lub z innych poważnych względów związanych ze zdrowiem zwierząt. Po drugie, Komisja mogła wybrać wyłącznie jeden z dwóch środków przewidzianych w tym przepisie, czyli całkowite zawieszenie przywozu lub określenie szczególnych warunków. Po trzecie, środki te powinny być ograniczone do całego obszaru lub części obszaru państwa trzeciego, którego to dotyczy, i w razie potrzeby do państwa trzeciego będącego krajem tranzytowym. Tymczasem Komisja przekroczyła granice swych uprawnień, zawieszając przywóz z wszystkich państw trzecich należących do komisji regionalnych OIE, w tym całych kontynentów niedotkniętych ptasią grypą, zamiast ograniczyć się do obszarów szczególnego ryzyka. W tym względzie skarżący dodają, że Komisja powinna wprowadzić w tej decyzji rozróżnienie pomiędzy państwami, w których ptasia grypa była obecna na tym etapie i w których w rezultacie istniało prawdziwe ryzyko lub występował tranzyt z lub do tych państw, a państwami, w których nie wystąpił żaden przypadek zakażenia lub nie istniało ryzyko uzasadniające objęcie ich zakazem przywozu. Przywóz pochodzący w szczególności z Ameryki Środkowej i Południowej oraz Oceanii nie powinien był zatem być zawieszony. Tymczasem pomijając szczegółowe badania sytuacji i zagrożenia w każdym państwie trzecim lub państwie trzecim tranzytu, Komisja dopuściła się nie tylko oczywistego i poważnego naruszenia granic przysługujących jej uprawnień, lecz również naruszyła ciążący na niej obowiązek staranności.

73      Komisja kwestionuje argumenty skarżących i podnosi w istocie, że posiada szeroki zakres uznania w ramach stosowania w szczególności art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496.

74      Sąd uznaje za właściwe zbadanie w pierwszej kolejności kwestii, czy Komisja dysponowała w celu przyjęcia zaskarżonych aktów szerokim zakresem uznania, a w drugiej kolejności kwestii, czy spełniła ciążący na niej obowiązek należytej staranności w celu zachowania granic i pełnego skorzystania z takiego szerokiego zakresu uznania.

–       W przedmiocie istnienia szerokiego zakresu uznania na podstawie art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496

75      Tytułem wstępu Sąd zauważa, że podstawą decyzji 2005/760 jest w szczególności art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496.

76      Ponadto zarówno z brzmienia motywu 2 decyzji 2005/760, który stwierdza, że „właściwe wydaje się wstrzymanie przywozu ptaków z określonych obszarów zagrożonych”, jak i z kontekstu wykrycia w ośrodku kwarantanny w Essex w październiku 2005 r. przywiezionych ptaków zarażonych HPAI (zob. pkt 15 powyżej) wynika, że w niniejszym przypadku szczególną podstawą prawną, jaką przyjęła Komisja, była pierwsza sytuacja, o której mowa w art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496, czyli pojawienie się lub rozprzestrzenianie na obszarze państwa trzeciego choroby odzwierzęcej lub innej choroby czy zjawiska mogących stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia zwierząt lub zdrowia ludzkiego, a nie druga sytuacja, obejmująca jakiekolwiek inne poważne powody związane ze zdrowiem zwierząt.

77      Sąd uznaje ponadto, że art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496, a w szczególności wyrażenie „poważne zagrożenie dla zdrowia zwierząt lub zdrowia ludzkiego”, należy interpretować w świetle zasad regulujących politykę Unii w dziedzinie ochrony zdrowia ludzkiego i zdrowia zwierząt, której szczególne zastosowanie stanowi ten przepis.

78      W tym względzie należy przypomnieć, że jak wynika z art. 174 ust. 1 i 2 WE ochrona zdrowia ludzkiego jest objęta polityką Unii w dziedzinie środowiska, która stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony i oparta jest w szczególności na zasadzie ostrożności i na zasadach działania zapobiegawczego. Wymogi tej polityki muszą być brane pod uwagę przy ustalaniu i realizacji innych polityk Unii. Ponadto, tak jak przewidziano w art. 152 WE, wymagania w dziedzinie ochrony zdrowia ludzkiego i zdrowia zwierząt są składnikiem wszystkich polityk i działań Unii i z tego względu należy je uwzględniać przy realizowaniu przez instytucje Unii wspólnej polityki rolnej. Zasada ostrożności ma zastosowanie, gdy instytucje Unii podejmują w ramach wspólnej polityki rolnej środki ochrony zdrowia ludzkiego i zdrowia zwierząt (zob. wyrok Trybunału z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie C‑77/09 Gowan Comércio Internacional e Serviços, Zb.Orz. s. I‑13533, pkt 71, 72 i przytoczone tam orzecznictwo).

79      Zasada ostrożności jest ogólną zasadą prawa Unii, wynikającą z art. 3 lit. p) WE, art. 6 WE, art. 152 ust. 1 WE, art. 153 ust. 1 i 2 WE i art. 174 ust. 1 i 2 WE, nakazujących odpowiednim organom, w ścisłych ramach wykonywanych przez nie kompetencji powierzonych im przez właściwe uregulowania, podjąć stosowne działania w celu zapobieżenia pewnemu potencjalnemu ryzyku dla zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska, dając pierwszeństwo wymaganiom związanym z ochroną tych interesów przed interesami o charakterze gospodarczym (zob. wyrok Sądu z dnia 9 września 2011 r. w sprawie T‑475/07 Dow AgroSciences i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑5937, pkt 144 i przytoczone tam orzecznictwo).

80      A zatem jeżeli występuje niepewność naukowa dotycząca istnienia lub zakresu zagrożenia zdrowia ludzi, zasada ostrożności pozwala instytucjom na podjęcie działań ochronnych, bez oczekiwania, aż realność i waga tych zagrożeń zostaną w pełni udowodnione (zob. ww. w pkt 78 wyrok w sprawie Gowan Comércio Internacional e Serviços, pkt 73 i przytoczone tam orzecznictwo) lub aż urzeczywistnią się niekorzystne skutki dla zdrowia (zob. podobnie ww. w pkt 64 wyrok Sądu w sprawie Pfizer Animal Health przeciwko Radzie, pkt 139, 141; wyrok Sądu z dnia 11 września 2002 r. w sprawie T‑70/99 Alpharma przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II‑3495, pkt 152, 154).

81      Ponadto jeżeli istnienie lub zakres domniemanego ryzyka okażą się niemożliwe do ustalenia z całkowitą pewnością z racji niewystarczającego, nieostatecznego lub niedokładnego charakteru wyników przeprowadzonych badań, lecz pozostaje prawdopodobieństwo powstania rzeczywistej szkody dla zdrowia publicznego, gdyby to ryzyko miało wystąpić, zasada ostrożności uzasadnia przyjęcie środków ograniczających, z zastrzeżeniem, iż będą one niedyskryminacyjne i obiektywne (zob. ww. w pkt 78 wyrok w sprawie Gowan Comércio Internacional e Serviços, pkt 76 i przytoczone tam orzecznictwo).

82      Z powyższych zasad wynika, że jeżeli Komisja rozważa przyjęcie środków ochronnych na podstawie pierwszej sytuacji przewidzianej w art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496, czyli w związku z pojawieniem się lub rozprzestrzenianiem „choroby odzwierzęcej lub innej choroby czy zjawiska mogących stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia zwierząt i zdrowia ludzkiego”, przysługuje jej szeroki zakres uznania na podstawie zasady ostrożności. Komisja może zatem, zgodnie z rzeczoną zasadą, przyjąć środki ostrożności w celu zapobiegania rozprzestrzenianiu się takich chorób, jeżeli uzasadnione jest to poważnymi względami związanymi ze zdrowiem zwierząt. Ponadto z orzecznictwa wynika, że instytucje Unii posiadają również szeroki zakres uznania co do określenia poziomu ryzyka uznanego za możliwy do zaakceptowania w społeczeństwie z punktu widzenia stosowania zasady ostrożności, a w szczególności przyjęcia środków ochronnych (zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 64 wyrok w sprawie Pfizer Animal Health przeciwko Radzie, pkt 167; ww. w pkt 80 wyrok w sprawie Alpharma przeciwko Radzie, pkt 178 i przytoczone tam orzecznictwo).

83      W świetle powyższych uwag należy oddalić zarzut skarżących, zgodnie z którym Komisja nie posiadała szerokiego zakresu uznania na podstawie art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 i przysługiwała jej ograniczona kompetencja.

–       W przedmiocie zachowania obowiązku należytej staranności

84      W przypadku gdy instytucji przysługuje szeroki zakres uznania, podstawowego znaczenia nabiera kontrola przestrzegania pewnych gwarancji zapewnianych przez porządek prawny Unii w ramach postępowania administracyjnego. Wśród tych gwarancji znajduje się obowiązek starannego i bezstronnego zbadania przez właściwą instytucję wszystkich istotnych okoliczności danego przypadku oraz obowiązek uzasadnienia w wystarczający sposób swojej decyzji (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie C‑405/07 P Komisja przeciwko Niderlandom, Zb.Orz. s. I‑8301, pkt 56, odwołujący się w szczególności do wyroku Trybunału z dnia 21 listopada 1991 r. w sprawie C‑269/90 Technische Universität München, Rec. s. I‑5469, pkt 14; ww. w pkt 79 wyrok Sądu w sprawie Dow AgroSciences i in. przeciwko Komisji, pkt 154). Zachowanie ciążącego na Komisji obowiązku zgromadzenia z należytą starannością danych faktycznych niezbędnych do skorzystania z przysługującego jej szerokiego zakresu uznania, jak i jego kontrola przez sąd Unii są tym bardziej istotne, że wykonywanie rzeczonej swobody uznania jest poddane wyłącznie ograniczonej merytorycznej kontroli sądu, ograniczonej do wykrycia oczywistego błędu. Ciążący na właściwej instytucji obowiązek uważnego i bezstronnego zbadania wszystkich istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy stanowi niezbędną przesłankę dokonanie przez sąd Unii badania, czy okoliczności faktyczne i prawne warunkujące korzystanie z uprawnień dyskrecjonalnych zostały spełnione [zob. podobnie ww. w pkt 64 wyroki: w sprawie Enviro Tech (Europe), pkt 47, 62; w sprawie Tribunal Pfizer Animal Health przeciwko Radzie, pkt 166, 171, wyrok Sądu z dnia 17 marca 2005 r. w sprawie T‑285/03 Agraz i in. przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑1063, pkt 49].

85      W tym względzie w orzecznictwie stwierdzono już, że przeprowadzenie najszerszej z możliwych naukowej oceny ryzyka na podstawie opinii naukowych opartych na zasadach doskonałości, przejrzystości i niezależności stanowi istotną gwarancję proceduralną w celu zapewnienia naukowego obiektywizmu środków i uniknięcia przyjęcia środków arbitralnych (ww. w pkt 64 wyrok w sprawie Pfizer Animal Health przeciwko Radzie, pkt 172). Jak zostało zatem stwierdzone w orzecznictwie, sytuacja, o której mowa w art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496, mogła zachodzić, jeżeli nowe informacje w sposób istotny zmieniały postrzeganie zagrożenia, jakie stanowiła choroba (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie C‑346/09 Denkavit Nederland i in., Zb.Orz. s. I‑5517, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).

86      W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że ponieważ Komisja przyjęła za podstawę prawną pierwszą sytuację z art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496, który odwołuje się wyraźnie do pojawienia się lub rozprzestrzeniania „na obszarze państwa trzeciego choroby odzwierzęcej lub innej choroby czy zjawiska mogących stanowić poważne zagrożenie dla zdrowia zwierząt lub zdrowia ludzkiego”, była ona zobowiązana wykazać, że przyjęte środki ochronne posiadały wystarczająco bezpośredni związek z „całym obszarem lub częścią obszaru państwa trzeciego, którego to dotyczy”, to znaczy z państwami trzecimi, na terytorium których pojawił się przypadek ptasiej grypy oraz „gdy uzna to za właściwe, [z] państw[em] trzeci[m] będąc[ym] krajem tranzytowym”. Komisja była zobowiązana przedstawić taki dowód i wypełnić ten obowiązek uzasadnienia tym bardziej, że w motywie 2 decyzji 2005/760 odwołuje się ona wyraźnie do konieczności „wstrzymani[a] przywozu ptaków z określonych obszarów zagrożonych”.

87      Tymczasem z łącznej analizy motywu 2, art. 1, a także Załącznika do decyzji 2000/760 wynika, że z uwagi na dwa przypadki HPAI wykryte we wrześniu 2005 r., których źródłem miały być Surinam i Tajwan (zob. pkt 76 powyżej), Komisja zdecydowała o rozszerzeniu środka w postaci zawieszenia całego przywozu ptaków pochodzących z wszystkich państw trzecich należących do pięciu regionalnych komisji OIE, czyli Afryki, Ameryki, Azji, w tym Dalekiego Wschodu i Oceanii, Europy i Bliskiego Wschodu, i w rezultacie z całego świata.

88      Jednakże, pomijając fakt, że na tym etapie zarażone ptaki, które wykryto w ośrodku kwarantanny w Essex uznano za pochodzące z Surinamu i Tajwanu, a zatem z państw położnych odpowiednio w Ameryce Południowej i Azji, co mogło uzasadnić zawieszenie przywozu z tych kontynentów, ani z uzasadnienia decyzji 2005/760, ani z pism Komisji przedstawionych w toku postępowania nie wynika, że instytucja ta podjęła przynajmniej próbę dochodzenia w kwestii, czy ryzyko lub poważne zagrożenie dla zdrowia związane z ptakami pochodzącymi z tych państw mogło występować w sposób analogiczny w państwach trzecich położnych w szczególności w Afryce i w Oceanii. Akta sporu nie zawierają żadnej wskazówki mogącej wskazywać, że przyjmując decyzję 2005/760, Komisja posiadała odpowiednie informacje umożliwiające jej wyciągnięcie wniosków dotyczących występowania takiego ryzyka lub zagrożenia w zakresie przywozu ptaków pochodzących z obszarów znacznie oddalonych od zainteresowanych państw trzecich, nawet tylko w charakterze państw tranzytu, ani że rzeczywiście skorzystała ona w tym zakresie z przysługującego jej swobodnego uznania.

89      Pierwsza opinia EFSA, będąca zresztą jedyną istotną opinią naukową, jaką posiadała Komisja na tym etapie, stwierdzała niezwyczajne endemiczne występowanie wirusa H5N1, który zaraził dzikie ptaki wyłącznie w „niektórych państwach Azji”, przyznając jednocześnie, że z uwagi na niespotykany charakter tej sytuacji i brak wiedzy na temat tego zjawiska, jego skutki mogły być nieprzewidywalne i nie zostały potwierdzone przez wystarczające dane naukowe (zob. pkt 12 powyżej). Ponadto ze sprawozdania OIE z dnia 19 sierpnia 2009 r. zawierającego wykaz państw trzecich, w których pojawiły się przypadki HPAI w okresie od 2004 r. do października 2005 r., obejmującego wyłącznie państwa Azji i niektóre państwa europejskie, wynika, że takie informacje były jednak rzeczywiście dostępne i że mogły one wskazywać, iż inne kontynenty i państwa nie były jeszcze w tym okresie narażone na rozprzestrzenianie się HPAI. W zakresie w jakim Komisja twierdzi w sposób bardzo ogólny i to wyłącznie w odpowiedzi na skargę, że dysponowała ona na tym etapie wyłącznie pierwszą opinią EFSA i że nie było możliwe uprzednie określenie zagrożonych państw i obszarów z uwagi na „migracje dzikich ptaków z kontynentu na kontynent i z uwagi na fakt, że szlaki migracji nie były znane w szczegółach”, wystarczy stwierdzić, iż Komisja nie przedstawiła w uzasadnieniu decyzji 2005/760 lub w toku postępowania żadnego dowodu potwierdzonego sprawozdaniami z ocen naukowych, który wskazywałby, że istniało ryzyko migracji dzikich ptaków pochodzących z Surinamu i Tajwanu, mogące objąć w szczególności Afrykę i Oceanię, lub że taki dowód w zakresie szlaków migracji był rzeczywiście niemożliwy. W tym względzie Komisja ograniczyła się bowiem do powołania się wyłącznie w odpowiedzi na skargę na migracje dzikich ptaków z kontynentu na kontynent, twierdząc, bez żadnego popierającego to dowodu, że szlaki migracji nie były znane w szczegółach i że w rezultacie niemożliwe było dokonanie realnego uprzedniego podziału państw na różne obszary ryzyka. Ponadto należy stwierdzić, że Komisja sama wskazała w piśmie skierowanym do europejskiego stowarzyszenia ptaszników w dniu 31 stycznia 2007 r., że przed 2006 r. uważano zawsze, że rola dzikich ptaków była niewielka z uwagi na wysoką śmiertelność ptaków zarażonych wirusami o wysokiej zjadliwości.

90      Należy jednak stwierdzić, że w niniejszym przypadku w świetle orzecznictwa cytowanego w pkt 84 powyżej Komisja nie mogła w celu zastosowania pierwszej sytuacji z art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 i pełnego wykonania przysługującego jej w tym zakresie swobodnego uznania uwolnić się od obowiązku przeprowadzenia dochodzenia i zbadania kwestii, po pierwsze, czy i w jakim zakresie zainteresowane na tym etapie państwa trzecie, czyli Surinam i niektóre państwa Azji, wchodziły w skład szerszych obszarów mogących być narażone na rozprzestrzenianie się HPAI, to znaczy w szczególności państw ościennych względem rzeczonych państw wraz z państwami tranzytu, ora, po drugie i przede wszystkim, czy i w jakim zakresie inne państwa trzecie czy inne kontynenty niż Ameryka Południowa i południowo-wschodnia Azja mogły być dotknięte takim rozprzestrzenianiem się lub mieć w nim udział. W tym względzie Komisja tym bardziej nie mogła twierdzić, że zwróciła się już w kwietniu 2005 r. do EFSA o drugą opinię w celu wypełnienia ciężącego na niej obowiązku dochodzenia w tym zakresie. Pełnomocnictwo EFSA, które obejmował ten wniosek, dotyczyło wyłącznie jakościowej oceny ryzyka dla zdrowia i dobrostanu zwierząt związanego z przywozem dzikich ptaków, a nie analizy ilościowej lub dotyczącej obszarów zagrożonych w szczególności z uwagi na szlaki migrujących dzikich ptaków ani też analizy ryzyka dla zdrowia ludzkiego i nie było w żaden sposób związane z przypadkami występującymi w ośrodku kwarantanny w Essex w październiku 2005 r.

91      Tymczasem wobec braku uzasadnienia, a także konkretnych i dostatecznie popartych z naukowego punktu widzenia okoliczności faktycznych (zob. orzecznictwo cytowane w pkt 85 powyżej), które mogły uzasadnić globalne podejście przyjęte w decyzji 2005/760, oraz wobec niepodjęcia  przez Komisję w tym względzie działań z zakresu dochodzenia należy stwierdzić, że w niniejszym przypadku instytucja ta uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi należytej staranności oraz obowiązkowi uzasadnienia. W tym względzie Komisja nie mogła również powołać się na fakt, że była zobowiązana do podjęcia pilnych środków ochronnych. Z jednej strony zarówno w decyzji 2005/760, jak i pismach przedłożonych Sądowi, Komisja nie powołuje się na taki wzgląd pilności, z drugiej zaś strony ewentualnie pilny charakter omawianej sytuacji nie może uzasadniać całkowitego pominięcia przez Komisję, po pierwsze, przeprowadzenia dogłębnego i pełnego badania dostępnych i istotnych na tym etapie informacji w celu uzyskania jak najbardziej wyczerpującej naukowej oceny ryzyka, zapewnienia naukowej obiektywności rozważanych środków i uniknięcia podjęcia arbitralnych środków, a po drugie, przedstawienia wystarczającego uzasadnienia w omawianej decyzji.

92      W tym względzie Komisja nie może powołać się wyłącznie w odpowiedzi na skargę na konieczność zapewnienia ochrony personelu ośrodków kwarantanny przed HPAI. Po pierwsze, żadna informacja w aktach sprawy nie wskazuje, że przyjmując decyzję 2005/760 Komisja rzeczywiście uwzględniła takie ryzyko. Po drugie, w każdym wypadku Komisja mogła efektywnie zapobiec takiemu ryzyku, gdyby okazało się ono potwierdzone, wyłącznie poprzez całkowitą rezygnację z kwarantanny przywożonych ptaków. Tymczasem w dniu przyjęcia decyzji 2005/760 Komisja przyjęła również decyzję 2005/759/WE dotyczącą niektórych środków ochronnych w odniesieniu do HPAI w niektórych państwach trzecich oraz przemieszczania z państw trzecich ptaków towarzyszących swoim właścicielom (Dz.U. L 285 s. 52), w której utrzymała reżim poddawania kwarantannie wskazanych ptaków.

93      W świetle informacji zawartych w aktach sprawy należy uznać, że skarżący wykazali, iż w niniejszym przypadku Komisja naruszyła ciążący na niej obowiązek należytej staranności i w rezultacie przepis prawa powierzający prawa jednostkom (zob. podobnie i analogicznie wyrok Sądu z dnia 18 września 1995 r. w sprawie T‑167/94 Nölle przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. II‑2589, pkt 76), podejmując działanie, jakiego nie podjęłaby działająca z należytą starannością instytucja znajdująca się w okolicznościach identycznych jak te występujące w chwili przyjęcia przez Komisję decyzji 2005/760, czemu Komisja nie jest w stanie zaprzeczyć. Należy zatem stwierdzić, z uwagi na niezachowanie przez Komisję ciążącego na niej obowiązku należytej staranności, stanowiącego uprzednią przesłankę pełnego wykonania przysługującego jej swobodnego uznania z tytułu art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 i zachowania zasady ostrożności, że to naruszenie zasady należytej staranności jest wystarczająco istotne, aby Unia ponosiła odpowiedzialność pozaumowną w zakresie niezgodnego z prawem przyjęcia decyzji 2005/760.

94      W rezultacie należy uwzględnić zarzut pierwszy, w zakresie w jakim skarżący zarzucają Komisji naruszenie ciążącego na niej obowiązku należytej staranności, bez konieczności orzekania w przedmiocie innych zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżących w tym kontekście.

95      Jako że Sąd uznaje, iż Komisji przysługiwał szeroki zakres swobodnego uznania w stosowaniu art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496, należy również dokonać oceny zarzutu drugiego, opartego w szczególności na przekroczeniu granic rzeczonego swobodnego uznania z uwagi na istotne naruszenie zasady proporcjonalności.

 W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na przekroczeniu granic swobodnego uznania Komisji z uwagi na istotne naruszenie zasady proporcjonalności

96      W ramach zarzutu drugiego skarżący twierdzą w istocie, że niezależnie od ewentualnego szerokiego zakresu swobodnego uznania Komisji w ramach art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 w celu przyjęcia decyzji 2005/760 Komisja nieprawidłowo wykorzystała rzeczone swobodne uznanie, przekraczając jego granice, w szczególności z uwagi na naruszenie zasady proporcjonalności. Rygorystyczne zamknięcie granic przed przywozem wszystkich gatunków dzikich ptaków jest środkiem wyraźnie nieproporcjonalnym z uwagi w szczególności na prawidłowe funkcjonowanie kontroli w ramach systemu kwarantanny, konieczność znoszenia zachęt do nielegalnego handlu dzikimi ptakami oraz nieodpowiedni charakter zakazu przywozu w celu uniknięcia dużo poważniejszego ryzyka zakażenia od migrujących dzikich ptaków żyjących na wolności. W tym względzie skarżący twierdzą w istocie, że zamiast zwieszenia przywozu dzikich ptaków ze 167 państw, podczas gdy nie wiązało się z nimi żadne zagrożenie rozprzestrzeniania się ptasiej grypy, Komisja mogła w październiku 2005 r. przyjąć środki pod wieloma względami zdecydowanie mniej restrykcyjne w celu ograniczenia tego ryzyka. Komisja mogła zatem zakazać przywozu z niektórych obszarów szczególnego ryzyka, zezwalając jednocześnie na przywóz z wszystkich innych państw, w których nie doszło wówczas do zarażenia lub nie istniało ryzyko rozprzestrzeniania się ptasiej grypy i które nie były równocześnie państwami tranzytu.

97      Komisja kwestionuje argumenty skarżących, odwołując się między innymi do przysługującego jej szerokiego zakresu swobodnego uznania w szczególności z tytułu zasady ostrożności i powołując się na fakt, że zawieszenie przywozu ustanowione decyzją 2005/760 nie było ewidentnie nieproporcjonalne.

98      W tym względzie Sąd przypomina, że zasada proporcjonalności, która jest jedną z ogólnych zasad prawa Unii i jest zawarta w art. 5 ust. 4 TUE, wymaga, aby akty instytucji Unii nie wykraczały poza to, co jest odpowiednie i konieczne do realizacji słusznych celów, którym mają służyć, przy czym oczywiście tam, gdzie istnieje możliwość wyboru spośród większej ilości odpowiednich środków, należy stosować te najmniej dotkliwe, a wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 8 lipca 2010 r. w sprawie C‑343/09 Afton Chemical, Zb.Orz. s. I‑7027, pkt 45 i przytoczone tam orzecznictwo).

99      Co się tyczy sądowej kontroli warunków stosowania tej zasady w kontekście szerokiego zakresu uznania, którym dysponuje prawodawca Unii w dziedzinie wspólnej polityki rolnej, jedynie w oczywisty sposób nieodpowiedni w odniesieniu do celów, jakie właściwa instytucja zamierza osiągnąć, charakter działania ustanowionego w tej materii może mieć wpływ na jego zgodność z prawem (wyrok Trybunału z dnia 12 lipca 2001 r. w sprawie C‑189/01 Jippes i in. Rec. s. I‑5689, pkt 82; zob. podobnie i analogicznie ww. w pkt 78 wyrok w sprawie Gowan Comércio Internacional e Serviços, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo). Nie chodzi zatem o ustalenie, czy środki przyjęte przez prawodawcę Unii są jedynymi lub możliwie najlepszymi, lecz czy są one, czy też nie są ewidentnie nieodpowiednie względem założonego celu (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Jippes i in. pkt 83).

100    Ponadto w świetle orzecznictwa przywołanego w pkt 62 powyżej w celu stwierdzenia wystarczająco istotnego naruszenia zasady proporcjonalności należy zbadać, czy prawodawca Unii naruszył w sposób oczywisty i poważny granice przysługującego mu zakresu swobodnego uznania.

101    Należy dodać, że również odwołując się do zasady ostrożności, a w szczególności w ramach oceny ryzyka, która zakłada, że instytucje Unii dysponują naukową ocena ryzyka i że określają one poziom ryzyka uznany za dopuszczalny w społeczeństwie, co pociąga za sobą konieczność dokonania politycznego wyboru z ich strony (zob. podobnie ww. w pkt 79 wyrok w sprawie Dow AgroSciences i in. przeciwko Komisji, pkt 145, 148 i przytoczone tam orzecznictwo), rzeczony wybór musi być zgodny z zasadą przewagi ochrony zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska nad względami gospodarczymi, a także z zasadami proporcjonalności i niedyskryminacji (zob. podobnie ww. w pkt 64 wyrok w sprawach połączonych Artegodan i in. przeciwko Komisji, pkt 186; wyrok z dnia 21 października 2003 r. w sprawie T‑392/02 Solvay Pharmaceuticals przeciwko Radzie, Rec. s. II‑4555, pkt 125).

102    W niniejszym przypadku Sąd zauważa, że celem założonym w związku z zawieszeniem przywozu dzikich ptaków na mocy decyzji 2005/760 była ochrona zdrowia zwierząt i zdrowi ludzi, jak wynika to z motywu 1 rzeczonej decyzji.

103    Tymczasem w świetle uwag przedstawionych w pkt 84–94 powyżej, stwierdzających wystarczająco istotne naruszenie przez Komisję ciążącego na niej obowiązku należytej staranności, a także nieprawidłowe zastosowanie przez nią przysługującego jej szerokiego zakresu uznania z tytułu art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 i stosowania zasady ostrożności, należy uznać, że wobec braku naukowych dowodów mogących uzasadnić mające generalny charakter czasowe zawieszenie przywozu dzikich ptaków, taki środek był ewidentnie nieproporcjonalny, co najmniej z geograficznego punktu widzenia. Innymi słowy, z uwagi na fakt, że Komisja naruszyła ciążący na niej obowiązek starannego i bezstronnego zbadania istotnych okoliczności faktycznych pozwalających jej na ekstrapolację środka w postaci zawieszenia na przywóz z wszystkich obszarów, o których mowa w Załączniku do decyzji 2005/760, a nawet że pominęła ona zupełnie zastosowanie przysługującego jej w tym zakresie swobodnego uznania, tym bardziej nie wykazała ona, że nie istniały mniej restrykcyjne środki, takie jak bardziej ograniczone z geograficznego punktu widzenia zawieszenie przywozu. Nie można zatem uznać, że w niniejszym przypadku zawieszenie przywozu dzikich ptaków pochodzących z wszystkich państw trzecich należących do regionalnych komisji OIE było konieczne i odpowiednie w świetle celu, o którym mowa w rzeczonej decyzji, jakim jest ochrona zdrowia zwierząt i zdrowia ludzi.

104    Należy zatem uznać, że przyjmując decyzję 2005/760, Komisja naruszyła również w oczywisty i poważny sposób wymogi wynikające z zasady proporcjonalności i w rezultacie granice swobodnego uznania przysługującego jej z tytułu art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 i stosowania zasady ostrożności.

105    Należy zatem stwierdzić, że Komisja dopuściła się wystarczająco istotnego naruszenia zasady proporcjonalności, mogącego powodować powstanie odpowiedzialności Unii. W rezultacie należy uwzględnić zarzut drugi.

106    W tej sytuacji nie jest konieczne orzekanie w przedmiocie pozostałych zarzutów i argumentów podniesionych przez skarżących w ramach zarzutu drugiego w odniesieniu do zgodności z prawem decyzji 2005/760 ani w przedmiocie zarzutu trzeciego, podniesionego pomocniczo.

107    Należy zbadać następnie, czy i w jakim zakresie legalność decyzji o przedłużeniu jest dotknięta takimi samymi naruszeniami prawa jak te występujące w przypadku decyzji 2005/760.

b)     W przedmiocie zgodności z prawem decyzji o przedłużeniu

 Streszczenie argumentów stron

108    Skarżący podnoszą, że Komisja dopuściła się wystarczająco istotnego naruszenia przepisów prawa mających na celu przyznanie praw jednostkom, przyjmując decyzje o przedłużeniu stosowania decyzji 2005/760, czyli decyzje 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 i 2007/183. W tym względzie powtarzają oni argumenty podniesione już w odniesieniu do decyzji 2005/760, przedkładając jednocześnie w istocie dodatkowe uwagi przedstawione poniżej.

109    Po pierwsze, powód powołany jako uzasadnienie przyjęcia decyzji 2005/760 zawierał błąd, ponieważ ptak mezja zarażony HPAI zdiagnozowany w ośrodku kwarantanny w Essex pochodził w rzeczywistości z Tajwanu, a nie z Surinamu. Błąd ten, o którym Komisja wiedziała w chwili publikacji sprawozdania DEFRA w dniu 11 listopada 2005 r. (zob. pkt 23 powyżej), nie mógł w dalszym ciągu uzasadniać decyzji o przedłużeniu. Po drugie, powołując się na wykrycie nowych przypadków HPAI w Unii, w szczególności w motywie 4 decyzji 2005/862, Komisja pominęła fakt, że zarażenie to nie mogło pochodzić od dzikich ptaków złowionych w ich naturalnym środowisku, których przywóz był zawieszony od czasu decyzji 2005/760, lecz że musiało ono pochodzić od migrujących dzikich ptaków. Po trzecie, powołując się na pierwszą i drugą opinię EFSA dla podtrzymania, iż wszystkie dzikie ptaki stanowiły ryzyko rozprzestrzeniania się HPAI, Komisja nie uwzględniła podstawowego rozróżnienia między gatunkami pod względem wrażliwości na HPAI, dokonanego w drugiej opinii EFSA. Po czwarte, wskazując na pojawienie się ogniska HPAI w południowo-wschodniej Azji wyłącznie w decyzji o przedłużeniu 2006/79, Komisja próbowała uzasadnić ex post przyjęcie decyzji 2005/760.

110    Komisja kwestionuje argumentację skarżących. Co się tyczy decyzji o przedłużeniu instytucja ta ogranicza się zasadniczo do twierdzenia, że wskazane decyzje były uzasadnione utrzymującym się zagrożeniem dla zwierząt, jakie stanowiła ptasia grypa. W tym okresie cały świat miał do czynienia z wyjątkowo niestabilną i bezprecedensową sytuacją. Przed przedłużeniem przypadki ptasiej grypy były sygnalizowane w Dżibuti, Burkina Faso, Nigrze, Indiach i Rumunii. Od czasu przedłużenia wirus pojawił się ponownie w Tajlandii i południowo-wschodniej Azji. Ponadto zdaniem Komisji występowały poważne wątpliwości co do przebiegu i przyczyn rozprzestrzeniania się wirusa i potencjalnych zagrożeń wynikających z tego dla zdrowia ludzi. Dodatkowy termin przed zniesieniem zakazu przywozu był konieczny w celu zbadania i przeanalizowania przebiegu rozprzestrzeniania się, przyczyn, ryzyka i doświadczeń zebranych przez różne państwa.

111    W niniejszym przypadku należy oddzielnie zbadać zgodność z prawem decyzji 2005/862, 2006/79, 2006/405, 2006/522, 2007/21 i 2007/183 z uwagi zarówno na ich odpowiednie uzasadnienie, jak i istotne okoliczności, którymi dysponowała lub mogła dysponować Komisja w dniu ich przyjęcia, a zatem z wyłączeniem okoliczności późniejszych niż daty ich przyjęcia (zob. podobnie i analogicznie wyrok Trybunału z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑390/06 Nuova Agricast, Zb.Orz. s. I‑2577, pkt 54).

 W przedmiocie zgodności z prawem decyzji 2005/862

112    Motyw 4 decyzji 2005/862 stanowi w szczególności i przedstawia jako dodatkową okoliczność względem uzasadnienia decyzji 2005/760, że „w niektórych państwach będących członkami OIE wykryto nowe przypadki ptasiej grypy”, co uzasadnia „przedłuż[enie] wstrzymani[a] przemieszczania ptaków domowych oraz przywozu innych ptaków z pewnych zagrożonych obszarów”, czyli z wszystkich państw należących do regionalnych komisji OIE, o których mowa w załączniku I część B do rzeczonej decyzji.

113    Należy jednak stwierdzić, po pierwsze, że Komisja nie wskazuje ani w uzasadnieniu decyzji 2005/862, ani w pismach przedłożonych przed Sądem państw, które jej zdaniem na tym etapie znajdowały się w tych „zagrożonych obszarach”. Wyłącznie w bardzo ogólny sposób, bez żadnego popierającego dowodu z dokumentów i bez odwoływania się do chwili pojawienia się i zapoznania przez nią z tymi informacjami, Komisja twierdzi w ramach obrony, że przed decyzjami o przedłużeniu przypadki ptasiej grypy były sygnalizowane w Dżibuti, Burkina Faso, Nigrze, Indiach i Rumunii. Tymczasem ze sprawozdania profesora D. przedłożonego przez skarżących, opartego na danych Światowej Organizacji Zdrowia (WHO), niekwestionowanych przez Komisję, wynika, że pomiędzy październikiem 2005 r. a końcem 2005 r. wyłącznie w dwóch państwach trzecich – w Kuwejcie i na Ukrainie – wykryto nowe przypadki zarażenia wirusem H5N1. Nawet przy założeniu, że Komisja dysponowała tymi ostatnimi informacjami na tym etapie, to jednak w oczywisty sposób nie zgromadziła ona i nie wyjaśniła istotnych empirycznych i naukowych powodów uzasadniających, że w chwili przyjęcia decyzji 2005/862 przedłużenie zawieszenia przywozu obejmowało nadal wszystkie państwa należące do komisji regionalnych OIE.

114    Należy, po drugie, stwierdzić, jak czynią to skarżący, że z decyzji 2005/862 nie wynika również, że Komisja uwzględniła sprawozdanie National Emergency Epidemiology Group (zob. pkt 20 powyżej), w którym stwierdzono, że w wyniku zamiany próbek ptak zarażony wirusem H5N1 zdiagnozowany w ośrodku kwarantanny w Essex został błędnie uznany za pochodzący z Surinamu w Ameryce Południowej, podczas gdy w rzeczywistości pochodził on z Tajwanu w Azji. Tymczasem mimo tej bardzo ważnej dla prawidłowego określenia zagrożonych obszarów zgodnie z art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 informacji Komisja nie wyjaśniła ani w decyzji 2005/862, ani w toku postępowania powodów, dla których uznała jednak za konieczne utrzymanie zawieszenia przywozu dzikich ptaków pochodzących z Ameryki Południowej, a nawet całego kontynentu amerykańskiego.

115    Wynika stąd, że tak jak przyjęcie decyzji 2005/760, przyjęcie decyzji 2005/862 nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa w postaci braku należytej staranności i uzasadnienia ze strony Komisji. Ponadto z powyższego wynika, że w świetle informacji, którymi na tym etapie dysponowała lub mogła dysponować Komisja, gdyby w prawidłowy sposób wykonała ciążący na niej obowiązek dochodzenia i skorzystała z przysługującego jej w tym zakresie swobodnego uznania, utrzymanie zawieszenia przywozu dzikich ptaków pochodzących z wszystkich państw należących do regionalnych komisji OIE było ewidentnie nieproporcjonalne. Z uwagi na brak dowodu zarażenia ptaków przywożonych z Ameryki Południowej i samo tylko rozprzestrzenienie się epidemii wirusa H5N1 w Kuwejcie i na Ukrainie Komisja nie mogła, w braku innych empirycznych informacji i istotnych naukowych dowodów, przedłużyć zawieszenia przywozu dzikich ptaków pochodzących z wszystkich państw należących do regionalnych komisji OIE wprowadzonego decyzją 2005/760.

116    W rezultacie należy stwierdzić, że decyzja 2005/862 również stanowi wystarczająco istotne naruszenie zasady staranności i proporcjonalności, co może powodować powstanie odpowiedzialności Unii.

 W przedmiocie zgodności z prawem decyzji 2006/79

117    Motyw 2 decyzji 2006/79 stanowi w szczególności, że „z uwagi na pojawienie się ogniska ptasiej grypy spowodowanej wysoce chorobotwórczym [zjadliwym] szczepem wirusa H5N1 w południowo-wschodniej Azji w grudniu 2003 r. Komisja przyjęła szereg środków ochronnych w odniesieniu do ptasiej grypy”. Ponadto motyw 3 rzeczonej decyzji ma następujące brzmienie:

„Jako że w niektórych państwach członkowskich [OIE] odnotowano nowe przypadki ptasiej grypy, należy utrzymać ograniczenia związane z przemieszczaniem ptaków domowych i przywozem innych ptaków z pewnych zagrożonych obszarów. Dlatego też należy przedłużyć okres stosowania decyzji 2005/759 […] i 2005/760 […]”.

118    W tym względzie należy stwierdzić, że poza odwołaniem do pojawienia się ogniska ptasiej grypy wywołanego przez wysoce zjadliwy szczep wirusa H5N1 w południowo-wschodniej Azji od grudnia 2003 r. Komisja nie określa geograficznego pochodzenia tych „nowych przypadków ptasiej grypy” ani w uzasadnieniu decyzji 2006/79, ani w przedstawionych pismach. Wyłącznie z pisma Komisji z dnia 16 lutego 2006 r., a zatem sporządzonego po przyjęciu decyzji 2006/79, przedłożonego przez skarżących wynika, że decyzja o przedłużeniu jest zasadniczo uzasadniona pojawieniem się i szybkim rozprzestrzenianiem wirusa w Turcji, a także faktem, że niewiele informacji czy wręcz żądana informacja nie zostały uzyskane w przedmiocie nadzoru ptasiej grypy w państwach graniczących z Turcją. Ponadto z przeglądu przedłożonych przez skarżących sprawozdań OIE z lat 2004–2007, których treść nie została zakwestionowana przez Komisję, wynika, że w okresie od dnia 30 listopada 2005 r. do dnia 31 stycznia 2006 r. nowe przypadki związane z wirusem H5N1 zostały odnotowane w państwach trzecich, a mianowicie w Chinach, Chorwacji, Indonezji, Rumunii, Rosji, Tajlandii, Turcji, na Ukrainie i w Hong Kongu.

119    Jednakże zakładając nawet, że przy przyjmowaniu decyzji 2006/79 Komisja oparła się na informacjach wymienionych w poprzednim punkcie, chociaż nie wykazała ona, że posiadała te informacje ani że wykorzystała je przed przyjęciem omawianej decyzji o przedłużeniu, mimo iż takie informacje mogą wyjaśniać ogólne twierdzenie Komisji, o którym mowa w pkt 113 powyżej, to instytucja ta, po pierwsze, nie wyjaśniła swego twierdzenia, zgodnie z którym te „nowe przypadki” uzasadniały przedłużenie zakazu przywozu dzikich ptaków z wszystkich państw należących do regionalnych komisji OIE, a po drugie, nie przedstawiła dowodów na poparcie tego twierdzenia. W szczególności sam fakt, że epidemia rozprzestrzeniła się w Turcji, nie pozwala, w braku innych istotnych wyjaśnień i dowodów, na uzasadnienie zawieszenia przywozu dzikich ptaków pochodzących z Ameryki Południowej i z Oceanii.

120    Należy zatem stwierdzić, że przyjmując decyzję 2006/79 Komisja również naruszyła ciążący na niej obowiązek należytej staranności oraz zasadę proporcjonalności, powodując powstanie odpowiedzialności Unii.

 W przedmiocie zgodności z prawem decyzji 2006/405

121    Motyw 8 decyzji 2006/405 stanowi, co następuje:

„Zagrożenie dla [Unii] spowodowane azjatyckim szczepem wirusa ptasiej grypy nie zmniejszyło się. Wśród dzikich ptaków na terenie [Unii] oraz wśród dzikich ptaków i drobiu w kilku krajach trzecich, włącznie z państwami członkowskimi Światowej Organizacji Zdrowia Zwierząt (OIE), wciąż wykrywa się ogniska tej choroby. Ponadto wirus ten wydaje się stawać coraz bardziej endemiczny w niektórych częściach świata. Należy zatem przedłużyć ważność środków ochrony określonych w decyzjach […] 2005/759 [i] 2005/760 […]”.

122    W tym względzie należy stwierdzić, że Komisja ponownie ani w decyzji 2006/405, ani w przedstawionych pismach nie wskazuje konkretnie zainteresowanych państw, odnosząc się w sposób wyjątkowo ogólny do „kilku krajów trzecich, włącznie z państwami członkowskimi [OIE]”. Z przeglądu sprawozdań OIE z lat 2004–2007 (zob. pkt 118 powyżej) wynika jednak, że nowe przypadki, które pojawiły się w okresie od dnia 31 stycznia do dnia 31 maja 2006 r. w państwach trzecich, nie dotyczyły ani Ameryki, ani Oceanii. Zakładając nawet, że Komisja posiadała te informacje w tym okresie, co mogłoby wyjaśniać ogólne twierdzenie Komisji, o którym mowa w pkt 113 powyżej, to nie przedstawiła ona dowodu, że wypełniła ciążący na niej obowiązek należytej staranności, zachowała zasadę proporcjonalności i że mogła w konsekwencji w uzasadniony sposób utrzymać zawieszenie przywozu dzikich ptaków z wszystkich państw należących do regionalnych komisji OIE.

123    W tej sytuacji należy stwierdzić, że naruszenie prawa popełnione przez Komisję przy przyjęciu decyzji 2005/760 występowało nadal przy przyjęciu decyzji 2006/405.

 W przedmiocie zgodności z prawem decyzji 2006/522

124    W celu uzasadnienia nowego przedłużenia zawieszenia przywozu dzikich ptaków motyw 7 decyzji 2006/522 odnosi się do „sytuacji w zakresie zdrowia zwierząt związanej z ptasią grypą oraz […] oczekiwani[a] na przyjęcie przez EFSA opinii w październiku”.

125    Jak wynika z przeglądu sprawozdań OIE z lat 2004–2007 (zob. pkt 118 powyżej), w okresie przyjmowania decyzji 2006/522 w niektórych częściach świata, w tym w szczególności w Ameryce Południowej i Oceanii, nie został wykryty żaden nowy przypadek ptasiej grypy. Ponadto sam fakt, że EFSA był w trakcie przygotowania i przyjęcia drugiej opinii, której przedmiotem nie było określenie geograficznego zakresu ryzyka rozprzestrzeniania się ptasiej grypy związanego w szczególności ze szlakami migracji dzikich ptaków (zob. pkt 90 powyżej), nie mógł zwolnić Komisji z obowiązku należytej staranności i obowiązku uzasadnienia w zakresie ewentualnych powodów utrzymania zawieszenia przywozu dzikich ptaków pochodzących z wszystkich państw należących do komisji regionalnych OIE ani z ciążącego na niej obowiązku poszanowania zasady proporcjonalności.

126    W związku z tym przyjmując decyzję 2006/522, Komisja w dalszym ciągu dopuszczała się naruszeń prawa, tak jak przy przyjęciu decyzji 2005/760.

 W przedmiocie zgodności z prawem decyzji 2007/21

127    Motyw 2 decyzji 2007/21 odwołuje się do przyjęcia w dniu 27 października 2006 r. drugiej opinii EFSA, która została opublikowana w dniu 14 listopada 2006 r. Motyw 4 wskazanej decyzji ma następujące brzmienie:

„Komisja rozpoczęła ocenę opinii w odniesieniu do środków ustanowionych w decyzji 2005/760 […] natychmiast po jej opublikowaniu, a pierwsza analiza opinii oraz możliw[ych] zmian[…] tych środków miały miejsce na posiedzeniu grupy roboczej ekspertów w ramach Stałego Komitetu ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt w dniu 14 listopada 2006 r. oraz na posiedzeniu Stałego Komitetu ds. Łańcucha Żywnościowego i Zdrowia Zwierząt w dniu 27 listopada 2006 r. Jednakże wobec obecnego stanu zdrowia zwierząt na świecie w kontekście grypy ptaków, w celu umożliwienia państwom członkowskim (jak to stwierdziły na posiedzeniu w dniu 27 listopada 2006 r.) i Komisji, w ścisłej współpracy z państwami członkowskimi, ukończenia oceny i przygotowania środków do ustanowienia, należy utrzymać w mocy ograniczenia wprowadzone decyzją 2005/760 […] przez krótki okres przejściowy”.

128    Należy stwierdzić, że uwzględniając ograniczony przedmiot naukowej oceny wymaganej w celu sporządzenia drugiej opinii EFSA (zob. pkt 90 powyżej), tymczasowa ocena treści rzeczonej opinii przez Komisję nie mogła uzasadnić popełnionych przez nią do tej chwili naruszeń prawa, które doprowadziły do utrzymania nieproporcjonalnego zawieszenia przywozu dzikich ptaków pochodzących z całego świata. Komisja nie mogła zatem powołać się na analizę tej opinii w celu wypełnienia ciążącego na niej obowiązku należytej staranności i obowiązku przedstawienia dowodu, iż zostały spełnione przesłanki takiego całkowitego zawieszenia przywozu, obejmującego w szczególności Amerykę i Oceanię. Ponadto Komisja nie przedstawiła w decyzji 2007/21 ani w toku postępowania informacji, które umożliwiłyby Sądowi dokonanie oceny przedmiotu i znaczenia „stanu zdrowia zwierząt na świecie”, na który powołała się w sposób bardzo ogólny w motywie 4 ostatnie zdanie rzeczonej decyzji.

129    Wreszcie nawet przy uwzględnieniu faktu, że Komisja stwierdziła w swoim piśmie z dnia 31 stycznia 2007 r., czyli po przyjęciu decyzji 2007/21, że od 2006 r. dzikie ptaki odgrywały zasadniczą rolę w rozprzestrzenianiu się ptasiej grypy, co uzasadniało przedłużenie zawieszenia przywozu dzikich ptaków do dnia 1 lipca 2007 r., nie przedstawiła ona jednak powodów, dla których takie twierdzenie uzasadniało utrzymania globalnego zasięgu tego zawieszenia obejmującego obszary, na których nie został stwierdzony żaden przypadek ptasiej grypy.

130    W rezultacie należy stwierdzić, że przyjmując decyzję 2007/21, Komisja w dalszym ciągu dopuszczała się wystarczająco istotnych naruszeń zasad staranności i proporcjonalności.

 W przedmiocie zgodności z prawem decyzji 2007/183

131    Decyzja 2007/183 odwołuje się przede wszystkim w motywie 3 do drugiej opinii EFSA, a następnie w motywie 4 do rozporządzenia nr 318/2007, które zawiera nowe warunki dotyczące zdrowia zwierząt, „bardziej surowe niż te obowiązujące obecnie”, mające wejść w życie od dnia 1 lipca 2007 r. Motywy 5 i 6 tej decyzji stanowią, że „w świetle wydanej [drugiej] opinii [EFSA] i obecnej światowej sytuacji w zakresie zdrowia zwierząt w odniesieniu do grypy ptaków, przy braku ścisłych wymagań dotyczących przywozu, nie powinien mieć miejsca przywóz takich ptaków”, tak że „środki ochronne ustanowione w decyzji 2005/760 […] powinny obowiązywać nadal do 30 czerwca 2007 r.”.

132    Z uzasadnienia przytoczonego w poprzednim punkcie wynika, że w chwili przyjęcia decyzji 2007/183 Komisja w oczywisty sposób nie zaprzestała naruszeń prawa popełnionych przy przyjmowaniu decyzji 2005/760, gdyż przedłużenie zawieszenia przywozu dzikich ptaków z całego świata nadal było uzasadnione w sposób szczególnie ogólny drugą opinią EFSA, „stanem zdrowia zwierząt na świecie”, a także planowanym wejściem w życie rozporządzenia nr 318/2007, mającym ustanawiać bardziej surowe warunki dotyczące zdrowia zwierząt. Tymczasem Komisja nie wykazała, czy i w jakim zakresie w szczególności druga opinia EFSA upoważniała ją do utrzymania takiego całkowitego – przynajmniej z geograficznego punktu widzenia – zawieszenia.

133    Niezależnie zatem od kwestii zgodności z prawem rozporządzenia nr 318/2007 należy stwierdzić, że przyjmując decyzję 2007/21, Komisja w dalszym ciągu dopuszczała się wystarczająco istotnych naruszeń zasad staranności i proporcjonalności stwierdzonych powyżej.

c)     W przedmiocie zgodności z prawem rozporządzenia nr 318/2007

 W przedmiocie zakresu zakwestionowania rozporządzenia nr 318/2007

134    Skarżący twierdzą w istocie, po pierwsze, w częściach pierwszej i drugiej zarzutu pierwszego, że rozporządzenie nr 318/2007 jest pozbawione podstawy prawnej i nie może być oparte na drugiej opinii EFSA, po drugie, w częściach pierwszej i drugiej zarzutu drugiego, podniesionego pomocniczo, że rozporządzenie to zostało przyjęte z naruszeniem z jednej strony zasad proporcjonalności i równego traktowania z uwagi na fakt, iż zakaz przywozu dzikich ptaków nie jest odpowiednim środkiem zapobiegania rozprzestrzenianiu się ptasiej grypy, a przyjęte środki działają na niekorzyść dzikich ptaków w stosunku do innych gatunków ptaków, z drugiej zaś strony prawa własności i swobody wykonywania działalności gospodarczej, uznanych w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej, ogłoszonej w dniu 7 grudnia 2000 r. w Nicei (Dz.U. C 364, s. 1), oraz po trzecie, w zarzucie trzecim, podniesionym pomocniczo, że przyjęcie tego rozporządzenia powoduje powstanie odpowiedzialności Unii za czyn zgodny z prawem.

135    Należy zacząć od rozpatrzenia części pierwszej zarzutu pierwszego.

 W przedmiocie istnienia wystarczającej podstawy prawnej rozporządzenia nr 318/2007

136    Skarżący podnoszą w istocie, że rozporządzenie nr 318/2007 jest pozbawione podstawy prawnej.

137    Komisja kwestionuje tę argumentację i odrzuca ją w istocie jako bezskuteczną. Zgodnie z art. 33 WE wspólna polityka rolna ma w szczególności na celu zwiększenie wydajności rolnictwa, stabilizację rynków i zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw, które to cele są możliwe do osiągnięcia, wyłącznie jeżeli dane zwierzęta, których dotyczy ta działalność, są chronione przed chorobami zakaźnymi, co wynika jasno z motywów dyrektyw 91/496 i 92/65. Komisja odsyła ponadto do przepisów art. 17 ust. 2 lit. a) i art. 17 ust. 3 lit. a) i c) dyrektywy 92/65 i uznaje, że ta dyrektywa i dyrektywa 91/496 upoważniały ją do przyjęcia rozporządzenia nr 318/2007.

138    W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że rozporządzenie nr 318/2007, ograniczając w art. 5 lit. a) zezwolenia na przywóz do ptaków hodowanych w niewoli (zob. pkt 50 powyżej), prowadzi do całkowitego dorozumianego zakazu przywozu dzikich ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym, jak potwierdza zarówno motyw 9 tego rozporządzenia, jak i uchylenie, na mocy art. 19 rzeczonego rozporządzenia, decyzji 2006/666, która początkowo zezwalała na przywóz do Unii ptaków z państw członkowskich OIE (zob. pkt 45, 46 powyżej). W tym względzie Sąd zauważa, że Komisja w przedstawionych pismach potwierdza, że wykluczona została całkowicie możliwość skorzystania z mechanizmu kwarantanny w odniesieniu do dzikich ptaków, czy to wędrownych, czy nie, złowionych w ich środowisku naturalnym.

139    Należy zatem zbadać, czy rozporządzenie nr 318/2007 posiada wystarczającą podstawę prawną dla ustanowienia całkowitego i niezróżnicowanego zakazu przywozu w odniesieniu do dzikich ptaków złowionych w ich środowisku naturalnym.

140    Po pierwsze, należy przypomnieć, że reżim określający warunki dotyczące zdrowia zwierząt w zakresie handlu zwierzętami i przywozu zwierząt do Unii, ustanowiony między innymi w dyrektywie 92/65, a w szczególności w jej art. 17 ust. 2 lit. b), art. 17 ust. 3 i art. 18 ust. 1 tiret pierwsze i czwarte, będących podstawą rozporządzenia nr 318/2007 (zob. pkt 45, powyżej), opiera się na zasadzie, zgodnie z którą ze względów odnoszących się do zdrowia zwierząt i ze względów prewencyjnych wszelki przywóz zwierząt z państw trzecich jest co do zasady zakazany i dopuszczony jest wyłącznie z zastrzeżeniem wyraźnego zezwolenia związanego z wypełnieniem formalności i odbyciem uprzednich obowiązkowych kontroli.

141    Określenie w prawie Unii jednolitych zasad dotyczących zdrowia zwierząt regulujących obrót na rynku zwierzętami, jak wynika z motywów od drugiego do czwartego dyrektywy 92/65, ma na celu nie tylko liberalizację handlu zwierzętami i produktami pochodzenia zwierzęcego na wewnętrznym rynku, jak wynika to z motywu dziewiątego i rozdziału II wskazanej dyrektywy, zatytułowanego „Przepisy mające zastosowanie w handlu”, lecz również ustanowienie warunków przywozu do Unii zwierząt pochodzących z państw trzecich, jak wynika to z przepisów zawartych w rozdziale III tej dyrektywy, zatytułowanym „Przepisy mające zastosowanie w przywozie do [Unii]”. Zgodnie z zasadą uprzedniego zezwolenia decyzja 2000/666 (zob. pkt 7 powyżej), która oparta jest na tych samych przepisach dyrektywy 92/65 co rozporządzenie nr 318/2007, zezwalała na przywóz do Unii ptaków pochodzących wyłącznie z państw będących członkami OIE, zgodnie z treścią załącznika D do tej decyzji, które według jej motywu 4 spełniają „ogólne wymogi oddziału etyki weterynaryjnej i wydawania certyfikacji w handlu międzynarodowym”.

142    Po drugie, zasada uprzedniego zezwolenia na wszelki przywóz z państw trzecich jest wyrażona jednoznacznie w przepisach mających zastosowanie w przywozie do Unii, zawartych w rozdziale III dyrektywy 92/65, a w szczególności w art. 17 ust. 2, który stanowi między innymi, co następuje:

„Jedynie zwierzęta […] spełniające następujące wymogi mogą być przywożone do [Unii]:

a)      muszą pochodzić z państwa trzeciego znajdującego się w wykazie sporządzonym zgodnie z ust. 3 lit. a);

b)      musi towarzyszyć im świadectwo zdrowia […]”.

143    Wynika stąd, że przywóz do Unii może mieć miejsce jedynie po spełnieniu wymogów wymienionych w pkt 141 i 142 powyżej, w tym wymogu dotyczącego pochodzenia z państwa trzeciego wymienionego w wykazie, który Komisja ma sporządzić zgodnie z tzw. procedurą komitetową na podstawie art. 26 dyrektywy 92/65 w związku z art. 17 dyrektywy 89/662, który w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszym sporze przewidywał zastosowanie art. 5 dotyczącego procedury regulacyjnej decyzji Rady 1999/468/WE z dnia 28 czerwca 1999 r. ustanawiającej warunki wykonywania uprawnień wykonawczych przyznanych Komisji (Dz.U. L 184, s. 23). Na podstawie art. 17 ust. 2 dyrektywy 92/65 Komisja jest zatem upoważniona do wyłączenia lub wykreślenia niektórych państw trzecich z tego wykazu, co oznacza, że wszelki przywóz zwierząt pochodzących z tych państw jest automatycznie zakazany.

144    Po trzecie, z art. 17 ust. 3 lit. c) dyrektywy 92/65 wynika, że Komisja może również ustanowić „szczególne wymogi w zakresie zdrowia zwierząt, w szczególności w zakresie ochrony [Unii] przed niektórymi chorobami egzotycznymi”, w tym ptasią grypą. Ponadto na mocy art. 17 ust. 4 lit. a) tiret pierwsze tej dyrektywy „wykaz przewidziany w ust. 3 może obejmować jedynie te państwa trzecie lub części państw trzecich, z których przywóz nie jest zakazany […] na skutek występowania jednej z chorób określonych w załączniku A lub jakiejkolwiek innej choroby egzotycznej [w Unii]”.

145    Jednocześnie na mocy art. 18 ust. 1 tiret pierwsze i czwarte dyrektywy 92/65 „państwa członkowskie zapewniają, aby zwierzęta […] objęte niniejszą dyrektywą były przywożone do [Unii]” jedynie wówczas, gdy przedstawiony zostanie dowód wystawienia przez urzędowego lekarza weterynarii świadectwa sporządzonego zależnie od gatunku, a w przypadku zwierząt określonych w art. 5–10 rzeczonej dyrektywy, w tym ptaków, przed przywozem został zachowany okres kwarantanny, której zasady są określone zgodnie z procedurą przewidzianą w art. 26 tej dyrektywy. W tym względzie należy dodać, że art. 7 pkt A dyrektywy 92/65 przewiduje, że „państwa członkowskie zapewniają, aby ptaki inne niż te określone w dyrektywie 90/539/EWG [czyli drób i jaja wylęgowe] mogły być przedmiotem handlu jedynie wówczas, gdy spełniają” pewne alternatywne wymogi, obejmujące w szczególności pochodzenie z gospodarstwa, w którym na 30 dni przed wysyłką nie zdiagnozowano ptasiej grypy, lub z gospodarstwa lub obszaru niepodlegającego jakimkolwiek ograniczeniom wynikającym ze środków stosowanych w zwalczaniu rzekomego pomoru drobiu czy wreszcie przejście kwarantanny w gospodarstwie, do którego zostały zabrane po wwiezieniu na terytorium Unii.

146    Z ogółu powyższych przepisów i uwag wynika, że Komisja posiada szeroki zakres uznania w celu „[przyjęcia] przepis[ów] dotycząc[ych] zdrowotności zwierząt odnosząc[ych] się do wprowadzania do obrotu zwierząt” w rozumieniu motywu piątego dyrektywy 92/65, który obejmuje bez wątpienia możliwość wykluczenia zezwolenia na przywóz do Unii niektórych gatunków zwierząt pochodzących z niektórych państw trzecich, które nie spełniają wyżej wymienionych przesłanek przywozu.

147    Po czwarte, jakkolwiek dyrektywa 92/65 jest oparta wyłącznie na art. 37 WE, dotyczącym wspólnej polityki rolnej, należy stwierdzić, że wpisuje się ona również w ramy wykonania polityk Unii w zakresie ochrony zdrowia i środowiska na podstawie art. 152 WE i art. 174 WE, a zatem powinna być ona interpretowana również w świetle zasady ostrożności (zob. pkt 78–80 powyżej). Artykuł 17 ust. 3 lit. c) dyrektywy 92/65, który zezwala Komisji na ustanowienie „szczególn[ych] wymog[ów] w zakresie zdrowia zwierząt, w szczególności w zakresie ochrony [Unii] przed niektórymi chorobami egzotycznymi”, odpowiada celowi w postaci ochrony i prewencji, który jest nierozerwalnie związany z zasadą ostrożności. Tymczasem uwzględniając szeroki zakres uznania, który przysługuje Komisji w celu wdrożenia zasady ostrożności w tym kontekście (zob. pkt 82 powyżej), w szczególności art. 17 ust. 3 lit. c) dyrektywy 92/65 nie może być przedmiotem zwężającej wykładni. W rezultacie należy uznać, że przepisy te upoważniają Komisję do odmówienia zezwolenia, z tytułu środków podejmowanych w zakresie zdrowia zwierząt, na przywóz niektórych zwierząt pochodzących z określonych państw trzecich, jeżeli rzeczone zwierzęta stanowią zagrożenie dla zdrowia ludzi i zdrowia zwierząt w rozumieniu orzecznictwa przypomnianego w pkt 78 i 80 powyżej.

148    W tej sytuacji należy oddalić zarzut oparty na braku wystarczającej podstawy prawnej do przyjęcia rozporządzenia nr 318/2007 i ustanowienia całkowitego zakazu przywozu dzikich ptaków pochodzących z państw trzecich.

 W przedmiocie podnoszonego istotnego naruszenia zasady proporcjonalności

149    Skarżący podnoszą, że rozporządzenie nr 318/2007 narusza zasadę proporcjonalności, gdyż zakazuje przywozu wszystkich dzikich ptaków, podczas gdy wyłącznie migrujące dzikie ptaki są źródłem rozprzestrzeniania się ptasiej grypy. Skarżący zarzucają również Komisji naruszenie rzeczonej zasady z uwagi na fakt, że zezwalając na przywóz ptaków hodowanych w niewoli, a nie dzikich ptaków, Komisja zezwoliła na przywóz najbardziej niebezpiecznej kategorii ptaków. Należy jednak dodać, że w ramach zarzutu trzeciego, w odróżnieniu od ich zarzutów dotyczących decyzji 2005/760 i decyzji o przedłużeniu, skarżący nie twierdzą, iż przyjmując rozporządzenie nr 318/2007 Komisja naruszyła zasadę proporcjonalności w szczególności z uwagi na geograficzny zakres zakazu przywozu dzikich ptaków.

150    W pierwszej kolejności, co się tyczy twierdzenia skarżących, że rozporządzenie nr 318/2007 narusza zasadę proporcjonalności z uwagi na fakt, że Komisja zakazała przywozu wszystkich dzikich ptaków, podczas gdy wyłącznie migrujące dzikie ptaki są źródłem rozprzestrzeniania się ptasiej grypy, należy przypomnieć, że w motywie 9 rzeczonego rozporządzenia Komisja uzasadniła wprowadzenie omawianych środków względem wszystkich dzikich ptaków w następujący sposób:

„Kolejne zalecenie […] EFSA odnosi się do przywozu ptaków złowionych w środowisku naturalnym. Opinia naukowa identyfikuje zagrożenie wywołane przez takie ptaki, które mogą być zarażone w wyniku przenoszenia się choroby od innych zarażonych dzikich ptaków pochodzących z zakażonego środowiska, a także od zainfekowanego drobiu. Biorąc pod uwagę rolę, jaką odegrały dzikie ptaki wędrowne w rozprzestrzenianiu grypy ptaków z Azji do Europy w latach 2005 i 2006, należy ograniczyć przywóz ptaków innych niż drób jedynie do ptaków wyhodowanych w niewoli”.

151    Ponadto w drugiej opinii EFSA, na której opiera się Komisja w tym kontekście, stwierdzone zostało, że większość przywożonych dzikich ptaków innych niż drób nie jest zarażona lub nie jest nosicielami czynników zakaźnych wymienionych w wykazie OIE. EFSA uznał jednak w szczególności, że ptasia grypa była istotnym czynnikiem zakaźnym z uwagi na jej weterynaryjny lub chorobotwórczy potencjał. Ponadto EFSA zauważył w tej opinii, iż dzikie ptaki mogą być zarażone w wyniku przenoszenia się choroby od innych zarażonych dzikich ptaków pochodzących z zakażonego środowiska, a także od zainfekowanego drobiu.

152    W mniejszym przypadku strony zgadzają się, że migrujące dzikie ptaki są źródłem rozprzestrzeniania się ptasiej grypy. Ocena ta została potwierdzona w opinii z dnia 27 czerwca 2000 r. komitetu naukowego ds. zdrowia i dobrostanu zwierząt Dyrekcji Generalnej ds. Zdrowia i Konsumentów Komisji (zwanej dalej, „opinią komitetu naukowego”) i w drugiej opinii EFSA, w której stwierdzone zostało, że trwale zarażone ptaki, a w szczególności blaszkodziobe, mogą wydalać wirus ptasiej grypy w okresie dłuższym niż 30-dniowy okres kwarantanny.

153    Jednakże należy stwierdzić, że dzikie ptaki przywożone z państw trzecich nie wszystkie są migrującymi dzikimi ptakami. Jak wskazuje zatem EFSA w drugiej opinii, 95% ogółu przywozów ptaków stanowią wróblowe, papugowe oraz grzebiące, które w niewielkim stopniu są ptakami migrującymi. W rezultacie powód ten sam w sobie nie może uzasadniać zakazu przywozu wszystkich dzikich ptaków.

154    Tymczasem w tym zakresie w rozporządzeniu nr 318/2007 Komisja powołuje się również na ryzyko zarażenia się chorobą od innych dzikich ptaków pochodzących z zakażonego środowiska, a także od zainfekowanego drobiu.

155    W tym względzie należy zauważyć, że migrujące ptaki mogą zarażać dzikie lub inne ptaki zarówno w państwach trzecich, jak i w Unii.

156    Ponadto należy zauważyć, że w swej drugiej opinii EFSA stwierdził, że zarażenie hodowlanego drobiu w wyniku przywozu złowionych ptaków było rzadkie, a dowody na takie zarażenie były mało znaczące. EFSA zauważył również, że przywożone w największych ilościach ptaki, takie jak wróblowe i papugowe, nie odgrywają istotnej roli w epidemiologii ptasiej grypy. Wreszcie EFSA podkreślił jednak, że uwzględniając ryzyko wprowadzenia groźnych czynników zakaźnych do Unii, należy poddać uważnej ocenie konieczność dalszego przywozu złowionych dzikich ptaków.

157    Uwzględniając to ryzyko należy ocenić, czy Komisja w uzasadniony sposób mogła uznać w niniejszym przypadku, że z uwagi na cel w postaci ochrony zdrowia zakaz przywozu wszystkich dzikich ptaków był konieczny i odpowiedni, czy też powinna była ona przyjąć mniej restrykcyjny środek (zob. pkt 98 powyżej).

158    Co się tyczy alternatywy, jaką stanowi objęcie kwarantanną dzikich ptaków, należy zauważyć, iż w swej drugiej opinii EFSA wskazał rzeczywiście, że prawdopodobieństwo wypuszczenia na wolność zarażonych bezobjawowo ptaków w czasie kwarantanny jest niewielkie. EFSA przyznał jednak, iż występuje ryzyko, że pewne ptaki zostaną wypuszczone na wolność, mimo iż są zarażone. Ponadto ze sprawozdania DEFRA wynika, że ponieważ wcześniejsze przebyte choroby dzikich ptaków nie są znane, to jeżeli ptaki te zostaną złowione tuż przed wywozem, ich stan zdrowia również będzie nieznany.

159    W rezultacie uwzględniając to ryzyko i niepewność co do stanu zdrowia złowionych dzikich ptaków, należy stwierdzić, że przyjmując rozporządzenie nr 318/2007, Komisja nie przyjęła względem rzeczonych ptaków środków w oczywisty sposób nieproporcjonalnych ani w oczywisty sposób nie przekroczyła przysługującego jej szerokiego zakresu swobodnego uznania na mocy zasady ostrożności z uwagi na fakt, że wykluczyła ona objęcie kwarantanną dzikich ptaków jako alternatywny, mniej restrykcyjny względem zakazu przywozu środek.

160    W drugiej kolejności skarżący uważają, że zezwalając na przywóz ptaków hodowanych w niewoli, czyli najbardziej niebezpiecznej kategorii ptaków, a nie dzikich ptaków, Komisja również naruszyła zasadę proporcjonalności. Na poparcie tego zarzutu powołują się oni na sprawozdanie profesora D. (pkt 113 powyżej), a także fakt, iż ptaki hodowane w niewoli są w naturalny sposób we wzajemnej bliskości i częściej wchodzą w kontakt z człowiekiem.

161    W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z opinią komitetu naukowego, dowody wskazujące, że zarażenie drobiu hodowlanego następuje za pośrednictwem zwierząt żyjących na wolności, są pośrednie, lecz dobitne. W rezultacie skarżący błędnie twierdzą, iż ptaki hodowane w niewoli stanowią najbardziej niebezpieczną kategorię ptaków w zakresie rozprzestrzeniania się wirusa.

162    Ponadto należy podkreślić, że z punktu widzenia konieczności podjęcia środków zapobiegających ryzyku dzikie ptaki różnią się od ptaków hodowanych w niewoli. W przypadku ptaków hodowanych w niewoli możliwe jest ustanowienie ścisłych kontroli sanitarnych od urodzenia danych ptaków. Kontrola ta może sięgać hodowli rzeczonych ptaków w zamkniętym środowisku. W opinii komitetu naukowego stwierdzone zostało ponadto, że niektóre fermy drobiu zostały odizolowane w celu uniknięcia inwazji dzikich ptaków, co zdaniem jednego z naukowców cytowanych w tej opinii pozwoliło na ograniczenie przypadków ptasiej grypy w tych fermach. Natomiast w odniesieniu do dzikich ptaków taki środek ochrony sanitarnej nie jest z definicji możliwy.

163    W rezultacie skarżący nie mogą zarzucać Komisji, że przyjęła środek w oczywisty sposób nieproporcjonalny, dokonując rozróżnienia między dzikimi ptakami a ptakami hodowanymi w niewoli.

164    W świetle ogółu powyższych uwag zarzut, zgodnie z którym przyjęcie rozporządzenia nr 318/2007 stanowiło wystarczająco istotne naruszenie zasady proporcjonalności, należy oddalić.

165    W tym względzie należy stwierdzić, że w ramach zarzutu trzeciego, dotyczącego zgodności z prawem rozporządzenia nr 318/2007, Sąd nie rozważa kwestii, czy Komisja naruszyła zasadę proporcjonalności z uwagi na zakres geograficzny zakazu przywozu dzikich ptaków (zob. jednak pkt 72, 108, 109 powyżej w odniesieniu do zarzutów pierwszego i drugiego, dotyczących zgodności z prawem decyzji 2005/760 i decyzji o przedłużeniu), gdyż taki zarzut nie wynika w sposób spójny i zrozumiały z pism skarżących (zob. podobnie postanowienie Sądu z dnia 29 listopada 1993 r. w sprawie T‑56/92 Koelman przeciwko Komisji, Rec. s. II‑1267, pkt 21). A zatem zważywszy, że w przeciwnym wypadku zmuszony byłby orzekać ultra petita, Sąd nie musi zajmować stanowiska w tej kwestii (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawach połączonych T‑90/07 P i T‑99/07 P Belgia i Komisja przeciwko Genette, Zb.Orz. s. II‑3859, pkt 72 i przytoczone tam orzecznictwo).

 W przedmiocie podnoszonego wystarczająco istotnego naruszenia zasady równego traktowania

166    Skarżący uważają, że przepisy rozporządzenia nr 318/2007 są sprzeczne z zasadą równego traktowania z uwagi na fakt, że reżim dotyczący zdrowia zwierząt znajdujący zastosowanie do drobiu, gołębi pocztowych, zwierząt domowych i ptaków przeznaczonych do ogrodów zoologicznych, cyrków, parków rozrywki lub laboratoriów doświadczalnych jest zdecydowanie mniej restrykcyjny niż reżim stosowany w przypadku dzikich ptaków. Ponadto skarżący uważają w istocie, że rzeczona zasada została również naruszona, gdyż rozporządzenie nr 318/2007 zezwala na przywóz ptaków hodowanych w niewoli, które stanowiły większe zagrożenie niż dzikie ptaki, jeśli chodzi o rozprzestrzenianie się wirusa ptasiej grypy.

167    W tym względzie należy przypomnieć, że zasada równego traktowania, ustanowiona w karcie praw podstawowych, stoi na przeszkodzie temu, aby porównywalne sytuacje były traktowane w różny sposób i aby różne sytuacje były traktowane w ten sam sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione (zob. podobnie ww. w pkt 64 wyrok w sprawie Arcelor Atlantique et Lorraine i in. pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo; wyrok Sądu z dnia 19 listopada 2009 r. w sprawie T‑334/07 Denka International/Commission, Zb.Orz. s. II‑4205, pkt 169 i przytoczone tam orzecznictwo).

168    Należy zatem ocenić, czy sytuacje, w których znajdowały się różne kategorie ptaków wskazane przez skarżących, były porównywalne.

169    Porównywalny charakter danej sytuacji w stosunku do innej sytuacji powinien być oceniany z uwzględnieniem kontekstu, w którym powołano się na naruszenie zasady równego traktowania. Jak bowiem orzeczono, elementy charakteryzujące różne sytuacje, a w ten sposób ich podobny charakter, winny być w szczególności określone i ocenione w świetle przedmiotu i celu aktu wspólnotowego, który wprowadza rzeczone rozróżnienie. Należy poza tym uwzględnić zasady i cele dziedziny prawa, do której należy sporny akt (zob. podobnie ww. w pkt 64 wyrok w sprawach połączonych Arcelor Atlantique et Lorraine i in., pkt 26 i przytoczone tam orzecznictwo).

170    Jak stwierdzono w pkt 150 powyżej, z motywu 9 rozporządzenia nr 318/2007 wynika, że wykluczenie dzikich ptaków z przywozu do Unii było uzasadnione ryzykiem zarażenia przez te ptaki.

171    Należy zatem ocenić, czy z punktu widzenia zapobiegania ryzyku dzikie ptaki różnią się od drobiu, gołębi pocztowych, zwierząt domowych i ptaków przeznaczonych do ogrodów zoologicznych, cyrków, parków rozrywki lub laboratoriów doświadczalnych.

172    W tym względzie należy podkreślić na wstępie, że z uwagi na informacje, którymi dysponowała Komisja w chwili przyjęcia rozporządzenia nr 318/2007 (zob. pkt 150–157, 161, 162 powyżej), mogła ona co do zasady odmówić zezwolenia na przywóz dzikich ptaków jako kategorii. Sam fakt, że ryzyko porównywalne z ryzykiem, jakie stanowiły dzikie ptaki, mogło stosownie do okoliczności uzasadnić wykluczanie również innych kategorii ptaków z zakresu stosowania tego rozporządzenia, nie może jako taki stanowić o nierównym traktowaniu na niekorzyść dzikich ptaków, gdyż poszanowanie zasady równego traktowania musi iść w parze z poszanowaniem zasady legalności, co oznacza, że nikt nie może powoływać się na swoją korzyść na niezgodne z prawem działanie, którego dopuszczono się na rzecz innej osoby (zob. podobnie wyrok Sądu z dnia 16 listopada 2006 r. w sprawie T‑120/04 Peróxidos Orgánicos przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II‑4441, pkt 77 i przytoczone tam orzecznictwo).

173    W pierwszej kolejności, co się tyczy rozróżnienia między dzikimi ptakami a drobiem, należy zauważyć, że w drugiej opinii EFSA zostało stwierdzone, iż w porównaniu z drobiem częstotliwość występowania chorób zakaźnych wśród dzikich ptaków w ich środowisku naturalnym przed ich złowieniem była mało znana. Ta różnica w stanie wiedzy w zakresie ryzyka związanego z częstotliwością występowania chorób zakaźnych oznacza, że drób nie znajduje się w sytuacji porównywalnej z sytuacją dzikich ptaków jeśli chodzi o ocenę ryzyka.

174    W drugiej kolejności, co do rozróżnienia między dzikimi ptakami i gołębiami pocztowymi, należy zauważyć, że art. 2 lit. f) rozporządzenia nr 318/2007 wyklucza z zakresu stosowania tego rozporządzenia „gołębi[e] pocztow[e], które sprowadza się na obszar [Unii] z sąsiadujących krajów trzecich, gdzie zwykle przebywają, a następnie natychmiast uwalnia z oczekiwaniem, że odlecą do tych krajów trzecich”.

175    W tym względzie należy przypomnieć, że w pierwszej opinii EFSA stwierdzone zostało, iż dane uzyskane w wyniku doświadczeń wskazywały, że trudno było zarazić gołębia wirusem ptasiej grypy, lecz istniały wystarczające dowody, aby nie wykluczyć możliwości, iż gołębie stanowią ryzyko wprowadzenia wirusa ptasiej grypy. EFSA stwierdził w tej samej opinii, że gołębie nie wydają się odgrywać znaczącej roli w epidemiologii ptasiej grypy.

176    Tymczasem należy stwierdzić, że skarżący nie powołują się na żaden dowód eksperymentalny, zgodnie z którym dzikie ptaki – tak jak gołębie – z trudnością ulegają zakażeniu. W rezultacie taka istotna trudność, z jaką dochodzi do zarażenia wirusem ptasiej grypy gołębi, odróżnia je od dzikich ptaków w świetle celu zapobiegania powołanemu ryzyku. Zarzut oparty na naruszeniu zasady równego traktowania nie może być w tym zakresie uwzględniony.

177    Ponadto nawet gdyby należało przyznać, że dzikie ptaki nie stanowią większego ryzyka niż gołębie, zważywszy, że zdaniem EFSA ptaki najczęściej przywożone nie odgrywają ważnej roli w epidemiologii ptasiej grypy, należy stwierdzić, że ewentualna nierówność traktowania, która z tego wynika, wywołana jest wyłącznie faktem, że art. 2 lit. f) rozporządzenia nr 318/2007 wyklucza z zakresu stosowania wskazanego rozporządzenia gołębie pocztowe. Tymczasem zakładając nawet, że to wykluczenie jest niezgodne z prawem ze względów wymienionych w omawianych przepisach, taka niezgodność z prawem nie może stanowić naruszenia zasady równego traktowania wobec dzikich ptaków czy też wystarczająco istotnego naruszenia rzeczonej zasady uzasadniającego zasądzenie odszkodowania na rzecz skarżących (zob. pkt 172 powyżej).

178    W trzeciej kolejności, co się tyczy rozróżnienia między dzikimi ptakami a ptakami domowymi, Komisja słusznie zauważa, że te ostatnie żyją w pobliżu swych właścicieli. Natomiast taka bliskość nie wyklucza, że rzeczone ptaki są zarażone wirusem ptasiej grypy. Twierdzenie Komisji, zgodnie z którym przebywają one zazwyczaj w zamkniętych budynkach, nie zostało bowiem potwierdzone i, jak twierdzą skarżący, można uznać, iż w niektórych państwach ptaki domowe żyją na zewnątrz. Ryzyko, że ptaki domowe są również zarażone wirusem ptasiej grypy, zostało ponadto uznane przez Komisję, gdyż podjęła ona szczególne środki ochronne względem tych ptaków w wyniku wykrycia HPAI wśród ptaków przywożonych i objętych kwarantanną w ośrodku kwarantanny w Essex (zob. pkt 92 powyżej).

179    Ptaki domowe odróżniają się natomiast od dzikich ptaków faktem, że są zwierzętami domowymi, a w rezultacie są wobec tego co do zasady przedmiotem szczególnej uwagi ze strony ich właścicieli, co powoduje, że objęte są zwiększonym nadzorem sanitarnym.

180    Jednakże ten zwiększony nadzór ze strony właścicieli ptaków domowych nie może pozwolić Komisji na uznanie, że ryzyko związane z tymi ptakami jest mniej istotne niż ryzyko związane z dzikimi ptakami. Z drugiej opinii EFSA wynika bowiem, że objawy kliniczne stanowią niewiarygodny wskaźnik zarażenia wirusem ptasiej grypy u wielu przywożonych ptaków. Ponadto Komisja nie przedstawiła żadnego argumentu umożlwiającego wykluczenie, iż ptaki te zostały zakażone również w sposób bezobjawowy (zob. pkt 158 powyżej).

181    Jednakże wynikające z tego nierówne traktowanie jest wyłącznie wynikiem szczególnego reżimu znajdującego zastosowanie do ptaków domowych, o których mowa w art. 1 akapit pierwszy dyrektywy 92/65, i nie może wpływać na zgodność z prawem rozporządzenia nr 318/2007, jako że to ostatnie nie zezwala na przywóz dzikich ptaków. Nie może ono zatem być źródłem wystarczająco istotnego naruszenia zasady równego traktowania w celu uzasadnienia zasądzenia odszkodowania na rzecz skarżących (zob. pkt 172 powyżej).

182    W czwartej kolejności, jeśli chodzi o rozróżnienie między dzikimi ptakami a ptakami przeznaczonymi do ogrodów zoologicznych, cyrków, parków rozrywki lub laboratoriów doświadczalnych, Komisja powołuje się na okoliczność, że handel obejmujący te ostatnie jest bardziej zindywidualizowany. Ponadto Komisja powołuje się na art. 13 dyrektywy 92/65 w związku z załącznikiem C do tej dyrektywy, który określa przesłanki, jakie należy spełnić w celu urzędowego zatwierdzenia jednostki, instytutu lub ośrodka.

183    W tym względzie należy uznać, że przyczyny podane przez Komisję nie pozwalają na zrozumienie powodu, dla którego z uwagi na ryzyko wywołane w szczególności przez ptasią grypę należy zakazać wszelkiego przywozu dzikich ptaków, podczas gdy w odniesieniu do ptaków przeznaczonych do ogrodów zoologicznych, cyrków, parków rozrywki lub laboratoriów doświadczalnych przywóz jest dozwolony, pod warunkiem że zachowane zostaną pewne zasady dotyczące zdrowia zwierząt. W szczególności ogólne twierdzenie Komisji, zgodnie z którym handel tymi ptakami jest bardziej zindywidualizowany, nie pozwala na zrozumienie, w jaki sposób ta indywidualizacja ogranicza omawiane ryzyko. Ponadto Komisja nie przedstawia, na jakiej podstawie jej zdaniem ptaki przeznaczone do ogrodów zoologicznych, cyrków, parków rozrywki lub laboratoriów doświadczalnych pochodzą koniecznie od jednostki, instytutów lub ośrodków zatwierdzonych urzędowo, o których mowa w art. 13 dyrektywy 92/65, ani nie przedstawia ona powodu, dla którego nie jest możliwe uzależnienie przywozu dzikich ptaków od zachowania pewnych środków sanitarnych. Wreszcie żaden element nie pozwala na wykluczenie, że ptaki przeznaczone do ogrodów zoologicznych, cyrków, parków rozrywki lub laboratoriów doświadczalnych mogą być zarażony w sposób bezobjawowy.

184    Jednakże ewentualna wynikająca stąd nierówność traktowania byłaby spowodowana wyłącznie faktem, że art. 2 lit. d) rozporządzenia nr 318/2007 wyklucza z zakresu stosowania ptaki przeznaczone do ogrodów zoologicznych, cyrków, parków rozrywki lub laboratoriów doświadczalnych. Tymczasem zakładając, że wykluczenie jako takie rzeczonych ptaków z zakresu stosowania tego rozporządzenia jest niezgodne z prawem z powodów wskazanych powyżej, taka niezgodność z prawem nie może być źródłem naruszenia zasady równego traktowania wobec dzikich ptaków ani a fortiori wystarczająco istotnego naruszenia rzeczonej zasady uzasadniającego przyznanie skarżącym odszkodowania (zob. pkt 172 powyżej).

185    W piątej kolejności, co się tyczy odróżnienia między dzikimi ptakami i ptakami hodowanymi w niewoli, należy przypomnieć, ze względów przedstawionych w pkt 160–163 powyżej, że istnieje obiektywna różnica z punktu widzenia potencjalnego ryzyka między ptakami hodowanymi w niewoli a dzikimi ptakami. W rezultacie należy odrzucić zarzut oparty na naruszeniu zasady równego traktowania, w zakresie w jakim oparty jest on na tym odróżnieniu.

 W przedmiocie podnoszonego wystarczająco istotnego naruszenia prawa własności i swobody wykonywania działalności gospodarczej

186    Skarżący twierdzą, że zakaz przywozu dzikich ptaków ustanowiony w rozporządzeniu nr 318/2007 prowadzi do pozbawienia treści i istoty swobody wykonywania działalności gospodarczej i prawa własności skarżących, ustanowionych odpowiednio w art. 16 i 17 karty praw podstawowych.

187    Komisja kwestionuje argumentację skarżących.

188    W tym względzie należy przypomnieć, że swoboda prowadzenia działalności gospodarczej i prawo własności są prawami podstawowymi ustanowionymi odpowiednio w art. 16 i 17 karty praw podstawowych. Prawa te nie mają jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego, ale powinny być brane pod uwagę w związku z ich funkcją społeczną. W konsekwencji wykonywanie prawa własności, jak również prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, może podlegać ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom interesu ogólnego realizowanym przez Unię i że nie stanowią z punktu widzenia realizowanych celów nieproporcjonalnej oraz niedopuszczalnej ingerencji w samą istotę praw w ten sposób gwarantowanych (zob. podobnie ww. w pkt 61 wyrok w sprawie Arcelor przeciwko Parlamentowi i Radzie, pkt 153 i przytoczone tam orzecznictwo).

189    W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że skarżący nie uzasadniają szczegółowo powodów, dla których zakaz przywozu dzikich ptaków na podstawie rozporządzenia nr 318/2007 naruszałby ich prawo własności i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

190    Niezależnie od powyższych uwag z oceny przedstawionej w pkt 150–164 powyżej, dotyczącej proporcjonalności środków przyjętych na podstawie rozporządzenia nr 318/2007, wynika, że wskazane środki zmierzają do realizacji uzasadnionego celu interesu ogólnego w postaci ochrony zdrowia ludzi i zdrowia zwierząt przed ryzykiem rozprzestrzeniania się wirusa ptasiej grypy i że nie są one ewidentnie nieproporcjonalne w tym zakresie. Nie można zatem uznać tych środków za nadmierne i niedopuszczalne działanie, które narusza samą istotę prawa własności i swobody wykonywania działalności gospodarczej skarżących. W tym względzie należy dodać, że w zakresie, w jakim rzeczone rozporządzenie umożliwia w dalszym ciągu przywóz ptaków hodowanych w niewoli, działalność gospodarcza w postaci przywozu pozostaje możliwa.

191    W rezultacie należy odrzucić zarzut skarżących, zgodnie z którym przyjęcie rozporządzenia nr 318/2007 prowadzi do wystarczająco istotnego naruszenia ich prawa własności i przysługującej im swobody prowadzenia działalności gospodarczej.

 Wniosek pośredni

192    W świetle ogółu powyższych uwag należy stwierdzić, w świetle zarzutów, na które powołali się skarżący, że Komisja, przyjmując rozporządzenie nr 318/2007, nie popełniła wystraczająco istotnego naruszenia zasady prawa chroniącej jednostki, co mogłoby spowodować powstanie odpowiedzialności Unii.

2.     Wnioski co do bezprawnego zachowania

193    W świetle ogółu powyższych uwag należy stwierdzić, że przyjmując zarówno decyzję 2005/760, jak i kolejne decyzje o przedłużeniu tej pierwszej decyzji, Komisja dopuściła się wielu bezprawnych zachowań mogących powodować powstanie odpowiedzialności Unii w celu naprawienia szkód, jakie skarżący ponieśli z uwagi na zawieszenie przywozu dzikich ptaków pochodzących z państw trzecich należących do regionalnych komisji OIE, i to od dnia wejścia w życie decyzji 2005/760.

C –  W przedmiocie odpowiedzialności z uwagi na niezgodny z prawem akt

194    W dalszej kolejności posiłkowo skarżący żądają zasądzenia odszkodowania z tytułu odpowiedzialności z uwagi na niezgodny z prawem akt Unii, jako że nie mogą oni dłużej korzystać ze swych praw podstawowych od dnia wejścia w życie rozporządzenia nr 318/2007. Ostateczne pozbawienie skarżących możliwości korzystania z rzeczonych praw bez należytej rekompensaty powodowałoby powstanie niezawinionej odpowiedzialności Unii.

195    W tym względzie Trybunał uznał, że na obecnym etapie rozwoju prawa Unii brak jest reżimu odpowiedzialności pozaumownej Unii z tytułu zgodnego z prawem wykonywania przez nią działalności należącej do sfery normatywnej (wyrok Trybunału z dnia 9 września 2008 r. w sprawach połączonych C‑120/06 P i C‑121/06 P FIAMM i in. przeciwko Radzie i Parlamentowi, Zb.Orz. s. I‑6513, pkt 176, 179). Trybunał orzekł również, że aby niezawiniona odpowiedzialność Unii mogła zostać uznana, wymaga ona łącznego spełnienia trzech przesłanek: rzeczywistego charakteru szkody, istnienia związku przyczynowego pomiędzy szkodą a rozpatrywanym działaniem oraz nienormalnego i szczególnego charakteru szkody (ww. wyrok w sprawie FIAMM i in. przeciwko Radzie i Komisji, pkt 169).

196    Tymczasem w niniejszym przypadku wystarczy stwierdzić, niezależnie od braku istnienia w chwili obecnej reżimu odpowiedzialności pozaumownej Unii z uwagi na niezgodny z prawem akt, że skarżący nie podają w ich pismach powodu, dla którego szkoda, jaką mieliby – jak twierdzą – ponieść, miałaby niezależnie od jej rzeczywistej wysokości nienormalny i szczególny charakter, a powołanie się na rzeczywisty i pewny charakter szkody nie jest w tym względzie wystarczające.

197    W rezultacie należy oddalić zarzut skarżących podniesiony w dalszej kolejności posiłkowo, oparty na odpowiedzialności z uwagi na niezgodny z prawem akt.

D –  W przedmiocie rzeczywistego charakteru i zakresu szkody spowodowanej przez zaskarżone akty

198    Co się tyczy rzeczywistego charakteru i zakresu poniesionej szkody skarżący zastrzegli sobie prawo wskazania w bardziej szczegółowy sposób wysokości rzeczonej szkody na późniejszym etapie postępowania oraz przedstawienia dodatkowych dowodów na jej poparcie. Ponadto Komisja zastrzegła sobie prawo zajęcia w późniejszym czasie bardziej szczegółowego stanowiska co do podniesionej przez skarżących szkody i związku przyczynowego między tą szkodą a swym rzekomo bezprawnym zachowaniem.

199    Co więcej, mimo iż w załączniku do skargi, skarżący przedstawili różne dokumenty, w tym różne pozwolenia na przywóz w 2005 r. dzikich ptaków pochodzących z państw trzecich będących członkami OIE, które bez wątpienia wykazują rzeczywisty i pewny charakter rzeczonej szkody, Sąd nie może na tym etapie postępowania zająć stanowiska co do znaczenia i poprawności przedstawionych danych i w rezultacie co do kwoty odszkodowania, jakie Unia powinna przyznać każdemu skarżącemu. Ponieważ kwestia oceny szkody nie może jeszcze zostać rozstrzygnięta, ze względów dotyczących ekonomii procesowej właściwe jest wydanie orzeczenia w pierwszej kolejności w formie wyroku częściowego w zakresie odpowiedzialności Unii. Określenie kwoty odszkodowania będącego skutkiem naruszeń prawa popełnionych przez Komisję nastąpi w późniejszym czasie w wyniku porozumienia stron lub przez Sąd w braku takiego porozumienia (zob. podobnie i analogicznie wyrok Trybunału z dnia 4 października 1979 r. w sprawach połączonych 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 i 45/79 Dumortier i in. przeciwko Radzie, Rec. s. 3091, pkt 23; wyrok Sądu z dnia 26 lutego 2003 r. w sprawach połączonych T‑344/00 i T‑345/00 CEVA i Pharmacia Entreprises przeciwko Komisji, Rec. s. II‑229, pkt 108 i przytoczone tam orzecznictwo).

200    Co się tyczy kryterium związku przyczynowego między stwierdzonym bezprawnym zachowaniem a podnoszoną szkodą należy stwierdzić, że wyłącznie szkody spowodowane bezpośrednio decyzją 2005/760 i kolejnymi decyzjami o przedłużeniu tej pierwszej decyzji, w zakresie w jakim uniemożliwiały one przywóz dzikich ptaków pochodzących z państw trzecich lub niektórych obszarów państw trzecich, co do których Komisja nie zdołała udowodnić i wykazać w wystarczającym stopniu, że przedstawiały one ryzyko rozprzestrzeniania się ptasiej grypy (zob. pkt 84–133 powyżej), mogą być przedmiotem odszkodowania.

201    Należy zatem, z zastrzeżeniem późniejszego orzeczenia Sądu, wezwać strony do uzgodnienia tych kwot w świetle powyższych rozważań oraz przedstawienia Sądowi w terminie trzech miesięcy kwoty odszkodowania ustalonej w ugodzie, a w braku ugody przedłożenia mu w tym samym terminie wniosków dotyczących proponowanych kwot (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 19 maja 1992 r. w sprawach połączonych C‑104/89 i C‑37/90 Mulder i in. przeciwko Radzie i Komisji, Rec. s. I‑3061, pkt 37, 38).

 W przedmiocie kosztów

202    Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

Z powyższych względów

SĄD (pierwsza izba)

Stanowiąc w drodze zarządzenia tymczasowego, orzeka, co następuje:

1)      Unia Europejska jest zobowiązana do naprawienia szkody poniesionej przez Animal Trading Company (ATC) BV, Avicentra NV, Borgstein birds and Zoofood Trading vof, Bird Trading Company Van der Stappen BV, New Little Bird’s Srl, Vogelhuis Kloeg i Giovaniego Pistone z uwagi na przyjęcie i wykonanie przez Komisję Europejską, po pierwsze, decyzji 2005/760/WE z dnia 27 października 2005 r. dotyczącej niektórych środków ochronnych odnoszących się do wysoce zjadliwej grypy ptaków w określonych państwach trzecich w zakresie przywozu ptaków żyjących w niewoli, po drugie, decyzji 2005/862/WE z dnia 30 listopada 2005 r. zmieniającej decyzje 2005/759/WE i 2005/760 dotyczące środków zwalczania ptasiej grypy u ptaków innych niż drób, po trzecie, decyzji 2006/79/WE z dnia 31 stycznia 2006 r. zmieniającej decyzje 2005/759/WE i 2005/760 w odniesieniu do przedłużenia ich okresów stosowania, po czwarte, decyzji 2006/405/WE z dnia 7 czerwca 2006 r. zmieniającej decyzje 2005/710/WE, 2005/734/WE, 2005/758/WE, 2005/759/WE, 2005/760, 2006/247/WE oraz 2006/625/WE dotyczące niektórych środków ochronnych w odniesieniu do wysoce zjadliwej grypy ptaków, po piąte, decyzji 2006/522/WE z dnia 25 lipca 2006 r. zmieniającej decyzje 2005/759/WE i 2005/760 dotyczące niektórych środków ochronnych w odniesieniu do wysoce zjadliwej grypy ptaków oraz przemieszczania niektórych żywych ptaków do Wspólnoty, po szóste, decyzji 2007/21/WE z dnia 22 grudnia 2006 r. zmieniającej decyzję 2005/760 dotyczącą niektórych środków ochronnych odnoszących się do wysoce zjadliwej grypy ptaków oraz przywozu ptaków innych niż drób do Wspólnoty oraz, po siódme, decyzji 2007/183/WE z dnia 23 marca 2007 r. zmieniającej decyzję 2005/760.

2)      W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.

3)      Strony przedstawią Sądowi w terminie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku kwoty odszkodowania ustalone w ugodzie.

4)      W braku ugody strony przedłożą Sądowi w tym samym terminie wnioski dotyczące proponowanych kwot.

5)      Rozstrzygnięcie o kosztach nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie.

Azizi Frimodt Nielsen Kancheva

Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 16 września 2013 r.

Podpisy

Spis treści

Okoliczności powstania sporu

A –  Przedstawienie skarżących

B –  W przedmiocie dyrektyw 91/496 i 92/65

C –  W przedmiocie decyzji 2000/666

D –  W przedmiocie pierwszej opinii EFSA

E –  W przedmiocie decyzji 2005/760

F –  W przedmiocie sprawozdania krajowej grupy ds. epidemiologii w nagłych przypadkach w Zjednoczonym Królestwie

G –  W przedmiocie czterech pierwszych decyzji o przedłużeniu

H –  W przedmiocie drugiej opinii EFSA

I –  W przedmiocie dwóch ostatnich decyzji o przedłużeniu

J –  W przedmiocie rozporządzenia nr 318/2007

Przebieg postępowania i żądania stron

Co do prawa

A –  W przedmiocie przesłanek powstania odpowiedzialności pozaumownej Unii

B –  W przedmiocie występowania bezprawnego zachowania

1.  W przedmiocie braku uprawnienia Komisji lub oczywistego i poważnego naruszenia przez nią granic przysługującego jej swobodnego uznania w kwestii podstaw prawnych zaskarżonych aktów

a)  W przedmiocie zgodności z prawem decyzji 2005/760

W przedmiocie zarzutu pierwszego, opartego na oczywistym i poważnym naruszeniu granic swobodnego uznania przysługującego Komisji na podstawie art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496 i niezachowania obowiązku należytej staranności

–  W przedmiocie zakresu zarzutu pierwszego

–  W przedmiocie istnienia szerokiego zakresu uznania na podstawie art. 18 ust. 1 dyrektywy 91/496

–  W przedmiocie zachowania obowiązku należytej staranności

W przedmiocie zarzutu drugiego, opartego na przekroczeniu granic swobodnego uznania Komisji z uwagi na istotne naruszenie zasady proporcjonalności

b)  W przedmiocie zgodności z prawem decyzji o przedłużeniu

Streszczenie argumentów stron

W przedmiocie zgodności z prawem decyzji 2005/862

W przedmiocie zgodności z prawem decyzji 2006/79

W przedmiocie zgodności z prawem decyzji 2006/405

W przedmiocie zgodności z prawem decyzji 2006/522

W przedmiocie zgodności z prawem decyzji 2007/21

W przedmiocie zgodności z prawem decyzji 2007/183

c)  W przedmiocie zgodności z prawem rozporządzenia nr 318/2007

W przedmiocie zakresu zakwestionowania rozporządzenia nr 318/2007

W przedmiocie istnienia wystarczającej podstawy prawnej rozporządzenia nr 318/2007

W przedmiocie podnoszonego istotnego naruszenia zasady proporcjonalności

W przedmiocie podnoszonego wystarczająco istotnego naruszenia zasady równego traktowania

W przedmiocie podnoszonego wystarczająco istotnego naruszenia prawa własności i swobody wykonywania działalności gospodarczej

Wniosek pośredni

2.  Wnioski co do bezprawnego zachowania

C –  W przedmiocie odpowiedzialności z uwagi na niezgodny z prawem akt

D –  W przedmiocie rzeczywistego charakteru i zakresu szkody spowodowanej przez zaskarżone akty

W przedmiocie kosztów

* Język postępowania: niderlandzki.