CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. EVGENI TANCHEV
presentadas el 5 de marzo de 2020(1)
Asunto C‑549/18
Comisión Europea
contra
Rumanía
«Incumplimiento de Estado — Artículo 258 TFUE — Directiva (UE) 2015/849 — Lucha contra el blanqueo de capitales — Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Incumplimiento de la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo — Sanciones pecuniarias — Pago de una suma a tanto alzado»
I. Introducción
1. En el presente asunto, la Comisión Europea ha interpuesto un recurso por incumplimiento contra Rumanía con arreglo al artículo 258 TFUE por no haber adoptado las medidas necesarias para transponer, a más tardar el 26 de junio de 2017, la Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015, relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, y por la que se modifica el Reglamento (UE) n.o 648/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, y se derogan la Directiva 2005/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y la Directiva 2006/70/CE de la Comisión, (2) o, en cualquier caso, por no haber informado sobre tales medidas a la Comisión.
2. Además, con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que imponga a Rumanía el pago de una suma a tanto alzado, fijada finalmente en 4 536 667,20 euros, por incumplir su obligación de informar sobre las medidas de transposición de la Directiva 2015/849. Asimismo, dicha institución solicitó inicialmente la imposición de una multa coercitiva diaria de 21 974,40 euros, pero retiró esta petición en el curso del procedimiento.
3. En consecuencia, el presente asunto ofrece al Tribunal de Justicia la oportunidad de desarrollar su jurisprudencia relativa a la aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3, tras su histórica sentencia de 8 de julio de 2019, Comisión/Bélgica (Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Redes de alta velocidad). (3) El artículo 260 TFUE, apartado 3, es un instrumento importante introducido por el Tratado de Lisboa que permite a la Comisión interponer un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia, en virtud del artículo 258 TFUE, por considerar que un Estado miembro ha «incumplido la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo», y solicitar al mismo tiempo al Tribunal de Justicia que imponga sanciones pecuniarias al Estado miembro de que se trate.
4. El Tribunal de Justicia conoce del presente asunto en paralelo con el asunto Comisión/Irlanda (C‑550/18), en el que hoy se presentan mis conclusiones. Ambos asuntos suscitan dos cuestiones fundamentales relativas, en primer lugar, a si la Comisión debe motivar su decisión de recurrir al artículo 260 TFUE, apartado 3, y, en segundo lugar, a la apreciacion del pago de una suma a tanto alzado en virtud de dicha disposición. Este asunto plantea también distintas cuestiones acerca de si informar sobre medidas en el curso del procedimiento equivale al cumplimiento de las obligaciones a efectos de los artículos 258 TFUE y 260 TFUE, apartado 3.
5. En las presentes conclusiones, constataré que Rumanía ha incumplido las obligaciónes que le incumben en virtud del artículo 258 TFUE y propondré al Tribunal de Justicia que le imponga el pago de una suma a tanto alzado con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3.
II. Marco jurídico
6. El artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2015/849 establece lo siguiente:
«Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 26 de junio de 2017. Comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de dichas medidas.
Cuando los Estados miembros adopten dichas medidas, estas incluirán una referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.»
7. Conforme al artículo 1, punto 42, de la Directiva (UE) 2018/843 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, por la que se modifica la Directiva (UE) 2015/849 relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, y por la que se modifican las Directivas 2009/138/CE y 2013/36/UE, (4) el artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2015/849 fue sustituido por el siguiente texto:
«1. Los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la presente Directiva a más tardar el 26 de junio de 2017.
Los Estados miembros aplicarán el artículo 12, apartado 3, a partir del 10 de julio de 2020.
Los Estados miembros crearán los registros a que se refiere el artículo 30 a más tardar el 10 de enero de 2020, los registros a que se refiere el artículo 31 a más tardar el 10 de marzo de 2020, y los mecanismos automatizados centralizados a que se refiere el artículo 32 bis a más tardar el 10 de septiembre de 2020.
[…]
Los Estados miembros comunicarán inmediatamente a la Comisión el texto de las disposiciones a que se refiere el presente apartado.
Cuando los Estados miembros adopten dichas disposiciones, estas incluirán una referencia a la presente Directiva o irán acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial. Los Estados miembros establecerán las modalidades de la mencionada referencia.»
III. Procedimiento administrativo previo y procedimiento ante el Tribunal de Justicia
8. Al no haberse comunicado ninguna medida de transposición de la Directiva 2015/849 en el plazo fijado que expiraba el 26 de junio de 2017, la Comisión envió a Rumanía un escrito de requerimiento fechado el 18 de julio de 2017, pidiéndole que adoptara las medidas necesarias en los dos meses siguientes a la recepción de dicho escrito.
9. En su respuesta mediante escrito de 19 de septiembre de 2017, Rumanía informó a la Comisión de que las medidas de transposición se adoptarían en diciembre de 2017.
10. Mediante un dictamen motivado de 7 de diciembre de 2017, la Comisión indicó que Rumanía no había informado aún sobre ninguna medida de transposición de la Directiva 2015/849, y le instó a que lo hiciera en el plazo de dos meses a partir de la recepción del referido dictamen motivado.
11. Tras denegarse su solicitud de ampliación del plazo para responder al dictamen motivado, Rumanía remitió su respuesta mediante escrito de 8 de febrero de 2018, indicando que la legislación para transponer la Directiva 2015/849 se adoptaría en mayo de 2018.
12. Al considerar que Rumanía no había procedido aún a la transposición de la Directiva 2015/849, ni informado sobre ninguna medida de transposición, la Comisión decidió el 19 de julio de 2018 interponer un recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia.
13. Mediante su recurso, interpuesto el 27 de agosto de 2018 con arreglo a los artículos 258 TFUE y 260 TFUE, apartado 3, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia que:
– en primer lugar, declare que, al no adoptar, a más tardar el 26 de junio de 2017, las medidas necesarias para transponer la Directiva 2015/849 o, en cualquier caso, al no informar sobre tales medidas, Rumanía ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 67 de dicha Directiva.
– en segundo lugar, imponga a Rumanía una multa coercitiva de 21 974,40 euros por cada día de retraso en el cumplimiento de su obligación de informar sobre las medidas necesarias para la transposición de la Directiva 2015/849, con efectos a partir del día en que se dicte sentencia en el presente asunto.
– en tercer lugar, ordene a Rumanía el pago de una suma a tanto alzado, sobre la base de un importe diario de 6 016,80 euros multiplicado por el número de días que hayan transcurrido desde el día siguiente a la expiración del plazo de trasposición establecido en la Directiva de que se trata hasta el día en que Rumanía cumpla sus obligaciones o, si no las cumple, hasta el día en que el Tribunal de Justicia dicte sentencia, con la condición de que se supere la suma a tanto alzado mínima de 1 887 000 euros.
– en cuarto lugar, condene en costas a Rumanía.
14. En su escrito de contestación, presentado el 7 de noviembre de 2018, Rumanía solicita al Tribunal de Justicia que:
– en primer lugar, desestime parcialmente el recurso de la Comisión, habida cuenta de la transposición parcial de la citada Directiva mediante la legislación nacional en vigor.
– en segundo lugar, desestime el recurso de la Comisión en la medida en que se solicita que se le impongan sanciones pecuniarias con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3.
– en tercer lugar, con carácter subsidiario, desestime la pretensión de la Comisión de que se imponga una suma a tanto alzado y, en cualquier caso, reduzca la cuantía de las sanciones solicitadas por la Comisión en una medida que refleje las peculiaridades del incumplimiento y de la conducta de Rumanía.
15. La Comisión y Rumanía presentaron también un escrito de réplica y un escrito de dúplica el 17 de diciembre de 2018 y el 15 de febrero de 2019, respectivamente.
16. Mediante escrito de 28 de agosto de 2019, la Comisión informó al Tribunal de Justicia de que desistía parcialmente de su recurso. Ya no solicitaba la imposición de una multa coercitiva diaria, dado que tal pretensión había quedado sin objeto tras la transposición íntegra de la Directiva 2015/849 por parte de Rumanía mediante la legislación nacional comunicada el 18 de julio de 2019 y que entró en vigor el 21 de julio de 2019. Considerando esta última fecha como el día en que Rumanía cumplió sus obligaciones, la Comisión fijó la suma a tanto alzado solicitada en 4 536 667,20 euros. Rumanía formuló sus observaciones relativas a ese escrito el 30 de septiembre de 2019.
17. Mediante decisiones de 6 de diciembre de 2018 y de 7 de enero de 2019, se admitió la intervención de Bélgica, Estonia, Francia, Irlanda y Polonia en apoyo de las pretensiones de Rumanía. El 14 de febrero de 2019, Irlanda retiró su demanda de intervención en el presente asunto. La Comisión presentó observaciones sobre los escritos de formalización de la intervención presentados por Bélgica, Estonia, Francia y Polonia el 11 de junio de 2019.
18. El 10 de diciembre de 2019 se celebró una vista en la que la Comisión, Estonia y Rumanía formularon observaciones orales.
IV. Exposición sucinta de las alegaciones de las partes
A. Incumplimiento de obligaciones en virtud del artículo 258 TFUE
19. La Comisión alega que Rumanía no adoptó al expirar, el 26 de junio de 2017, el plazo que prevé el artículo 67 de la Directiva 2015/849 las medidas de transposición necesarias, o no comunicó tales medidas.
20. La Comisión aduce asimismo que las 40 medidas nacionales comunicadas en octubre de 2018, tras la interposición del presente recurso, y mencionadas por Rumanía en su escrito de contestación (en lo sucesivo, «medidas comunicadas») no garantizan la transposición parcial de la Directiva 2015/849. Estas medidas, que transponen directivas anteriores derogadas por la Directiva 2015/849, (5) no son suficientes para transponer la Directiva 2015/849, puesto que existen importantes diferencias entre esas directivas, y la Directiva 2015/849 introduce muchos elementos nuevos. Ninguna de las medidas comunicadas se refiere a la Directiva 2015/849 —37 de las cuales se adoptaron antes que esta Directiva— y Rumanía no ha aportado ningún documento que explique la relación entre las disposiciones de la Directiva 2015/849 y las correspondientes disposiciones de esas medidas nacionales, de conformidad con el considerando 67 de esta Directiva. Tal como señaló aquella en la vista, un anexo del escrito de contestación no debe considerarse una comunicación apropiada de tal documento explicativo. (6)
21. Rumanía afirma que, con el fin de garantizar la transposición íntegra de la Directiva 2015/849, procuró llevar a cabo la oportuna adopción de la normativa nacional que incorpora las disposiciones de esa Directiva en un acto único, pero los procedimientos internos sobrepasaron los plazos fijados.
22. Rumanía sostiene que no incumplió totalmente su obligación de transponer la Directiva 2015/849, dado que las medidas comunicadas transponen directivas anteriores derogadas por la Directiva 2015/849 y, de este modo, en la medida en que las disposiciones de esas directivas fueron incorporadas en la Directiva 2015/849, tales medidas garantizan la transposición parcial de esta. El hecho de que dichas medidas no se refieran a la Directiva 2015/849 no hace que no se trate de medidas de transposición, puesto que las mismas permiten alcanzar los objetivos que persigue la Directiva 2015/849. Aquella ha aportado información sobre la relación entre tales medidas y la Directiva 2015/849 en un anexo del escrito de contestación.
B. Aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3
23. La Comisión alega, basándose en su Comunicación sobre la aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3, (7) que el incumplimiento por parte de Rumanía de su obligación de informar sobre las medidas de transposición con arreglo al artículo 67 de la Directiva 2015/849 está incluido en el ámbito de aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3. Tal como se indica en una comunicación posterior, (8) su práctica adaptada de solicitar normalmente el pago de una suma a tanto alzado y una multa coercitiva es aplicable en el presente asunto.
24. La Comisión arguye que su decisión de solicitar sistemáticamente la imposición de sanciones pecuniarias con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, no supone que no ejerza su facultad de apreciación. El artículo 260 TFUE, apartado 3, le confiere un amplio poder discrecional, análogo a la facultad de apreciación que comporta decidir si se inicia o no el procedimiento con arreglo al artículo 258 TFUE. (9) Así, no es necesario motivar concretamente su decisión de recurrir al artículo 260 TFUE, apartado 3. Asevera asimismo que el retraso en la transposición de una directiva es lo suficientemente grave como para justificar la imposición del pago de una suma a tanto alzado.
25. Respecto a la determinación de las sanciones pecuniarias, la Comisión sostiene que el método de cálculo de estas con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, debería ser el mismo que el aplicable con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2. (10) Sobre esta base, la Comisión propone una suma a tanto alzado de 4 536 667,20 euros, con efectos a partir del día en que dicte sentencia el Tribunal de Justicia. Esta cantidad se basa en la cuantía diaria de 6 016,80 euros, multilicada por el número de días (754) que duró el incumplimiento, (11) incluido el período comprendido entre el día siguiente al de la expiración del plazo de transposición establecido en la Directiva 2015/849 (27 de julio de 2017) y el día anterior al del término del incumplimiento (20 de julio de 2019), teniendo en cuenta que Rumanía transpuso íntegramente, desde el 21 de julio de 2019, la Directiva 2015/849. (12) La Comisión subraya que la duración del incumplimiento es un dato importante en la determinación de la sanción adecuada, y debe calcularse desde la fecha de expiración del plazo de transposición, puesto que es en esta fecha en la que se produce el incumplimiento del Estado miembro de su obligación de comunicar las medidas de transposición, y no en la fecha de expiración del plazo establecido en el dictamen motivado. (13)
26. Además, para determinar la cuantía diaria de 6 016,80 euros de la suma a tanto alzado, que se fundamenta en el tanto alzado de base uniforme multiplicado por el coeficiente de gravedad y el factor «n», (14) la Comisión propone un coeficiente de 8, en una escala de 1 a 20, para la gravedad de la infracción. Esto se basa en los parámetros establecidos en relación, primero, con la importancia de la Directiva 2015/849 como instrumento fundamental para garantizar la protección efectiva del mercado financiero europeo contra amenazas derivadas del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo y, segundo, con las consecuencias en los intereses públicos y privados por el impacto en el mercado financiero europeo, en los inversores y en los ciudadanos del incumplimiento por parte de Rumanía de la obligación de transponer la citada Directiva. Dicha institución considera también la extensión del plazo de transposición que prevé la Directiva 2018/843 para establecer el registro central conforme a los artículos 30 y 31 de la Directiva 2015/849 como un atenuante, subrayando que el plazo para la transposición de las demás obligaciones impuestas en la Directiva 2015/849 permanece inalterado.
27. Rumanía, apoyada por Bélgica, Estonia y Francia, alega que, dado que se ha procedido, en el Derecho rumano, a una transposición parcial de la Directiva 2015/849, el artículo 260 TFUE, apartado 3, no resulta aplicable. Con carácter subsidiario, las sanciones pecuniarias propuestas por la Comisión deben adaptarse a las circunstancias del presente asunto.
28. Con respecto a la imposición de sanciones pecuniarias, Rumanía, apoyada por Bélgica, Estonia, Francia y Polonia, alega que la práctica sistemática de la Comisión de solicitar sanciones pecuniarias con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, es errónea. La Comisión debe motivar, a la luz de las circunstancias de hecho y de Derecho de cada caso, su decisión de recurrir al artículo 260 TFUE, apartado 3. Habida cuenta de las circunstancias del presente asunto —incluidas, entre otras, la fase administrativa previa extremadamente breve, la complejidad de la Directiva 2015/849, el esfuerzo por colaborar de Rumanía y la transposición parcial que esta hizo de la citada Directiva— y de que la Comisión no motivó su decisión de solicitar sanciones pecuniarias, tales sanciones no están justificadas.
29. Rumanía sostiene además que la imposición de una suma a tanto alzado es injustificada y desproporcionada. Tal como se admite en la jurisprudencia relativa al artículo 260 TFUE, apartado 2, (15) una suma a tanto alzado se impone en situaciones excepcionales y no es automática. Excede asimismo de lo necesario para que Rumanía observe sus obligaciones, teniendo en cuenta en particular que esta ha cumplido sus obligaciones, que el impacto en los intereses públicos y privados es exagerado y que Rumanía no ha sido nunca condenada por el Tribunal de Justicia por no haber procedido a la transposición de una directiva en el plazo fijado. Como aquella destacó en la vista, y como se indica en las observaciones de Francia, si un Estado miembro cumple sus obligaciones en el curso del procedimiento, una suma a tanto alzado no está justificada, dado que no coadyuva a lograr los objetivos del artículo 260 TFUE, apartado 3, de fomentar la transposición de las directivas y facilitar la imposición de sanciones pecuniarias. (16)
30. En lo que atañe a la determinación de las sanciones pecuniarias, Rumanía, apoyada por Bélgica, Francia y Polonia, sostiene que el método de cálculo de las sanciones con arreglo al artículo 260 TFUE, apartados 2 y 3, no debe ser el mismo y que los criterios han de adaptarse al tipo de infracción a que se refiere el artículo 260 TFUE, apartado 3. En el presente asunto, Rumanía considera que el coeficiente de gravedad es excesivo, ya que se trata de una transposición parcial y ella ha cooperado a lo largo del procedimiento. Es también inapropiado tener en cuenta la duración de la infracción con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, y, con carácter subsidiario, debe utilizarse la fecha fijada en el dictamen motivado, porque es el momento en que el Tribunal de Justicia aprecia si el Estado miembro ha cumplido sus obligaciones. (17) En consecuencia, si el Tribunal de Justicia decidiera imponer el pago de una suma a tanto alzado, la cuantía tendría que reducirse considerablemente y, además, tendría que reflejar las circunstancias del presente asunto y la conducta de Rumanía.
V. Análisis
A. Incumplimiento de las obligaciones en virtud del artículo 258 TFUE
31. Cabe recordar que, en el procedimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, la comunicación realizada por los Estados miembros, de conformidad con el principio de cooperación leal en virtud del artículo 4 TUE, apartado 3, debe contener información suficientemente clara y precisa en cuanto al contenido de las normas nacionales que transponen una directiva. Por consiguiente, la comunicación, a la cual se podrán adjuntar tablas de correspondencias, debe indicar inequívocamente cuáles son las medidas legales, reglamentarias y administrativas mediante las que el Estado miembro considera haber cumplido las distintas obligaciones que le impone la directiva. El incumplimiento de esta obligación por parte de un Estado miembro, ya sea por una falta total o parcial de comunicación o por una comunicación insuficientemente clara y precisa, puede justificar, por sí solo, el recurso al artículo 258 TFUE. (18)
32. En particular, el Tribunal de Justicia ha declarado que, si bien la transposición de una directiva puede estar garantizada por normas internas en vigor, un Estado miembro no está exento de su obligación formal de notificación, aun cuando el Estado miembro haya comunicado ya esas normas en el contexto de la transposición de directivas anteriores. (19) Además, cuando una directiva prevé que las medidas que proceden a su transposición hagan referencia a esa directiva o vayan acompañadas de dicha referencia en su publicación oficial, es necesario adoptar medidas específicas de transposición. (20)
33. Se ha declarado asimismo que, en un procedimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, la cuestión de si un Estado miembro ha incumplido sus obligaciones se dilucida por referencia a la situación concurrente en el Estado miembro en el momento en que finaliza el plazo establecido en el dictamen motivado, y el Tribunal de Justicia no puede tener en cuenta ningún cambio posterior. (21)
34. En el presente asunto, Rumanía reconoce que no adoptó las medidas necesarias para transponer la Directiva 2015/849 y no comunicó tales medidas al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado, a saber, el 8 de febrero de 2018. (22) No se discute que dichas medidas se adoptaron y comunicaron después de esa fecha (véase el punto 16 de las presentes conclusiones), por lo que no pueden tomarse en consideración.
35. En cuanto a las medidas comunicadas que estaban en vigor en Rumanía en el momento de expirar el plazo de transposición el 26 de junio de 2017, no me convencen las alegaciones formuladas por Rumanía ante el Tribunal de Justicia según las cuales tales medidas pueden ser tenidas en cuenta en la apreciación del incumplimiento de obligaciones en el presente asunto. Dado que el artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2015/849 exige a los Estados miembros que garanticen que sus medidas de transposición de dicha Directiva contienen una referencia a ella o que tal referencia se hace cuando aquellas son publicadas oficialmente (véanse los puntos 6 y 7 de las presentes conclusiones), es necesario que Rumanía adopte medidas de transposición específicas. Rumanía no defiende que las medidas comunicadas cumplen dicho requisito. En cualquier caso, Rumanía no cuestiona que tales medidas no transponen íntegramente la Directiva 2015/849 ni que las mismas fueron comunicadas en octubre de 2018, esto es, después de la expiración del plazo de transposición de la Directiva 2015/849 y del plazo establecido en el dictamen motivado. (23) Volveré a abordar esta cuestión posteriormente en mi análisis (véase el punto 68 de las presentes conclusiones).
36. Propongo por tanto al Tribunal de Justicia que declare que, al no haber adoptado en el plazo prescrito todas las medidas necesarias para transponer la Directiva 2015/849 o, en cualquier caso, al no haber comunicado tales medidas, Rumanía ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 67 de dicha Directiva.
B. Aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3
37. Las cuestiones esenciales en el presente asunto se refieren, en primer lugar, a la motivación por la Comisión de su decisión de solicitar sanciones pecuniarias con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, y, en segundo lugar, a la proporcionalidad de la suma a tanto alzado que se haya de pagar y que, a su vez, suscita algunas cuestiones generales atinentes en particular al método de cálculo de la suma a tanto alzado y a la aplicabilidad de la jurisprudencia relativa al artículo 260 TFUE, apartado 2. Las partes discrepan también acerca de si el artículo 260 TFUE, apartado 3, es aplicable al presente asunto, a saber, si comprende el incumplimiento parcial de un Estado miembro de comunicar las medidas de transposición.
38. Dado que la sentencia de 8 de julio de 2019, Comisión/Bélgica (Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Redes de alta velocidad), (24) reviste una pertinencia particular respecto a estas cuestiones, procede comenzar por efectuar algunas observaciones preliminares sobre la citada sentencia (sección 1) antes de examinar la facultad de apreciación de la Comisión para solicitar sanciones pecuniarias con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, la apreciación de las sanciones pecuniarias conforme a dicha disposición y la imposición del pago de una suma a tanto alzado en el presente asunto (secciones 2, 3 y 4).
1. Sentencia de 8 de julio de 2019, Comisión/Bélgica (Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Redes de alta velocidad)
39. Debe tenerse presente que la sentencia de 8 de julio de 2019, Comisión/Bélgica (Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Redes de alta velocidad), (25) se refiere principalmente al ámbito de aplicación material del artículo 260 TFUE, apartado 3, y a la determinación de las multas coercitivas conforme a dicha disposición. En particular, el Tribunal de Justicia declaró que la expresión «obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva» que figura en el artículo 260 TFUE, apartado 3, significa que «los Estados miembros están obligados a indicar, respecto a cada disposición de esa directiva, la normativa nacional que garantice su transposición. Una vez proporcionada dicha información, en su caso acompañada de la presentación de una tabla de correspondencias, incumbe a la Comisión demostrar, con vistas a solicitar la imposición al Estado miembro de que se trate de una sanción económica prevista en dicha disposición, que es manifiesta la ausencia de determinadas medidas de transposición o que estas no cubren todo el territorio del Estado miembro afectado». (26)
40. El Tribunal de Justicia declaró también que la imposición de multas coercitivas con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, se justifica únicamente si el incumplimiento continúa hasta el momento en que el Tribunal de Justicia examina los hechos y que la jurisprudencia relativa al artículo 260 TFUE, apartado 2, debe aplicarse por analogía con el artículo 260 TFUE, apartado 3, puesto que las multas coercitivas previstas en ambas disposiciones persiguen el mismo objetivo. Habida cuenta de su facultad de apreciación en la materia y de los criterios de la jurisprudencia relativa al artículo 260 TFUE, apartado 2, el Tribunal de Justicia impuso una multa coercitiva diaria de 5 000 euros a Bélgica por no adoptar y comunicar medidas de transposición en relación con tres artículos de la directiva en cuestión con respecto a una de sus regiones. (27)
41. Sobre esta base, ha de observarse que, en la sentencia Comisión/Bélgica (Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Redes de alta velocidad), el Tribunal de Justicia interpretó el ámbito de aplicación material del artículo 260 TFUE, apartado 3, en el sentido de que comprende el incumplimiento de un Estado miembro de comunicar medidas que constituyen una transposición (parcial) incompleta de la directiva en cuestión. (28) El Tribunal de Justicia utilizó también el mismo método para determinar las multas coercitivas con arreglo al artículo 260 TFUE, apartados 2 y 3, haciendo hincapié en su facultad de apreciación y en el objetivo perseguido por este tipo de sanción. Volveré sobre este extremo posteriormente en mi análisis (véanse los puntos 52, 53 y 59 de las presentes conclusiones).
42. De la sentencia Comisión/Bélgica (Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Redes de alta velocidad) (29) se desprende que la alegación de Rumanía, apoyada por Bélgica, Estonia y Francia, de que, como ella transpuso parcialmente la Directiva 2015/849, no resulta aplicable el artículo 260 TFUE, apartado 3, no puede aceptarse. El artículo 260 TFUE, apartado 3, es aplicable a este procedimiento, (30) al haber acreditado la Comisión que Rumanía había incumplido su obligación de comunicación completa. En efecto, era manifiesto que no existían medidas de transposición hasta que Rumanía transpuso íntegramente, desde el 21 de julio de 2019, la Directiva 2015/849, y las medidas nacionales preexistentes no eran suficientes (véanse los puntos 34 y 35 de las presentes conclusiones).
2. Facultad de apreciación de la Comisión en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 3
43. En el presente asunto, Rumanía, apoyada por Bélgica, Estonia, Francia y Polonia, alega esencialmente que la imposición de sanciones pecuniarias no está justificada, puesto que la Comisión no ha motivado, a la luz de las circunstancias concretas del asunto, su decisión de recurrir al artículo 260 TFUE, apartado 3.
44. Coincido con la Comisión en que no es necesario que esta motive su decisión de solicitar sanciones pecuniarias con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3. (31) Para llegar a esta conclusión me baso en las siguientes consideraciones.
45. Antes de nada, procede recordar que el artículo 260 TFUE, apartado 3, permite a la Comisión interponer un recurso por incumplimiento en virtud del artículo 258 TFUE por considerar que un Estado miembro ha «incumplido la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva adoptada con arreglo a un procedimiento legislativo» y solicitar al Tribunal de Justicia que imponga sanciones pecuniarias a ese Estado miembro en el mismo procedimiento. En este caso, la imposición de sanciones pecuniarias ya no depende de un procedimiento más prolongado que incluye una primera sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento conforme al artículo 258 TFUE y, a continuación, una segunda sentencia del Tribunal de Justicia por la que se imponen sanciones pecuniarias con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, por el incumplimiento de la primera sentencia por parte del Estado miembro. En efecto, los dos procedimientos están «amalgamados».
46. En consecuencia, ha de considerarse que la posibilidad ofrecida a la Comisión de solicitar sanciones pecuniarias con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, está relacionada con la amplia facultad de apreciación que la jurisprudencia reconoce a dicha institución para interponer recurso conforme al artículo 258 TFUE. (32) Tal como ha declarado el Tribunal de Justicia, la Comisión no tiene «obligación de justificar su elección, sin que puedan afectar a la admisibilidad del recurso las consideraciones que determinen dicha decisión […]. El Tribunal de Justicia solo está obligado a comprobar si el procedimiento adoptado puede, en principio, ser utilizado contra la infracción alegada». (33) Lo mismo debe aplicarse, en mi opinión, a la decisión de la Comisión de recurrir al artículo 260 TFUE, apartado 3.
47. A este respecto, cabe inferir del tenor literal del artículo 260 TFUE, apartado 3 («podrá, si lo considera oportuno, indicar el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva»), en comparación con el del artículo 260 TFUE, apartado 2 («indicará el importe de la suma a tanto alzado o de la multa coercitiva»), que se concede a la Comisión una facultad de apreciación para decidir si va a solicitar sanciones pecuniarias con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, en el procedimiento basado en el artículo 258 TFUE, sin estar obligada a hacerlo. (34) Sin embargo, no hay nada en ese tenor literal que parezca exigir a la Comisión que justifique su decisión de recurrir al artículo 260 TFUE, apartado 3, cuando no está obligada a hacerlo en virtud del artículo 258 TFUE, dado que el contexto del artículo 260 TFUE, apartado 3, incluye el procedimiento conforme al artículo 258 TFUE. (35)
48. En cualquier caso, la decisión de la Comisión de solicitar la imposición de sanciones pecuniarias con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, ha de ser motivada en la medida en que contiene una apreciación individualizada de las sanciones pecuniarias solicitadas a la luz de las circunstancias del caso. La motivación de la Comisión relativa a la aplicación de los criterios utilizados para determinar la cuantía de las sanciones pecuniarias solicitadas puede considerarse suficiente para permitir al Estado miembro comprender e impugnar la apreciación de la Comisión de las sanciones pecuniarias solicitadas ante el Tribunal de Justicia, como sucede en el presente asunto.
49. En atención a lo que antecede, considero que la Comisión no tiene que motivar su decisión de recurrir al artículo 260 TFUE, apartado 3.
3. Apreciación de las sanciones pecuniarias conforme al artículo 260 TFUE, apartado 3
50. Sobre la base de que la decisión de la Comisión de solicitar sanciones pecuniarias en el presente asunto se ajusta al artículo 260 TFUE, apartado 3, examinaré la apreciación de tales sanciones conforme a esta disposición.
51. En primer lugar, tal como propuse en mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/España (Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Créditos inmobiliarios para bienes de uso residencial), (36) la Comisión debe poder utilizar el mismo método para calcular las sanciones pecuniarias que propone en virtud del artículo 260 TFUE, apartados 2 y 3, dado que tales sanciones son las mismas, los objetivos perseguidos por estas dos disposiciónes son similares y ello promueve un enfoque coherente y proporciona previsibilidad a los Estados miembros. A este respecto, el hecho de que el artículo 260 TFUE, apartado 2, sancione el «doble incumplimiento» del Derecho de la Unión y la inejecución de la sentencia conforme al artículo 258 TFUE, mientras que el artículo 260 TFUE, apartado 3, sanciona un único incumplimiento del Derecho de la Unión basado en el incumplimiento de la obligación de comunicación, no es óbice para observar, en mi opinión, que ambas disposiciones se refieren a incumplimientos relativos al Derecho primario de la Unión (véase el punto 31 de las presentes conclusiones).
52. En cualquier caso, las propuestas de la Comisión relativas a la imposición de sanciones pecuniarias o su método de cálculo con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, no vinculan al Tribunal de Justicia. (37) Tal como admitió este en la sentencia Comisión/Bélgica (Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Redes de alta velocidad), (38) corresponde al Tribunal de Justicia determinar en cada caso, en función de las circunstancias concretas del asunto del que conoce y del grado de persuasión y de disuasión que considere necesario, las sanciones pecuniarias que resulten apropiadas, en particular, para evitar la repetición de infracciones análogas del Derecho de la Unión. El Tribunal de Justicia ha declarado asimismo, en el marco del artículo 260 TFUE, apartado 2, que las propuestas de la Comisión y las directrices de las comunicaciones de esta no son vinculantes para el Tribunal de Justicia, las cuales constituyen simplemente un punto de referencia útil y aseguran que la acción entablada es transparente, previsible y coherente con la seguridad jurídica. (39)
53. Así pues, cabe considerar que, a raíz de la sentencia Comisión/Bélgica (Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Redes de alta velocidad), (40) la jurisprudencia relativa al artículo 260 TFUE, apartado 2, ha de aplicarse por analogía al artículo 260 TFUE, apartado 3, en la medida en que las sanciones pecuniarias con arreglo a ambas disposiciones persiguen los mismos objetivos: la imposición de una multa coercitiva es particularmente idónea para inducir a un Estado miembro a que ponga término lo antes posible al incumplimiento de una obligación que, a falta de tal medida, tendería a persistir, mientras que la imposición de una suma a tanto alzado se basa más en la apreciación de las consecuencias en los intereses públicos y privados del incumplimiento del Estado miembro de que se trate de sus obligaciones.
54. Además, en la jurisprudencia relativa al artículo 260 TFUE, apartado 2, comenzando por la sentencia precursora de 12 de julio de 2005, Comisión/Francia, (41) el Tribunal de Justicia ha considerado que puede imponer tanto el pago de una suma a tanto alzado como de una multa coercitiva, (42) y que puede imponer una sanción pecuniaria no propuesta por la Comisión, dado que «la oportunidad de imponer una sanción pecuniaria y la elección de la sanción que mejor se ajusta a las circunstancias del asunto solo pueden ser apreciadas a la luz de las conclusiones a que llegue el Tribunal de Justicia en la sentencia que dicte con arreglo al artículo [260 TFUE, apartado 2], y, por tanto, están fuera de la esfera política». (43) Así, se plantea la cuestión de si la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al artículo 260 TFUE, apartado 2, es aplicable por analogía al artículo 260 TFUE, apartado 3, con respecto a la facultad de apreciación del Tribunal de Justicia para imponer el pago tanto de una suma a tanto alzado como de una multa coercitiva o de una sanción pecuniaria no propuesta por la Comisión.
55. A este respecto, debe señalarse que, en contraste con el artículo 260 TFUE, apartado 2 («Si el Tribunal declarare que el Estado miembro afectado ha incumplido su sentencia, podrá imponerle el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva.»), el artículo 260 TFUE, apartado 3, establece que las sanciones pecuniarias que imponga el Tribunal de Justicia no pueden exceder de la cuantía indicada por la Comisión («Si el Tribunal comprueba la existencia del incumplimiento, podrá imponer al Estado miembro afectado el pago de una suma a tanto alzado o de una multa coercitiva dentro del límite del importe indicado por la Comisión.»).
56. Ciertamente, tal como alegaron Estonia, Rumanía y la Comisión en la vista, esta limitación que prevé el artículo 260 TFUE, apartado 3, puede interpretarse en el sentido de que restringe la facultad de apreciación del Tribunal de Justicia no solo respecto a la cuantía, sino tambien a la elección, de la sanción pecuniaria que haya de imponerse, de modo que el Tribunal de Justicia no podría imponer una suma a tanto alzado y una multa coercitiva si la Comisión no lo solicita, ni podría imponer una sanción pecuniaria diferente a la propuesta por la Comisión. (44)
57. No obstante, considero, como expuse en mis conclusiones presentadas en el asunto Comisión/España (Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Créditos inmobiliarios para bienes de uso residencial), (45) que el Tribunal de Justicia tiene la facultad de apreciación conforme al artículo 260 TFUE, apartado 3, para imponer tanto una suma a tanto alzado como una multa coercitiva o una sanción pecuniaria no propuesta por la Comisión, respetando el límite que dicha disposición prevé para la cuantía de la sanción pecuniaria. En particular, ha de señalarse que el tenor literal del artículo 260 TFUE, apartado 3, se refiere al importe, y no a la elección, de la sanción pecuniaria que haya de imponerse. Cabe inferir de ese tenor literal que el Tribunal de Justicia no puede imponer una sanción pecuniaria de un importe superior al propuesto por la Comisión. Sin embargo, en mi opinión, dicho tenor literal no debe interpretarse en el sentido de que priva al Tribunal de Justicia de su facultad de apreciación para determinar la sanción pecuniaria adecuada en cada caso. Así, en función de las circunstancias, el Tribunal de Justicia puede imponer una sanción pecuniaria no propuesta por la Comisión, o el pago tanto de una suma a tanto alzado como de una multa coercitiva, de importe igual o inferior al «indicado por la Comisión», que no ha de ser el importe total que se imponga eventualmente al Estado miembro afectado.
58. Además, tal interpretación es coherente con los objetivos del artículo 260 TFUE, apartado 3, teniendo en cuenta la finalidad de contar con diferentes sanciones pecuniarias en los Tratados. Tal como he indicado en el punto 40 de las presentes conclusiones, cuando un Estado miembro cumple su obligación de comunicación en el curso del procedimiento, y por tanto antes de que el Tribunal de Justicia examine los hechos, no puede imponerse una multa coercitiva. Sin embargo, una suma a tanto alzado sigue siendo viable para hacer frente al impacto del incumplimiento en los intereses públicos y privados y disuadir de que se produzca un nuevo incumplimiento. En realidad, semejante situación explica la práctica adaptada de la Comisión consistente en solicitar normalmente el pago de una suma a tanto alzado y una multa coercitiva en los asuntos sustanciados con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3 (vease el punto 23 de las presentes conclusiones), como muestra el presente recurso. No obstante, si la Comisión propusiera solo un tipo de sanción, la facultad de apreciación del Tribunal de Justicia para imponer una sanción diferente o una suma a tanto alzado y una multa coercitiva cuando fuera necesario, respetando el límite que prevé el artículo 260 TFUE, apartado 3, garantiza que dicha disposición no se vea privada de efecto útil.
59. Procede añadir que, aunque no parece que el Tribunal de Justicia se pronunciara directamente sobre esta cuestión en la sentencia Comisión/Bélgica (Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Redes de alta velocidad), (46) sí hizo hincapié en su facultad de apreciación para determinar la imposición de sanciones pecuniarias con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, (47) y en particular en el hecho de que el procedimiento con arreglo a esta disposición le permite ejercer su «función judicial» al determinar la sanción pecuniaria que «considere más adecuada a las circunstancias del caso». (48)
4. Imposición del pago de una suma a tanto alzado en el presente asunto
60. A la luz de la jurisprudencia relativa al artículo 260 TFUE, apartado 2, (49) la imposición de una suma a tanto alzado y la fijación de esa suma conforme al artículo 260 TFUE, apartado 3, dependen en cada caso concreto del conjunto de factores pertinentes en relación con las características del incumplimiento declarado y con el comportamiento propio del Estado miembro afectado. Al ejercer su facultad de apreciación, el Tribunal de Justicia decide si impone una suma a tanto alzado y, si lo hace, determina el importe adecuado según las circunstancias y proporcionado a la infracción cometida. Entre los factores pertinentes a este respecto figuran la gravedad de la infracción declarada, la duración de esta y la capacidad de pago del Estado miembro.
61. De la citada jurisprudencia se deduce también que una suma a tanto alzado se basa en la apreciación de las consecuencias en los intereses públicos y privados del incumplimiento por el Estado miembro de que se trate de las obligaciones que le incumben, en especial cuando el incumplimiento persiste durante un largo período de tiempo. (50) No puede ordenarse de manera automática el pago de una suma a tanto alzado, puesto que el Tribunal de Justicia tiene una amplia facultad de apreciación para decidir si procede o no imponer tal sanción. (51)
62. Sobre esta base, debe observarse que el Tribunal de Justicia tiene una facultad de apreciación considerable en virtud del artículo 260 TFUE, apartado 3, para imponer una suma a tanto alzado, cuando sea apropiado, en función de las circunstancias del caso y del comportamiento del Estado miembro de que se trate, para hacer frente a las consecuencias en los intereses públicos y privados del incumplimiento por el Estado miembro de la obligación de comunicación. El hecho de que el Tribunal de Justicia haya considerado adecuado imponer una suma a tanto alzado en el contexto del artículo 260 TFUE, apartado 2, «en especial cuando el incumplimiento persiste durante un largo período de tiempo», como se ha indicado en el punto 61 de las presentes conclusiones, no impide al Tribunal de Justicia imponer una suma a tanto alzado en otras situaciones, cuando sea necesario, para prevenir la reiteración de infracciones similares del Derecho de la Unión.
63. Asimismo, en vista de los diferentes objetivos que persigue el pago de las multas coercitivas y de las sumas a tanto alzado (véase el punto 53 de las presentes conclusiones), es claro que, mientras que una multa coercitiva, que se considera esencialmente de carácter coercitivo respecto a la infracción que perdura, se impone únicamente en la medida en que persiste la infracción, no es necesario el mismo planteamiento en la imposición de una suma a tanto alzado. (52) Así, en contra de lo alegado por Francia y Rumanía, el hecho de que un Estado miembro cumpla sus obligaciones en el curso del procedimiento no priva a la suma a tanto alzado de su objetivo.
64. En el presente asunto, debe considerarse que la imposición del pago de una suma a tanto alzado es apropiada como medida disuasoria. El importe total propuesto por la Comisión (4 536 667,20 euros) puede reducirse (4 011 038,72 euros) si se aplican los datos actualizados de la Comisión, (53) y posiblemente más si se tienen en cuenta determinados factores. En consecuencia, a la luz de todas las circunstancias del presente asunto, propongo que el Tribunal de Justicia imponga a Rumanía el pago de una suma a tanto alzado de 3 000 000 de euros. (54)
65. En primer lugar, respecto a la gravedad de la infracción, el Tribunal de Justicia constató en la sentencia Comisión/Bélgica (Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Redes de alta velocidad), (55) en el marco de la imposición de una multa coercitiva con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, que la obligación de adoptar las medidas nacionales para garantizar la transposición completa de una directiva y la obligación de comunicar dichas medidas a la Comisión constituyen «obligaciones básicas de los Estados miembros destinadas a garantizar la plena efectividad del Derecho de la Unión y que, por lo tanto, debe considerarse que su incumplimiento reviste una gravedad considerable». A mi parecer, esto es aplicable en el presente asunto en relación con la imposición del pago de una suma a tanto alzado.
66. Además, si el Tribunal de Justicia tiene en cuenta los criterios adoptados por la Comisión para la determinación de la suma a tanto alzado en el presente asunto, la apreciación por esta de la gravedad no parece adolecer de ningún error, habida cuenta de la importancia de las disposiciones del Derecho de la Unión infringidas y las consecuencias en los intereses públicos y privados. Ha de señalarse que la Directiva 2015/849 es un instrumento normativo fundamental en la prevención del uso del sistema financiero de la Unión para fines de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo. (56) En el contexto de establecer una Unión de la Seguridad genuina y efectiva, (57) dicha Directiva se apoya en anteriores directivas y actividades internacionales en la materia al objeto de reforzar el marco legal para luchar contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo en la Unión. (58) De manera similar a lo que el Tribunal de Justicia ha declarado respecto a otras directivas sobre el mercado interior, (59) puede considerarse que el incumplimiento de Rumanía de adoptar y comunicar las medidas de transposición afecta al buen funcionamiento del mercado interior y por tanto reviste cierto grado de gravedad. (60)
67. Las consecuencias en los intereses públicos y privados de no transponer Rumanía la Directiva 2015/849 también pueden considerarse graves, dado que, tal como ha indicado la Comisión, esa falta de transposición genera riesgos para la integridad y el funcionamiento del sistema financiero de la Unión, haciéndolo vulnerable al blanqueo de capitales y a la financiación del terrorismo y afectando a inversores y ciudadanos. Esto se pone de manifiesto, por ejemplo, en la resolución del Parlamento Europeo de 19 de septiembre de 2019 sobre el estado de desarrollo de la legislación contra el blanqueo de capitales de la Unión, (61) que, entre otras cosas, aplaude la iniciacion por parte de la Comisión del procedimiento de infracción contra los Estados miembros que no habían procedido a la transposición de la Directiva 2015/849, y les insta a hacerlo lo antes posible.
68. Asimismo, procede considerar los siguientes factores en el presente asunto. En particular, si bien, como ha indicado la Comisión, la extensión de la transposición debe tenerse en cuenta al determinar la gravedad de la falta de comunicación, (62) ha de señalarse que en el presente asunto se trata de la falta total de comunicación por un Estado miembro de medidas de transposición. A este respecto, no me convence la alegación de Rumanía de que las medidas comunicadas en octubre de 2018 transponen parcialmente la Directiva 2015/849 y permiten alcanzar ampliamente los objetivos de esta, puesto que el Tribunal de Justicia ha desestimado alegaciones similares sobre la base de que tales medidas no satisfacían las exigencias de la directiva de que se trataba; de no ser así, no se habría declarado el incumplimiento por parte del Estado miembro de su obligación de transposición. (63)
69. Además, no estoy persuadido de que algunas circunstancias invocadas por Rumanía deban tenerse en cuenta. Respecto a la supuesta corta duración de la fase administrativa previa, es incuestionable que la Comisión concedió a Rumanía un plazo razonable para responder al escrito de requerimiento y al dictamen motivado y para preparar su defensa de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (64) dado que Rumanía dispuso de dos meses para responder al escrito de requerimiento y al dictamen motivado, y transcurrió mas de un año desde la expiración del plazo de transposición establecido en la Directiva 2015/849 (26 de junio de 2017) antes de que la Comisión interpusiera el recurso (27 de agosto de 2018). Dificultades relacionadas con la complejidad de la ejecución de la Directiva 2015/849 no son aceptables, dado que un Estado miembro no puede invocar prácticas o situaciones de su ordenamiento juridico interno para justificar el incumplimiento de obligaciones dimanantes del Derecho de la Unión. (65) Cabe añadir que el hecho de que otros Estados miembros hayan podido tener problemas al transponer la Directiva dentro del plazo establecido también es irrelevante (66) y, en cualquier caso, tal como ha indicado la Comisión, Rumanía era el único Estado miembro que no había comunicado ninguna medida de transposición en el momento de interponerse el presente recurso. (67)
70. No obstante, existen algunos atenuantes que inciden en la imposición del pago de la suma a tanto alzado en el presente asunto. En primer término, la Directiva 2018/843 amplió el plazo para establecer los registros centrales relativos a la información sobre la titularidad real con arreglo a los artículos 30 y 31 de la Directiva 2015/849, aunque no modificó el plazo de transposición respecto a las demás obligaciones en virtud de esta Directiva (véase el punto 7 de las presentes conclusiones). No veo ninguna razón para no tener en cuenta la mencionada ampliación como un atenuante, tal como ha indicado la Comisión. En segundo término, Rumanía ha demostrado que cooperó de buena fe con la Comisión durante el procedimiento. (68) Por último, no se discute que Rumanía no ha sido condenada hasta el momento por el Tribunal de Justicia por no haber procedido a la transposición de una directiva en el plazo establecido. (69)
71. En segundo lugar, respecto a la duración de la infracción, la Comisión considera que debe calcularse desde la fecha de expiración del plazo de transposición de la Directiva 2015/849, mientras que Rumanía sostiene que ese dato no debe tenerse en cuenta y, con caracter subsidiario, ha de utilizarse la fecha fijada en el dictamen motivado.
72. Procede señalar que, en la jurisprudencia relativa al pago de una suma a tanto alzado con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 2, el Tribunal de Justicia aprecia la duración de la infracción desde la fecha en que dicta su primera sentencia conforme al artículo 258 TFUE hasta la fecha en que el Estado miembro de que se trate cumple sus obligaciones, o, a falta de ello, la fecha en que examina los hechos en el segundo procedimiento. (70) En consecuencia, a efectos de determinar el pago de una suma a tanto alzado con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, en el presente asunto destacan dos aspectos principales.
73. Primero, en cuanto al momento en que finaliza la duración de la infracción, aunque es pacífico que Rumanía cumplió sus obligaciones a fecha de 21 de julio de 2019, resulta necesario dilucidar el día en que el Tribunal de Justicia examina los hechos en el procedimiento con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, especialmente en aras de la seguridad jurídica y del efecto disuasorio del pago de una suma a tanto alzado. Dado que en el procedimiento con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, puede que se comuniquen, en varias fases del procedimiento, medidas de transposición por el Estado miembro de que se trate, debería existir un momento determinado en el tiempo para que el Tribunal de Justicia pueda ejercer su funcion judicial. (71) Para ello, me parece adecuado especificar la fecha de la última vista del asunto o, si no hay vista, cuando concluya el procedimiento escrito (a saber, la fecha en que se notifique a las partes que del asunto conoce una determinada formación del Tribunal de Justicia), ya que esta es la última oportunidad para las partes de formular observaciones sobre el grado de cumplimiento del Estado miembro de que se trate y las sanciones pecuniarias que hayan de imponerse. (72)
74. Segundo, respecto al punto de partida de la duración de la infracción, la fecha de expiración del plazo de transposición previsto en la directiva en cuestión resulta a mi parecer más adecuada que la fecha de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado con respecto al pago de la suma a tanto alzado, puesto que es más idónea para el objetivo del artículo 260 TFUE, apartado 3, consistente en parte en incentivar en mayor medida a los Estados miembros para que procedan a la transposición de las directivas dentro del plazo establecido. (73) Por el contrario, si solo después de la fecha fijada en el dictamen motivado fuera posible la imposición de una suma a tanto alzado con arreglo al artículo 260 TFUE, apartado 3, se correría el riesgo de que el plazo de transposición establecido en la directiva no tuviera efecto inmediato en tanto la Comisión no emprenda acciones contra un Estado miembro. Ha de tenerse presente asimismo que, a diferencia de lo que sucede con las multas coercitivas, que proporcionan un medio para obligar a un Estado miembro a que ponga término a la infracción en un momento dado en el futuro, el pago de una suma a tanto alzado hace frente a conductas pasadas, y proporciona un medio para garantizar que un Estado miembro no considerará preferible esperar a que comience el procedimiento antes de adoptar medidas para poner fin a la infracción, (74) lo que podría suceder efectivamente si se utilizara la fecha fijada en el dictamen motivado.
75. En consecuencia, el enfoque que propongo parece aplicable con mayor razón al pago de sumas a tanto alzado en comparación con las multas coercitivas, con respecto a las cuales el Tribunal de Justicia tuvo en cuenta la fecha de expiración del plazo de transposición fijado en la directiva de que se trataba para determinar la duración de la infracción en la sentencia Comisión/Bélgica (Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Redes de alta velocidad). (75) En cualquier caso, si el Tribunal de Justicia discrepara de mi propuesta, el período desde la fecha de expiración del plazo de transposición establecido en la directiva en cuestión puede ser considerado como parte de la apreciación de la gravedad de la infracción, tal como se ha hecho en la jurisprudencia relativa al artículo 260 TFUE, apartado 2. (76)
76. En el presente asunto, teniendo en cuenta el período comprendido entre la fecha de expiración del plazo de transposición establecido en la Directiva 2015/849 (26 de junio de 2017) y la fecha en que Rumanía cumplió sus obligaciones (21 de julio de 2019), la duración de la infracción es de unos 25 meses, que puede considerarse relevante. (77) Procede señalar que no cabe considerar que, en sí misma, la obligación de un Estado miembro de adoptar las medidas necesarias para transponer una directiva entrañe una dificultad particular. (78) Sin embargo, ha de constatarse que, aunque con retraso, la legislación nacional comunicada en julio de 2019 garantizó la transposición de la Directiva 2015/849 por completo.
77. Por último, Rumanía no ha aportado al Tribunal de Justicia ningún dato relativo a su capacidad de pago.
78. A la vista de todas las circunstancias del presente asunto, propongo en consecuencia que el Tribunal de Justicia imponga a Rumanía el pago de una suma a tanto alzado de 3 000 000 de euros.
VI. Costas
79. Con arreglo al artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión ha solicitado que se condene en costas a Rumanía y se han desestimado las pretensiones de esta, procede condenarla en costas. Conforme al artículo 140, apartado 1, de dicho Reglamento de Procedimiento, según el cual los Estados miembros que intervengan como coadyuvantes en el litigio cargarán con sus propias costas, procede declarar que Bélgica, Estonia, Francia y Polonia cargarán con sus propias costas.
VII. Conclusión
80. En atención a las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que Rumanía ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 67 de la Directiva 2015/849 al no haber adoptado, a más tardar el 26 de junio de 2017, las medidas necesarias para transponer la citada Directiva o, en cualquier caso, al no haber comunicado tales medidas.
2) Imponga a Rumanía el pago de una suma a tanto alzado de 3 000 000 de euros.
3) Condene en costas a Rumanía.
4) Declare que Bélgica, Estonia, Francia y Polonia cargarán con sus propias costas.