CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
EVGENI TANCHEV
presentate il 5 marzo 2020(1)
Causa C‑549/18
Commissione europea
contro
Romania
«Inadempimento di uno Stato – Articolo 258 TFUE – Direttiva (UE) 2015/849 – Antiriciclaggio – Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Omessa comunicazione di misure di attuazione di una direttiva adottata secondo una procedura legislativa – Sanzioni pecuniarie – Pagamento di una somma forfettaria»
I. Introduzione
1. Nella presente causa, la Commissione europea ha avviato un procedimento per inadempimento nei confronti della Romania, ai sensi dell’articolo 258 TFUE, per non aver adottato le misure necessarie per dare attuazione, entro il 26 giugno 2017, alla direttiva (UE) 2015/849 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 2015, relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012 del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 2005/60/CE del Parlamento e del Consiglio e la direttiva 2006/70/CE della Commissione (2) o, ad ogni modo, per non aver comunicato tali misure alla Commissione.
2. Inoltre, ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, la Commissione chiede alla Corte di comminare alla Romania il pagamento di una somma forfettaria, fissata in ultima istanza in EUR 4 536 667,20, per inadempimento dell’obbligo di comunicare le misure di attuazione della direttiva 2015/849. Inizialmente la Commissione aveva altresì richiesto la condanna a una penalità giornaliera di EUR 21 974,40, ma ha ritirato tale richiesta nel corso del procedimento.
3. Pertanto, la presente causa consentirà alla Corte di sviluppare la sua giurisprudenza sull’applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE successivamente alla sentenza di principio dell’8 luglio 2019, Commissione c. Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE - Reti ad alta velocità). (3) L’articolo 260, paragrafo 3, TFUE è un importante strumento introdotto dal Trattato di Lisbona, che consente alla Commissione di avviare un procedimento per inadempimento dinanzi alla Corte in virtù dell’articolo 258 TFUE per il motivo che uno Stato membro «non abbia adempiuto all’obbligo di comunicare le misure di attuazione di una direttiva adottata secondo una procedura legislativa» e di chiedere, allo stesso tempo, alla Corte di irrogare allo Stato membro in questione una sanzione pecuniaria.
4. La presente causa viene trattata dalla Corte parallelamente a un’altra causa, Commissione/Irlanda (C‑550/18), in cui le mie conclusioni sono state presentate in data odierna. Entrambe le cause sollevano due questioni fondamentali riguardanti, in primo luogo, se la Commissione debba motivare la sua decisione di ricorrere all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE e, in secondo luogo, la valutazione delle somme forfettarie ai sensi di tale disposizione. La presente causa solleva, inoltre, delle problematiche distinte in merito alla circostanza se le misure comunicate in corso di causa equivalgano o meno all’adempimento degli obblighi ai sensi dell’articolo 258 e dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE.
5. Nelle presenti conclusioni sosterrò che la Romania è venuta meno agli obblighi che le incombono in virtù dell’articolo 258 TFUE e proporrò alla Corte di condannarla al pagamento di una somma forfettaria ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE.
II. Contesto normativo
6. L’articolo 67, paragrafo 1, della direttiva 2015/849, dispone che:
«Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 26 giugno 2017. Essi comunicano immediatamente alla Commissione il testo di tali disposizioni.
Quando gli Stati membri adottano tali disposizioni, queste contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di un siffatto riferimento all’atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità di tale riferimento sono stabilite dagli Stati membri».
7. Ai sensi dell’articolo 1, paragrafo 42, della direttiva (UE) 2018/843 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2018, che modifica la direttiva (UE) 2015/849 relativa alla prevenzione dell’uso del sistema finanziario a fini di riciclaggio o finanziamento del terrorismo e che modifica le direttive 2009/138/CE e 2013/36/UE, (4) all’articolo 67 della direttiva 2015/849, il paragrafo 1 è sostituito dal seguente:
«1. Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 26 giugno 2017.
Gli Stati membri applicano l’articolo 12, paragrafo 3, a decorrere dal 10 luglio 2020.
Gli Stati membri istituiscono i registri centrali di cui all’articolo 30 entro il 10 gennaio 2020, il registro di cui all’articolo 31 entro il 10 marzo 2020 e i meccanismi centralizzati automatizzati di cui all’articolo 32 bis entro il 10 settembre 2020.
(…)
Gli Stati membri comunicano immediatamente alla Commissione il testo delle disposizioni di cui al presente paragrafo.
Le disposizioni adottate dagli Stati membri contengono un riferimento alla presente direttiva o sono corredate di tale riferimento all’atto della pubblicazione ufficiale. Le modalità di tale riferimento sono stabilite dagli Stati membri».
III. Procedimento precontenzioso e procedimento dinanzi alla Corte
8. La Commissione, non avendo ricevuto comunicazione, entro il termine del 26 giugno 2017, di alcuna misura di attuazione della direttiva 2015/849, ha inviato alla Romania una lettera di diffida il 18 luglio 2017, invitandola ad adottare le misure necessarie entro due mesi dalla ricezione della lettera in questione.
9. Nella sua risposta con lettera del 19 settembre 2017, la Romania ha informato la Commissione che le misure di attuazione sarebbero state adottate nel dicembre 2017.
10. Con parere motivato del 7 dicembre 2017, la Commissione ha dichiarato che la Romania non le aveva ancora comunicato alcuna misura di attuazione della direttiva 2015/849 e l’ha invitata a porre in essere quanto richiesto entro un termine di due mesi dalla ricezione di tale parere motivato.
11. La Romania, successivamente al rifiuto delle sue richieste di proroga del termine per rispondere a tale parere motivato, ha presentato la sua risposta con lettera dell’8 febbraio 2018, indicando che la legislazione di attuazione della direttiva 2015/849 sarebbe stata adottata nel maggio 2018.
12. Constatando che la Romania non aveva ancora adottato misure di attuazione alla direttiva 2015/849 o comunicato tali misure, il 19 luglio 2018 la Commissione ha deciso di avviare un procedimento per inadempimento dinanzi alla Corte.
13. Con ricorso depositato il 27 agosto 2018, la Commissione ha avviato il presente procedimento sulla base degli articoli 258 e 260, paragrafo 3, TFUE, chiedendo che la Corte voglia:
– in primo luogo, dichiarare che la Romania, non avendo adottato, entro il 26 giugno 2017, le misure necessarie per conformarsi alla direttiva 2015/849 o, in ogni caso, non avendo comunicato tali misure, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’articolo 67 di tale direttiva;
– in secondo luogo condannare la Romania al pagamento di una penalità di EUR 21 974,40 per ogni giorno di ritardo nell’adempimento al suo obbligo di comunicare le misure di attuazione della direttiva 2015/849 con effetto dalla data della pronuncia della sentenza della Corte nella presente causa;
– in terzo luogo, condannare la Romania al pagamento di una somma forfettaria, basata su un importo giornaliero di EUR 6 016,80, moltiplicato per il numero di giorni trascorsi dal giorno successivo alla scadenza del termine di attuazione stabilito dalla direttiva di cui trattasi fino alla data dell’adempimento degli obblighi da parte della Romania o, in assenza di adempimento di tali obblighi, fino alla data della pronuncia della sentenza della Corte, somma forfettaria in ogni caso non inferiore a EUR 1 887 000; e
– in quarto luogo, condannare la Romania alle spese.
14. Nel suo controricorso, depositato il 7 novembre 2018, la Romania chiede che la Corte voglia:
– in primo luogo, respingere parzialmente il ricorso della Commissione, tenuto conto della parziale attuazione di tale direttiva da parte della normativa nazionale vigente;
– in secondo luogo, respingere il ricorso della Commissione nella parte in cui mira a infliggerle delle sanzioni pecuniarie ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE; e
– in terzo luogo, in subordine, respingere la richiesta di condanna della Commissione al pagamento di una somma forfettaria e, in ogni caso, ridurre l’importo delle sanzioni richieste dalla Commissione proporzionalmente alle particolari caratteristiche dell’infrazione e della condotta della Romania.
15. La Commissione e la Romania hanno altresì presentato una replica e una controreplica rispettivamente il 17 dicembre 2018 e il 15 febbraio 2019.
16. Con lettera del 28 agosto 2019, la Commissione ha informato la Corte che ritirava parzialmente il suo ricorso; non richiedeva più la condanna al pagamento di una penalità giornaliera, in quanto tale richiesta era divenuta priva di oggetto in seguito al pieno recepimento della direttiva 2015/849 da parte della Romania mediante la legislazione nazionale comunicata il 18 luglio 2019 ed entrata in vigore il 21 luglio 2019. Considerando quest’ultima data come il giorno in cui la Romania ha adempiuto ai suoi obblighi, la Commissione ha fissato la somma forfettaria richiesta in EUR 4 536 667,20. La Romania ha presentato osservazioni in merito a tale lettera il 30 settembre 2019.
17. Con decisioni del 6 dicembre 2018 e del 7 gennaio 2019, il Belgio, l’Estonia, la Francia, l’Irlanda e la Polonia sono stati autorizzati a intervenire a sostegno delle conclusioni della Romania. Il 14 febbraio 2019 l’Irlanda ha ritirato la sua domanda di intervento nella presente causa. La Commissione ha presentato, l’11 giugno 2019, delle osservazioni sulle dichiarazioni d’intervento presentate da Belgio, Estonia, Francia e Polonia.
18. Il 10 dicembre 2019 si è tenuta un’udienza durante la quale la Commissione, l’Estonia e la Romania hanno presentato delle osservazioni orali.
IV. Sintesi delle osservazioni delle parti
A. Sull’inadempimento degli obblighi risultanti dall’articolo 258 TFUE
19. La Commissione sostiene che la Romania non ha adottato, entro il termine del 26 giugno 2017, fissato dall’articolo 67 della direttiva 2015/849, le misure di attuazione necessarie ovvero non le ha comunicato tali misure.
20. La Commissione sostiene, inoltre, che le 40 misure nazionali comunicate nell’ottobre 2018, successivamente alla presentazione del presente ricorso, e menzionate dalla Romania nel suo controricorso (in prosieguo: le «misure comunicate») non garantiscono il recepimento parziale della direttiva 2015/849. Tali misure, che recepiscono le precedenti direttive abrogate dalla direttiva 2015/849 (5), non sono sufficienti per attuare la direttiva 2015/849, poiché tra tali direttive tra sussistono significative differenze, e la direttiva 2015/849 introduce numerosi elementi di novità. Alla direttiva 2015/849 non si riferisce nessuna delle misure comunicate - 37 delle quali sono state emanate prima dell’adozione della direttiva in questione - e la Romania non ha fornito alcun documento che chiarisca il rapporto tra le disposizioni della direttiva 2015/849 e le corrispondenti disposizioni di tali misure nazionali conformemente al considerando 67 della stessa. Come evidenziato dalla Commissione nel corso dell’udienza, un allegato al controricorso non dovrebbe essere considerato quale corretta comunicazione di un siffatto documento esplicativo. (6)
21. La Romania sostiene che, al fine di garantire il pieno recepimento della direttiva 2015/849, si è adoperata per assicurare la tempestiva adozione della legislazione nazionale che racchiude le disposizioni di tale direttiva in un unico atto, ma le procedure interne hanno superato i termini prescritti.
22. La Romania sostiene di non essere completamente inadempiente rispetto all’obbligo di recepire la direttiva 2015/849, in quanto le misure comunicate attuano le precedenti direttive abrogate dalla direttiva 2015/849 e, quindi, nei limiti in cui le disposizioni di tali direttive erano state incluse nella direttiva 2015/849, dette misure ne garantiscono il parziale recepimento. Il fatto che tali misure non facciano riferimento alla direttiva 2015/849 non impedisce che siano misure di recepimento, in quanto consentono di raggiungere gli obiettivi perseguiti dalla direttiva 2015/849. La Romania, in un allegato al controricorso, ha offerto informazioni sul rapporto tra tali misure e la direttiva 2015/849.
B. Sull’applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE
23. La Commissione afferma, sulla base della sua comunicazione sull’applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE (7) che l’inadempimento da parte della Romania dell’obbligo di comunicazione delle misure di recepimento ai sensi dell’articolo 67 della direttiva 2015/849 rientra nell’ambito di applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE. Come precisato in una successiva comunicazione, (8) la sua prassi adeguata di richiedere, in genere, una somma forfettaria e una penalità si applica al caso di specie.
24. La Commissione sostiene che la sua decisione di chiedere sistematicamente l’imposizione di sanzioni pecuniarie ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE non costituisce un mancato esercizio del suo potere discrezionale. L’articolo 260, paragrafo 3, TFUE le conferisce ampi poteri discrezionali, in maniera analoga alla discrezionalità sul promuovere un procedimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE (9). Non è tenuta, pertanto, a motivare in modo specifico la sua decisione di ricorrere all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE. La Commissione afferma, inoltre, che i ritardi nel recepimento delle direttive sono abbastanza gravi da giustificare l’imposizione del pagamento di una somma forfettaria.
25. Per quanto riguarda la determinazione delle sanzioni pecuniarie, la Commissione rileva che il metodo di calcolo delle stesse ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE dovrebbe essere il medesimo previsto all’articolo 260, paragrafo 2, TFUE (10). Su tali basi, la Commissione propone una somma forfettaria di EUR 4 536 667,20, a decorrere dalla data della pronuncia della sentenza da parte della Corte. Tale somma si basa su un importo giornaliero di EUR 6 016,80, moltiplicato per il numero di giorni (754) per cui si è protratto l’inadempimento (11), compreso il periodo intercorrente tra il giorno successivo al termine per il recepimento stabilito dalla direttiva 2015/849 (27 luglio 2017) e il giorno precedente la conclusione dell’inadempimento (20 luglio 2019), tenendo conto che la Romania ha recepito integralmente, dal 21 luglio 2019, la direttiva 2015/849 (12). La Commissione sottolinea che la durata dell’inadempimento è un elemento fondamentale nel determinare la penalità adeguata e dovrebbe essere calcolata a partire dalla data di scadenza del termine per il recepimento, poiché è in tale data che si verifica l’inadempimento dello Stato membro di comunicare le misure di attuazione, e non dalla data di scadenza del termine stabilito nel parere motivato (13).
26. Inoltre, nel calcolare l’importo giornaliero di EUR 6 016,80 per la somma forfettaria, che si basa sull’importo forfettario di base uniforme moltiplicato per il coefficiente di gravità e il fattore «n» (14), la Commissione propone un coefficiente di 8, su una scala da 1 a 20, per la gravità dell’infrazione. Ciò si basa sui parametri stabiliti relativi, da un lato, all’importanza della direttiva 2015/849 quale strumento chiave per garantire un’efficace protezione del mercato finanziario europeo contro le minacce poste dal riciclaggio e dal finanziamento del terrorismo e, dall’altro, agli effetti sugli interessi pubblici e privati in virtù dell’impatto del mancato recepimento di tale direttiva da parte della Romania sul mercato finanziario europeo, sugli investitori e sui cittadini. Viene altresì considerata come una circostanza attenuante la proroga del termine di recepimento fissato dalla direttiva 2018/843 per l’istituzione dei registri centrali ai sensi degli articoli 30 e 31 della direttiva 2015/849, evidenziando che il termine per il recepimento degli altri obblighi previsti dalla direttiva 2015/849 è rimasto invariato.
27. La Romania, sostenuta da Belgio, Estonia e Francia, osserva che, poiché la legge rumena prevede una parziale attuazione della direttiva 2015/849, non può trovare applicazione l’articolo 260, paragrafo 3, TFUE. In subordine, le sanzioni pecuniarie proposte dalla Commissione devono essere adeguate alle circostanze del caso di specie.
28. Per quanto riguarda l’imposizione di sanzioni pecuniarie, la Romania, sostenuta da Belgio, Estonia, Francia e Polonia, sostiene che la prassi sistematica della Commissione di richiedere sanzioni pecuniarie ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, del TFUE è errata. La Commissione deve motivare, alla luce delle circostanze di fatto e di diritto di ciascun caso, la sua decisione di ricorrere all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE. Tenuto conto delle circostanze del caso in esame - tra cui, tra l’altro, la fase precontenziosa estremamente breve, la complessità della direttiva 2015/849, gli sforzi collaborativi della Romania e il suo parziale recepimento della direttiva 2015/849 - e del fatto che la Commissione non ha motivato la sua decisione di richiedere sanzioni pecuniarie, tali sanzioni non sono giustificate.
29. La Romania afferma, inoltre, che l’imposizione di una somma forfettaria è ingiustificata e sproporzionata. Come riconosciuto dalla giurisprudenza relativa all’articolo 260, paragrafo 2 TFUE (15), l’imposizione di una somma forfettaria avviene in circostanze eccezionali e non è automatica. Inoltre, tale somma va al di là di quanto necessario affinché la Romania ottemperi ai suoi obblighi, tenuto conto, in particolare, del fatto che essa ha adempiuto ai suoi obblighi, che l’impatto sugli interessi pubblici e privati è sopravvalutato e che la Romania non è mai stata condannata dalla Corte per non aver tempestivamente recepito una direttiva. Come evidenziato nel corso dell’udienza, e come rilevato dalla Francia nelle sue osservazioni, se uno Stato membro ottempera ai propri obblighi nel corso del procedimento, il pagamento di una somma forfettaria non è giustificato, poiché ciò non è funzionale agli obiettivi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, ovvero di incoraggiare il recepimento delle direttive e facilitare l’imposizione di sanzioni pecuniarie (16).
30. Per quanto riguarda la determinazione delle sanzioni pecuniarie, la Romania, sostenuta da Belgio, Francia e Polonia, osserva che il metodo di calcolo delle penalità ai sensi dell’articolo 260, paragrafi 2 e 3, TFUE non dovrebbe essere il medesimo e che i criteri dovrebbero essere adattati al tipo di inadempimento di cui all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE. Nella fattispecie, la Romania ritiene che il coefficiente di gravità sia eccessivo, trattandosi di recepimento parziale, e di aver collaborato durante l’intero procedimento. È altresì inadeguato tener conto della durata dell’inadempimento ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE e, in subordine, dovrebbe essere considerata la data stabilita nel parere motivato, poiché è in quel momento che la Corte valuta se lo Stato membro ha adempiuto ai suoi obblighi (17). Di conseguenza, qualora la Corte dovesse comminare il pagamento di una somma forfettaria, l’importo dovrebbe essere considerevolmente ridotto e dovrebbe, inoltre, riflettere le circostanze del caso di specie e la condotta della Romania.
V. Analisi
A. Sull’inadempimento degli obblighi risultanti dall’articolo 258 TFUE
31. È opportuno ricordare che, nei procedimenti di cui all’articolo 258 TFUE, la comunicazione effettuata dagli Stati membri, conformemente al principio di leale cooperazione sancito all’articolo 4, paragrafo 3, TUE, deve contenere informazioni sufficientemente chiare e precise in merito al contenuto delle norme nazionali che recepiscono una direttiva. Pertanto, detta comunicazione, che può essere corredata da una tabella di concordanza, deve indicare senza ambiguità quali siano le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative con cui lo Stato membro ritiene di aver adempiuto i vari obblighi impostigli da tale direttiva. L’inadempimento di tale obbligo da parte di uno Stato – che non abbia affatto fornito informazioni o le abbia date in modo non abbastanza chiaro e preciso – può giustificare di per sé il ricorso all’articolo 258 TFUE (18).
32. In particolare, la Corte ha stabilito che sebbene l’attuazione di una direttiva può essere garantita da norme di diritto interno già vigenti, uno Stato membro non è dispensato dall’obbligo formale di comunicazione, anche qualora lo Stato membro in questione abbia già comunicato tali norme nell’ambito del recepimento di precedenti direttive. (19) Inoltre, se una direttiva prevede che le misure di recepimento debbano contenere un riferimento a essa o essere corredate di un siffatto riferimento sulla loro pubblicazione ufficiale, è necessario adottare misure specifiche di recepimento (20).
33. Sempre secondo una costante giurisprudenza, nell’ambito di un ricorso ai sensi dell’articolo 258 TFUE, l’esistenza dell’inadempimento di uno Stato membro deve essere valutata in relazione alla situazione in cui lo Stato membro interessato si trovava allo scadere del termine stabilito nel parere motivato, e le modifiche intervenute successivamente non possono essere prese in considerazione dalla Corte (21).
34. Nella presente causa la Romania riconosce di non aver adottato le misure necessarie per recepire la direttiva 2015/849 e di non aver comunicato tali misure entro la scadenza del termine stabilito nel parere motivato, ovvero l’8 febbraio 2018 (22). È pacifico che tali misure sono state adottate e comunicate successivamente a tale data (v. paragrafo 16 delle presenti conclusioni) e, pertanto, non possono essere prese in considerazione.
35. Per quanto riguarda le misure comunicate, in vigore in Romania alla scadenza del termine di recepimento del 26 giugno 2017, non sono convinto dalle argomentazioni presentate dalla Romania dinanzi alla Corte nel senso che tali misure possano essere prese in considerazione nella valutazione dell’inadempimento nella presente causa. Poiché l’articolo 67, paragrafo 1, della direttiva 2015/849 impone agli Stati membri di provvedere affinché le misure di recepimento della direttiva contengano un riferimento alla stessa o tale riferimento sia fatto all’atto della pubblicazione ufficiale (v. paragrafi 6 e 7 delle presenti conclusioni), è necessario che la Romania adotti misure di recepimento specifiche. La Romania non adduce che le misure comunicate soddisfano tale condizione. In ogni caso, la Romania non contesta che tali misure non abbiano integralmente attuato la direttiva 2015/849 e che siano state comunicate nell’ottobre 2018, vale a dire dopo la scadenza del termine di recepimento fissato dalla direttiva 2015/849 e del periodo stabilito nel parere motivato (23). Tornerò sull’argomento nel corso della mia analisi (v. paragrafo 68 delle presenti conclusioni).
36. Propongo, pertanto, alla Corte di dichiarare che la Romania, non avendo adottato entro il termine prescritto tutte le misure necessarie per recepire la direttiva 2015/849 o, in ogni caso, non avendole comunicate, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza dell’articolo 67 di tale direttiva.
B. Sull’applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE
37. Le problematiche centrali nella presente causa riguardano, da un lato, la giustificazione da parte della Commissione della propria decisione di chiedere l’irrogazione di sanzioni pecuniarie ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3,TFUE e, dall’altro, la proporzionalità della somma forfettaria la quale, a sua volta, solleva alcune problematiche generali relative, in particolare, al metodo di calcolo delle somme forfettarie e all’applicabilità della giurisprudenza relativa all’articolo 260, paragrafo 2, TFUE. Le parti, inoltre, non concordano sull’applicazione dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE alla presente causa e, segnatamente, se esso si estenda al parziale inadempimento, da parte di uno Stato membro, della comunicazione delle misure di recepimento.
38. Poiché la sentenza dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità) (24) è particolarmente pertinente per le citate problematiche, è necessario, in primo luogo, esporre alcune osservazioni preliminari in merito a tale sentenza (sezione 1), prima di esaminare il potere discrezionale della Commissione di richiedere l’irrogazione di sanzioni pecuniarie ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, la valutazione delle sanzioni pecuniarie ai sensi di tale disposizione e l’imposizione di una somma forfettaria nella presente causa (sezioni 2, 3 e 4).
1. Sentenza dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità)
39. È opportuno ricordare che la sentenza dell’8 luglio 2019, Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità) (25) riguardava principalmente l’ambito di applicazione ratione materiae dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE e la valutazione delle penalità inflitte ai sensi di tale disposizione. In particolare, la Corte ha ritenuto che l’espressione «obbligo di comunicare le misure di attuazione di una direttiva» di cui all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE significhi che «gli Stati membri sono tenuti a indicare, per ciascuna disposizione di detta direttiva, la misura nazionale o le misure nazionali che ne assicurano l’attuazione. Una volta effettuata siffatta comunicazione, se del caso accompagnata dalla presentazione di una tabella di concordanza, incombe alla Commissione dimostrare, al fine di chiedere l’irrogazione, a carico dello Stato membro interessato, di una sanzione pecuniaria ai sensi della disposizione in esame, che talune misure di attuazione sono manifestamente mancanti o non riguardano l’intero territorio dello Stato membro interessato» (26).
40. La Corte ha inoltre affermato che l’irrogazione di una penalità ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE è giustificata soltanto se l’inadempimento perdura sino al momento dell’esame dei fatti da parte della Corte e che la giurisprudenza relativa all’articolo 260, paragrafo 2, TFUE deve essere applicata in via analogica all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, in quanto le penalità previste da queste due disposizioni perseguono il medesimo obiettivo. La Corte, tenuto conto del suo potere discrezionale in materia e dei criteri della giurisprudenza relativa all’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, ha inflitto una penalità giornaliera di EUR 5 000 al Belgio per non aver adottato e comunicato le misure di recepimento relative a tre articoli della direttiva in questione rispetto a una delle sue regioni (27).
41. Su tali basi è opportuno rilevare che, nella sentenza Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità), la Corte ha ritenuto che l’ambito di applicazione ratione materiae dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE ricomprenda la mancata comunicazione da parte di uno Stato membro delle misure che costituiscono un recepimento incompleto (parziale) della direttiva in questione (28). Inoltre, la Corte ha utilizzato il medesimo metodo per valutare le penalità ai sensi dell’articolo 260, paragrafi 2 e 3, TFUE, ponendo l’accento sul suo potere discrezionale e sull’obiettivo perseguito da tale tipo di penalità. Tornerò sull’argomento nel corso della mia analisi (v. paragrafi 52, 53 e 59 delle presenti conclusioni).
42. Dalla sentenza Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità) (29) consegue che non può essere accolto l’argomento dedotto in giudizio dalla Romania, con il sostegno del Belgio, dell’Estonia e della Francia, ovvero che, poiché la stessa Romania ha parzialmente recepito la direttiva 2015/849, l’articolo 260, paragrafo 3, TFUE non può trovare applicazione. L’articolo 260, paragrafo 3, TFUE è applicabile al presente procedimento (30), giacché la Commissione ha stabilito che la Romania non ha pienamente adempiuto al suo obbligo di comunicazione. In effetti, le misure di attuazione erano chiaramente mancanti fino al pieno recepimento da parte della Romania, avvenuto il 21 luglio 2019, della direttiva 2015/849, e le misure nazionali preesistenti non erano sufficienti (v. paragrafi 34 e 35 delle presenti conclusioni).
2. Potere discrezionale della Commissione ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE
43. Nella presente causa, la Romania, sostenuta da Belgio, Estonia, Francia e Polonia, lamenta essenzialmente che l’imposizione di sanzioni pecuniarie non è giustificata, in quanto la Commissione non ha motivato, alla luce delle particolari circostanze del caso, la sua decisione di ricorrere all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE.
44. Concordo con la Commissione sul fatto che la stessa non sia tenuta a motivare la sua decisione di richiedere sanzioni pecuniarie ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE (31). Le ragioni alla base di tale conclusione sono le seguenti.
45. In primo luogo, è opportuno ricordare che l’articolo 260, paragrafo 3, TFUE consente alla Commissione di avviare un procedimento per inadempimento in virtù dell’articolo 258 TFUE per il motivo che uno Stato membro «non abbia adempiuto all’obbligo di comunicare le misure di attuazione di una direttiva adottata secondo una procedura legislativa» e di chiedere alla Corte, nell’ambito del medesimo procedimento, di comminare allo Stato membro in questione una penalità. In questo caso, l’imposizione di una sanzione pecuniaria non dipende più da una lunga procedura che prevede una prima sentenza della Corte che dichiara l’inadempimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE, e poi una seconda sentenza della Corte che irroga sanzioni pecuniarie ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE a seguito dell’inadempimento dello Stato membro di tale prima sentenza. Difatti, i due procedimenti sono stati «unificati».
46. Di conseguenza, occorre ritenere che la possibilità conferita alla Commissione di chiedere l’irrogazione di sanzioni pecuniarie ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE sia collegata all’ampio potere discrezionale della Commissione, riconosciutole dalla giurisprudenza, di avviare un procedimento ai sensi dell’articolo 258 TFUE (32). Come affermato dalla Corte, la Commissione non è tenuta a «giustificare la propria scelta, dato che le considerazioni che determinano tale scelta non possono avere alcuna incidenza sulla ricevibilità del ricorso. (…) La Corte è solo tenuta ad accertare se la procedura seguita possa, in sé e per sé, essere usata contro l’asserita infrazione» (33). Lo stesso dovrebbe valere, a mio avviso, per la decisione della Commissione di far ricorso all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE.
47. A tal proposito, è possibile dedurre dal tenore letterale dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE («può, se lo ritiene opportuno, indicare l’importo della somma forfettaria o della penalità da versare»), confrontato con quello dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE («precisa l’importo della somma forfettaria o della penalità, da versare») che alla Commissione è conferito il potere discrezionale di decidere se richiedere l’irrogazione di sanzioni pecuniarie ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE nel procedimento promosso ai sensi dell’articolo 258 TFUE, e senza che sia tenuta a farlo (34). Tuttavia, da tale tenore letterale non emerge nulla che sembri imporre alla Commissione di giustificare la sua decisione di ricorrere all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, laddove non è tenuta a farlo ai sensi dell’articolo 258 TFUE, dato che il contesto dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE racchiude la procedura di cui all’articolo 258 TFUE (35).
48. Ad ogni modo, la decisione della Commissione che richiede l’imposizione di sanzioni pecuniarie ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE dovrà essere motivata nei limiti in cui contiene una valutazione individuale delle sanzioni pecuniarie richieste alla luce delle circostanze del caso. La motivazione della Commissione circa l’applicazione dei criteri utilizzati per determinare l’importo delle sanzioni pecuniarie richieste può essere considerata sufficiente per consentire allo Stato membro di comprendere e contestare la valutazione della Commissione quanto alle sanzioni pecuniarie richieste dinanzi alla Corte, come nel caso in esame.
49. Alla luce di quanto precede, ritengo che la Commissione non sia tenuta a motivare il suo ricorso all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE.
3. Valutazione delle sanzioni pecuniarie ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE
50. Poiché la decisione della Commissione di richiedere sanzioni pecuniarie nella presente causa è conforme all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, è opportuno procedere alla valutazione delle sanzioni pecuniarie ai sensi di tale disposizione.
51. In primo luogo, come proposto nelle mie conclusioni nella causa Commissione/Spagna (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Credito ipotecario) (36), la Commissione dovrebbe avere facoltà di utilizzare lo stesso metodo per calcolare le sanzioni pecuniarie proposte ai sensi dell’articolo 260, paragrafi 2 e 3, TFUE, poiché dette penalità sono le medesime, gli obiettivi perseguiti dalle due disposizioni in parola sono simili e ciò promuove un approccio coerente e prevedibilità per gli Stati membri. A tal riguardo, la circostanza che l’articolo 260, paragrafo 2, TFUE sanzioni una «doppia violazione» del diritto dell’Unione e l’inosservanza della sentenza ai sensi dell’articolo 258 TFUE, mentre l’articolo 260, paragrafo 3, del TFUE sanziona una singola violazione del diritto dell’Unione, nulla toglie, a mio avviso, al fatto che entrambe le disposizioni riguardano violazioni fondate sul diritto primario dell’Unione (v. paragrafo 31 delle presenti conclusioni).
52. In ogni caso, la Corte non è vincolata dalle proposte della Commissione relative all’imposizione di sanzioni pecuniarie o dal suo metodo di calcolo ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE (37). Come affermato nella sentenza Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità) (38) spetta alla Corte, in ciascuna causa e in funzione delle circostanze del caso a essa sottoposto, nonché del livello di persuasione e di dissuasione che le appare necessario, stabilire le sanzioni pecuniarie adeguate, in particolare per prevenire la reiterazione di analoghe infrazioni al diritto dell’Unione. La Corte ha altresì stabilito, nel contesto dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, che le proposte e gli orientamenti della Commissione contenuti nelle sue comunicazioni non vincolano la Corte, ma costituiscono soltanto un utile punto di riferimento e garantiscono la trasparenza, la prevedibilità e la certezza del diritto dell’azione promossa (39).
53. Pertanto, si può considerare che, a seguito della sentenza Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità) (40) la giurisprudenza relativa all’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, dovrebbe essere applicata in via analogica all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, dal momento che le penalità previste da entrambe le disposizioni perseguono il medesimo obiettivo: l’irrogazione di una penalità è particolarmente appropriata per stimolare uno Stato membro a porre fine quanto prima ad un inadempimento che, in mancanza di una misura siffatta, tenderebbe a persistere, mentre l’irrogazione di una somma forfettaria si basa maggiormente sulla valutazione degli effetti sugli interessi pubblici e privati dell’inadempimento degli obblighi da parte dello Stato membro interessato.
54. Inoltre, nella giurisprudenza relativa all’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, a partire dalla fondamentale sentenza del 12 luglio 2005 resa nella causa Commissione/Francia (41), la Corte ha dichiarato che può irrogare sia una somma forfettaria che una penalità (42) e che la stessa può infliggere una sanzione pecuniaria non proposta dalla Commissione per il motivo che «l’opportunità di imporre una sanzione pecuniaria e la scelta della sanzione più adeguata alle circostanze del caso di specie possono essere valutate solo alla luce degli accertamenti operati dalla Corte nella sentenza da pronunciare ai sensi dell’articolo [260, paragrafo 2, TFUE] e sfuggono quindi alla sfera politica». (43) Pertanto, si pone la questione se la giurisprudenza della Corte relativa all’articolo 260, paragrafo 2, TFUE sia applicabile in via analogica all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE per quanto riguarda la discrezionalità della Corte di infliggere sia una somma forfettaria che una penalità oppure una sanzione pecuniaria non proposta dalla Commissione.
55. A tal riguardo, va rilevato che, rispetto all’articolo 260, paragrafo 2, TFUE («La Corte, qualora riconosca che lo Stato membro in questione non si è conformato alla sentenza da essa pronunciata, può comminargli il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità»), l’articolo 260, paragrafo 3, TFUE prevede che l’imposizione di sanzioni pecuniarie da parte della Corte non può superare l’importo indicato dalla Commissione («Se la Corte constata l’inadempimento, può comminare allo Stato membro in questione il pagamento di una somma forfettaria o di una penalità entro i limiti dell’importo indicato dalla Commissione»).
56. È vero che, come asserito dall’Estonia, dalla Romania e dalla Commissione nel corso dell’udienza, tale limite stabilito dall’articolo 260, paragrafo 3, TFUE può essere interpretato nel senso di circoscrivere il potere discrezionale della Corte non solo per quanto riguarda l’importo, ma anche per quanto attiene alla scelta, della sanzione pecuniaria da irrogare, sicché la Corte non potrebbe irrogare sia una somma forfettaria che una penalità se la Commissione non le richiedesse, né potrebbe irrogare una sanzione pecuniaria diversa rispetto a quella suggerita dalla Commissione (44).
57. Ciononostante, ribadisco la mia posizione, quale illustrata nelle mie conclusioni nella causa Commissione/Spagna (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Credito ipotecario) (45), secondo cui la Corte ha il potere discrezionale, ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE di irrogare sia una somma forfettaria che una penalità oppure una sanzione pecuniaria non proposta dalla Commissione, fatto salvo il limite posto all’importo della sanzione pecuniaria ai sensi di tale disposizione. In particolare, è opportuno rilevare che il tenore letterale dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE fa riferimento all’importo, e non alla scelta, della sanzione pecuniaria da infliggere. Da tale tenore letterale è possibile desumere che la Corte non può imporre una sanzione pecuniaria di un importo più elevato rispetto a quello proposto dalla Commissione. Tuttavia, a mio avviso, il tenore letterale in questione non dovrebbe essere interpretato nel senso di privare la Corte del suo potere discrezionale di stabilire la sanzione pecuniaria adeguata in ogni situazione. Pertanto, a seconda delle circostanze, la Corte può infliggere una sanzione pecuniaria non proposta dalla Commissione, oppure sia una somma forfettaria che una penalità, di importo pari o inferiore all’importo «indicato dalla Commissione», che non deve necessariamente corrispondere all’importo totale eventualmente inflitto allo Stato membro interessato.
58. Inoltre, una siffatta interpretazione è funzionale agli obiettivi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, tenendo conto dell’obiettivo di disporre di diverse sanzioni pecuniarie nei trattati. Come osservato al paragrafo 40 delle presenti conclusioni, quando uno Stato membro adempie all’obbligo di comunicazione nel corso del procedimento, e quindi prima dell’esame dei fatti da parte della Corte, non può essere inflitto il pagamento di una penalità. Tuttavia, l’imposizione del pagamento di una somma forfettaria rimane uno strumento valido per affrontare l’impatto di tale violazione sugli interessi pubblici e privati e per scoraggiarne la reiterazione. In effetti, tale situazione spiega la prassi adattata della Commissione di richiedere, in generale, una somma forfettaria e una penalità nei casi di cui all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE (v. paragrafo 23 delle presenti conclusioni), come illustrato nella presente causa. Tuttavia, ove la Commissione proponesse l’irrogazione di un solo tipo di penalità, il potere discrezionale della Corte di infliggere una penalità diversa, oppure sia una somma forfettaria che una penalità ove necessario, nel rispetto dell’importo massimo di cui all’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, garantirebbe che la disposizione in questione non sia priva di effetto utile.
59. Pare opportuno aggiungere che, sebbene la Corte non sembri prendere direttamente posizione su tale questione nella sentenza Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità) (46), essa ha evidenziato il potere discrezionale della Corte nel determinare l’irrogazione di sanzioni pecuniarie ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE (47), in particolare la circostanza che il procedimento ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE consente alla Corte di esercitare la sua «funzione giurisdizionale» nel valutare la sanzione pecuniaria che sia «da essa ritenuta più adeguata alle circostanze del caso di specie» (48).
4. Imposizione di una somma forfettaria nella presente causa
60. Alla luce della giurisprudenza relativa all’articolo 260, paragrafo 2, TFUE (49), la condanna al pagamento di una somma forfettaria e la fissazione dell’importo di detta somma ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE devono restare correlati, in ciascun caso di specie, al complesso degli elementi rilevanti relativi alle caratteristiche dell’inadempimento accertato e all’atteggiamento specifico dello Stato membro interessato. Nell’esercizio del proprio potere discrezionale, spetta alla Corte decidere se infliggere una somma forfettaria e, se del caso, fissare un importo adeguato alle circostanze e proporzionato all’infrazione. Tra i fattori rilevanti a tal fine si annoverano la gravità dell’infrazione constatata, la sua durata e la capacità finanziaria dello Stato membro.
61. Consegue, altresì, da tale giurisprudenza, che il principio della condanna al pagamento di una somma forfettaria si basa sulla valutazione delle conseguenze dell’omessa esecuzione degli obblighi da parte dello Stato membro interessato sugli interessi privati e pubblici, segnatamente quando l’inadempimento si è protratto per un ampio periodo (50). Una condanna a una somma forfettaria non ha carattere automatico, poiché la Corte è investita di un ampio potere discrezionale al fine di decidere se si debba o meno imporre sanzioni siffatte (51).
62. Su tali premesse, è opportuno osservare che la Corte dispone di un notevole potere discrezionale ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE di imporre il pagamento di una somma forfettaria, se del caso, in base alle circostanze del caso di specie e alla condotta dello Stato membro interessato, per far fronte agli effetti sugli interessi pubblici e privati dell’inadempimento dell’obbligo di comunicazione da parte dello Stato membro. La circostanza che la Corte abbia ritenuto opportuno infliggere una somma forfettaria nel contesto dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE «segnatamente quando l’inadempimento si è protratto per un ampio periodo», come osservato al paragrafo 61 delle presenti conclusioni, non impedisce alla Corte di irrogare una somma forfettaria in altre situazioni, ove necessario, per evitare il reiterarsi di analoghe violazioni del diritto dell’Unione.
63. Inoltre, alla luce dei diversi obiettivi perseguiti dalle penalità e dalle somme forfettarie (v. paragrafo 53 delle presenti conclusioni), pare evidente che mentre la condanna al pagamento di una penalità, avente natura essenzialmente coercitiva nei riguardi dell’inadempimento in corso, è giustificata solo fino a quando persiste l’inadempimento, nulla impone che ciò valga anche per quanto riguarda l’imposizione di una somma forfettaria (52). Pertanto, contrariamente a quanto sostenuto dalla Francia e dalla Romania, la circostanza che uno Stato membro possa adempiere ai suoi obblighi in pendenza del procedimento non priva la somma forfettaria della sua funzione.
64. Nel caso di specie, si deve ritenere che l’imposizione di una somma forfettaria sia adeguata come misura deterrente. L’importo totale proposto dalla Commissione (EUR 4 536 667,20) può essere ridotto (a EUR 4 011 038,72) qualora vengano applicati i dati aggiornati della Commissione, (53) e ulteriormente ridotto laddove si prendano in considerazione determinate circostanze. Di conseguenza, alla luce di tutte le circostanze della presente causa, propongo alla Corte di infliggere alla Romania una somma forfettaria di EUR 3 000 000. (54)
65. Innanzitutto, per quanto riguarda la gravità dell’infrazione, la Corte ha riconosciuto nella sentenza Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, Reti ad alta velocità) (55), nell’ambito dell’irrogazione di una penalità ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, che l’obbligo di adottare le misure nazionali per garantire il recepimento completo di una direttiva e l’obbligo di comunicare tali misure alla Commissione «costituiscono obblighi fondamentali degli Stati membri al fine di assicurare la piena efficacia del diritto dell’Unione e che l’inadempimento di tali obblighi deve, pertanto, essere ritenuto di una gravità certa». Quanto sopra mi pare applicabile al caso in esame, che tratta dell’imposizione di una somma forfettaria.
66. Inoltre, se la Corte tiene conto dei criteri adottati dalla Commissione per la determinazione della somma forfettaria nella presente causa, la valutazione della gravità da parte della Commissione non pare essere viziata da alcun errore, considerata l’importanza delle disposizioni del diritto dell’Unione violate e degli effetti sugli interessi pubblici e privati. È opportuno precisare che la direttiva 2015/849 è uno strumento giuridico essenziale per la prevenzione dell’uso del sistema finanziario dell’Unione per fini di riciclaggio e finanziamento del terrorismo (56). Nel contesto dell’istituzione di un’autentica ed efficace Unione della sicurezza (57), tale direttiva si fonda su precedenti direttive e attività internazionali nel settore al fine di rafforzare il quadro giuridico per la lotta al riciclaggio di denaro e al finanziamento del terrorismo nell’Unione (58). In maniera analoga a quanto stabilito dalla Corte rispetto ad altre direttive sul mercato interno (59), è opportuno considerare che l’inadempimento della Romania all’obbligo di adottare e comunicare le misure di recepimento può ostacolare il buon funzionamento del mercato interno e riveste, pertanto, un certo grado di gravità (60).
67. Gli effetti del mancato recepimento della direttiva 2015/849 da parte della Romania sugli interessi pubblici e privati possono essere considerati significativi anche dato che, come indicato dalla Commissione, tale inadempimento crea rischi per l’integrità e per il funzionamento del sistema finanziario dell’Unione, rendendolo vulnerabile al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo, colpendo sia gli investitori che i cittadini. Quanto innanzi è esposto, per esempio, nella risoluzione del Parlamento europeo del 19 settembre 2019 sullo stato di attuazione della legislazione antiriciclaggio dell’Unione (61) la quale, fra l’altro, ha accolto con favore l’avvio da parte della Commissione delle procedure d’infrazione contro gli Stati membri che non avevano recepito la direttiva 2015/849, e ha invitato questi ultimi a provvedere quanto prima in tal senso.
68. Inoltre, nel caso di specie, è opportuno tenere conto delle seguenti circostanze. In particolare, atteso che, come indicato dalla Commissione, si dovrebbe tener conto del livello di recepimento all’atto di stabilire la gravità dell’omessa comunicazione (62), occorre sottolineare che nel caso in esame lo Stato membro ha integralmente omesso di comunicare le misure di attuazione. A tal proposito, non trovo convincente l’affermazione della Romania secondo cui le misure comunicate nell’ottobre 2018 recepiscono in parte la direttiva 2015/849 e permettono di conseguire largamente gli obiettivi della stessa, dal momento che la Corte ha respinto argomenti simili basandosi sul fatto che tali misure non soddisfacevano i requisiti della direttiva in questione; diversamente ragionando, non si sarebbe potuto accertare, nei confronti dello Stato membro, alcun inadempimento al proprio obbligo di trasposizione (63).
69. Inoltre, non ritengo si debba tener conto di alcune circostanze addotte dalla Romania. Per quanto riguarda l’asserita breve durata della fase precontenziosa, non vi è dubbio che la Commissione abbia concesso alla Romania un termine ragionevole per rispondere alla lettera di diffida e al parere motivato e per preparare il suo controricorso conformemente alla giurisprudenza della Corte (64), dato che la Romania ha avuto due mesi per replicare alla lettera di diffida e al parere motivato e che è trascorso più di un anno dallo spirare del termine di recepimento fissato dalla direttiva 2015/849 (26 giugno 2017) prima che la Commissione promuovesse il presente procedimento (27 agosto 2018). Le difficoltà riguardo alla complessità dell’attuazione della direttiva 2015/849 non possono essere accettate, poiché uno Stato membro non può eccepire disposizioni, prassi o situazioni del suo ordinamento giuridico interno per giustificare l’inosservanza degli obblighi risultanti dal diritto dell’Unione (65). È opportuno aggiungere che la circostanza che altri Stati membri possano avere avuto problemi nel recepire tempestivamente la direttiva è altrettanto irrilevante (66) e, ad ogni modo, come osservato dalla Commissione, la Romania era l’unico Stato membro, al momento in cui è stato promosso il presente procedimento, a non aver comunicato alcuna misura di attuazione (67).
70. Tuttavia, nel caso di specie, vi sono talune circostanze attenuanti che incidono sull’irrogazione della somma forfettaria. In primo luogo, la direttiva 2018/843 ha prorogato il termine per l’istituzione di registri centrali per le informazioni sulla titolarità effettiva ai sensi degli articoli 30 e 31 della direttiva 2015/849, sebbene non abbia modificato il termine di recepimento per gli altri obblighi previsti da tale direttiva (v. paragrafo 7 delle presenti conclusioni). Non vedo perché tale proroga non debba essere presa in considerazione come circostanza attenuante, come affermato dalla Commissione. In secondo luogo, la Romania ha dimostrato di aver collaborato in buona fede con la Commissione nel corso del procedimento (68). Infine, è pacifico che la Romania non è mai stata condannata dalla Corte per il mancato tempestivo recepimento di una direttiva (69).
71. In seguito, per quanto riguarda la durata dell’infrazione, la Commissione ritiene che questa debba essere calcolata a partire dalla data di scadenza del termine di recepimento della direttiva 2015/849, mentre la Romania sostiene che non si dovrebbe tenere conto di tale elemento e, in subordine, dovrebbe essere considerata la data stabilita nel parere motivato.
72. È opportuno sottolineare che, nella giurisprudenza relativa alle somme forfettarie ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 2, TFUE, la Corte valuta la durata dell’infrazione dalla data di pronuncia della prima sentenza della Corte ai sensi dell’articolo 258 TFUE alla data in cui lo Stato membro interessato ha adempiuto ai suoi obblighi o, in mancanza, alla data in cui la Corte esamina i fatti nel secondo procedimento (70). Di conseguenza, ai fini della determinazione delle somme forfettarie ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, la presente causa richiama l’attenzione su due aspetti principali.
73. In primo luogo, per quanto riguarda il momento finale della durata dell’infrazione, sebbene non sia contestato che la Romania abbia adempiuto ai suoi obblighi a decorrere dal 21 luglio 2019, è opportuno chiarire quale sia il giorno in cui la Corte esamina i fatti in un procedimento ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, soprattutto nell’interesse della certezza del diritto e dell’effetto deterrente del pagamento di una somma forfettaria. Dato che è probabile che nel corso dei procedimenti ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE possano essere presentate misure di attuazione da parte dello Stato membro interessato in diverse fasi dei procedimenti stessi, è opportuno che vi sia una situazione cristallizzata in un determinato momento affinché la Corte possa esercitare la sua funzione giurisdizionale (71). A tal fine, a mio avviso, pare opportuno specificare la data dell’ultima udienza della causa o, in mancanza di udienza, la chiusura della fase scritta (ossia la data in cui le parti vengono informate che la causa è stata assegnata per la decisione a un determinato collegio giudicante della Corte), poiché questa rappresenta un’ultima opportunità per le parti di presentare osservazioni sul grado di adempimento dello Stato membro interessato e sulle sanzioni pecuniarie che dovrebbero essere inflitte (72).
74. In secondo luogo, per quanto riguarda il momento iniziale della durata dell’infrazione, la data di scadenza del termine di recepimento stabilito dalla direttiva in questione mi pare più appropriata della data di scadenza del termine stabilito nel parere motivato per quanto riguarda il pagamento di somme forfettarie, essendo più funzionale agli obiettivi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE, ossia, quantomeno in parte, di incentivare maggiormente gli Stati membri a recepire tempestivamente le direttive (73). Al contrario, se la possibilità di imporre il pagamento di una somma forfettaria ai sensi dell’articolo 260, paragrafo 3, TFUE si configurasse solamente dopo la data stabilita nel parere motivato, si correrebbe il rischio che il termine di recepimento stabilito dalla direttiva non produca effetto immediato sino a quando la Commissione non promuova un’azione nei confronti di uno Stato membro. Inoltre, è opportuno tenere presente che, a differenza delle penalità, che forniscono uno strumento per costringere uno Stato membro a porre fine, in un momento futuro, all’infrazione, le somme forfettarie riguardano una condotta passata e forniscono un mezzo per garantire che uno Stato membro non ritenga preferibile attendere l’inizio del procedimento prima di adottare i provvedimenti necessari per porre fine all’infrazione (74), cosa che potrebbe invece accadere se si dovesse prendere in considerazione la data stabilita nel parere motivato.
75. Di conseguenza, l’approccio che propongo sembrerebbe applicarsi maggiormente alle somme forfettarie rispetto alle penalità, per le quali la Corte, nella sentenza Commissione/Belgio (Articolo 260, paragrafo 3, TFUE – Reti ad alta velocità) (75), ha preso in considerazione la data di scadenza del termine di recepimento stabilito dalla direttiva in questione per la valutazione della durata dell’inadempimento. In ogni caso, qualora la Corte non dovesse aderire alla mia proposta, il periodo di tempo intercorrente dalla data di scadenza del termine di recepimento stabilito dalla direttiva in questione può essere considerato quale parte della valutazione della gravità dell’infrazione, conformemente alla giurisprudenza relativa all’articolo 260, paragrafo 2, TFUE (76).
76. Nel caso in esame, tenuto conto del periodo intercorrente fra la data di scadenza del termine di recepimento fissato dalla direttiva 2015/849 (26 giugno 2017) e la data in cui la Romania ha adempiuto ai suoi obblighi (21 luglio 2019), la durata dell’infrazione è di circa 25 mesi, durata che può essere ritenuta significativa (77). Rilevo che l’obbligo per uno Stato membro di adottare le misure necessarie per recepire una direttiva, di per sé, non è stato considerato come caratterizzato da particolari difficoltà (78). Tuttavia, è opportuno rilevare che, sebbene in ritardo, la legislazione nazionale comunicata nel luglio 2019 ha provveduto al pieno recepimento della direttiva 2015/849.
77. Infine, la Romania non ha presentato alla Corte alcun elemento di prova relativo alla sua capacità finanziaria.
78. Alla luce di tutte le circostanze della presente causa, propongo pertanto alla Corte di infliggere alla Romania il pagamento di una somma forfettaria di EUR 3 000 000.
VI. Sulle spese
79. Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura della Corte di giustizia, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Romania, rimasta soccombente, dovrebbe essere condannata alle spese. In applicazione dell’articolo 140, paragrafo 1, del medesimo regolamento, secondo il quale gli Stati membri che sono intervenuti nella causa sopportano le proprie spese, il Belgio, l’Estonia, la Francia e la Polonia dovrebbero essere condannate a sopportare le proprie spese.
VII. Conclusioni
80. Alla luce di quanto precede, propongo alla Corte di:
1) dichiarare che, non avendo adottato, entro il 26 giugno 2017, le misure necessarie per recepire la direttiva 2015/849 o, ad ogni modo, non avendo comunicato tali misure, la Romania è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti a norma dell’articolo 67 della direttiva in parola;
2) condannare la Romania al pagamento di una somma forfettaria di EUR 3 000 000;
3) condannare la Romania alle spese; e
4) condannare il Belgio, l’Estonia, la Francia e la Polonia a sopportare ciascuno le proprie spese.