DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
16. juli 2020 (*)(i)
»Traktatbrud – artikel 258 TEUF – forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme – direktiv (EU) 2015/849 – manglende gennemførelse og/eller meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger – artikel 260, stk. 3, TEUF – påstand om betaling af et fast beløb«
I sag C-549/18,
angående et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF og artikel 260, stk. 3, TEUF, anlagt den 27. august 2018,
Europa-Kommissionen ved T. Scharf, L. Flynn, G. von Rintelen, L. Nicolae og L. Radu Bouyon, som befuldmægtigede,
sagsøger,
mod
Rumænien, først ved C.-R. Canţăr, E. Gane, L. Liţu og R.I. Haţieganu, derefter ved de tre sidstnævnte, som befuldmægtigede,
sagsøgt,
støttet af:
Kongeriget Belgien ved C. Pochet, P. Cottin og J.-C. Halleux, som befuldmægtigede,
Republikken Estland ved N. Grünberg, som befuldmægtiget,
Den Franske Republik ved A.-L. Desjonquères, B. Fodda og J.-L. Carré, som befuldmægtigede,
Republikken Polen ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
intervenienter,
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, R. Silva de Lapuerta, afdelingsformændene A. Arabadjiev, A. Prechal, M. Vilaras, L.S. Rossi og I. Jarukaitis samt dommerne M. Ilešič, J. Malenovský, L. Bay Larsen, T. von Danwitz, F. Biltgen (refererende dommer), A. Kumin, N. Jääskinen og N. Wahl,
generaladvokat: E. Tanchev,
justitssekretær: fuldmægtig M. Longar,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 10. december 2019,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 5. marts 2020,
afsagt følgende
Dom
1 Europa-Kommissionen har i stævningen nedlagt følgende påstande:
– Det fastslås, at Rumænien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 67 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (EUT 2015, L 141, s. 73), idet medlemsstaten ikke inden den 26. juni 2017 vedtog de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme direktiv 2015/849, eller idet den under alle omstændigheder ikke meddelte Kommissionen disse love og bestemmelser.
– Rumænien pålægges i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 260, stk. 3, TEUF at betale en tvangsbøde på 21 974,40 EUR for hver dags forsinkelse med opfyldelsen af sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltningerne til det nævnte direktiv, regnet fra datoen for afsigelsen af nærværende dom.
– Rumænien pålægges i henhold til bestemmelserne i artikel 260, stk. 3, TEUF at betale et fast beløb på grundlag af et dagligt beløb på 6 016,80 EUR ganget med det antal dage, der er gået fra dagen efter udløbet af den gennemførelsesfrist, der var fastsat i det omhandlede direktiv, indtil den dato, hvor medlemsstaten bragte overtrædelsen til ophør, eller, i tilfælde af manglende ophør, indtil datoen for afsigelsen af nærværende dom, med forbehold af, at det overstiger et fast minimumsbeløb på 1 887 000 EUR.
– Rumænien tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
Retsforskrifter
2 Artikel 1, stk. 1 og 2, i direktiv 2015/849 har følgende ordlyd:
»1. Dette direktiv har til formål at forebygge anvendelse af Unionens finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme.
2. Medlemsstaterne sikrer, at hvidvask af penge og finansiering af terrorisme forbydes.«
3 Direktivets artikel 67 fastsætter:
»1. Medlemsstaterne sætter de nødvendige love og administrative bestemmelser i kraft for at efterkomme dette direktiv senest den 26. juni 2017. De meddeler straks Kommissionen teksten til disse love og bestemmelser.
Disse love og bestemmelser skal ved vedtagelsen indeholde en henvisning til dette direktiv eller skal ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning. De nærmere regler for henvisningen fastsættes af medlemsstaterne.
2. Medlemsstaterne meddeler Kommissionen teksten til de vigtigste nationale love og administrative bestemmelser, som de vedtager på det område, der er omfattet af dette direktiv.«
Den administrative procedure og sagen for Domstolen
4 Da Kommissionen ikke havde modtaget nogen oplysning fra Rumænien om vedtagelsen og offentliggørelsen af de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme direktiv 2015/849, ved udløbet af den gennemførelsesfrist, som var fastsat i dette direktivs artikel 67, dvs. den 26. juni 2017, tilstillede den den pågældende medlemsstat en åbningsskrivelse den 19. juli 2017.
5 Det fremgik af Rumæniens svar af 19. september 2017, at gennemførelsesforanstaltningerne til det nævnte direktiv kun var under udarbejdelse på denne dato. Kommissionen fremsendte følgelig den 8. december 2017 en begrundet udtalelse til den nævnte medlemsstat, hvori den opfordrede denne medlemsstat til at træffe de nødvendige foranstaltninger for at efterkomme kravene i direktiv 2015/849 inden for en frist på to måneder fra modtagelsen af denne udtalelse.
6 Da Rumæniens anmodninger om forlængelse af fristen til besvarelse af den begrundede udtalelse af 8. december 2017 ikke blev imødekommet, besvarede medlemsstaten denne udtalelse ved skrivelse af 8. februar 2018, hvorved den meddelte Kommissionen, at parlamentet i maj 2018 ville vedtage det lovudkast, som indeholdt gennemførelsesforanstaltningerne til direktiv 2015/849.
7 Kommissionen har, idet Rumænien hverken havde vedtaget de nationale foranstaltninger til gennemførelse af det nævnte direktiv eller givet meddelelse om disse foranstaltninger, anlagt nærværende søgsmål med påstand om, at Rumænien kendes skyldig i det foreholdte traktatbrud, og om, at denne medlemsstat pålægges at betale ikke alene et fast beløb, men ligeledes en daglig tvangsbøde.
8 Ved skrivelse af 28. august 2019 har Kommissionen meddelt Domstolen, at den delvis har frafaldt sit søgsmål, for så vidt som den ikke længere nedlægger påstand om pålæggelse af en daglig tvangsbøde, eftersom denne påstand savner et grundlag som følge af den fulde gennemførelse af direktiv 2015/849 i rumænsk ret med virkning fra den 21. juli 2019. Samtidig har Kommissionen præciseret, at størrelsen af betalingen af det faste beløb, som den har nedlagt påstand om i den foreliggende sag, er på 4 536 667,20 EUR og dækker hele perioden fra den 27. juni 2017 til den 20. juli 2019, dvs. 754 dage af 6 016,80 EUR pr. dag.
9 Ved afgørelser truffet af Domstolens præsident den 5., den 31. og den 27. december 2018 har henholdsvis Kongeriget Belgien, Republikken Estland og Den Franske Republik samt Republikken Polen fået tilladelse til at intervenere til støtte for Rumænien.
Om søgsmålet
Om traktatbruddet i henhold til artikel 258 TEUF
Parternes argumenter
10 Efter Kommissionens opfattelse har Rumænien tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 67 i direktiv 2015/849, idet medlemsstaten ikke senest den 26. juni 2017 havde vedtaget samtlige de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme dette direktiv, eller under alle omstændigheder idet den havde undladt at give Kommissionen meddelelse om disse love og bestemmelser.
11 Kommissionen har bl.a. henvist til, at direktivbestemmelser skal gennemføres ved bestemmelser, hvis bindende virkning er uomtvistelig, og som er tilstrækkeligt specifikke, bestemte og klare til, at de er i overensstemmelse med retssikkerhedsprincippet, og at medlemsstaterne ikke kan påberåbe sig interne situationer eller praktiske vanskeligheder som begrundelse for, at et direktiv ikke er gennemført inden for den af EU-lovgiver fastsatte frist. Det tilkommer følgelig hver medlemsstat at tage hensyn til de etaper i sin interne retsorden, der er nødvendige for vedtagelsen af den krævede lovgivning, med henblik på at sikre, at gennemførelsen af det pågældende direktiv kan foretages inden for den fastsatte frist.
12 I den foreliggende sag har Kommissionen for så vidt angår de nationale foranstaltninger, der blev meddelt efter indgivelsen af stævningen i oktober 2018, og som ifølge Rumænien skal anses for en delvis gennemførelse af direktiv 2015/849, indledningsvis anført, at denne medlemsstat ikke har fremlagt nogen sammenligningstabel, der viser de meddelte foranstaltningers relevans, og som forklarer forbindelsen mellem bestemmelserne i dette direktiv og disse foranstaltninger. Medlemsstaterne er imidlertid forpligtet til at fremsende et sådant forklarende dokument.
13 Dernæst fremgår det af Domstolens praksis, at såfremt et direktiv, således som direktiv 2015/849 gør det ved sin artikel 67, udtrykkeligt fastsætter, at bestemmelserne til gennemførelse af direktivet skal indeholde en henvisning hertil, eller at bestemmelserne ved offentliggørelsen skal ledsages af en sådan henvisning, er det under alle omstændigheder nødvendigt at vedtage en positiv foranstaltning til gennemførelse af det pågældende direktiv (dom af 11.6.2015, Kommissionen mod Polen, C-29/14, EU:C:2015:379, præmis 49 og den deri nævnte retspraksis). I den foreliggende sag indeholder ingen af de 40 foranstaltninger, som Rumænien meddelte i oktober 2018, nogen henvisning til direktiv 2015/849. Desuden blev 37 af disse foranstaltninger truffet allerede inden vedtagelsen af dette direktiv.
14 Endelig kan det ikke hævdes, således som Rumænien har gjort det, at gennemførelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF af 26. oktober 2005 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme (EUT 2005, L 309, s. 15) og Kommissionens direktiv 2006/70/EF af 1. august 2006 om fastsættelse af gennemførelsesforanstaltninger til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF for så vidt angår definitionen af politisk udsat person og de tekniske kriterier for lempede procedurer med hensyn til kundelegitimation og for undtagelse i tilfælde, hvor en finansiel aktivitet udøves lejlighedsvis eller i et meget begrænset omfang (EUT 2006, L 214, s. 29), er tilstrækkelig til at sikre gennemførelsen af direktiv 2015/849, for så vidt som der ved sidstnævnte direktiv er blevet indført adskillige nye elementer, der i væsentlig grad adskiller sig fra dem, som blev fastsat ved de to førstnævnte direktiver. For så vidt som de foranstaltninger, som Rumænien meddelte i oktober 2018, ikke gennemfører direktiv 2015/849, men direktiv 2005/60 og 2006/70, kan disse ikke tages i betragtning inden for rammerne af nærværende sag. Det af Rumænien hævdede vedrørende den delvise gennemførelse af direktiv 2015/849 er således ugrundet.
15 Rumænien har under henvisning til den delvise gennemførelse af direktiv 2015/849, der blev sikret i gældende nationale lovgivning inden udløbet af den i direktivets artikel 67 fastsatte frist, gjort gældende, at Kommissionens søgsmål delvist skal forkastes. Den nævnte medlemsstat har gjort gældende, at den siden starten på den administrative procedure har gjort en væsentlig indsats for at nå frem til en løsning på nærværende sag, og at den har haft en aktiv dialog med Kommissionen om vedtagelsen af de foranstaltninger, der var nødvendige for at sikre en fuldstændig gennemførelse af direktiv 2015/849, og som endelig trådte i kraft den 21. juli 2019.
16 Rumænien har præciseret, at den i oktober 2018 i forbindelse med sit samarbejde med Kommissionen meddelte denne institution 40 nationale foranstaltninger, der udgjorde foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 2015/849, og som allerede eksisterede i den nationale retsorden. For så vidt som disse 40 foranstaltninger har sikret en fuldstændig gennemførelse af direktiv 2005/60 og 2006/70, der i stort omfang er blevet inkorporeret i direktiv 2015/849, hvorved disse direktiver blev ophævet, skal de anses for en delvis gennemførelse af direktiv 2015/849. Det tilkommer Domstolen at tage hensyn til disse forhold, til de særlige omstændigheder i den foreliggende sag og til Rumæniens adfærd.
17 Den omstændighed, at Kommissionen først blev givet meddelelse om de 40 pågældende foranstaltninger efter indgivelsen af stævningen, og ikke i løbet af den administrative procedure, har ingen indvirkning på den omstændighed, at denne institution havde kendskab til disse foranstaltningers eksistens allerede inden, at den i artikel 67 i direktiv 2015/849 fastsatte gennemførelsesfrist var begyndt at løbe, eftersom de nævnte foranstaltninger var blevet meddelt som retsakter til gennemførelse af direktiv 2005/60 og 2006/70. Den sammenligningstabel, der er vedlagt som bilag til svarskriftet, indeholder desuden en klar og præcis angivelse af de bestemmelser i direktiv 2015/849, som anses for gennemførte, og de tilsvarende bestemmelser i den gældende nationale lovgivning. Det forhold, at disse foranstaltninger ikke indeholder nogen henvisning til det nævnte direktiv, er ikke til hinder for, at de udgør gennemførelsesforanstaltninger, eftersom de gør det muligt at opfylde de med direktivet forfulgte mål.
18 Da genstanden for nærværende søgsmål er den fuldstændige mangel på gennemførelse af direktiv 2015/849 i rumænsk ret, burde Kommissionens argument, hvorefter de i sammenligningstabellen angivne foranstaltninger, henset til de ved direktiv 2015/849 indførte ændringer, ikke kan udgøre en gennemførelse heraf, være genstand for et andet søgsmål.
Domstolens bemærkninger
19 Det følger af Domstolens faste praksis, at spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger traktatbrud, skal vurderes på baggrund af forholdene i den berørte medlemsstat, som de var ved udløbet af fristen i den begrundede udtalelse, og at ændringer af forholdene i tiden derefter ikke kan tages i betragtning af Domstolen (dom af 30.1.2002, Kommissionen mod Grækenland, C-103/00, EU:C:2002:60, præmis 23, af 18.10.2018, Kommissionen mod Rumænien, C-301/17, ikke trykt i Sml., EU:C:2018:846, præmis 42, og af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – Højhastighedsnet), C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 23).
20 Domstolen har i øvrigt gentagne gange fastslået, at såfremt et direktiv udtrykkeligt fastsætter en forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre, at de nødvendige bestemmelser til gennemførelse af direktivet indeholder en henvisning hertil, eller at bestemmelserne ved offentliggørelsen ledsages af en sådan henvisning, er det under alle omstændigheder nødvendigt, at medlemsstaterne vedtager en positiv foranstaltning til gennemførelse af det pågældende direktiv (jf. i denne retning dom af 27.11.1997, Kommissionen mod Tyskland, C-137/96, EU:C:1997:566, præmis 8, af 18.12.1997, Kommissionen mod Spanien, C-360/95, EU:C:1997:624, præmis 13, og af 11.6.2015, Kommissionen mod Polen, C-29/14, EU:C:2015:379, præmis 49).
21 I den foreliggende sag tilstillede Kommissionen Rumænien den begrundede udtalelse den 8. december 2017, således at den heri fastsatte frist på to måneder udløb den 8. februar 2018. Det er derfor den på denne dato gældende nationale lovgivning, der skal lægges til grund ved vurderingen af, om der foreligger det påståede traktatbrud (jf. analogt dom af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – Højhastighedsnet), C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 24 og den deri nævnte retspraksis).
22 I denne forbindelse skal det for det første bemærkes, at det er ubestridt, at de 40 nationale foranstaltninger, hvorom Rumænien har hævdet, at de sikrer en delvis gennemførelse af direktiv 2015/849, blev meddelt som foranstaltninger til gennemførelse af direktivet efter udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 8. december 2017, nemlig i løbet af oktober 2018.
23 Under alle omstændigheder er det, således som generaladvokaten har anført i punkt 35 i forslaget til afgørelse, for det andet ubestridt, at disse 40 foranstaltninger i strid med det, der er fastsat i artikel 67 i direktiv 2015/849, ikke indeholder nogen henvisning til direktivet.
24 Det følger heraf, at de pågældende foranstaltninger ikke kan anses for at udgøre positive gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i den retspraksis, hvortil der henvises i nærværende doms præmis 20.
25 Det må derfor konkluderes, at Rumænien ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 8. december 2017, ikke havde vedtaget de nødvendige foranstaltninger for at sikre gennemførelsen af direktiv 2015/849 og dermed heller ikke havde meddelt Kommissionen disse foranstaltninger.
26 Det må følgelig fastslås, at Rumænien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 67 i direktiv 2015/849, idet medlemsstaten ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 8. december 2017, ikke havde vedtaget de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme dette direktiv, og dermed heller ikke havde meddelt Kommissionen disse love og bestemmelser.
Om traktatbruddet i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF
Om anvendelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF
– Parternes argumenter
27 Ifølge Kommissionen blev artikel 260, stk. 3, TEUF indført ved Lissabontraktaten med henblik på at styrke den sanktionsordning, som tidligere var blevet indført ved Maastrichttraktaten. Som følge af denne bestemmelses innovative karakter og nødvendigheden af at bevare gennemsigtighed og retssikkerhed vedtog denne institution den meddelelse, der er benævnt »Gennemførelse af artikel 260, stk. 3, i TEUF« (EUT 2011, C 12, s. 1, herefter »meddelelsen af 2011«).
28 Denne bestemmelse har til formål i højere grad at tilskynde medlemsstaterne til at gennemføre direktiverne inden for de frister, EU-lovgiver fastsætter, og at sikre håndhævelse af EU-lovgivningen.
29 Det er Kommissionens opfattelse, at artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse, såvel når der er tale om fuldstændig undladelse af at give meddelelse om gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv, som når der er tale om delvis meddelelse af disse foranstaltninger.
30 Denne institution er i øvrigt af den opfattelse, at eftersom artikel 260, stk. 3, TEUF omhandler en medlemsstats manglende overholdelse af sin forpligtelse til at meddele »gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv«, finder denne bestemmelse ikke alene anvendelse i tilfælde af manglende meddelelse af de nationale gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv, men ligeledes i tilfælde af undladelse af at vedtage sådanne foranstaltninger. En rent formalistisk fortolkning af den nævnte bestemmelse, hvorefter sidstnævnte blot har til formål at sikre en effektiv meddelelse af nationale foranstaltninger, sikrer ikke en relevant gennemførelse af alle bestemmelserne i det pågældende direktiv og fratager forpligtelsen til at gennemføre direktiver i national ret enhver effektiv virkning.
31 I den foreliggende sag er der netop tale om at sanktionere Rumæniens manglende vedtagelse, offentliggørelse og dermed meddelelse til Kommissionen af alle de nødvendige retsregler for at sikre gennemførelsen af direktiv 2015/849 i national ret.
32 Som svar på de argumenter, som Rumænien har fremført for at anfægte anvendeligheden af artikel 260, stk. 3, TEUF på den foreliggende sag, har Kommissionen bl.a. gjort gældende, at dens beslutning om systematisk at anmode om pålæggelse af en økonomisk sanktion i henhold til denne bestemmelse ikke kan anskues således, at den herved undlader at udøve sin skønsbeføjelse. I punkt 16 i meddelelsen af 2011 har Kommissionen nemlig udtrykkeligt taget hensyn til den omstændighed, at den nævnte bestemmelse indrømmer institutionen en vid skønsbeføjelse i lighed med skønsbeføjelsen til eventuelt at indlede en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 258 TEUF. Den politiske beslutning om principielt at anvende det instrument, der er fastsat i artikel 260, stk. 3, TEUF, i alle de sager, som vedrører de i denne bestemmelse omhandlede traktatbrud, er således blevet vedtaget i forbindelse med udøvelsen af dens skønsbeføjelse. Selv om Kommissionen ikke udelukker, at der kan opstå særlige tilfælde, hvor den ikke vil finde det egnet at anmode om sanktion i henhold til den nævnte bestemmelse, har den præciseret, at dette ikke er tilfældet her.
33 Hvad angår Rumæniens argument, hvorefter flertallet af medlemsstaterne ikke iagttog fristen til gennemførelse af direktiv 2015/849, har Kommissionen erkendt, at på datoen for udløbet af fristen til gennemførelse heraf, dvs. den 26. juni 2017, havde blot otte medlemsstater meddelt institutionen foranstaltninger til fuld gennemførelse af direktivet. Ikke desto mindre forholder det sig således, at Rumænien på datoen for anlæggelsen af nærværende søgsmål, dvs. den 27. august 2018, var den eneste medlemsstat, der ikke havde meddelt nogen foranstaltning til gennemførelse af direktivet.
34 Rumænien har nedlagt påstand om frifindelse i det af Kommissionen anlagte søgsmål, for så vidt som det herved tilsigtes at pålægge medlemsstaten økonomiske sanktioner i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF, idet denne har gjort gældende, at eftersom en delvis gennemførelse af direktiv 2015/849 var sikret i rumænsk ret på tidspunktet for anlæggelsen af nærværende søgsmål, indebærer dette principalt, at den i denne bestemmelse fastsatte sanktionsordning ikke kan finde anvendelse. Subsidiært har den nævnte medlemsstat gjort gældende, at det er nødvendigt at tilpasse de af Kommissionen foreslåede økonomiske sanktioner til denne situation.
35 Mens Rumænien hverken har bestridt lovligheden af den traktatbrudsprocedure, der er blevet indledt af Kommissionen i henhold til artikel 258 TEUF, eller fortsættelsen af denne procedure for Domstolen, er medlemsstaten derimod af den opfattelse, at artikel 260, stk. 3, TEUF ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, for så vidt som denne bestemmelse, der vedrører en fremskyndet anvendelse af en sanktionsordning i tilknytning til et traktatbrudssøgsmål på grundlag af artikel 258 TEUF, skal fortolkes strengt. Formålet med den nævnte bestemmelse er nemlig på et tidligere trin at sanktionere en åbenbar tilsidesættelse af en forpligtelse, hvis gennemførelsesmåde er uomtvistelig, nemlig meddelelsen af gennemførelsesforanstaltningerne til direktiver. Artikel 260, stk. 3, TEUF vedrører således åbenlyse tilsidesættelser, i forhold til hvilke en forudgående opnåelse af en dom fra Domstolen, hvorved traktatbruddet bliver fastslået, blot udgør et formelt skridt. Anvendelsen af denne bestemmelse skal begrænses til de situationer, der er udtømmende opregnet i bestemmelsens ordlyd, dvs. en manglende overholdelse af »forpligtelse[n] til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv«.
36 Inden for rammerne af anvendelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF skal den af Kommissionen foretagne kontrol ifølge Rumænien ikke begrænses til den blotte formelle konstatering af, at der er sket meddelelse af de nationale foranstaltninger til gennemførelse af det pågældende direktiv. Kommissionen skal naturligvis foretage en samlet vurdering af de meddelte nationale foranstaltninger og undersøge, om disse vedrører det ved dette direktiv regulerede område, den frist, inden for hvilken de træder i kraft, og om de finder anvendelse på hele den pågældende medlemsstats område. Når medlemsstaterne imidlertid vedtager gennemførelsesforanstaltninger eller, som i den foreliggende sag, godtgør, at sådanne foranstaltninger foreligger, selv delvist, er det som hovedregel et krav for at fastslå et traktatbrud, at der mellem Kommissionen og den pågældende medlemsstat har været en kontradiktorisk forhandling, som ikke kan sidestilles med et formelt skridt.
37 Rumænien har gjort gældende, at denne fortolkning af artikel 260, stk. 3, TEUF er i overensstemmelse med de forarbejder, som førte til vedtagelsen af denne bestemmelse, og at den i øvrigt følger af en ordlydsfortolkning heraf. Desuden er denne fortolkning den eneste, der gør det muligt at iagttage såvel retssikkerhedsprincippet som proportionalitetsprincippet, idet den opstiller en klar adskillelse mellem på den ene side de tilfælde, hvor der slet ikke foreligger nogen gennemførelsesforanstaltninger, og hvor der ikke er sket nogen meddelelse heraf, og på den anden side de tilfælde, hvor gennemførelsesforanstaltningerne og meddelelsen heraf kun er delvise.
38 Hvad angår den økonomiske sanktion, hvorom der er nedlagt påstand, har Rumænien for det første gjort gældende, at Kommissionen ikke har begrundet sin beslutning om at anmode om pålæggelse af en sådan sanktion i den foreliggende sag. Kommissionens praksis, hvorved der automatisk anmodes om anvendelse af økonomiske sanktioner i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF inden for rammerne af de søgsmål, hvormed det tilsigtes at fastslå en manglende opfyldelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv, er nemlig fejlbehæftet og i strid med de formål, som forfølges med denne bestemmelse. Det fremgår således af selve ordlyden heraf, at Kommissionen »kan […], når den finder det hensigtsmæssigt, angive størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde«, som den pågældende medlemsstat skal betale, således at anvendelsen af økonomiske sanktioner er en mulighed, der er åben for Kommissionen, som skal vurdere hver situation individuelt. Det påhviler derfor denne institution at vurdere samtlige faktiske og retlige omstændigheder i den konkrete sag og i lyset af disse omstændigheder at begrunde sin beslutning om at anmode Domstolen om at anvende økonomiske sanktioner. Overholdelsen af denne forpligtelse er så meget desto mere vigtig, som det fremgår af artikel 260, stk. 3, TEUF, at Domstolen kun kan pålægge en sanktion, der ikke overstiger det af Kommissionen anførte beløb, således at Domstolen er forhindret i at pålægge en økonomisk sanktion, når Kommissionen ikke har angivet et sådant beløb. Henset til det ovenstående og til samtlige faktiske og retlige omstændigheder i den foreliggende sag samt til den omstændighed, at Kommissionen ikke har begrundet sin beslutning om at anmode om anvendelse af økonomiske sanktioner, har Rumænien gjort gældende, at det ikke er muligt at pålægge sådanne sanktioner i den foreliggende sag.
39 Den nævnte medlemsstat har for det andet gjort gældende, at pålæggelse af et fast beløb udgør en undtagelse, der kun kan finde anvendelse, når det af det pågældende traktatbruds karakteristika, af den pågældende medlemsstats adfærd og af graden af undermineringen af offentlige og private interesser fremgår, at anvendelsen af en tvangsbøde ikke er tilstrækkelig i lyset af målet om at bringe dette traktatbrud til ophør hurtigst muligt og sikre, at denne medlemsstat ikke opretholder en sådan adfærd. Desuden har Domstolen allerede fastslået, at henset til ordlyden af artikel 260, stk. 3, TEUF og formålet hermed, må pålæggelsen af et fast beløb ikke have den automatiske karakter, som Kommissionen foreslår. I den foreliggende sag skal det indledningsvis bemærkes, at Kommissionen har anerkendt, at Rumænien under proceduren for Domstolen har vedtaget de nødvendige foranstaltninger for at sikre en fuldstændig gennemførelse af direktiv 2015/849. Dernæst forholder det sig således, at allerede inden ikrafttrædelsen den 21. juli 2019 af Legea nr. 129/2019 pentru prevenirea și combaterea spălării banilor și finanțării terorismului, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative (lov nr. 129/2019 om forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme og om bekæmpelse af disse aktiviteter og om ændring og supplering af visse restakter), af 11. juli 2019 (Monitorul Oficial al României, del I, nr. 589 af 18.7.2019), var bestemmelserne i direktiv 2015/849 vedrørende virkningerne for private og offentlige aktører blevet gennemført ved gældende nationale normative retsakter. Endvidere er gennemførelsesfristen for visse af de forpligtelser, der er fastsat i direktivet, endnu ikke udløbet. Endelig er Rumænien på linje med gennemsnittet for medlemsstaterne for så vidt angår antallet af søgsmål med påstand om at fastslå en manglende opfyldelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltningerne til direktiver og er endnu ikke blevet dømt af Domstolen for manglende opfyldelse af gennemførelsesforpligtelsen inden for de i et direktiv fastsatte frister. Desuden er gennemsnitsvarigheden for de administrative procedurer, som vedrører Rumænien, den korteste blandt alle medlemsstaterne, og i den foreliggende sag gik der mindre end et år fra starten af den administrative fase til sagsanlægget for Domstolen. Kommissionens anmodning om at pålægge betaling af et fast beløb er derfor ikke alene ubegrundet, men ligeledes uforholdsmæssig i lyset af de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag og det overordnede mål med denne type økonomiske sanktioner.
40 Kongeriget Belgien, Republikken Estland og Den Franske Republik har i det væsentlige gjort gældende, at artikel 260, stk. 3, TEUF kun finder anvendelse, såfremt en medlemsstat har forholdt sig fuldstændig passivt med hensyn til gennemførelsen af et direktiv i national ret og derfor inden for den fastsatte frist har undladt at træffe foranstaltninger for at gennemføre direktivet og at give Kommissionen meddelelse herom. Denne bestemmelses anvendelsesområde omfatter på ingen måde den situation, hvor en medlemsstat har givet Kommissionen meddelelse om gennemførelsesforanstaltninger, men hvor sidstnævnte foreholder medlemsstaten en ukorrekt eller kun delvis gennemførelse af det pågældende direktiv.
41 I denne henseende har disse medlemsstater navnlig gjort gældende, at den fortolkning af artikel 260, stk. 3, TEUF, som de er fortalere for, følger af denne bestemmelses ordlyd, tilblivelseshistorie og formål, idet bestemmelsen kun er tiltænkt at finde anvendelse i de alvorligste og mest åbenbare tilfælde af tilsidesættelse af forpligtelsen til at vedtage foranstaltninger til gennemførelse af et direktiv og til at give meddelelse om disse. Fortolkningen understøttes endvidere af den interne opbygning af artikel 260 TEUF og er den eneste, der ikke bringer medlemsstaterne i en særdeles vanskelig situation, eftersom medlemsstaterne, såfremt den af Kommissionen foreslåede fremgangsmåde følges, aldrig kan have vished for, at denne institution ikke agter at pålægge dem en økonomisk sanktion.
42 Hertil kommer den omstændighed, at den således forsvarede fortolkning giver mulighed for at sikre, at anvendelsesområdet for artikel 258 TEUF overholdes fuldt ud, og at denne fortolkning er den eneste, der er forenelig med retssikkerhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Fortolkningen vil nemlig føre til, at Kommissionen i de tilfælde, hvor en medlemsstat under retsforhandlingerne for Domstolen har gennemført et direktiv og givet institutionen meddelelse om alle gennemførelsesforanstaltningerne til direktivet, skal afstå fra at anmode om, at denne medlemsstat tilpligtes at betale en tvangsbøde eller et fast beløb. Desuden medfører fortolkningen kun en marginal risiko for, at medlemsstaterne forsøger at undgå anvendelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF ved at give meddelelse om gennemførelsesforanstaltninger til det pågældende direktiv, der ikke er i overensstemmelse med de faktiske forhold.
43 Derudover er alle de intervenerende medlemsstater, der er nævnt i nærværende doms præmis 40, og Republikken Polen af den opfattelse, at artikel 260, stk. 3, TEUF ikke kan finde anvendelse i den foreliggende sag, for så vidt som Kommissionen ikke har givet en fyldestgørende begrundelse for sin beslutning om at anmode om pålæggelse af økonomiske sanktioner. En sådan beslutning skal nemlig være specifikt begrundet i forhold til de særlige omstændigheder i den konkrete sag, idet pålæggelse af betaling af et fast beløb i overensstemmelse med Domstolens praksis ikke må have en automatisk karakter. Kommissionen kan således ikke begrænse sig til principielt at anvende det i artikel 260, stk. 3, TEUF fastsatte instrument, idet den ellers vil handle i strid med denne bestemmelse. Endvidere er det på sin plads, at Kommissionen foretager en detaljeret vurdering af forholdene i hver enkelt sag, for så vidt som disse forhold er nødvendige for at fastlægge arten af den økonomiske sanktion, som skal pålægges med henblik på at formå den pågældende medlemsstat til at bringe det pågældende traktatbrud til ophør, og for at fastsætte et beløb, der er passende i forhold til de konkrete omstændigheder, således som det er påkrævet i henhold til Domstolens praksis. Det er i øvrigt ikke nødvendigt at pålægge både betaling af et fast beløb og betaling af en tvangsbøde. Under alle omstændigheder kan Kommissionens tilgang føre til forskelsbehandling mellem medlemsstaterne.
– Domstolens bemærkninger
44 Det skal bemærkes, at artikel 260, stk. 3, første afsnit, TEUF fastsætter, at når Kommissionen indbringer en sag for Domstolen i henhold til artikel 258 TEUF, fordi den finder, at den pågældende medlemsstat ikke har overholdt sin forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure, kan den, når den finder det hensigtsmæssigt, angive størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som den under omstændighederne finder det passende, at denne medlemsstat betaler. Hvis Domstolen i overensstemmelse med artikel 260, stk. 3, andet afsnit, TEUF fastslår en overtrædelse, kan den pålægge den pågældende medlemsstat at betale et fast beløb eller en tvangsbøde, der ikke overstiger det af Kommissionen anførte beløb, og betalingspligten får virkning på den dato, Domstolen fastsætter i sin dom.
45 Hvad angår rækkevidden af artikel 260, stk. 3, TEUF har Domstolen fastslået, at der skal anlægges en fortolkning af denne bestemmelse, der dels gør det muligt på samme tid at sikre Kommissionens beføjelser for at sikre EU-rettens effektive anvendelse og beskytte den ret til forsvar og den proceduremæssige stilling, som tilkommer medlemsstaterne i henhold til artikel 258 TEUF, sammenholdt med artikel 260, stk. 2, TEUF, dels sætter Domstolen i stand til at kunne udøve sin dømmende funktion, der består i under én og samme procedure at bedømme, om den pågældende medlemsstat har opfyldt sine forpligtelser med hensyn til meddelelse af gennemførelsesforanstaltningerne til det pågældende direktiv, og i givet fald vurdere grovheden af den således fastslåede tilsidesættelse og pålægge den økonomiske sanktion, som den finder bedst passer til den konkrete sags omstændigheder (dom af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – Højhastighedsnet), C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 58).
46 I denne sammenhæng har Domstolen fortolket de i artikel 260, stk. 3, TEUF indeholdte ord »forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger« således, at de vedrører medlemsstaternes forpligtelse til at meddele tilstrækkeligt klare og præcise oplysninger med hensyn til gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv. Med henblik på at opfylde kravet om retssikkerhed og sikre gennemførelsen af alle bestemmelserne i dette direktiv på hele det pågældende område er medlemsstaterne forpligtet til for hver enkelt bestemmelse i det nævnte direktiv at angive den eller de nationale gennemførelsesbestemmelser. Efter denne meddelelse, i givet fald ledsaget af fremlæggelsen af en sammenligningstabel, påhviler det Kommissionen med henblik på at anmode om, at den pågældende medlemsstat pålægges en i artikel 260, stk. 3, TEUF fastsat økonomisk sanktion, at godtgøre, at visse gennemførelsesforanstaltninger åbenbart mangler eller ikke dækker hele den pågældende medlemsstats område, idet det dog ikke under den retslige procedure indledt i henhold til denne bestemmelse tilkommer Domstolen at undersøge, om de nationale foranstaltninger, der er meddelt Kommissionen, sikrer en korrekt gennemførelse af det pågældende direktivs bestemmelser (dom af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – Højhastighedsnet), C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 59).
47 For så vidt som det er godtgjort, således som det fremgår af nærværende doms præmis 25 og 26, at Rumænien ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 8. december 2017, ikke havde meddelt Kommissionen nogen gennemførelsesforanstaltning til direktiv 2015/849 som omhandlet i artikel 260, stk. 3, TEUF, er den således fastslåede overtrædelse omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde.
48 Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt Kommissionen, således som Rumænien og de til støtte for denne medlemsstat intervenerende medlemsstater har gjort gældende, i hvert enkelt tilfælde skal begrunde sin beslutning om at anmode om en økonomisk sanktion i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, eller om denne institution kan gøre det uden begrundelse, i alle de af anvendelsesområdet for denne bestemmelse omfattede situationer, skal det bemærkes, at Kommissionen i sin egenskab af traktaternes vogter i medfør af artikel 17, stk. 1, andet punktum, TEU råder over et skøn med hensyn til at træffe en sådan beslutning.
49 Anvendelsen af artikel 260, stk. 3, TEUF kan nemlig ikke anskues isoleret, men skal være knyttet til indledningen af en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel 258 TEUF. For så vidt som anmodningen om pålæggelse af en økonomisk sanktion i overensstemmelse med artikel 260, stk. 3, TEUF kun udgør en accessorisk del af traktatbrudsproceduren, hvis effektivitet Kommissionen skal sikre, og for så vidt som Kommissionen hvad angår muligheden for at indlede en sådan procedure råder over en skønsbeføjelse, der ikke kan være genstand for en retslig prøvelse fra Domstolen (jf. i denne retning dom af 14.2.1989, Star Fruit mod Kommissionen, 247/87, EU:C:1989:58, præmis 11, af 6.7.2000, Kommissionen mod Belgien, C-236/99, EU:C:2000:374, præmis 28, og af 26.6.2001, Kommissionen mod Portugal, C-70/99, EU:C:2001:355, præmis 17), kan betingelserne for anvendelsen af denne bestemmelse ikke være mere restriktive end de betingelser, hvorunder artikel 258 TEUF gennemføres.
50 Det skal desuden bemærkes, at det i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF kun er Domstolen, der har kompetence til at pålægge en medlemsstat en økonomisk sanktion. Når Domstolen efter en kontradiktorisk forhandling vedtager en sådan afgørelse, skal den begrunde denne. Den omstændighed, at Kommissionen ikke har begrundet sit valg om at anmode Domstolen om at anvende artikel 260, stk. 3, TEUF, berører derfor ikke den pågældende medlemsstats processuelle garantier.
51 Det skal tilføjes, at den omstændighed, at Kommissionen ikke i hvert enkelt tilfælde skal begrunde sin beslutning om at anmode om en økonomisk sanktion i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, ikke fritager denne institution for forpligtelsen til at begrunde arten og størrelsen af den økonomiske sanktion, der søges pålagt, idet den herved skal tage hensyn til de retningslinjer, som den har vedtaget, såsom de retningslinjer, der er indeholdt i Kommissionens meddelelser, der, selv om de ikke er bindende for Domstolen, bidrager til at sikre gennemsigtigheden, forudsigeligheden og retssikkerheden i Kommissionens handlinger (jf. analogt med artikel 260, stk. 2, TEUF dom af 30.5.2013, Kommissionen mod Sverige, C-270/11, EU:C:2013:339, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
52 Dette krav om at begrunde arten og størrelsen af den økonomiske sanktion, der søges pålagt, er så meget desto mere vigtig, som stk. 3 i artikel 260 TEUF – i modsætning til det, der er fastsat i artiklens stk. 2 – bestemmer, at Domstolen inden for rammerne af en procedure iværksat på grundlag af den førstnævnte bestemmelse kun råder over en afgrænset skønsbeføjelse, for så vidt som Domstolen, når den fastslår en overtrædelse, er bundet af Kommissionens forslag med hensyn til arten af den økonomiske sanktion, som den kan pålægge, og med hensyn til det maksimale sanktionsbeløb, som den kan træffe afgørelse om.
53 Ophavsmændene til artikel 260, stk. 3, TEUF har nemlig ikke alene fastsat, at det påhviler Kommissionen at angive »størrelsen af det faste beløb eller den tvangsbøde, som [skal betales]« af den pågældende medlemsstat, men ligeledes præciseret, at Domstolen kun kan pålægge betaling af en økonomisk sanktion, »der ikke overstiger det […] beløb«, som er anført af Kommissionen. De har således fastsat en direkte sammenhæng mellem den sanktion, der kræves af Kommissionen, og den, som Domstolen kan pålægge i henhold til den nævnte bestemmelse.
54 Det argument, hvorefter det fremgår af Domstolens praksis (jf. bl.a. dom af 9.12.2008, Kommissionen mod Frankrig, C-121/07, EU:C:2008:695, præmis 63), at pålæggelsen af et fast beløb ikke skal have nogen automatisk karakter, er heller ikke af en sådan art, at det kan have en indvirkning på Kommissionens beføjelse til at indlede en procedure i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF i alle de situationer, hvor den finder, at en tilsidesættelse er omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde. Denne retspraksis vedrører nemlig vurderingen af, om en stævning fra Kommissionen med påstand om Domstolens »domfældelse« til betaling af en økonomisk sanktion er berettiget, og ikke muligheden for at indgive en sådan stævning.
55 Hvad angår Rumæniens argumentation vedrørende denne medlemsstats stilling i forhold til de øvrige medlemsstater for så vidt angår gennemførelsen af direktiv 2015/849, den gennemsnitlige varighed af de administrative procedurer, denne har været involveret i, eller varigheden af den administrative procedure i den foreliggende sag skal det for det første bemærkes, at denne argumentation ikke knytter sig til spørgsmålet om, hvorvidt artikel 260, stk. 3, TEUF kan anvendes på en tilsidesættelse som den, der er omhandlet her, men vedrører spørgsmålet om, hvorvidt den stævning, hvorved der er nedlagt påstand om betaling af et fast beløb i den foreliggende sag, og som vil blive bedømt senere i nærværende dom, er berettiget. For det andet kan de betragtninger, der har foranlediget Kommissionen til at iværksætte nærværende procedure mod Rumænien og til at gøre det på det tidspunkt, som den har valgt, under alle omstændigheder ikke berøre spørgsmålet om anvendeligheden af artikel 260, stk. 3, TEUF eller spørgsmålet om, hvorvidt det i henhold til denne bestemmelse anlagte søgsmål kan antages til realitetsbehandling.
56 Det skal derfor fastslås, at artikel 260, stk. 3, TEUF finder anvendelse på en situation som den, der er omhandlet i den foreliggende sag.
Om pålæggelsen af et fast beløb i den foreliggende sag
– Parternes argumenter
57 Hvad angår størrelsen af den økonomiske sanktion, som skal pålægges, er Kommissionen i overensstemmelse med det standpunkt, som afspejles i punkt 23 i meddelelsen af 2011, af den opfattelse, at for så vidt som en manglende opfyldelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv ikke er mindre grov end en tilsidesættelse, der kan være genstand for de i artikel 260, stk. 2, TEUF anførte sanktioner, skal beregningsmetoderne for de sanktioner, der er omhandlet i artikel 260, stk. 3, TEUF, være de samme som dem, der anvendes i forbindelse med den i artiklens stk. 2 fastsatte procedure.
58 I den foreliggende sag har Kommissionen anmodet om pålæggelse af et fast beløb, hvis størrelse er beregnet i henhold til de retningslinjer, som er indeholdt i Kommissionens meddelelse af 13. december 2005 med overskriften »Gennemførelse af artikel [260 TEUF]« (SEK(2005) 1658), som ajourført ved meddelelse af 13. december 2017 med overskriften »om ajourføring af de oplysninger, der anvendes til beregning af de faste beløb og de tvangsbøder, som Kommissionen foreslår Domstolen i traktatbrudssøgsmål« (C(2017) 8720), og hvis faste minimumsbeløb er på 1 887 000 EUR for så vidt angår Rumænien. Dette faste minimumsbeløb finder dog ikke anvendelse i den foreliggende sag, for så vidt som det er lavere end det beløb, der følger af beregningen af det faste beløb i overensstemmelse med disse meddelelser. Med henblik på at fastlægge det daglige beløb, der udgør grundlaget for denne beregning, skal det faste grundbeløb, nemlig 230 EUR, ganges med koefficienten for tilsidesættelsens grovhed, der i den foreliggende sag er på 8 på en skala fra 1 til 20, og med »n«-faktoren, som for Rumænien er på 3,27. Det daglige beløb er således på 6 016,80 EUR og skal ganges med det antal dage, der er forløbet mellem den 27. juni 2017, dvs. dagen efter den ved direktiv 2015/849 fastsatte gennemførelsesdato, og den 20. juli 2019, som er dagen før den dag, hvor den fulde gennemførelse af direktivet blev sikret, dvs. 754 dage. Det faste beløb, der skal pålægges, udgør således 4 536 667,20 EUR.
59 Kommissionen har i øvrigt bestridt, at pålæggelse af et fast beløb udgør en undtagelse og kun kan ske under særlige omstændigheder. En forsinket gennemførelse af direktiverne er nemlig ikke alene i strid med beskyttelsen af de med EU-lovgivningen forfulgte almene interesser, hvilken ikke giver plads til nogen forsinkelse, men også, og især, med beskyttelsen af de europæiske borgere, som har subjektive rettigheder i henhold til denne lovgivning. Endvidere ville EU-rettens troværdighed i det hele være truet, såfremt retsakter var flere år om at udfolde deres fulde retlige virkning i medlemsstaterne. Følgelig udgør forsinkelser i gennemførelsen af direktiver særlige omstændigheder, som er alvorlige nok til at begrunde, at der pålægges betaling af et fast beløb.
60 Rumænien har bestridt Kommissionens tilgang, hvorefter størrelsen af de sanktioner, der skal pålægges i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, beregnes efter de samme kriterier og regler, som gælder for anvendelsen af artikel 260, stk. 2, TEUF. En sådan tilgang er nemlig fejlbehæftet og uforholdsmæssig i lyset af de forskellige karakteristika for overtrædelsestypen og det af Kommissionen anlagte søgsmål i medfør af den ene eller den anden af disse bestemmelser.
61 I den foreliggende sag er den af Kommissionen anvendte grovhedskoefficient for stor, for så vidt som der ikke er tale om en manglende efterkommelse af en første dom, som fastslår et traktatbrud, der ikke er tale om en manglende gennemførelse af direktiv 2015/849 i national ret, og Rumænien har samarbejdet under hele proceduren. Hvad angår varighedskoefficienten er Rumænien af den opfattelse, at det ikke er passende at anvende en sådan koefficient, for så vidt som begrebet »varigheden af tilsidesættelsen« grundlæggende afhænger af den dato, hvor Domstolen fastslår den pågældende overtrædelse. Inden for rammerne af artikel 260, stk. 3, TEUF er denne dato netop datoen for afsigelsen af Domstolens dom i overensstemmelse med artikel 258 TEUF. Såfremt Domstolen ikke følger denne tilgang, er Rumænien af den opfattelse, at med henblik på fastlæggelsen af overtrædelsens varighed skal den i den begrundede udtalelse fastsatte dato anvendes som referencedato i overensstemmelse med Domstolens praksis i traktatbrudssager i henhold til artikel 258 TEUF.
62 Henset til de særlige kendetegn ved et søgsmål, som Kommissionen anlægger på grundlag af artikel 258 TEUF, sammenholdt med artikel 260, stk. 3, TEUF, er Rumænien endvidere af den opfattelse, at det vil være mere passende at fastsætte et fast minimumsbeløb og et fast maksimumsbeløb, der vil variere i forhold til grovheden af den overtrædelse, som den pågældende medlemsstat har begået. For at fastsætte disse beløb skal samtlige relevante omstændigheder tages i betragtning. På den ene side skal der således fastsættes et fast minimumsbeløb, der er betydeligt lavere end Kommissionens nuværende forslag, og som vil finde anvendelse, når den pågældende medlemsstat udviser en konstruktiv indstilling og samarbejder, og når der er tale om en mindre grov overtrædelse. På den anden side skal det faste maksimumsbeløb afspejle den modsatte indstilling fra den pågældende medlemsstat og en mere grov overtrædelse. I den foreliggende sag står det af Kommissionen foreslåede faste minimumsbeløb på 1 887 000 EUR ikke i forhold til sagens særlige kendetegn, Rumæniens indstilling og adfærd samt det nye faste minimumsbeløb på 1 651 000 EUR, der foreslås i Kommissionens meddelelse af 13. september 2019 med overskriften »Om ajourføring af oplysninger, der anvendes til beregning af de faste beløb og de tvangsbøder, som Kommissionen foreslår Den Europæiske Unions Domstol i traktatbrudssøgsmål« (EUT 2019, C 309, s. 1). For det tilfælde, at Domstolen pålægger et fast beløb, bør størrelsen heraf således sættes kraftigt ned og desuden afspejle den omstændighed, at selv om lov nr. 129/2019 af 11. juli 2019 først trådte i kraft den 21. juli 2019, var direktiv 2015/849 blevet delvist gennemført allerede inden udløbet af fristen for gennemførelse af direktivet. Selv om Domstolen skulle følge den af Kommissionen foreslåede tilgang, skal størrelsen af det faste beløb i øvrigt sættes ned, idet der kun skal tages hensyn til det antal dage, som er forløbet mellem den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, dvs. den 8. februar 2018, og, alt efter tilfældet, den dato, hvor den pågældende overtrædelse blev bragt til ophør, eller datoen for afsigelsen af nærværende dom.
63 De medlemsstater, der er interveneret i sagen til støtte for Rumænien, har bl.a. gjort gældende, at størrelsen af de økonomiske sanktioner, som pålægges i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, skal fastsættes til et niveau, der er lavere end niveauet for de sanktioner, som pålægges i henhold til artiklens stk. 2, idet der er tale om en mindre grov overtrædelse end den, der består i ikke at have efterkommet en første dom fra Domstolen, som fastslår et traktatbrud. Henset til samtlige omstændigheder i den foreliggende sag skal det faste beløb, som Kommissionen har foreslået, under alle omstændigheder sættes ned.
– Domstolens bemærkninger
64 Hvad for det første angår det argument, hvorefter det er uforholdsmæssigt at pålægge et fast beløb, for så vidt som Rumænien under sagens behandling bragte det pågældende traktatbrud til ophør, skal det for det første bemærkes, at hvis en medlemsstat undlader at opfylde sin forpligtelse til meddelelse af gennemførelsesforanstaltningerne til et direktiv, det være sig ved slet ikke at give oplysninger, delvise oplysninger, eller ved ikke at give tilstrækkeligt klare og præcise oplysninger, kan det i sig selv begrunde, at proceduren efter artikel 258 TEUF indledes med henblik på at fastslå dette traktatbrud (dom af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – Højhastighedsnet), C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 51). For det andet er formålet med indførelsen af den mekanisme, der er indeholdt i artikel 260, stk. 3, TEUF, ikke blot at tilskynde medlemsstaterne til hurtigst muligt at bringe et traktatbrud til ophør, når dette, såfremt en sådan foranstaltning ikke træffes, ville have tendens til at vare ved, men også for at lette og fremskynde proceduren for pålæggelse af økonomiske sanktioner vedrørende tilsidesættelser af forpligtelsen til at give meddelelse om en national gennemførelsesforanstaltning til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure, idet det præciseres, at før indførelsen af en sådan mekanisme kunne pålæggelsen af en økonomisk sanktion over for de medlemsstater, som ikke havde efterkommet en tidligere dom afsagt af Domstolen inden for de fastsatte frister, og som ikke havde opfyldt deres forpligtelse til gennemførelse, først ske flere år efter sidstnævnte dom (dom af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – Højhastighedsnet), C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 52).
65 Det må imidlertid fastslås, at ophavsmændene til artikel 260, stk. 3, TEUF har fastsat to typer økonomiske sanktioner med henblik på at opfylde det med denne bestemmelse forfulgte mål, nemlig et fast beløb og en tvangsbøde.
66 I denne henseende fremgår det af Domstolens praksis, at spørgsmålet om, hvorvidt den ene eller den anden af disse to foranstaltninger skal anvendes, afhænger af, hvor egnet hver enkelt er til at opfylde det mål, der forfølges, når der tages hensyn til omstændighederne i den konkrete sag. Mens pålæggelsen af en tvangsbøde må anses for særligt egnet til at tilskynde medlemsstaten til hurtigst muligt at bringe et traktatbrud til ophør, når dette, såfremt en sådan foranstaltning ikke træffes, ville have tendens til at vare ved, hviler et påbud om betaling af et fast beløb i højere grad på en vurdering af de konsekvenser, som den pågældende medlemsstats manglende opfyldelse af sine forpligtelser har på private og offentlige interesser, navnlig når traktatbruddet har varet ved i en lang periode (jf. analogt med artikel 260, stk. 2, TEUF dom af 12.7.2005, Kommissionen mod Frankrig, C-304/02, EU:C:2005:444, præmis 81).
67 Under disse omstændigheder kan en stævning, hvori der, ligesom det er tilfældet i den foreliggende sag, er nedlagt påstand om pålæggelse af et fast beløb, ikke forkastes som værende uforholdsmæssig med den begrundelse alene, at dens genstand er en overtrædelse, der, selv om den har varet i tid, blev bragt til ophør på tidspunktet for Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder.
68 Hvad for det andet angår muligheden for at pålægge en økonomisk sanktion i den foreliggende sag skal det bemærkes, at det tilkommer Domstolen i den enkelte sag og på grundlag af de konkrete omstændigheder, der er forelagt den, samt ud fra den grad af pression og prævention, den finder fornøden, at fastsætte egnede økonomiske sanktioner, navnlig for at forebygge gentagelse af tilsvarende tilsidesættelser af EU-retten (dom af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – Højhastighedsnet), C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 78).
69 I den foreliggende sag skal det fastslås, at på trods af den omstændighed, at Rumænien har samarbejdet med Kommissionens tjenestegrene under hele den administrative procedure, og at Rumænien under sagens behandling har bestræbt sig på at bringe det foreholdte traktatbrud til ophør, udgør samtlige de retlige og faktiske omstændigheder i forbindelse med det fastslåede traktatbrud, nemlig den fuldstændige mangel på meddelelse af de nødvendige foranstaltninger til gennemførelse af direktiv 2015/849 ved udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse, og selv på tidspunktet for anlæggelsen af den foreliggende sag, et tegn på, at den effektive imødegåelse af en fremtidig gentagelse af tilsvarende overtrædelser af EU-retten efter sin natur kræver, at der må vedtages en afskrækkende foranstaltning, såsom pålæggelse af pligt til betaling af et fast beløb (jf. i denne retning analogt med artikel 260, stk. 2, TEUF dom af 11.12.2012, Kommissionen mod Spanien, C-610/10, EU:C:2012:781, præmis 142, og af 4.12.2014, Kommissionen mod Sverige, C-243/13, ikke trykt i Sml., EU:C:2014:2413, præmis 63).
70 Denne konklusion drages ikke i tvivl af den i nærværende doms præmis 55 anførte argumentation. Således som det er anført i den nævnte præmis, tilkommer det nemlig for det første Kommissionen bl.a. at vurdere muligheden for at anlægge sag mod en medlemsstat og at vælge det tidspunkt, hvor den indleder traktatbrudsproceduren over for denne. For det andet indebærer formålene med den administrative procedure, nemlig at give den berørte medlemsstat lejlighed til at opfylde sine EU-retlige forpligtelser og til virkningsfuldt at tage til genmæle over for Kommissionens klagepunkter (dom af 19.9.2017, Kommissionen mod Irland (Registreringsafgift), C-552/15, EU:C:2017:698, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis), et krav til Kommissionen om at fastsætte en rimelig frist for medlemsstaterne til at besvare åbningsskrivelsen og til at efterkomme en begrundet udtalelse eller, efter omstændighederne, til at forberede deres forsvar. Ved afgørelsen af, om den fastsatte frist er rimelig, skal der tages hensyn til samtlige konkrete omstændigheder. Meget korte frister kan således være begrundet i særlige forhold, bl.a. når det haster med at råde bod på et traktatbrud, eller når den berørte medlemsstat er på det rene med Kommissionens standpunkt i god tid forud for sagen (dom af 13.12.2001, Kommissionen mod Frankrig, C-1/00, EU:C:2001:687, præmis 65).
71 I den foreliggende sag må det fastslås, at det ikke er blevet hævdet, at de svarfrister, som blev fastsat i åbningsskrivelsen og i den begrundede udtalelse, var særligt korte eller urimelige. Det fremgår endvidere af de faktiske omstændigheder, der er anført i nærværende doms præmis 4 og 5, og som ikke er bestridt, at Rumænien skal anses for i det mindste siden den 27. juni 2017 at have haft fuldt kendskab til den omstændighed, at medlemsstaten havde tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 67 i direktiv 2015/849.
72 Hvad for det tredje angår beregningen af det faste beløb, der er passende at pålægge i den foreliggende sag, skal det bemærkes, at det tilkommer Domstolen under udøvelse af dens skønsbeføjelse på området, som er afgrænset af Kommissionens forslag, at fastsætte størrelsen af det faste beløb, som en medlemsstat kan pålægges at betale i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF, således at det dels er tilpasset efter omstændighederne, dels er afpasset i forhold til den begåede overtrædelse. Til de i denne henseende relevante omstændigheder hører bl.a. det fastslåede traktatbruds grovhed og den periode, hvori traktatbruddet bestod, samt den pågældende medlemsstats betalingsevne (jf. analogt med artikel 260, stk. 2, TEUF dom af 12.11.2019, Kommissionen mod Irland (Vindmøllepark ved Derrybrien), C-261/18, EU:C:2019:955, præmis 114 og den deri nævnte retspraksis).
73 Hvad for det første angår overtrædelsens grovhed skal det bemærkes, at forpligtelsen til at vedtage nationale foranstaltninger for at sikre en fuldstændig gennemførelse af et direktiv og forpligtelsen til at meddele Kommissionen disse foranstaltninger udgør væsentlige forpligtelser for medlemsstaterne med henblik på at sikre EU-rettens fulde virkning, og at en tilsidesættelse af disse forpligtelser derfor skal anses for at have en klar grov karakter (dom af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – Højhastighedsnet), C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 85). Hertil skal tilføjes, at direktiv 2015/849 er et vigtigt instrument med henblik på at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens finansielle system mod de trusler, som hvidvask af penge og finansiering af terrorisme udgør. Den omstændighed, at en sådan beskyttelse af Unionens finansielle system ikke foreligger eller ikke er tilstrækkelig, skal anses for særligt grov, henset til konsekvenserne heraf for de offentlige og private interesser inden for EU.
74 Selv om Rumænien under sagens behandling bragte det foreholdte traktatbrud til ophør, forholder det sig ikke desto mindre således, at dette traktatbrud forelå ved udløbet af den i den begrundede udtalelse af 8. december 2017 fastsatte frist, dvs. den 8. februar 2018, således at EU-rettens effektivitet ikke er blevet sikret til hver en tid.
75 Traktatbruddets grovhed styrkes i øvrigt yderligere af den omstændighed, at Rumænien på den nævnte dato endnu ikke havde vedtaget en eneste foranstaltning til gennemførelse af direktiv 2015/849.
76 Den af Rumænien fremførte argumentation for at forklare forsinkelsen i gennemførelsen af direktiv 2015/849, dvs. kompleksiteten af direktivets bestemmelser, det krævende lovgivningsmæssige forløb, der førte til vedtagelsen heraf, og ønsket om at sikre en korrekt gennemførelse af direktivet, er ikke af en sådan art, at den kan have en indvirkning på den pågældende overtrædelses grovhed, for så vidt som det fremgår af fast retspraksis, at praksis eller forhold i en medlemsstats interne retsorden ikke kan påberåbes som begrundelse for ikke at overholde forpligtelser og frister, der er fastsat i EU-direktiver, og derfor heller ikke som begrundelse for forsinket eller ufuldstændig gennemførelse af disse direktiver. Tilsvarende er det uden betydning, om en medlemsstats traktatbrud skyldes tekniske vanskeligheder, som den er stødt på (jf. bl.a. dom af 7.5.2002, Kommissionen mod Nederlandene, C-364/00, EU:C:2002:282, præmis 10 og den deri nævnte retspraksis).
77 Hvad for det andet angår overtrædelsens varighed skal det bemærkes, at denne principielt skal vurderes under hensyn til det tidspunkt, hvor Domstolen har vurderet de faktiske omstændigheder, og ikke til det tidspunkt, hvor Kommissionen indbragte sagen for Domstolen (jf. i denne retning dom af 8.7.2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – Højhastighedsnet), C-543/17, EU:C:2019:573, præmis 87). Denne vurdering af de faktiske omstændigheder skal anses for at finde sted på tidspunktet for afslutningen af proceduren.
78 I den foreliggende sag er det ubestridt, at den pågældende overtrædelse blev bragt til ophør den 21. juli 2019, dvs. på et tidspunkt, der ligger forud for afslutningen af proceduren.
79 Hvad angår starten på den periode, som skal tages i betragtning med henblik på at fastsætte størrelsen af det faste beløb, der skal pålægges i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, skal det bemærkes, at i modsætning til det, som Domstolen fastslog i præmis 88 i dom af 8. juli 2019, Kommissionen mod Belgien (Artikel 260, stk. 3, TEUF – Højhastighedsnet) (C-543/17, EU:C:2019:573), vedrørende fastsættelsen af den daglige tvangsbøde, der skulle pålægges, er det tidspunkt, som skal lægges til grund ved vurderingen af varigheden af det pågældende traktatbrud med henblik på pålæggelse af et fast beløb i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, ikke udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist, men det tidspunkt, hvor den i det pågældende direktiv fastsatte frist for gennemførelse udløber.
80 Denne bestemmelse har nemlig, således som generaladvokaten har anført i punkt 74 i forslaget til afgørelse, til formål at tilskynde medlemsstaterne til at gennemføre direktiverne inden for de af EU-lovgiver fastsatte frister og at sikre den fulde virkning af EU-lovgivningen. Mens den udløsende faktor for gennemførelse af den i artikel 260, stk. 2, TEUF fastsatte procedure således er den omstændighed, at en medlemsstat ikke har opfyldt de forpligtelser, der følger af en dom, som fastslår et traktatbrud, er den udløsende faktor for gennemførelse af den i artikel 260, stk. 3, TEUF fastsatte procedure, at en medlemsstat ikke har opfyldt sin forpligtelse til at vedtage og meddele gennemførelsesforanstaltningerne til et direktiv senest på den i direktivet fastsatte dato.
81 Enhver anden løsning ville i øvrigt indebære, at der ville blive rejst tvivl om den effektive virkning af de direktivbestemmelser, som fastsætter den dato, hvor gennemførelsesforanstaltningerne til disse direktiver skal træde i kraft. For så vidt som det følger af Domstolens faste praksis, at fremsendelse af en åbningsskrivelse i medfør af artikel 258, stk. 1, TEUF forudsætter, at en tilsidesættelse af en forpligtelse, der påhviler den pågældende medlemsstat, gyldigt kan påberåbes af Kommissionen (dom af 5.12.2019, Kommissionen mod Spanien (Affaldshåndteringsplaner), C-642/18, EU:C:2019:1051, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis), vil de medlemsstater, der ikke har foretaget en gennemførelse af et direktiv på den heri fastsatte dato, nemlig i denne situation i alle tilfælde råde over en ekstra gennemførelsesperiode, hvis varighed desuden vil variere i forhold til, hvor hurtigt Kommissionen indleder den administrative procedure, uden at der dog kan tages hensyn til varigheden af denne frist i forbindelse med vurderingen af varigheden af det pågældende traktatbrud. Det er ubestridt, at den dato, fra hvilken et direktivs fulde virkning skal sikres, er den gennemførelsesdato, der er fastsat i selve direktivet, og ikke datoen for udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist.
82 I modsætning til det, som Rumænien har gjort gældende, kan denne tilgang ikke rejse tvivl om den effektive virkning af den administrative procedure, der er fastsat i artikel 258, stk. 1, TEUF. I en situation som den, der er omhandlet i den foreliggende sag, kan den pågældende medlemsstat nemlig ikke gyldigt gøre gældende, at den ikke var bekendt med, at den allerede fra den dato for gennemførelse, der var fastsat i det pågældende direktiv, ikke opfyldte sine forpligtelser i henhold til direktivet. Endvidere kan den ved den administrative procedure sikrede beskyttelse af den pågældende medlemsstats ret til forsvar ikke have til følge, at denne medlemsstat beskyttes mod enhver økonomisk følge, der udspringer af denne overtrædelse, i perioden forud for udløbet af den frist, som er fastsat i den begrundede udtalelse.
83 For at sikre EU-rettens fulde virkning skal der derfor i forbindelse med vurderingen af overtrædelsens varighed med henblik på fastsættelsen af størrelsen af det faste beløb, som skal pålægges i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, tages hensyn til den gennemførelsesdato, der er fastsat i selve det pågældende direktiv.
84 I den foreliggende sag er det ubestridt, at Rumænien på den gennemførelsesdato, der var fastsat i artikel 67 i direktiv 2015/849, dvs. den 26. juni 2017, ikke havde vedtaget de nødvendige love og administrative bestemmelser for at sikre gennemførelsen af dette direktiv, og derfor heller ikke havde meddelt Kommissionen gennemførelsesforanstaltningerne til direktivet. Det følger heraf, at det pågældende traktatbrud, der først ophørte den 21. juli 2019, stod på i lidt mere end to år.
85 Hvad for det tredje angår den pågældende medlemsstats betalingsevne fremgår det af Domstolens praksis, at der skal tages hensyn til den seneste udvikling i medlemsstatens bruttonationalprodukt (BNP), som den så ud på tidspunktet for Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder (jf. analogt med artikel 260, stk. 2, TEUF dom af 12.11.2019, Kommissionen mod Irland (Vindmøllepark ved Derrybrien), C-261/18, EU:C:2019:955, præmis 124 og den deri nævnte retspraksis).
86 Henset til samtlige omstændigheder i den foreliggende sag og i lyset af den skønsbeføjelse, som Domstolen er indrømmet i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, der fastsætter, at Domstolen for så vidt angår det faste beløb, som den pålægger betaling af, ikke må overskride det af Kommissionen anførte beløb, skal det fastslås, at den effektive imødegåelse af en fremtidig gentagelse af overtrædelser, der svarer til overtrædelsen af artikel 67 i direktiv 2015/849, og som berører EU-rettens fulde virkning, efter sin natur kræver, at der skal pålægges betaling af et fast beløb, som fastsættes til 3 000 000 EUR.
87 Rumænien bør følgelig tilpligtes at betale Kommissionen et fast beløb på 3 000 000 EUR.
Sagsomkostninger
88 Ifølge artikel 138, stk. 1, i Domstolens procesreglement pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Rumænien tilpligtes at betale sagsomkostningerne, og da denne medlemsstat har tabt sagen, pålægges det denne at betale sagsomkostningerne.
89 I medfør af samme reglements artikel 140, stk. 1, hvorefter de medlemsstater, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger, pålægges Kongeriget Belgien, Republikken Estland, Den Franske Republik og Republikken Polen at bære hver deres egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Store Afdeling):
1) Rumænien har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til artikel 67 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF, idet medlemsstaten ikke inden udløbet af den frist, der var fastsat i den begrundede udtalelse af 8. december 2017, havde vedtaget de love og administrative bestemmelser, der var nødvendige for at efterkomme direktiv 2015/849, og idet den derfor heller ikke havde meddelt Europa-Kommissionen disse love og bestemmelser.
2) Rumænien betaler Kommissionen et fast beløb på 3 000 000 EUR.
3) Rumænien betaler sagsomkostningerne.
4) Kongeriget Belgien, Republikken Estland, Den Franske Republik og Republikken Polen bærer hver deres egne omkostninger.
Underskrifter
i Der er foretaget en rettelse i præmis 53 efter den oprindelige offentliggørelse af teksten.