Sag C-549/18
Europa-Kommissionen
mod
Rumænien
Domstolens dom (Store Afdeling) af 16. juli 2020
»Traktatbrud – artikel 258 TEUF – forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme – direktiv (EU) 2015/849 – manglende gennemførelse og/eller meddelelse af gennemførelsesforanstaltninger – artikel 260, stk. 3, TEUF – påstand om betaling af et fast beløb«
1. Traktatbrudssøgsmål – Domstolens prøvelse af søgsmålsgrundlaget – relevante forhold – forholdene ved udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist
(Art. 258 TEUF)
(jf. præmis 19 og 21)
2. Institutionernes retsakter – direktiver – medlemsstaternes gennemførelse – direktiv, som fastsætter, at der med henblik på gennemførelsen heraf skal foretages en henvisning hertil i de nationale gennemførelsesbestemmelser – indvirkning – medlemsstaternes forpligtelse til at vedtage positive gennemførelsesforanstaltninger til direktivet
(Art. 288, stk. 3, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2015/849, art. 67)
(jf. præmis 20)
3. Traktatbrudssøgsmål – tilsidesættelse af forpligtelser, som følger af et direktiv – forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger – rækkevidde
(Art. 260, stk. 3, TEUF)
(jf. præmis 44-46)
4. Traktatbrudssøgsmål – tilsidesættelse af forpligtelser, som følger af et direktiv – forpligtelse til at meddele gennemførelsesforanstaltninger – Kommissionens anmodning om, at den pågældende medlemsstat pålægges en økonomisk sanktion – skønsbeføjelse – indvirkning – ingen pligt til i hvert enkelt tilfælde at begrunde dens beslutning om at anmode om pålæggelse af en økonomisk sanktion – pligt til at begrunde arten og størrelsen af den økonomiske sanktion, der søges pålagt – hensyntagen til de af Kommissionen vedtagne retningslinjer – domstolsprøvelse – grænser
(Art. 260, stk. 3, TEUF)
(jf. præmis 48-53)
5. Traktatbrudssøgsmål – Domstolens dom, der fastslår traktatbrud – tilsidesættelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv – økonomiske sanktioner – fast beløb – traktatbrud, der ikke er bestået frem til Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder – ingen betydning – traktatbrud, der har bestået i en lang periode – sanktion, der ikke er uforholdsmæssig
(Art. 260, stk. 3, TEUF)
(jf. præmis 64-67)
6. Traktatbrudssøgsmål – Domstolens dom, der fastslår traktatbrud – tilsidesættelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv – økonomiske sanktioner – Domstolens skønsbeføjelse – kriterier
(Art. 260, stk. 3, TEUF)
(jf. præmis 68-71)
7. Traktatbrudssøgsmål – Domstolens dom, der fastslår traktatbrud – tilsidesættelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger til et direktiv – økonomiske sanktioner – fast beløb – fastsættelse af beløbet – kriterier
(Art. 260, stk. 3, TEUF)
(jf. præmis 72-86)
Resumé
Rumænien og Irland tilpligtes at betale Kommissionen et fast beløb på henholdsvis 3 000 000 EUR og 2 000 000 EUR
Disse to medlemsstater har ikke inden for den fastsatte frist foretaget en fuldstændig gennemførelse af direktivet om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme
Direktiv 2015/849 (1) har til formål at forebygge anvendelsen af Den Europæiske Unions finansielle system til hvidvask af penge og finansiering af terrorisme. Medlemsstaterne skulle gennemføre dette direktiv i national ret senest den 26. juni 2017 og meddele Europa-Kommissionen de i denne forbindelse vedtagne foranstaltninger.
Den 27. august 2018 anlagde Kommissionen to traktatbrudssøgsmål for Domstolen, idet den var af den opfattelse, at Rumænien og Irland ikke inden for den frist, som var blevet fastsat for dem i de respektive begrundede udtalelser, havde foretaget en fuldstændig gennemførelse af direktiv 2015/849 eller meddelt de tilsvarende nationale gennemførelsesforanstaltninger. Endvidere nedlagde Kommissionen på grundlag af artikel 260, stk. 3, TEUF (2) påstand om, at Rumænien og Irland skulle pålægges dels at betale en daglig tvangsbøde for manglende opfyldelse af forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltningerne til det nævnte direktiv, regnet fra datoen for afsigelsen af dommen, dels at betale et fast beløb. Efterfølgende meddelte Kommissionen Domstolen, at den delvist frafaldt sine søgsmål, for så vidt som den ikke længere nedlagde påstand om pålæggelse af en daglig tvangsbøde, eftersom denne påstand savnede et grundlag som følge af den fulde gennemførelse af direktiv 2015/849 i rumænsk ret og i irsk ret.
I denne sammenhæng bestred Rumænien og Irland anvendelsen af den sanktionsordning, der er fastsat i artikel 260, stk. 3, TEUF. Disse to medlemsstater gjorde ligeledes gældende, at Kommissionens anmodning om pålæggelse af betaling af et fast beløb ikke alene var ubegrundet, men ligeledes uforholdsmæssig i lyset af de faktiske omstændigheder i de foreliggende sager og af formålet med denne form for økonomisk sanktion. De foreholdt Kommissionen, at denne ikke havde givet en fyldestgørende og konkret begrundelse for sin beslutning om at anmode om pålæggelse af en sådan sanktion i de foreliggende sager.
Ved to domme afsagt af Store Afdeling den 16. juli 2020 gav Domstolen Kommissionen medhold i de af denne anlagte søgsmål. Domstolen fastslog således for det første, at Rumænien og Irland ved udløbet af de frister, der var blevet fastsat for dem i de begrundede udtalelser, hverken havde vedtaget nationale gennemførelsesforanstaltninger til direktiv 2015/849 eller meddelt Kommissionen sådanne foranstaltninger, og at de derfor havde tilsidesat de forpligtelser, som påhvilede dem i medfør af dette direktiv.
For det andet fastslog Domstolen, at artikel 260, stk. 3, TEUF kunne finde anvendelse i de foreliggende sager (3). Domstolen bemærkede nemlig, at forpligtelsen til at meddele gennemførelsesforanstaltninger i denne bestemmelses forstand vedrører medlemsstaternes forpligtelse til at meddele tilstrækkeligt klare og præcise oplysninger med hensyn til gennemførelsesforanstaltningerne til et direktiv. Opfyldelse af denne forpligtelse indebar i de foreliggende sager en forpligtelse for medlemsstaterne til for hver enkelt bestemmelse i direktivet at angive den eller de nationale bestemmelser, der sikrede gennemførelsen heraf. Idet Domstolen bemærkede, at Kommissionen havde godtgjort, at Rumænien og Irland ikke havde meddelt gennemførelsesforanstaltningerne til direktiv 2015/849 inden for de frister, der var fastsat i de begrundede udtalelser, fastslog den først, at den således fastslåede overtrædelse var omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde.
Dernæst bemærkede Domstolen, at det ikke påhviler Kommissionen i hvert enkelt tilfælde at begrunde sin beslutning om at anmode om en økonomisk sanktion i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF. Den fastslog således, at betingelserne for anvendelsen af denne bestemmelse ikke kan være mere restriktive end de betingelser, hvorunder artikel 258 TEUF gennemføres, for så vidt som artikel 260, stk. 3, TEUF kun udgør en accessorisk del af traktatbrudsproceduren, hvis iværksættelse henhører under Kommissionens skønsbeføjelse, der ikke kan være genstand for en retslig prøvelse fra Domstolen. Denne manglende begrundelse berører ikke den pågældende medlemsstats processuelle garantier, idet Domstolen er underlagt en begrundelsespligt, når den pålægger en sådan sanktion.
Ikke desto mindre præciserede Domstolen, at Kommissionen fortsat er forpligtet til at begrunde arten og størrelsen af den økonomiske sanktion, der søges pålagt, idet den herved skal tage hensyn til de retningslinjer, som den har vedtaget, eftersom Domstolen inden for rammerne af en procedure iværksat på grundlag af artikel 260, stk. 3, TEUF kun råder over en afgrænset skønsbeføjelse. Når Domstolen fastslår en overtrædelse, er den nemlig bundet af Kommissionens forslag med hensyn til arten af den økonomiske sanktion, som den kan pålægge, og med hensyn til det maksimale sanktionsbeløb, som den kan træffe afgørelse om.
Hvad for det tredje angår pålæggelsen af et fast beløb i de foreliggende sager bemærkede Domstolen, at formålet med indførelsen af den mekanisme, der er indeholdt i artikel 260, stk. 3, TEUF, ikke blot er at tilskynde medlemsstaterne til hurtigst muligt at bringe et traktatbrud til ophør, når dette, såfremt en sådan foranstaltning ikke træffes, ville have tendens til at vare ved, men også at lette og fremskynde proceduren for pålæggelse af økonomiske sanktioner vedrørende tilsidesættelser af forpligtelsen til at give meddelelse om en national gennemførelsesforanstaltning til et direktiv vedtaget efter en lovgivningsprocedure. Den fastslog således, at en stævning fra Kommissionen, hvori der, ligesom det var tilfældet i de foreliggende sager, er nedlagt påstand om pålæggelse af et fast beløb, ikke kan forkastes som værende uforholdsmæssig med den begrundelse alene, at dens genstand er en overtrædelse, der, selv om den har varet i tid, blev bragt til ophør på tidspunktet for Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder, for så vidt som et påbud om betaling af et fast beløb hviler på en vurdering af de konsekvenser, som den pågældende medlemsstats manglende opfyldelse af sine forpligtelser har på private og offentlige interesser, navnlig når traktatbruddet har varet ved i en lang periode.
Hvad for det fjerde angår beregningen af det faste beløb, som var passende at pålægge i de foreliggende sager, bemærkede Domstolen, at det under udøvelse af dens skønsbeføjelse på området, som er afgrænset af Kommissionens forslag, tilkommer Domstolen at fastsætte størrelsen af det faste beløb, som en medlemsstat kan pålægges at betale i medfør af artikel 260, stk. 3, TEUF, således, at det dels er tilpasset efter omstændighederne, dels er afpasset i forhold til den begåede overtrædelse. Til de i denne henseende relevante omstændigheder hører bl.a. det fastslåede traktatbruds grovhed og den periode, hvori traktatbruddet bestod, samt den pågældende medlemsstats betalingsevne.
Hvad for det første angår overtrædelsens grovhed fastslog Domstolen, at selv om Rumænien og Irland under sagernes behandling bragte det foreholdte traktatbrud til ophør, forholdt det sig ikke desto mindre således, at dette traktatbrud forelå ved udløbet af de frister, der var fastsat i de respektive begrundede udtalelser, således at EU-rettens effektivitet ikke var blevet sikret til hver en tid.
Hvad for det andet angår vurderingen af overtrædelsens varighed bemærkede Domstolen, at denne principielt skal anses for at finde sted på det tidspunkt, hvor Domstolen vurderer de faktiske omstændigheder, dvs. på tidspunktet for afslutningen af proceduren. Hvad angår starten på den periode, som skal tages i betragtning med henblik på at fastsætte størrelsen af det faste beløb, der skal pålægges i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, er det tidspunkt, som skal lægges til grund ved vurderingen af varigheden af traktatbruddet, ikke tidspunktet for udløbet af den i den begrundede udtalelse fastsatte frist (der anvendes med henblik på fastsættelsen af den daglige tvangsbøde, som skal pålægges), men det tidspunkt, hvor den i det pågældende direktiv fastsatte frist for gennemførelse udløber. Denne bestemmelse har nemlig til formål at tilskynde medlemsstaterne til at gennemføre direktiverne inden for de af EU-lovgiver fastsatte frister og at sikre den fulde virkning af EU-lovgivningen. Enhver anden løsning ville i øvrigt indebære, at der ville blive rejst tvivl om den effektive virkning af de direktivbestemmelser, som fastsætter den dato, hvor gennemførelsesforanstaltningerne til disse direktiver skal træde i kraft, og at der ville blive indrømmet en ekstra gennemførelsesperiode, hvis varighed desuden vil variere i forhold til, hvor hurtigt Kommissionen indleder den administrative procedure, uden at der dog kan tages hensyn til varigheden af denne frist i forbindelse med vurderingen af varigheden af det pågældende traktatbrud. Domstolen fastslog derfor, at Rumæniens og Irlands traktatbrud havde varet i lidt over to år.
Hvad for det tredje angår den pågældende medlemsstats betalingsevne bemærkede Domstolen, at der skal tages hensyn til den seneste udvikling i medlemsstatens bruttonationalprodukt (BNP), som den så ud på tidspunktet for Domstolens undersøgelse af de faktiske omstændigheder.
Henset til samtlige omstændigheder i de foreliggende sager og i lyset af den skønsbeføjelse, som Domstolen er indrømmet i henhold til artikel 260, stk. 3, TEUF, pålagde Domstolen Rumænien og Irland at betale Kommissionen et fast beløb på henholdsvis 3 000 000 EUR og 2 000 000 EUR.