Asunto C‑549/18
Comisión Europea
contra
Rumanía
Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 16 de julio de 2020
«Incumplimiento de Estado — Artículo 258 TFUE — Prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo — Directiva (UE) 2015/849 — Falta de transposición o de comunicación de las medidas de transposición — Artículo 260 TFUE, apartado 3 — Pretensión de condena al pago de una suma a tanto alzado»
1. Recurso por incumplimiento — Examen de su fundamento por el Tribunal de Justicia — Situación que debe considerarse — Situación al expirar el plazo fijado por el dictamen motivado
(Art. 258 TFUE)
(véanse los apartados 19 y 21)
2. Actos de las instituciones — Directivas — Ejecución por los Estados miembros — Directiva que establece para su ejecución que se haga referencia a ello en las disposiciones nacionales de transposición — Relevancia — Obligación de que los Estados miembros adopten un acto positivo de transposición de la directiva
[Art. 288 TFUE, párr. 3; Directiva (UE) 2015/849 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 67]
(véase el apartado 20)
3. Recurso por incumplimiento — Incumplimiento de las obligaciones derivadas de una directiva — Obligación de informar sobre las medidas de transposición — Alcance
(Art. 260 TFUE, ap. 3)
(véanse los apartados 44 a 46)
4. Recurso por incumplimiento — Incumplimiento de las obligaciones derivadas de una directiva — Obligación de informar sobre las medidas de transposición — Pretensión de la Comisión de que se condene al Estado miembro de que se trate a una sanción pecuniaria — Facultad discrecional — Relevancia — Inexistencia de la obligación de motivar caso por caso su decisión de solicitar una sanción pecuniaria — Obligación de motivar la naturaleza y el importe de la sanción pecuniaria solicitada — Toma en consideración de las Directrices adoptadas por la Comisión — Control jurisdiccional — Límites
(Art. 260 TFUE, ap. 3)
(véanse los apartados 48 a 53)
5. Recurso por incumplimiento — Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento — Incumplimiento de la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva — Sanciones pecuniarias — Cantidad a tanto alzado — Incumplimiento que no ha perdurado hasta el examen de los hechos por el Tribunal de Justicia — Irrelevancia — Incumplimiento que ha persistido durante un largo período — Sanción no desproporcionada
(Art. 260 TFUE, ap. 3)
(véanse los apartados 64 a 67)
6. Recurso por incumplimiento — Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento — Incumplimiento de la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva — Sanciones pecuniarias — Facultad de apreciación del Tribunal de Justicia — Criterios
(Art. 260 TFUE, ap. 3)
(véanse los apartados 68 a 71)
7. Recurso por incumplimiento — Sentencia del Tribunal de Justicia por la que se declara el incumplimiento — Incumplimiento de la obligación de informar sobre las medidas de transposición de una directiva — Sanciones pecuniarias — Cantidad a tanto alzado — Determinación del importe — Criterios
(Art. 260 TFUE, ap. 3)
(véanse los apartados 72 a 86)
Resumen
Rumanía e Irlanda son condenadas a pagar a la Comisión respectivas sumas a tanto alzado de 3 000 000 de euros y de 2 000 000 de euros
Estos dos Estados miembros no transpusieron de forma completa, en el plazo establecido, la Directiva sobre prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo
La Directiva 2015/849 (1) tiene por objeto prevenir la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo. Los Estados miembros debían transponer esta Directiva a su Derecho nacional a más tardar el 26 de junio de 2017 e informar a la Comisión Europea sobre las medidas adoptadas al efecto.
El 27 de agosto de 2018, la Comisión interpuso ante el Tribunal de Justicia sendos recursos por incumplimiento, al considerar que Rumanía, por una parte, e Irlanda, por otra, no habían transpuesto de forma completa la Directiva 2015/849 en el plazo que les había sido señalado en los respectivos dictámenes motivados, ni habían comunicado las medidas de transposición correspondientes. La Comisión además solicitó, sobre la base del artículo 260 TFUE, apartado 3, (2) que se condenara a Rumanía y a Irlanda, por un lado, al pago de una multa coercitiva diaria, a partir del pronunciamiento de la sentencia, por haber incumplido la obligación de comunicar las medidas de transposición de esta misma Directiva y, por otro lado, al pago de una suma a tanto alzado. Posteriormente la Comisión informó al Tribunal de Justicia de que desistía parcialmente de su recurso, en la medida en que ya no solicitaba la imposición de una multa coercitiva diaria, al haber quedado esta pretensión sin objeto a raíz de la transposición completa de la Directiva 2015/849 al Derecho rumano y al Derecho irlandés.
En este contexto, Rumanía e Irlanda se oponían a la aplicación del régimen de sanciones establecido en el artículo 260 TFUE, apartado 3. Estos dos Estados miembros también sostenían que la pretensión de la Comisión de imponer el pago de una suma a tanto alzado no solo no estaba justificada, sino que tampoco era proporcionada a la vista de los hechos del caso y del objetivo de este tipo de sanción pecuniaria. Reprochaban a la Comisión no haber motivado, de manera detallada y caso por caso, su decisión de solicitar la imposición de tal sanción en los presentes asuntos.
Mediante dos sentencias pronunciadas por la Gran Sala el 16 de julio de 2020, el Tribunal de Justicia estimó los recursos interpuestos por la Comisión. De este modo declaró, en primer lugar, que al vencimiento del plazo que les fue señalado en el dictamen motivado, Rumanía e Irlanda no habían adoptado las medidas nacionales de transposición de la Directiva 2015/849 ni habían comunicado tales medidas a la Comisión, y que, por ello, incumplieron las obligaciones que les incumben en virtud de dicha Directiva.
En segundo lugar, el Tribunal de Justicia declaró que el artículo 260 TFUE, apartado 3, se aplica en los presentes asuntos. (3) En efecto, el Tribunal de Justicia recordó que la obligación de comunicar las medidas de transposición, en el sentido de esta disposición, se refiere a la obligación de los Estados miembros de transmitir información suficientemente clara y precisa sobre las medidas de transposición de una directiva. La conformidad con esta obligación implicaba, en los presentes asuntos, que los Estados miembros indicaran, para cada disposición de la citada Directiva, la disposición o disposiciones nacionales que garantizaban su transposición. Señalando que la Comisión había acreditado la falta de comunicación, por parte de Rumanía y de Irlanda, de las medidas de transposición de la Directiva 2015/849 en el plazo señalado por el dictamen motivado, el Tribunal de Justicia declaró, en primer término, que el incumplimiento así constatado está comprendido en el ámbito de aplicación de dicha disposición.
En segundo término, el Tribunal de Justicia recordó que no incumbe a la Comisión motivar caso por caso su decisión de solicitar una sanción pecuniaria en virtud el artículo 260 TFUE, apartado 3. En efecto, consideró que las condiciones de aplicación de esta disposición no pueden ser más restrictivas que las que prevén la aplicación del artículo 258 TFUE, en la medida en que el artículo 260 TFUE, apartado 3, no constituye sino una modalidad accesoria del procedimiento por incumplimiento, cuya aplicación está comprendida en la facultad discrecional de la Comisión, sobre la que el Tribunal de Justicia no puede ejercer control jurisdiccional. Esta ausencia de motivación no afecta a las garantías procesales del Estado miembro de que se trate, en la medida en que el Tribunal de Justicia, cuando impone tal sanción, está sujeto a una obligación de motivación.
Sin embargo, el Tribunal de Justicia precisó que la Comisión sigue estando obligada a motivar la naturaleza y el importe de la sanción pecuniaria solicitada, teniendo en cuenta a este respecto las directrices que adoptó ya que, en el marco de un procedimiento iniciado en aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3, el Tribunal de Justicia solo dispone de una facultad de apreciación delimitada. En efecto, en caso de que este último declare la existencia de un incumplimiento, las propuestas de la Comisión vinculan al Tribunal de Justicia en cuanto a la naturaleza de la sanción pecuniaria que puede imponer y en cuanto al importe máximo de la sanción que puede pronunciar.
En tercer lugar, por lo que respecta la imposición del pago de una suma a tanto alzado en los presentes asuntos, el Tribunal de Justicia recordó que el objetivo perseguido por la introducción del mecanismo que figura en el artículo 260 TFUE, apartado 3, no solo es incitar a los Estados miembros a poner fin lo antes posible a un incumplimiento que, de no existir dicha medida, tendría tendencia a persistir, sino también agilizar y acelerar el procedimiento para la imposición de sanciones económicas en los casos de incumplimiento de la obligación de informar de las medidas nacionales de transposición de una directiva adoptada de conformidad con el procedimiento legislativo. De este modo, el Tribunal de Justicia declaró que un recurso de la Comisión que, como en el caso de autos, solicitaba la imposición del pago de una suma a tanto alzado no puede desestimarse por resultar desproporcionado por el mero hecho de tener por objeto un incumplimiento que, aun habiéndose prolongado en el tiempo, finalizó cuando el Tribunal de Justicia examinó los hechos, en la medida en que la condena al pago de una suma a tanto alzado se apoya en la apreciación de las consecuencias de la falta de ejecución de las obligaciones del Estado miembro de que se trate sobre los intereses privados y públicos, en particular cuando el incumplimiento ha persistido durante largo tiempo.
En cuarto lugar, en lo que atañe al cálculo de la suma a tanto alzado cuyo pago resulta apropiado imponer en los presentes asuntos, el Tribunal de Justicia recordó que, en ejercicio de su facultad de apreciación en la materia según se encuentra delimitada por las propuestas de la Comisión, le corresponde fijar el importe de la suma a tanto alzado al pago de la cual un Estado miembro puede ser condenado en virtud el artículo 260 TFUE, apartado 3, de tal manera que ese importe, por un lado, se adapte a las circunstancias y, por otro, sea proporcionado a la infracción cometida. Entre los factores pertinentes al respecto figuran, en particular, elementos como la gravedad del incumplimiento declarado, el período durante el que este último perduró y la capacidad de pago del Estado miembro en cuestión.
En lo que atañe, en primer término, a la gravedad de la infracción, el Tribunal de Justicia consideró que si bien es cierto que Rumanía e Irlanda pusieron fin, durante la fase judicial, al incumplimiento reprochado, no lo es menos que dicho incumplimiento existía al vencimiento del plazo señalado en los respectivos dictámenes motivados, de modo que no se garantizó en todo momento la efectividad del Derecho de la Unión.
En lo concerniente, en segundo término, a la evaluación de la duración de la infracción, el Tribunal de Justicia recordó que, en principio, debe considerarse que esta tiene lugar en la fecha en la que el Tribunal de Justicia aprecia los hechos, esto es, en la fecha de conclusión del procedimiento. Por lo que respecta al inicio del período que debe tenerse en cuenta para fijar el importe de la suma a tanto alzado cuyo pago se imponga en aplicación del artículo 260 TFUE, apartado 3, la fecha que ha de considerarse para evaluar la duración del incumplimiento no es la del vencimiento del plazo señalado en el dictamen motivado (utilizada para determinar la multa coercitiva diaria que haya de imponerse), sino la fecha en que expira el plazo de transposición establecido por la Directiva en cuestión. En efecto, esta disposición pretende incitar a los Estados miembros a transponer las directivas en los plazos fijados por el legislador de la Unión y a garantizar la plena efectividad de la legislación de la Unión. Por otra parte, cualquier otra solución supondría poner en cuestión el efecto útil de las disposiciones de las directivas que fijan la fecha en la que deben entrar en vigor las medidas de transposición de las mismas y conceder un plazo de transposición adicional cuya duración variaría, además, en función de la celeridad con la que la Comisión iniciara el procedimiento administrativo previo, sin que pudiera tenerse en cuenta la duración de ese plazo en la evaluación de la duración del incumplimiento en cuestión. En consecuencia, el Tribunal de Justicia concluyó que el incumplimiento de Rumanía y de Irlanda perduró durante algo más de dos años.
En lo relativo, en tercer término, a la capacidad de pago del Estado miembro de que se trate, el Tribunal de Justicia recordó que procede tener en cuenta la evolución reciente del producto interior bruto (PIB) de ese Estado miembro, como se presenta en la fecha del examen de los hechos por el Tribunal de Justicia.
Por consiguiente, habida cuenta de todas las circunstancias del presente asunto y a la vista de la facultad de apreciación que le reconoce el artículo 260 TFUE, apartado 3, el Tribunal de Justicia condenó a Rumanía y a Irlanda a pagar a la Comisión respectivas sumas a tanto alzado de 3 000 000 de euros y de 2 000 000 de euros.