Asia C-549/18
Euroopan komissio
vastaan
Romania
Unionin tuomioistuimen tuomio (suuri jaosto) 16.7.2020
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – SEUT 258 artikla – Rahoitusjärjestelmän käytön estäminen rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen – Direktiivi (EU) 2015/849 – Täytäntöönpanon laiminlyönti ja/tai täytäntöönpanotoimenpiteiden ilmoittamatta jättäminen – SEUT 260 artiklan 3 kohta – Vaatimus vastaajan velvoittamiseksi maksamaan kiinteämääräinen hyvitys
1. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Unionin tuomioistuimen arviointi siitä, onko kanne perusteltu – Huomioon otettava tilanne – Tilanne perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä
(SEUT 258 artikla)
(ks. 19 ja 21 kohta)
2. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Direktiivit – Täytäntöönpano jäsenvaltioissa – Direktiivi, jossa säädetään, että sen kansallisissa täytäntöönpanosäännöksissä on viitattava siihen – Vaikutus – Jäsenvaltioiden velvollisuus toteuttaa erillinen direktiivin täytäntöönpanotoimi
(SEUT 288 artiklan 3 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2015/849 67 artikla)
(ks. 20 kohta)
3. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Direktiivistä johtuvien velvoitteiden noudattamatta jättäminen – Velvollisuus ilmoittaa täytäntöönpanotoimenpiteistä – Ulottuvuus
(SEUT 260 artiklan 3 kohta)
(ks. 44–46 kohta)
4. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Direktiivistä johtuvien velvoitteiden noudattamatta jättäminen – Velvollisuus ilmoittaa täytäntöönpanotoimenpiteistä – Komission vaatimus määrätä kyseessä olevalle jäsenvaltiolle taloudellinen seuraamus – Harkintavalta – Vaikutus – Komissiolla ei ole velvollisuutta perustella tapauskohtaisesti päätöstään taloudellisen seuraamuksen vaatimisesta – Velvollisuus perustella vaaditun taloudellisen seuraamuksen luonnetta ja määrää – Komission suuntaviivojen huomioon ottaminen – Tuomioistuinvalvonta – Rajat
(SEUT 260 artiklan 3 kohta)
(ks. 48–53 kohta)
5. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Unionin tuomioistuimen tuomio, jossa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen todetaan – Velvollisuuden ilmoittaa direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä noudattamatta jättäminen – Taloudelliset seuraamukset – Kiinteämääräinen hyvitys – Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, joka on päättynyt ennen kuin unionin tuomioistuin tutkii asian tosiseikkoja – Vaikutuksettomuus – Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, joka on jatkunut pitkään – Seuraamus, joka ei ole suhteeton
(SEUT 260 artiklan 3 kohta)
(ks. 64–67 kohta)
6. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Unionin tuomioistuimen tuomio, jossa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen todetaan – Velvollisuuden ilmoittaa direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä noudattamatta jättäminen – Taloudelliset seuraamukset – Unionin tuomioistuimen harkintavalta – Arviointiperusteet
(SEUT 260 artiklan 3 kohta)
(ks. 68–71 kohta)
7. Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva kanne – Unionin tuomioistuimen tuomio, jossa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen todetaan – Velvollisuuden ilmoittaa direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä noudattamatta jättäminen – Taloudelliset seuraamukset – Kiinteämääräinen hyvitys – Hyvityksen suuruuden määrittäminen – Arviointiperusteet
(SEUT 260 artiklan 3 kohta)
(ks. 72–86 kohta)
Tiivistelmä
Romania velvoitetaan maksamaan komissiolle 3 000 000 euron ja Irlanti 2 000 000 euron suuruinen kiinteämääräinen hyvitys
Nämä kaksi jäsenvaltiota eivät panneet asetetussa määräajassa täysimääräisesti täytäntöön rahoitusjärjestelmän käytön estämisestä rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen annettua direktiiviä
Direktiivillä 2015/849(1) pyritään estämään unionin rahoitusjärjestelmän käyttö rahanpesuun ja terrorismin rahoitukseen. Jäsenvaltioiden oli saatettava kyseinen direktiivi osaksi kansallista oikeusjärjestystään viimeistään 26.6.2017 ja ilmoitettava Euroopan komissiolle tätä koskevista toimenpiteistä.
Komissio nosti 27.8.2018 unionin tuomioistuimessa kaksi jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta, joissa se katsoi, että yhtäältä Romania ja toisaalta Irlanti eivät olleet niille perustellussa lausunnossa asetetussa määräajassa panneet täysimääräisesti täytäntöön direktiiviä 2015/849 eivätkä ilmoittaneet vastaavista kansallisista täytäntöönpanotoimenpiteistä. Lisäksi komissio vaati SEUT 260 artiklan 3 kohdan(2) nojalla, että Romania ja Irlanti määrätään maksamaan yhtäältä päiväkohtainen uhkasakko tuomion julistamispäivästä lähtien kyseisen direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä ilmoittamista koskevan velvoitteen laiminlyömisen vuoksi ja toisaalta kiinteämääräinen hyvitys. Tämän jälkeen komissio ilmoitti unionin tuomioistuimelle luopuvansa osittain kanteestaan siltä osin kuin se ei enää vaatinut päiväkohtaisen uhkasakon määräämistä, koska tämä vaatimus oli jäänyt vaille kohdetta sen jälkeen, kun direktiivi 2015/849 oli saatettu kokonaisuudessaan osaksi Romanian ja Irlannin oikeusjärjestystä.
Tässä asiayhteydessä Romania ja Irlanti riitauttivat SEUT 260 artiklan 3 kohdassa määrätyn seuraamusjärjestelmän soveltamisen. Nämä kaksi jäsenvaltiota väittivät myös, että komission vaatimus niiden velvoittamisesta maksamaan kiinteämääräinen hyvitys ei ollut perusteltu eikä myöskään oikeassa suhteessa asian tosiseikkoihin ja tämän taloudellisen seuraamustyypin tavoitteeseen nähden. Ne arvostelivat komissiota siitä, ettei se perustellut yksityiskohtaisesti ja tapauskohtaisesti päätöstään vaatia tällaisen seuraamuksen määräämistä tässä asiassa.
Unionin tuomioistuin hyväksyi komission nostamat kanteet kahdella suuren jaoston tuomiolla, jotka julistettiin 16.7.2020. Se totesi ensimmäiseksi, että niille perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä Romania ja Irlanti eivät olleet toteuttaneet direktiivin 2015/846 kansallisia täytäntöönpanotoimia eivätkä ilmoittaneet tällaisista toimenpiteistä komissiolle eivätkä ne näin ollen olleet noudattaneet direktiivin mukaisia velvoitteitaan.
Toiseksi unionin tuomioistuin totesi, että SEUT 260 artiklan 3 kohtaa sovelletaan nyt esillä olevissa asioissa(3). Unionin tuomioistuin muistutti, että kyseisessä määräyksessä tarkoitetulla velvollisuudella ilmoittaa toimenpiteistä, joilla direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä, tarkoitetaan SEUT 260 artiklan 3 kohdassa jäsenvaltioilla olevaa velvollisuutta toimittaa riittävän selvät ja täsmälliset tiedot direktiivin täytäntöönpanotoimenpiteistä. Tämän velvollisuuden noudattaminen edellytti nyt esillä olevissa asioissa, että jäsenvaltioiden oli ilmoitettava kunkin kyseisen direktiivin säännöksen osalta se kansallinen säännös tai ne säännökset, joilla se on pantu täytäntöön. Unionin tuomioistuin korosti komission osoittaneen, että Romania ja Irlanti eivät olleet ilmoittaneet direktiivin 2015/849 täytäntöönpanotoimenpiteistä perustellussa lausunnossa asetetussa määräajassa, ja totesi ensinnäkin, että näin todettu jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen kuuluu kyseisen määräyksen soveltamisalaan.
Tämän jälkeen unionin tuomioistuin muistutti, ettei komission tarvitse perustella tapauskohtaisesti päätöstään vaatia taloudellisen seuraamuksen määräämistä SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla. Se nimittäin katsoi, että kyseisen määräyksen soveltamisedellytykset eivät voi olla rajoittavampia kuin edellytykset, jotka ohjaavat SEUT 258 artiklan täytäntöönpanoa, koska SEUT 260 artiklan 3 kohta on vain liitännäinen menettelysääntö jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä, jonka toteuttaminen kuuluu komission harkintavaltaan, johon unionin tuomioistuin ei voi kohdistaa tuomioistuinvalvontaa. Se, ettei komissio ole perustellut päätöstään, ei vaikuta kyseessä olevan jäsenvaltion menettelyllisiin takeisiin, koska unionin tuomioistuimen on perusteltava päätöksensä, kun se määrää tällaisesta seuraamuksesta.
Unionin tuomioistuin totesi kuitenkin, että komission on yhä perusteltava vaaditun taloudellisen seuraamuksen luonnetta ja määrää sekä otettava tältä osin huomioon antamansa suuntaviivat, sillä unionin tuomioistuimella on SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla aloitetussa menettelyssä vain rajoitettu harkintavalta. Jos unionin tuomioistuin nimittäin toteaa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, komission ehdotukset sitovat unionin tuomioistuinta sen määräämän taloudellisen seuraamuksen luonteen ja enimmäismäärän osalta.
Kolmanneksi siltä osin kuin kyse oli kiinteämääräisen hyvityksen määräämisestä nyt esillä olevissa asioissa unionin tuomioistuin muistutti, että SEUT 260 artiklan 3 kohdassa määrätyn mekanismin käyttöön ottamisella tavoiteltuna tavoitteena oli paitsi kannustaa jäsenvaltioita lopettamaan mahdollisimman pian sellainen jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, jolla olisi taipumus jatkua ilman tällaista toimenpidettä, myös keventää ja nopeuttaa menettelyä niihin tapauksiin liittyvien taloudellisten seuraamusten määräämiseksi, joissa jäsenvaltiot jättävät täyttämättä velvollisuutensa ilmoittaa kansallisesta toimenpiteestä, jolla lainsäätämisjärjestystä noudattaen annettu direktiivi saatetaan osaksi kansallista lainsäädäntöä. Se totesi näin ollen, että nyt esillä olevissa asioissa kyseessä olevan kaltaista komission kannetta, jossa vaadittiin kiinteämääräisen hyvityksen määräämistä, ei voida hylätä suhteettomana pelkästään sillä perusteella, että sen kohteena on jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen, joka on jatkunut pitkään mutta kuitenkin päättynyt silloin, kun unionin tuomioistuin tutkii asian tosiseikkoja, koska kiinteämääräisen hyvityksen määrääminen perustuu niiden seurausten arviointiin, joita asianomaisen jäsenvaltion velvoitteiden täytäntöönpanon laiminlyönnistä aiheutuu yksityisille ja julkisille intresseille, erityisesti silloin, kun jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen on jatkunut pitkään.
Neljänneksi unionin tuomioistuin muistutti sen kiinteämääräisen hyvityksen laskemisesta, joka nyt esillä olevissa asioissa on asianmukaista määrätä, että käyttäessään komission ehdotusten mukaisesti rajattua harkintavaltaansa asiassa unionin tuomioistuimen tehtävänä on vahvistaa kiinteämääräisen hyvityksen määrä, joka jäsenvaltio voidaan SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla määrätä maksamaan, siten, että se on yhtäältä asianmukainen olosuhteiden kannalta ja toisaalta oikeassa suhteessa laiminlyöntiin. Merkityksellisiin tekijöihin kuuluvat tältä osin todetun laiminlyönnin vakavuus, sen ajanjakson pituus, jona laiminlyönti on jatkunut, sekä kyseessä olevan jäsenvaltion maksukyky.
Ensinnäkin rikkomisen vakavuudesta unionin tuomioistuin katsoi, että vaikka Romania ja Irlanti ovat oikeudenkäynnin aikana lopettaneet väitetyn jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen, tämä laiminlyönti oli kuitenkin olemassa perustelluissa lausunnoissa asetetun määräajan päättyessä, joten unionin oikeuden tehokkuutta ei ole varmistettu kaikkina aikoina.
Toiseksi rikkomisen kestosta on muistutettava, että sitä on lähtökohtaisesti arvioitava ottaen huomioon ajankohta, jona unionin tuomioistuin arvioi tosiseikkoja, eli menettelyn päättämispäivänä. Sen ajanjakson alkamisajankohdasta, joka on otettava huomioon SEUT 260 artiklan 3 kohdan nojalla määrättävän kiinteämääräisen hyvityksen määrän vahvistamiseksi, on täsmennettävä, että ajankohta, joka on otettava huomioon arvioitaessa kyseessä olevan jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisen kestoa, ei ole perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättymispäivä (jota käytetään päiväkohtaisen uhkasakon määrittämisessä) vaan kyseessä olevassa direktiivissä täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymispäivä. Kyseisen säännöksen tavoitteena on nimittäin kannustaa jäsenvaltioita panemaan direktiivit täytäntöön unionin lainsäätäjän asettamassa määräajassa ja varmistaa unionin lainsäädännön täysi tehokkuus. Muunlainen ratkaisu merkitsisi sitä paitsi direktiivien niiden säännösten tehokkaan vaikutuksen kyseenalaistamista, joissa vahvistetaan ajankohta, jolloin direktiivien täytäntöönpanotoimien on tultava voimaan, ja sellaisen ylimääräisen täytäntöönpanoajan myöntämistä, jonka kesto vaihtelisi lisäksi sen mukaan, miten nopeasti komissio aloittaa oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn, eikä tämän ajan pituutta voitaisi ottaa huomioon kyseessä olevan laiminlyönnin kestoa arvioitaessa. Tämän perustella unionin tuomioistuin totesi, että Romanian ja Irlannin jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen kesti vähän yli kaksi vuotta.
Kolmanneksi kyseessä olevan jäsenvaltion maksukyvyn osalta unionin tuomioistuin muistutti, että on otettava huomioon kyseisen jäsenvaltion bruttokansantuotteen (BKT) viimeaikainen kehitys sellaisena kuin se on ajankohtana, jolloin unionin tuomioistuin tutkii asian tosiseikat.
Ottaen huomioon kaikki esillä olevien asioiden olosuhteet ja sen harkintavallan, joka unionin tuomioistuimelle on annettu SEUT 260 artiklan 3 kohdassa, unionin tuomioistuin velvoitti Romanian ja Irlannin maksamaan komissiolle kiinteämääräisen hyvityksen, jonka määrä on Romanian osalta 3 000 000 euroa ja Irlannin osalta 2 000 000 euroa.