(Zadeva C‑549/18)
Evropska komisija
proti
Romuniji
Sodba Sodišča (veliki senat) z dne 16. julija 2020
„Neizpolnitev obveznosti države – Člen 258 PDEU – Preprečevanje uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma – Direktiva (EU) 2015/849 – Neobstoj prenosa in/ali sporočitve ukrepov za prenos – Člen 260(3) PDEU – Predlog za naložitev plačila pavšalnega zneska“
1. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Preizkus utemeljenosti, ki ga opravi Sodišče – Upoštevni položaj – Stanje po izteku roka, določenega v obrazloženem mnenju
(člen 258 PDEU)
(Glej točki 19 in 21.)
2. Akti institucij – Direktive – Izvajanje držav članic – Direktiva, ki določa, da morajo za njeno izvedbo nacionalne določbe za prenos vsebovati sklicevanje na to direktivo – Vpliv – Obveznost držav članic, da sprejmejo pozitivni akt za prenos direktive
(člen 288, tretji odstavek, PDEU; Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2015/849, člen 67)
(Glej točko 20.)
3. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Neizpolnitev obveznosti, ki izhajajo iz direktive – Obveznost obvestitve o ukrepih za prenos – Obseg
člen 260(3) PDEU
(Glej točke od 44 do 46.)
4. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Neizpolnitev obveznosti, ki izhajajo iz direktive – Obveznost obvestitve o ukrepih za prenos – Predlog Komisije, naj se zadevni državi članici naloži denarna sankcija – Diskrecijska pravica – Vpliv – Neobstoj obveznosti, da svojo odločitev, da bo predlagala denarno sankcijo, obrazloži za vsak primer posebej – Obveznost obrazložitve narave in višine zahtevane denarne sankcije – Upoštevanje smernic, ki jih je sprejela Komisija – Sodni nadzor – Meje
(člen 260(3) PDEU)
(Glej točke od 48 do 53.)
5. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizpolnitev obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos direktive – Denarne sankcije – Pavšalni znesek – Neizpolnitev, ki ni trajala do presoje dejanskega stanja, ki jo je opravilo Sodišče – Nevplivanje – Neizpolnitev, ki se je nadaljevala dlje časa – Nesorazmerna sankcija
(člen 260(3) PDEU)
(Glej točke od 64 do 67.)
6. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizpolnitev obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos direktive – Denarne sankcije – Polje proste presoje Sodišča – Merila
(člen 260(3) PDEU)
(Glej točke od 68 do 71.)
7. Tožba zaradi neizpolnitve obveznosti – Sodba Sodišča, s katero je ugotovljena neizpolnitev obveznosti – Neizpolnitev obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos direktive – Denarne sankcije – Pavšalni znesek – Določitev zneska – Merila
(člen 260(3) PDEU)
(Glej točke od 72 do 86.)
Povzetek
Romuniji in Irski je naloženo, naj Komisiji plačata pavšalni znesek v višini 3.000.000 EUR oziroma 2.000.000 EUR
Ti državi članici v določenem roku nista v celoti prenesli Direktive o preprečevanju uporabe finančnega sistema za pranje denarja ali financiranje terorizma
Cilj Direktive 2015/849(1) je preprečiti uporabo finančnega sistema Evropske unije za namene pranja denarja in financiranja terorizma. Države članice so morale Direktivo v svoje nacionalno pravo prenesti do 26. junija 2017 in Evropsko komisijo obvestiti o ukrepih, sprejetih v zvezi s tem.
Komisija je 27. avgusta 2018 pri Sodišču vložila tožbi zaradi neizpolnitve obveznosti, pri čemer je menila, da Romunija na eni strani in Irska na drugi v roku, ki jima je bil določen v obrazloženih mnenjih, nista v celoti prenesli Direktive 2015/849 niti sporočili ustreznih nacionalnih ukrepov za prenos. Poleg tega je na podlagi člena 260(3) PDEU(2) predlagala, naj se Romuniji in Irski na eni strani zaradi neizpolnitve obveznosti obvestitve o ukrepih za prenos te direktive naloži plačilo dnevne denarne kazni od razglasitve sodbe in na drugi strani plačilo pavšalnega zneska. Komisija je nato Sodišče obvestila, da delno umika tožbo, ker ne zahteva več naložitve dnevne denarne kazni, saj je ta predlog po popolnem prenosu Direktive 2015/849 v romunsko in irsko pravo postal brezpredmeten.
V tem okviru sta Romunija in Irska izpodbijali uporabo sistema sankcij iz člena 260(3) PDEU. Ti državi članici sta trdili tudi, da predlog Komisije, naj se naloži plačilo pavšalnega zneska, ni le neutemeljen, ampak tudi nesorazmeren glede na dejansko stanje v obravnavanem primeru in cilj te vrste denarne sankcije. Komisiji sta očitali, da svoje odločitve, da v obravnavanem primeru zahteva naložitev take sankcije, ni obrazložila podrobno in v vsakem primeru posebej.
Sodišče je s sodbama, izrečenima 16. julija 2020 v velikem senatu, ugodilo tožbama, ki ju je vložila Komisija. Tako je na prvem mestu ugotovilo, da Romunija in Irska ob izteku roka, ki jima je bil določen v obrazloženem mnenju, nista niti sprejeli nacionalnih ukrepov za prenos Direktive 2015/849 niti takih ukrepov nista sporočili Komisiji ter da zato nista izpolnili svojih obveznosti iz te direktive.
Sodišče je na drugem mestu presodilo, da se v obravnavanih zadevah uporabi člen 260(3) PDEU.(3) Sodišče je namreč opozorilo, da se obveznost obvestitve o ukrepih za prenos v smislu te določbe nanaša na obveznost držav članic, da posredujejo dovolj jasne in natančne informacije glede ukrepov za prenos direktive. Za izpolnitev te obveznosti se je v obravnavanih zadevah zahtevalo, da državi članici za vsako določbo navedene direktive navedeta nacionalno določbo ali določbe, ki zagotavljajo njen prenos. Sodišče je, potem ko je poudarilo, da je Komisija dokazala, da Romunija in Irska nista sporočili ukrepov za prenos Direktive 2015/849 v roku, določenem v obrazloženih mnenjih, presodilo, prvič, da tako ugotovljena neizpolnitev obveznosti spada na področje uporabe te določbe.
Drugič, Sodišče je opozorilo, da Komisiji ni treba v vsakem primeru posebej obrazložiti odločitve, da zahteva denarno sankcijo na podlagi člena 260(3) PDEU. Ugotovilo je namreč, da pogoji za uporabo te določbe ne morejo biti strožji od pogojev za uporabo člena 258 PDEU, ker je člen 260(3) PDEU le pomožni element postopka zaradi neizpolnitve obveznosti, katerega izvedba je zajeta z diskrecijsko pravico Komisije, nad katero Sodišče ne more izvajati sodnega nadzora. Ta neobstoj obrazložitve ne vpliva na procesna jamstva zadevne države članice, ker je Sodišču, če tako sankcijo naloži, naložena obveznost obrazložitve.
Vendar je Sodišče pojasnilo, da Komisija ostaja zavezana obrazložiti naravo in višino zahtevane denarne sankcije, pri čemer v zvezi s tem upošteva smernice, ki jih je sprejela, saj ima Sodišče v okviru postopka, začetega na podlagi člena 260(3) PDEU, le omejeno polje proste presoje. Če Komisija ugotovi neizpolnitev obveznosti, Sodišče namreč zavezujejo predlogi Komisije glede narave denarne sankcije, ki jo lahko naloži, in glede zneska sankcije, ki ga lahko določi.
Sodišče je na tretjem mestu v zvezi z naložitvijo pavšalnega zneska v obravnavanih zadevah opozorilo, da cilj, ki se dosega z uvedbo mehanizma iz člena 260(3) PDEU, ni le ta, da se države članice spodbudijo, da čim prej odpravijo neizpolnitev obveznosti, ki bi brez takega ukrepa imela težnjo k obstanku, temveč tudi, da se olajša in pospeši postopek za naložitev denarnih sankcij v zvezi z neizpolnitvami obveznosti obvestitve o nacionalnem ukrepu, s katerim je bila prenesena neka direktiva in ki je bil sprejet v skladu z zakonodajnim postopkom. Tako je presodilo, da tožbe Komisije, kot je ta v obravnavanem primeru, s katero se predlaga naložitev pavšalnega zneska, ni mogoče zavrniti kot nesorazmerne zgolj zato, ker se nanaša na neizpolnitev obveznosti, ki je bila, čeprav je trajala dlje časa, odpravljena, saj naložitev plačila pavšalnega zneska temelji na presoji posledic neizpolnitve obveznosti zadevne države članice za zasebne in javne interese, zlasti če se je neizpolnitev obveznosti nadaljevala dlje časa.
Sodišče je na četrtem mestu v zvezi z izračunom pavšalnega zneska, ki ga je treba naložiti v obravnavanih zadevah, opozorilo, da mora pri izvajanju svoje diskrecijske pravice na tem področju, kot je ta omejena s predlogi Komisije, pavšalni znesek, ki se lahko naloži državi članici na podlagi člena 260(3) PDEU, določiti tako, da je ta po eni strani prilagojen okoliščinam in po drugi sorazmeren s storjeno kršitvijo. Med dejavniki, ki jih je treba v zvezi s tem upoštevati, so elementi, kot so resnost ugotovljene neizpolnitve obveznosti, obdobje njenega trajanja in plačilna zmožnost zadevne države članice.
Sodišče je, prvič, v zvezi z resnostjo kršitve ugotovilo, da sta Romunija in Irska očitano neizpolnitev obveznosti med postopkom sicer odpravili, vendar sta ti neizpolnitvi obveznosti obstajali ob izteku roka, določenega v obrazloženih mnenjih, tako da učinkovitost prava Unije ni bila stalno zagotovljena.
Sodišče je, drugič, v zvezi z oceno trajanja kršitve opozorilo, da se to trajanje načeloma ugotovi glede na datum, na katerega je Sodišče presodilo dejansko stanje, to je ob koncu postopka. V zvezi z začetkom obdobja, ki ga je treba upoštevati pri določitvi pavšalnega zneska, ki se naloži na podlagi člena 260(3) PDEU, datum, ki ga je treba upoštevati pri oceni trajanja neizpolnitve obveznosti, ni datum izteka roka, določenega v obrazloženem mnenju (ki se uporabi za določitev dnevne denarne kazni, ki se naloži), ampak datum izteka roka za prenos, določenega v zadevni direktivi. Namen te določbe je namreč spodbuditi države članice, da prenesejo direktive v rokih, ki jih določi zakonodajalec Unije, in zagotoviti polni učinek zakonodaje Unije. Vsaka druga rešitev bi poleg tega ogrozila polni učinek določb direktiv, ki določajo datum, na katerega morajo začeti veljati ukrepi za prenos teh direktiv, in z njo bi bil priznan dodaten rok za prenos, katerega dolžina bi bila med drugim odvisna od tega, kako hitro Komisija začne predhodni postopek, pri čemer tega roka ne bi bilo mogoče upoštevati v okviru ugotavljanja trajanja zadevne neizpolnitve obveznosti. Zato je Sodišče ugotovilo, da je neizpolnitev obveznosti Romunije in Irske trajala nekoliko dlje kot dve leti.
Sodišče je, tretjič, v zvezi s plačilno zmožnostjo zadevne države članice opozorilo, da je treba upoštevati nedavno gibanje bruto domačega proizvoda (BDP) te države članice, kakor je izkazano ob presoji dejanskega stanja, ki jo opravi Sodišče.
Zato je Sodišče ob upoštevanju vseh okoliščin obravnavanih zadev in polja proste presoje, ki ga ima na podlagi člena 260(3) PDEU, Romuniji in Irski naložilo, naj Komisiji plačata pavšalni znesek v višini 3.000.000 EUR oziroma 2.000.000 EUR.