SENTENZA DEL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
4 febbraio 2016 (*)
«Programma di sostegno al settore audiovisivo europeo (MEDIA 2007) – Misure di sostegno alla distribuzione transnazionale dei film europei – Invito a presentare proposte nell’ambito del sistema “selettivo” 2013 – Atto dell’EACEA che respinge la candidatura della ricorrente relativa al film “Only God Forgives” – Atto dell’EACEA che conferma il rigetto ma contiene un nuova motivazione – Competenza – Ripartizione dei compiti tra la Commissione e l’EACEA – Competenza vincolata – Ricorso di annullamento – Atto impugnabile – Ricevibilità – Obbligo di motivazione – Linee guida permanenti 2012-2013 – Accordo di distribuzione materiale o fisica – Assenza di previa comunicazione all’EACEA – Inammissibilità della candidatura»
Nella causa T‑676/13,
Italian International Film Srl, con sede in Roma (Italia), rappresentata da A. Fratini, B. Bettelli e M. Bottino, avvocati,
ricorrente,
contro
Agenzia esecutiva per l’istruzione, gli audiovisivi e la cultura (EACEA), rappresentata da H. Monet e D. Homann, in qualità di agenti, assistiti da D. Fosselard e A. Duron, avvocati,
convenuta,
avente ad oggetto una domanda di annullamento della decisione che respinge la candidatura della ricorrente alla concessione di una sovvenzione per il film «Only God Forgives», a seguito dell’invito a presentare proposte EACEA/21/12 MEDIA 2007 – Sostegno alla distribuzione transnazionale di film europei – Sistema «selettivo» 2013 (GU 2012, C 300, pag. 5), pubblicato nell’ambito della decisione n. 1718/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 novembre 2006, relativa all’attuazione di un programma di sostegno al settore audiovisivo europeo (MEDIA 2007) (GU L 327, pag. 12) stabilito per il periodo dal 1° gennaio 2007 al 31 dicembre 2013,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione),
composto da D. Gratsias, presidente, M. Kancheva e C. Wetter (relatore), giudici,
cancelliere: J. Palacio González, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 10 settembre 2015,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Fatti
1 Il 5 ottobre 2012 è stato pubblicato l’invito a presentare proposte EACEA/21/12 MEDIA 2007 – Sostegno alla distribuzione transnazionale di film europei – Sistema «selettivo» 2013 (GU 2012, C 300, pag. 5), nell’ambito del sistema «selettivo» che mira a individuare un certo numero di progetti per sovvenzionarli, in modo da stimolare e sostenere una più vasta distribuzione transnazionale di film europei recenti non nazionali.
2 Tale pubblicazione rientrava nell’ambito della decisione n. 1718/2006/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 novembre 2006, relativa all’attuazione di un programma di sostegno al settore audiovisivo europeo (MEDIA 2007) (GU L 327, pag. 12), per il periodo dal 1° gennaio 2007 al 31 dicembre 2013, il cui contenuto è stato precisato nelle linee guida permanenti del programma MEDIA 2007, allegate al suddetto invito a presentare proposte (in prosieguo: le «linee guida»).
3 Il punto 5 delle linee guida, intitolato «Criteri di ammissibilità», contiene un punto 5.1, rubricato «Società ammissibili», così redatto:
«(...)
Un distributore cinematografico/in sala deve soddisfare i seguenti requisiti:
1. essere il titolare dei diritti di distribuzione cinematografica del film sul territorio di cui trattasi;
2. assicurare la distribuzione cinematografica del film sul territorio (fissare la data di uscita, pianificare, controllare e attuare la distribuzione e la campagna promozionale) e
3. pagare gli importi relativi ai costi associati alla distribuzione. (V. anche punto 5.5, “Proposte ammissibili”).
Un ricorso limitato al subappalto è consentito a condizione che:
– sia stato portato a conoscenza dell’Agenzia;
– sia confermato da fatture pagate;
– sia conforme alla regola del subappalto fissata al punto 10.
Qualora le attività di distribuzione siano suddivise tra più società, i contratti/accordi tra tali società devono essere comunicati all’Agenzia. L’Agenzia considererà normalmente ammissibile la società che svolge di fatto la distribuzione del film sul territorio. La decisione dell’Agenzia non è soggetta a reclamo.
È consentito il ricorso a “distributori fisici” per servizi particolari, come la prenotazione delle sale, la circolazione delle copie e la riscossione dei proventi. Simili distributori fisici non possono essere ammessi a un sostegno finanziario.
(...)».
4 Il punto 5.5 delle linee guida, intitolato «Proposte ammissibili», ha il seguente tenore letterale:
«(...)
Il modulo di candidatura deve essere accompagnato da una lettera ufficiale del soggetto candidato e da tutti gli altri documenti ai quali si fa riferimento nel modulo di candidatura.
(...)
L’Agenzia si riserva il diritto di chiedere al candidato elementi di informazione supplementari.
(...)».
5 Ai sensi del punto 13 delle linee guida, intitolato «Procedura di presentazione delle proposte»:
«(...)
13.2 Modulo di candidatura
(...)
Inoltre, deve essere effettuato, per via postale, un invio globale della candidatura contenente:
– una versione stampata del modulo elettronico;
– tutti i documenti menzionati nell’elenco ricapitolativo.
(...)
13.3 Presentazione di una candidatura a sovvenzione
(...)
Nessuna modifica al fascicolo potrà essere effettuata dopo l’invio della candidatura. Tuttavia, se è necessario chiarire taluni punti, l’Agenzia può contattare il candidato a tal fine.
(...)
Tutti i candidati respinti saranno informati per iscritto.
Il candidato deve presentare tutti gli accordi di distribuzione pertinenti riguardo alla sua candidatura, compresi gli accordi già presentati in occasione di domande di sostegno finanziario a titolo di un precedente invito a presentare proposte del programma MEDIA. Le candidature incomplete saranno considerate inammissibili.
(...)».
6 La ricorrente, Italian International Film Srl, ha presentato il 22 marzo 2013 la sua candidatura, volta ad ottenere la concessione di una sovvenzione per la distribuzione in Italia del film «Only God Forgives» («Solo Dio perdona»; in prosieguo: il «film»).
7 Il 4 giugno 2013, uno degli agenti dell’Agenzia esecutiva per l’istruzione, gli audiovisivi e la cultura (EACEA) incaricato di istruire le domande di sovvenzione ha segnalato alla ricorrente che desiderava ottenere diversi documenti complementari. Il 6 giugno 2013, quest’ultima ha prodotto taluni documenti, che sono stati allegati dall’EACEA alla sua candidatura, affinché essa potesse essere esaminata.
8 Il comitato incaricato di esaminare le domande di sovvenzione (in prosieguo: il «comitato di valutazione») ha rilevato, durante le sue riunioni del 20 e del 21 giugno 2013, che in Italia il film era distribuito dalla società 01 Distribution e non dalla ricorrente, di modo che la sua candidatura non poteva essere selezionata. Tale comitato ha quindi trasmesso alla Commissione europea una proposta di decisione di rigetto.
9 Durante la sua riunione del 26 luglio 2013, il comitato MEDIA 2007 presso la Direzione generale (DG) «Istruzione e cultura» della Commissione ha emesso un parere che riprendeva la proposta del comitato di valutazione, tranne due modifiche che non riguardavano la ricorrente.
10 Con la decisione di esecuzione C(2013) 5212 final, del 2 agosto 2013, relativa a una decisione individuale di assegnazione di sovvenzioni nell’ambito del programma MEDIA 2007 – Sostegno selettivo alla distribuzione (in prosieguo: la «decisione del 2 agosto 2013»), la Commissione ha seguito il parere del comitato MEDIA 2007 (punto 3 della suddetta decisione), in quanto la ricorrente non faceva parte dei candidati sovvenzionati per la distribuzione del film, menzionati in allegato alla decisione.
11 Il 7 agosto 2013, l’EACEA ha notificato alla ricorrente il contenuto della decisione del 2 agosto 2013, con il timbro dell’EACEA, mediante il modulo standard, indicando che «[i]l richiedente non assicurerà personalmente la distribuzione cinematografica del film».
12 Con lettera del 4 settembre 2013, la ricorrente ha contestato tale motivo e ha presentato all’EACEA talune osservazioni. In particolare, la ricorrente ha indicato che essa era effettivamente il distributore cinematografico del film e che ciò emergeva dai documenti trasmessi in allegato a tale lettera. Essa vi esponeva per quali ragioni commerciali il logo della 01 Distribution compariva a titolo principale e ha dichiarato di rammaricarsi del fatto che ciò abbia potuto indurre la Commissione a ritenere che essa non fosse il distributore del film. Di conseguenza, essa ha chiesto il riesame della decisione del 2 agosto 2013, il cui contenuto le era stato notificato il 7 agosto 2013.
13 Con lettera dell’8 ottobre 2013, l’EACEA ha risposto alle osservazioni della ricorrente, respingendoli in quanto, se è vero che, in applicazione del punto 5.1 delle linee guida, il subappalto delle attività di fatturazione e di riscossione dei proventi poteva essere autorizzato, tale autorizzazione era tuttavia subordinata alla comunicazione all’EACEA dei relativi accordi. L’EACEA sottolineava che, avendo contattato la ricorrente il 4 giugno 2013 per ottenere chiarimenti supplementari (v. punto 7 supra), quest’ultima aveva omesso di portare a sua conoscenza l’accordo firmato con la 01 Distribution il 26 aprile 2013 per la distribuzione del film, il che era indispensabile per consentire un esame appropriato da parte del comitato di valutazione della possibilità, per la ricorrente, di essere sovvenzionata. In conclusione, l’EACEA ha indicato di «essere spiacente di [dover] confermare l’inammissibilità del progetto di cui sopra, conformemente alla raccomandazione iniziale del comitato di valutazione».
14 L’EACEA vi informava altresì la ricorrente delle modalità e dei termini di ricorso di cui essa disponeva contro «tale decisione» (in prosieguo: la «lettera dell’8 ottobre 2013»).
Procedimento e conclusioni delle parti
15 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 18 dicembre 2013, la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
16 Con memoria depositata presso la cancelleria del Tribunale il 14 marzo 2014, l’EACEA ha sollevato un’eccezione di irricevibilità, ai sensi dell’articolo 114, paragrafo 1, del regolamento di procedura del Tribunale del 2 maggio 1991.
17 Nelle sue osservazioni scritte depositate presso la cancelleria del Tribunale il 24 aprile 2014, la ricorrente ha contestato i motivi di irricevibilità proposti dall’EACEA.
18 Con ordinanza del 15 settembre 2014, conformemente all’articolo 114, paragrafo 4, del regolamento di procedura del 2 maggio 1991, il Tribunale ha riunito al merito l’eccezione di irricevibilità sollevata dall’EACEA.
19 Il 27 ottobre 2014, l’EACEA ha depositato il controricorso. Il 12 dicembre 2014 è stata depositata una memoria di replica e il 26 gennaio 2015 una controreplica.
20 La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
– annullare la «decisione (...) dell’8 ottobre 2013»;
– condannare l’EACEA all’adozione di tutti «i provvedimenti conseguenti»;
– condannare l’EACEA alle spese.
21 L’EACEA chiede che il Tribunale voglia:
– respingere il ricorso in quanto manifestamente irricevibile o, quanto meno, infondato;
– condannare la ricorrente alle spese.
In diritto
Sull’oggetto del ricorso
22 Occorre rilevare che il ricorso è diretto contro la decisione contenuta, secondo la ricorrente, nella lettera dell’8 ottobre 2013, e non contro la decisione del 2 agosto 2013. Ciò risulta espressamente dal tenore letterale dell’atto introduttivo. Inoltre, se è esatto che, il 4 settembre 2013, la ricorrente ha chiesto il riesame di tale ultima decisione, solo il senso e il motivo di quest’ultima erano stati portati a sua conoscenza mediante il modulo standard notificato il 7 agosto 2013, e non la decisione del 2 agosto 2013 in quanto tale, la quale non era menzionata in tale modulo ed è stata identificata, nei suoi confronti, solo nell’eccezione di irricevibilità sollevata dall’EACEA.
Sulla ricevibilità
23 L’EACEA deduce tre motivi di irricevibilità, attinenti, il primo, alla prescrizione dell’azione, supponendo che essa debba essere considerata diretta contro la decisione del 2 agosto 2013, il secondo al fatto che la lettera dell’8 ottobre 2013 non è un atto che arreca pregiudizio, in quanto solo la decisione del 2 agosto 2013, notificata il 7 agosto 2013, presentava un carattere siffatto, e, il terzo, al carattere meramente confermativo della lettera dell’8 ottobre 2013 rispetto alla decisione del 2 agosto 2013.
24 La ricorrente contesta tali motivi di irricevibilità e considera ricevibile il proprio ricorso.
Sulla prescrizione dell’azione
25 Risulta dal punto 22 supra che il ricorso è diretto contro la decisione che la ricorrente considera contenuta nella lettera dell’8 ottobre 2013, ad esclusione di qualsiasi altra. Di conseguenza, non può che essere respinta l’eccezione di irricevibilità attinente alla prescrizione dell’azione in quanto diretta contro la decisione del 2 agosto 2013, a proposito della quale va sottolineato che non è stata identificata, né quanto alla data né quanto all’atto che la conterrebbe, rispetto alla ricorrente prima del presente procedimento giurisdizionale.
Sul carattere di decisione della lettera dell’8 ottobre 2013
26 Occorre ricordare che non è sufficiente che una lettera sia stata inviata da un’istituzione, da un organo o da un organismo dell’Unione europea al suo destinatario, in risposta ad una domanda formulata da quest’ultimo, perché essa possa essere definita decisione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE, rendendo così possibile il rimedio del ricorso di annullamento (v., in tal senso, ordinanza del 27 gennaio 1993, Miethke/Parlamento, C‑25/92, Racc., EU:C:1993:32, punto 10; sentenza del 22 maggio 1996, AITEC/Commissione, T‑277/94, Racc., EU:T:1996:66, punto 50, e ordinanza del 5 novembre 2003, Kronoply/Commissione, T‑130/02, Racc., EU:T:2003:293, punto 42).
27 Infatti, se è vero che il ricorso di annullamento è esperibile nei confronti di tutte le disposizioni adottate dalle istituzione dell’Unione, indipendentemente dalla loro natura o dalla loro forma, nonché, eventualmente, alle condizioni e secondo le specifiche modalità previste dall’articolo 263, quinto comma, TFUE, per le disposizioni adottate dagli organi e dagli organismi dell’Unione, ciò accade a condizione, allorché il ricorso è proposto da una persona fisica o giuridica, che tali disposizioni siano dirette a produrre effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sugli interessi di quest’ultima, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica (v., in tal senso, sentenze dell’11 novembre 1981, IBM/Commissione, 60/81, Racc., EU:C:1981:264, punti 9 e 10; del 13 ottobre 2011, Deutsche Post e Germania/Commissione, C‑463/10 P e C‑475/10 P, Racc., EU:C:2011:656, punto 37 e giurisprudenza ivi citata, e ordinanza del 13 marzo 2015, European Coalition to End Animal Experiments/ECHA, T‑673/13, Racc., EU:T:2015:167, punto 22).
28 L’EACEA è un organismo dell’Unione dotato di personalità giuridica (sentenza del 21 ottobre 2010, Agapiou Joséphidès/Commissione e EACEA, T‑439/08, EU:T:2010:442, punto 35), introdotto dalla decisione 2005/56/CE della Commissione, del 14 gennaio 2005, che istituisce l’Agenzia esecutiva per l’istruzione, gli audiovisivi e la cultura per la gestione dell’azione comunitaria nei settori dell’istruzione, degli audiovisivi e della cultura, in applicazione del regolamento (CE) n. 58/2003 del Consiglio (GU L 24, pag. 35), abrogata e sostituita dalla decisione 2009/336/CE della Commissione, del 20 aprile 2009, che istituisce l’Agenzia esecutiva per l’istruzione, gli audiovisivi e la cultura per la gestione dell’azione comunitaria nei settori dell’istruzione, degli audiovisivi e della cultura, in applicazione del regolamento (CE) n. 58/2003 del Consiglio (GU L 101, pag. 26). La decisione 2009/336, come modificata dalla decisione di esecuzione 2012/797/UE della Commissione, del 18 dicembre 2012 (GU L 349, pag. 68) e ormai abrogata essa stessa, ma applicabile alla presente controversia, non contiene alcuna disposizione adottata in applicazione dell’articolo 263, quinto comma, TFUE.
29 Pertanto, la ricorrente sarebbe legittimata a proporre un ricorso di annullamento contro la lettera dell’8 ottobre 2013 solo qualora fosse dimostrato che tale lettera ha prodotto, nei confronti della stessa ricorrente, effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sui suoi interessi, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica (v., in tal senso, sentenze IBM/Commissione, punto 27 supra, EU:C:1981:264, punto 9; del 5 aprile 2006, Deutsche Bahn/Commissione, T‑351/02, Racc., EU:T:2006:104, punto 35, e ordinanza del 19 novembre 2013, 1. garantovaná/Commissione, T‑42/13, EU:T:2013:621, punto 20).
30 Per stabilire se un atto impugnato produca simili effetti, occorre tener conto della sua sostanza (sentenza IBM/Commissione, punto 27 supra, EU:C:1981:264, punto 9; ordinanze del 29 aprile 2004, SGL Carbon/Commissione, T‑308/02, Racc., EU:T:2004:119, punto 39, e del 9 ottobre 2012, Région Poitou-Charentes/Commissione, T‑31/12, EU:T:2012:528, punto 32).
31 Da un lato, ciò comporta che il fatto che l’EACEA abbia impiegato, nella lettera dell’8 ottobre 2013, la parola «decisione» costituisce una mera indicazione, tra le altre, che il giudice dell’Unione può prendere in considerazione per definire la sostanza dell’atto in questione, ma non può, di per sé solo, permettere di qualificare tale atto come decisione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE. Dall’altro lato, l’EACEA non può utilmente sostenere, nell’ambito di un’eccezione di irricevibilità, la propria presunta incompetenza per adottare una decisione siffatta, atteso che, qualora l’analisi delle circostanze di specie conducesse a concludere nel senso del carattere di decisione della lettera dell’8 ottobre 2013, la questione della competenza dell’autore della suddetta lettera dovrebbe essere esaminata sotto il profilo della legittimità esterna della decisione in essa contenuta, il che riguarderebbe il merito del diritto e non la ricevibilità.
32 Nel caso di specie, si deve rilevare che, con la lettera dell’8 ottobre 2013, l’EACEA è andata oltre quanto avrebbe richiesto un semplice chiarimento della decisione del 2 agosto 2013, il cui contenuto e la motivazione erano state da essa notificati. L’EACEA non si è limitata a illustrare la suddetta decisione, bensì ha assunto una posizione essa stessa nel senso del rigetto della domanda di sovvenzione presentata dalla ricorrente.
33 Se è vero che la lettera dell’8 ottobre 2013 contiene un’interpretazione del punto 5.1 delle linee guida, tale interpretazione non è diretta a indicare alla ricorrente le ragioni dell’adozione della decisione del 2 agosto 2013, la quale peraltro non è menzionata in quanto tale nella lettera (v. punto 22 supra), bensì contiene un sostegno al rigetto opposto dalla stessa EACEA, «conformemente alla raccomandazione iniziale del comitato di valutazione».
34 Risulta quindi dall’esame di tale lettera che l’EACEA ha inteso conferirle effetti giuridici vincolanti, confermando il rigetto precedentemente opposto alla domanda di sovvenzione della ricorrente, il che era idoneo a incidere sugli interessi di quest’ultima, privandola della possibilità di ottenere la sovvenzione alla distribuzione del film sul territorio italiano. Alla luce della giurisprudenza ricordata ai punti da 26 a 30 supra, occorre quindi concludere che la lettera dell’8 ottobre 2013 costituisce effettivamente una decisione ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE (in prosieguo: la «decisione dell’8 ottobre 2013») e, di conseguenza, respingere la seconda eccezione di irricevibilità sollevata dall’EACEA.
Sul carattere confermativo della decisione dell’8 ottobre 2013
35 Secondo una giurisprudenza consolidata, una decisione è meramente confermativa di una decisione precedente qualora non contenga alcun elemento nuovo rispetto ad un atto precedente e non sia stata preceduta da un riesame della situazione del destinatario di quest’ultimo (sentenze del 14 aprile 1970, Nebe/Commissione, 24/69, Racc., EU:C:1970:22, punto 8; del 10 dicembre 1980, Grasselli/Commissione, 23/80, Racc., EU:C:1980:284, punto 18, e dell’11 giugno 2002, AICS/Parlamento, T‑365/00, Racc., EU:T:2002:151, punto 30).
36 Orbene, è giocoforza constatare che, prima di adottare la decisione dell’8 ottobre 2013, l’EACEA ha svolto un esame degli elementi presentati dalla ricorrente nella sua lettera del 4 settembre 2013, prima di indicare che questi ultimi, conformemente al punto 5.1 delle linee guida, avrebbero dovuto esserle trasmessi nel momento in cui essa aveva contattato la ricorrente, il 4 giugno 2013, «per maggiori chiarimenti sulla capacità operativa della società per distribuire il film», in quanto una siffatta comunicazione sarebbe stata idonea a consentire al comitato di valutazione di procedere a un’«esatta valutazione del progetto». Se ne deve quindi dedurre che, mentre la decisione del 2 agosto 2013, il cui contenuto è stato notificato il 7 agosto 2013 attraverso il modulo standard, era fondata sul fatto che la ricorrente non avrebbe assicurato essa stessa la distribuzione cinematografica del film, la decisione dell’8 ottobre 2013 si basa sul motivo secondo il quale la ricorrente non aveva portato a conoscenza dell’EACEA gli elementi necessari all’esatta valutazione del progetto. A tal proposito, l’EACEA ha precisato che un ricorso limitato al subappalto, come per la biglietteria e la fatturazione, avrebbe potuto essere autorizzato, a condizione che ciò fosse stato portato a sua conoscenza. Poiché contiene un motivo diverso da quello riportato nella decisione del 2 agosto 2013, in quanto prende in considerazione elementi nuovi, menzionati dalla ricorrente nella sua lettera del 4 settembre 2013, la decisione dell’8 ottobre 2013 non presenta un carattere confermativo.
37 Occorre pertanto respingere la terza eccezione di irricevibilità sollevata dall’EACEA e dichiarare il ricorso ricevibile.
Nel merito
38 La ricorrente deduce, a sostegno del suo ricorso, due motivi, che vertono, il primo, sulla violazione dell’obbligo di motivazione e, il secondo, su un manifesto errore di valutazione; gli stessi inficiano la legittimità della decisione dell’8 ottobre 2013.
39 L’EACEA sostiene che nessuno di tali motivi è fondato.
Sulla competenza dell’EACEA per adottare la decisione dell’8 ottobre 2013
40 Prima di procedere, eventualmente, all’esame dei due motivi di ricorso, occorre esaminare, d’ufficio, se l’EACEA fosse competente ad adottare la decisione dell’8 ottobre 2013 (v., per quanto riguarda il carattere di ordine pubblico del motivo attinente all’incompetenza dell’autore di una decisione sottoposta al controllo di legittimità del giudice dell’Unione, sentenze del 10 maggio 1960, Germania/Alta Autorità, 19/58, Racc., EU:C:1960:19, pag. 457; del 28 gennaio 2003, Laboratoires Servier/Commissione, T‑147/00, Racc., EU:T:2003:17, punto 45, e del 13 dicembre 2013, Ungheria/Commissione, T‑240/10, Racc., EU:T:2013:645, punto 70), precisando che le parti hanno avuto la possibilità di dibattere tale questione in contraddittorio, poiché la stessa EACEA ha fatto valere, nell’eccezione di irricevibilità, che non sarebbe stata competente ad adottare una decisione come la decisione dell’8 ottobre 2013 e che diversi quesiti sono stati posti in udienza all’EACEA, in particolare per sapere se essa fosse competente per procedere a un riesame di decisioni come la decisione del 2 agosto 2013 e se esistessero casi di competenza vincolata in materia di rigetto delle domande di sovvenzione. La ricorrente è stata invitata, durante l’udienza, a esprimere il proprio parere su tali questioni e sulle risposte fornite dall’EACEA. Ne risulta che, tanto durante la fase scritta del procedimento quanto durante la fase orale di quest’ultimo, il principio del contraddittorio è stato rispettato per quanto riguarda il motivo attinente all’incompetenza dell’autore dell’atto impugnato, conformemente alla giurisprudenza, trattandosi di un motivo di diritto rilevato d’ufficio (v., in tal senso, sentenza del 2 dicembre 2009, Commissione/Irlanda e a., C‑89/08 P, Racc., EU:C:2009:742, punti 57 e 60).
41 Occorre anzitutto ricordare che, ai sensi del punto 7 della decisione 2009/336, come modificata, «[l]a delega ad un’agenzia esecutiva di compiti connessi all’esecuzione di (...) programmi può avvenire secondo una chiara separazione tra, da un lato, le tappe di programmazione e l’adozione delle decisioni di finanziamento, di competenza dei servizi della Commissione e, dall’altro, l’esecuzione dei progetti, che può essere affidata a un’agenzia esecutiva». Inoltre, il punto 8 della stessa decisione dispone che “[l]’istituzione di un’agenzia esecutiva non modifica la delega del Consiglio alla Commissione concernente la gestione di alcune fasi delle azioni contemplate da vari programmi».
42 L’articolo 4, paragrafo 1, della decisione 2009/336, come modificata, dispone che l’EACEA «è responsabile della gestione di alcuni aspetti dei seguenti programmi comunitari: (…)
28) il programma di sostegno al settore audiovisivo europeo (MEDIA 2007) (2007-2013), approvato con decisione n. 1718/2006 (...)».
43 L’articolo 4, paragrafo 2, della stessa decisione, come modificata, dispone che, quanto alla gestione degli aspetti dei programmi comunitari di cui al paragrafo 1, l’EACEA «sarà incaricata dei compiti seguenti:
a) la gestione di tutto il ciclo di vita dei progetti a titolo dell’esecuzione dei programmi comunitari che le sono affidati (…);
b) l’adozione degli strumenti di esecuzione del bilancio delle entrate e delle spese e l’esecuzione, conformemente alla delega della Commissione, di tutte o parte delle operazioni necessarie alla gestione dei programmi comunitari, in particolare quelle relative alla concessione delle sovvenzioni e ai contratti».
44 Inoltre, la decisione C(2009) 3355 definitivo della Commissione, del 6 maggio 2009, recante delega di poteri all’Agenzia esecutiva per l’istruzione, gli audiovisivi e la cultura in vista dell’esecuzione di compiti connessi all’attuazione di programmi comunitari nei settori dell’istruzione, degli audiovisivi e della cultura comprendenti, in particolare, l’esecuzione di crediti iscritti nel bilancio comunitario, come modificata dalla decisione C(2010) 7095 definitivo, ha attuato la decisione 2009/336. Il programma MEDIA 2007 è infatti menzionato al punto 28 della decisione C(2009) 3355 definitivo. L’articolo 5 della suddetta decisione, intitolato «Compiti di esecuzione del bilancio», precisa, al suo paragrafo 1, lettera a), che l’EACEA procede alla «concessione di sovvenzioni e alla gestione delle convenzioni e decisioni ad esse relative» e che, «[a] tal fine, l’[EACEA] è incaricata dalla Commissione di effettuare talune o tutte le operazioni necessarie per il lancio e la conclusione delle procedure di sovvenzioni, i cui dettagli sono riportati nell’allegato III».
45 L’allegato I, paragrafo 26, terzo trattino, della decisione C(2009) 3355 definitivo, come modificata, ricorda che l’EACEA partecipa all’attuazione e alla gestione della maggior parte degli aspetti del programma MEDIA 2007, compreso per quanto riguarda la distribuzione.
46 L’allegato III di tale decisione stabilisce i compiti delegati all’EACEA, tra i quali si trovano, ai sensi del punto A 5, «la selezione di progetti ovvero, qualora [la base legale dei programmi preveda] che spetta alla Commissione selezionare i progetti, la preparazione di una proposta di selezione da adottare da parte della Commissione conformemente alle procedure di comitatologia», ai sensi del punto A 6, la «notifica [ai loro beneficiari] delle decisioni individuali relative alla concessione di sovvenzioni» e, ai sensi del punto A 7, «[il trattamento] delle domande [dirette a riesaminare le decisioni relative alla concessione di sovvenzioni]».
47 Infine, la decisione n. 1718/2006 (v. punto 2 supra) prevede, al suo articolo 10, paragrafo 2, lettera e), che qualsiasi proposta riguardante l’assegnazione di fondi comunitari di importo superiore a EUR 300 000, nel caso della distribuzione, rientra nella procedura prevista all’articolo 11, paragrafo 2, di tale stessa decisione, mentre l’articolo 10, paragrafo 3, della suddetta decisione dispone che le «misure necessarie all’attuazione della [suddetta] decisione per quanto riguarda tutte le altre materie sono adottate conformemente alla procedura prevista all’articolo 11, paragrafo 3», della decisione n. 1718/2006, il che comprende, in particolare, le proposte relative all’assegnazione di fondi comunitari di importo inferiore a EUR 300 000, nel settore della distribuzione. L’articolo 11 della decisione n. 1718/2006 precisa, al suo paragrafo 1, che la Commissione è assistita da un comitato e rinvia, nel suo paragrafo 2, agli articoli 4 e 7 della decisione 1999/468/CE del Consiglio, del 28 giugno 1999, recante modalità per l’esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione (GU L 184, pag. 23), e, al suo paragrafo 4, agli articoli 3 e 7 della decisione 1999/468. L’articolo 3 di quest’ultima definiva la procedura consultiva, mentre l’articolo 4 regolava la procedura di gestione. Tuttavia, la decisione 1999/468 è stata abrogata dall’articolo 12, primo comma, del regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 febbraio 2011, che stabilisce le regole e i principi generali relativi alle modalità di controllo da parte degli Stati membri dell’esercizio delle competenze di esecuzione attribuite alla Commissione (GU L 55, pag. 13), il cui articolo 13 precisa che i riferimenti all’articolo 3 della decisione 1999/468 devono ormai essere intesi nel senso che riguardano la procedura consultiva disciplinata dall’articolo 4 del regolamento n. 182/2011, mentre i riferimenti all’articolo 4 della decisione 1999/468 devono essere intesi nel senso che riguardano la procedura d’esame prevista dall’articolo 5 del regolamento n. 182/2011, ad eccezione del suo paragrafo 4, secondo e terzo comma.
48 A tal proposito, si deve aggiungere che il punto 4, penultimo comma, delle linee guida indica l’importo massimo della sovvenzione in EUR 150 000 per distributore e per film, e che il punto 4, ultimo comma, delle linee guida precisa che l’EACEA si riserva il diritto di non distribuire tutti i fondi disponibili. Tale soglia e tale riserva sono stati ribaditi nell’invito a presentare proposte EACEA/21/12 al punto 5, terzo e quarto comma.
49 Dall’insieme delle disposizioni sopra citate risulta che la competenza dell’EACEA, in materia di sovvenzioni accordate nell’ambito dell’invito a presentare proposte EACEA/21/12, adottato nell’ambito dell’attuazione del programma MEDIA 2007, era limitata, in primo luogo, all’istruzione del fascicolo di ciascun richiedente per preparare «una proposta di selezione da adottare da parte della commissione conformemente alle procedure di comitatologia», ai sensi del punto A 5, nella seconda parte dell’alternativa da esso prevista, dell’allegato III della decisione C(2009) 3355 definitivo, come modificata, in secondo luogo, alla «notifica [ai loro beneficiari] delle decisioni individuali [relative alla concessione] di sovvenzioni», in applicazione del punto A 6 dello stesso allegato e, in terzo luogo, conformemente al punto A 7 del suddetto allegato, al «[trattamento] delle domande [dirette a riesaminare le decisioni relative alla concessione di sovvenzioni]».
50 Nel caso di specie, l’EACEA ha istruito il fascicolo della ricorrente secondo gli elementi che quest’ultima le aveva fornito e le ha chiesto con un messaggio di posta elettronica, il 4 giugno 2013, taluni elementi supplementari. In risposta a tale messaggio, la ricorrente ha confermato, con messaggio dello stesso giorno, di essere «il distributore italiano del film», senza tuttavia fornire documenti giustificativi al riguardo, e ha inviato all’EACEA, il 6 giugno 2013, informazioni supplementari riguardanti l’esperienza da essa maturata in quanto distributore, in particolare durante i cinque anni precedenti. Dopo aver analizzato l’insieme del fascicolo, l’EACEA ha presentato una proposta di diniego di sovvenzione alla Commissione, la quale ha adottato la decisione del 2 agosto 2013, nel rispetto della procedura consultiva prevista dall’articolo 4 del regolamento n. 182/2011, trattandosi di una proposta relativa all’assegnazione di fondi dell’Unione di importo inferiore a EUR 300 000, nel settore della distribuzione, conformemente al combinato disposto dell’articolo 10, paragrafi 2 e 3, della decisione n. 1718/2006. Il punto 3 della decisione del 2 agosto 2013 riprende la motivazione formulata dal comitato MEDIA 2007 nel suo parere del 26 luglio 2013, il quale aveva a sua volta fatto propria, per quanto riguarda la ricorrente, la proposta del comitato di valutazione (v. punti da 8 a 10 supra), ovvero che il film era distribuito, in Italia, dalla società 01 Distribution e non dalla ricorrente, di modo che la sua candidatura non poteva essere accolta. Il 7 agosto 2013, l’EACEA ha ripreso tale motivo di rigetto, segnando, nel modulo standard di notifica, la casella corrispondente alla descrizione seguente: “[i]l richiedente non assicurerà personalmente la distribuzione cinematografica del film». Il 4 settembre 2013, la ricorrente ha inviato all’EACEA una lettera che deve chiaramente essere qualificata come domanda diretta al riesame di una decisione relativa alla concessione di una sovvenzione, ai sensi del punto A 7 dell’allegato III della decisione C(2009) 3355 definitivo, come modificata.
51 Di conseguenza, in circostanze come quelle del caso di specie, l’EACEA aveva la scelta, al fine di procedere al trattamento di tale domanda, tra limitarsi a chiarire la decisione del 2 agosto 2013 o investire la Commissione affinché essa modificasse tale decisione, o nel senso della concessione di una sovvenzione, o nel senso di un rigetto, ma per motivi diversi da quelli inizialmente applicati. Infatti, l’EACEA non poteva, in alcun modo, essere competente per modificare una decisione che non aveva competenza per adottare.
52 Se è vero che il punto 5.1 delle linee guida dispone che, nel caso in cui le attività di distribuzione siano suddivise tra diverse società, i contratti/accordi tra tali società devono essere comunicati all’EACEA, la quale considererà normalmente ammissibile la società che svolge di fatto la distribuzione del film sul territorio e adotta a tal proposito una «decisione non (...) soggetta a reclamo», tale formulazione deve essere interpretata nel senso che essa fa riferimento al fatto che l’EACEA, durante l’istruzione delle domande, deve assumere definitivamente la propria posizione al fine di presentare alla Commissione una proposta di selezione, indipendentemente dalla possibilità per il richiedente di contestare successivamente, nell’ambito di un ricorso amministrativo, la decisione di tale istituzione. Qualsiasi diversa interpretazione sarebbe contraria al tenore letterale esplicito del punto A 7 dell’allegato III della decisione C(2009) 3355 definitivo, come modificata, che sancisce il diritto al suddetto ricorso.
53 Ne consegue che, procedendo essa stessa a un diniego fondato su un motivo non applicato dalla Commissione, l’EACEA ha viziato di incompetenza la decisione dell’8 ottobre 2013.
54 Risulta tuttavia da una giurisprudenza costante nel contesto di cause le cui circostanze sono paragonabili a quelle del caso di specie che, in caso di competenza vincolata, il vizio di incompetenza non può comportare l’annullamento della decisione impugnata, atteso che il suddetto annullamento effettuato a causa dell’incompetenza dell’autore della decisione impugnata potrebbe dar luogo, una volta sanato tale vizio alla data in cui si è verificato, soltanto all’adozione di una decisione identica quanto al merito (v., in tal senso, sentenze del 6 luglio 1983, Geist/Commissione, 117/81, Racc., EU:C:1983:191, punti 6 e 7; del 9 ottobre 1992, De Persio/Commissione, T‑50/91, Racc., EU:T:1992:104, punti 10, 22 e 24, e del 19 gennaio 2010, De Fays/Commissione, T‑355/08 P, Racc. FP, EU:T:2010:16, punti 57 e 58).
55 Occorre quindi verificare se, nel caso di specie, la Commissione si sia trovata in una situazione di competenza vincolata, di modo che, sostituendo un motivo di rigetto della domanda della ricorrente a quello previsto dalla Commissione nella decisione del 2 agosto 2013, l’EACEA abbia adottato una decisione identica nel merito a quella che la Commissione, essendo in possesso degli stessi elementi comunicati nella lettera del 4 settembre 2013, avrebbe adottato, in quanto competente.
56 Come risulta dal punto 5.1 delle linee guida citato al punto 3 supra, la concessione di una sovvenzione alla distribuzione presuppone che la richiedente proceda personalmente alla distribuzione cinematografica del film sul territorio di cui trattasi. Tuttavia, tale disposizione prevede la possibilità, per il distributore, di ricorrere in misura limitata ad accordi di subappalto, a condizione che tale ricorso «sia stato portato a conoscenza dell’[EACEA]». Il seguito del punto 5.1 ribadisce tale obbligo di comunicazione, questa volta in caso di suddivisione delle attività, prevedendo che «[q]ualora le attività di distribuzione siano suddivise tra più società, i contratti/accordi tra tali società devono essere comunicati all’[EACEA]». Tale stesso punto precisa che è autorizzato il ricorso a distributori fisici per servizi particolari, come la prenotazione delle sale e la riscossione dei proventi.
57 La ricorrente sostiene di essere chiaramente il distributore del film e che l’accordo da essa concluso con la società 01 Distribution in merito alla prenotazione delle sale, alla circolazione delle copie del film, alla riscossione dei proventi, nonché la comunicazione del film con il logo principale 01 Distribution, non doveva essere comunicato all’EACEA, poiché tale accordo avrebbe dovuto essere qualificato verosimilmente come un affidamento a un terzo dell’attività cosiddetta di «distribuzione fisica» e avrebbe avuto in ogni caso natura diversa da quella del subappalto.
58 L’EACEA contesta tale interpretazione.
59 Occorre rilevare che il punto 5.1 delle linee guida contiene in realtà, come risulta dal punto 56 supra, una ripartizione degli accordi di distribuzione in tre categorie che corrispondono rispettivamente agli accordi di subappalto, agli accordi di suddivisione di attività di distribuzione tra diversi operatori nonché agli accordi riguardanti il ricorso a «distributori fisici» per servizi specifici, i quali non sono ammissibili alle sovvenzioni. Tuttavia, il fatto che tali distributori fisici non siano esigibili alle sovvenzioni non significa che gli accordi riguardanti il ricorso a questi ultimi per servizi particolari non debbano essere comunicati all’EACEA. D’altra parte, non fosse altro che per verificare l’esistenza materiale di un accordo siffatto di distribuzione fisica e il fatto che esso non eccede tale preciso ambito, ciascun richiedente è tenuto a elucidare per quanto possibile l’EACEA sugli elementi necessari all’esame della domanda di sovvenzione, compresi gli elementi che possono ostare, a causa di un malinteso sulla loro portata, all’esito favorevole della domanda di sovvenzione.
60 Tale lettura si impone tanto più che il fatto, per un distributore, di ricorrere mediante contratto a società terze per assicurare una parte dei compiti di distribuzione costituisce una deroga rispetto al principio secondo il quale esso deve garantire personalmente la distribuzione del film, il che comporta che essa deve essere interpretata in senso restrittivo (v., in tal senso, sentenze del 17 settembre 2014, Baltic Agro, C‑3/13, Racc., EU:C:2014:2227, punto 24 e giurisprudenza ivi citata, e del 22 maggio 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commissione, T‑300/10, Racc., EU:T:2012:247, punto 90 e giurisprudenza ivi citata). Del resto, il punto 13.3 delle linee guida ricorda l’importanza dell’idonea informazione dell’EACEA, quando attesta l’obbligo di «presentare tutti gli accordi di distribuzione pertinenti».
61 Occorre aggiungere che, nel caso di specie, la ricorrente ha avuto una possibilità supplementare di completare il suo fascicolo, poiché è stata contattata dall’EACEA per produrre un certo numero di documenti. Ciò avrebbe dovuto attirare la sua attenzione sul carattere possibilmente lacunoso del suddetto fascicolo e indurla a essere la più esaustiva possibile.
62 In altri termini, anche se il contratto fra la ricorrente e la società 01 Distribution era soltanto un contratto di distribuzione fisica ai sensi del punto 5.1 delle linee guida, ciò che il fascicolo non consente di accertare, la ricorrente era obbligata a informarne l’EACEA fin dal deposito della sua domanda di sovvenzione, affinché l’EACEA come la Commissione potessero pronunciarsi con piena cognizione di causa sui motivi della presenza del logo della 01 Distribution nei titoli e sui manifesti del film. Orbene, soltanto con un allegato alla lettera del 4 settembre 2013, ovvero più di un mese dopo la decisione della Commissione del 2 agosto 2013, l’EACEA è stata informata di un accordo stipulato il 26 aprile 2013 tra la ricorrente e la società 01 Distribution.
63 Del resto, l’interpretazione che fa prevalere l’informazione più completa e adeguata possibile dell’EACEA è l’unica compatibile con il principio di buona amministrazione e, in particolare, di buona gestione finanziaria e di controllo dell’utilizzo delle risorse di bilancio dell’Unione ai fini previsti (v., in tal senso, sentenze del 17 giugno 2010, CEVA/Commissione, T‑428/07 e T‑455/07, Racc., EU:T:2010:240, punto 126 e giurisprudenza ivi citata, e del 19 aprile 2013, Aecops/Commissione, T‑53/11, EU:T:2013:205, punto 45 e giurisprudenza ivi citata). Infatti, un’informazione incompleta o erronea fornita dal richiedente non può condurre l’EACEA a raccomandare alla Commissione il finanziamento della distribuzione di un film, allorché sussiste un dubbio sul problema di sapere se il distributore soddisfi i requisiti fissati dalla normativa applicabile. Peraltro, ciò è chiarito al punto 13.3 delle linee guida, ai sensi del quale le candidature incomplete saranno considerate inammissibili. Pertanto, respingendo la domanda di sovvenzione a causa della mancata comunicazione dell’accordo concluso dalla ricorrente con la 01 Distribution, motivo la cui base fattuale non è contestata dalla ricorrente, l’EACEA ha agito in una situazione in cui la Commissione, istituzione competente ad adottare una siffatta decisione, l’avrebbe fatto nell’ambito di una competenza vincolata.
64 Di conseguenza, in applicazione della giurisprudenza citata al punto 54 supra, il vizio di incompetenza non può comportare l’annullamento della decisione impugnata, atteso che il suddetto annullamento effettuato a causa dell’incompetenza dell’autore della decisione impugnata potrebbe dar luogo, una volta sanato tale vizio alla data in cui si è verificato, soltanto all’adozione di una decisione identica quanto al merito.
Sui motivi di ricorso
65 Discende dalla giurisprudenza citata al punto 54 supra che, qualora sia dimostrato che l’amministrazione ha agito in situazione di competenza vincolata, l’insieme dei motivi diretti contro la sua decisione possono soltanto essere respinti in quanto inconferenti. Tale è il caso, in particolare, dei motivi attinenti al difetto o all’insufficienza della motivazione (sentenze del 29 settembre 1976, Morello/Commissione, 9/76, Racc., EU:C:1976:129, punto 11, e Geist/Commissione, punto 54 supra, EU:C:1983:191, punti 6 e 7) nonché, per definizione, all’errore di fatto, all’errore di diritto o all’errore manifesto di valutazione (v., in tal senso, sentenza Morello/Commissione, cit., EU:C:1976:129, punto 11), poiché l’amministrazione era obbligata a giungere alla conclusione da essa adottata.
66 Occorre precisare, ad abundantiam, che la motivazione asseritamente contraddittoria fatta valere dalla ricorrente trova precisamente la propria origine nella presenza di un motivo di rigetto diverso da quello riportato nella decisione del 2 agosto 2013 e adottato dall’EACEA (v. punto 36 supra), dal quale il Tribunale ha tratto le conseguenze per negare alla decisione dell’8 ottobre 2013 il carattere di atto confermativo. Come dichiarato al punto 63 supra, la ricorrente non può utilmente contestare una siffatta motivazione, poiché essa corrisponde a ciò che la Commissione sarebbe stata tenuta ad esporre qualora richiesta.
67 Per quanto riguarda, infine, il capo delle conclusioni diretto ad ottenere dal Tribunale la condanna dell’EACEA ad adottare «i provvedimenti conseguenti», occorre ricordare che, nell’ambito del controllo di legittimità fondato sull’articolo 263 TFUE, il Tribunale non è competente a pronunciare ingiunzioni nei confronti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione (sentenza del 15 settembre 1998, European Night Services e a./Commissione, T‑374/94, T‑375/94, T‑384/94 e T‑388/94, Racc., EU:T:1998:198, punto 53, e ordinanza del 27 gennaio 2014, Stolz/Parlamento e Commissione, T‑582/13, EU:T:2014:69, punto 10).
68 Risulta da quanto precede che il ricorso non è fondato e che esso deve essere respinto in toto.
Sulle spese
69 Ai sensi dell’articolo 135, paragrafo 2, del regolamento di procedura del Tribunale, quest’ultimo può condannare una parte, anche vittoriosa, parzialmente o totalmente alle spese, se ciò appare giustificato a causa del suo comportamento, compreso quello tenuto prima dell’avvio del giudizio, in particolare se essa ha causato all’altra parte spese che il Tribunale riconosce come superflue o defatigatorie.
70 Nel caso di specie, da un lato, risulta dai documenti del fascicolo che la notifica del 7 agosto 2013, effettuata a giusto titolo con il timbro dell’EACEA, non precisava alla ricorrente né il fatto che l’autore della decisione di diniego di sovvenzione che la riguardava era la Commissione, né la data della suddetta decisione, ovvero il 2 agosto 2013. Solo proponendo il presente ricorso la ricorrente è venuta a conoscenza di tali elementi. Inoltre, adottando, l’8 ottobre 2013, una decisione a suo nome, per un motivo diverso da quello stabilito dalla Commissione, pur negando successivamente al proprio atto un carattere decisionale e non rivolgendosi alla Commissione affinché essa rettificasse la sua decisione, l’EACEA ha creato una situazione di incertezza nella sfera della ricorrente, che quest’ultima ha potuto rimuovere solo proponendo un ricorso dinanzi al Tribunale.
71 D’altro lato, tale situazione è stata alimentata dal comportamento della ricorrente la quale, non fornendo, fin dalla sua domanda di sovvenzione, elementi che le linee guida le imponevano di comunicare e che avrebbero permesso all’EACEA di formulare una proposta alla Commissione che fosse adeguata e, in ogni caso, fondata sull’insieme delle componenti del fascicolo, ha essa stessa privato tale organismo e tale istituzione della possibilità di determinare se l’accordo concluso con la 01 Distribution fosse un mero accordo di distribuzione fisica e, pertanto, se la ricorrente fosse l’unico distributore del film.
72 Di conseguenza, sarà operata un’equa valutazione delle circostanze di specie condannando ciascuna delle parti alla metà delle spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Ottava Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) L’Italian International Film Srl e l’Agenzia esecutiva per l’istruzione, gli audiovisivi e la cultura (EACEA) sopporteranno ciascuna le proprie spese.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 4 febbraio 2016.
Firme