Cauza T‑677/13

Axa Versicherung AG

împotriva

Comisiei Europene

„Acces la documente – Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 – Documente referitoare la o procedură de aplicare a normelor de concurență – Cerere privind un ansamblu de documente – Refuzul accesului – Cerere privind un document unic – Cuprins – Obligație de a efectua o examinare concretă și individuală – Excepție privind protecția intereselor comerciale ale unui terț – Excepție privind protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Interes public superior – Acțiune în reparații – Obligația de motivare”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a treia) din 7 iulie 2015

1.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Protecția intereselor comerciale – Aplicare în cazul dosarelor administrative aferente procedurilor de control al respectării normelor de concurență – Prezumție generală de atingere adusă protecției intereselor implicate într‑o astfel de procedură prin divulgarea anumitor documente din astfel de dosare

[art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) prima și a treia liniuță]

2.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Refuz întemeiat pe mai multe excepții – Admisibilitate

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

3.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Refuzul accesului – Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor – Posibilitatea de a se întemeia pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente – Limite

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) și (7)]

4.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Domeniu de aplicare – Aplicare în cazul dosarelor administrative aferente procedurilor de control al respectării normelor de concurență – Comunicare către o persoană care preconizează o eventuală acțiune în despăgubire întemeiată pe o pretinsă încălcare a articolului 101 TFUE – Obligația solicitantului de a demonstra necesitatea accesului la documentele în cauză – Întindere

[art. 101 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2)]

5.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Refuzul accesului – Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor – Întindere

(Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4)

6.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Refuzul accesului – Obligația instituției de a efectua o examinare concretă și individuală a documentelor – Posibilitatea de a se întemeia pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente – Recurgerea la o prezumție generală în cazul unei cereri care privește un document unic – Admisibilitate – Condiții

[Regulamentul nr.  1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2)]

7.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit – Aplicare în cazul dosarelor administrative aferente procedurilor de control al respectării normelor de concurență – Prezumție generală de atingere adusă intereselor implicate într‑o procedură de clemență prin divulgarea anumitor documente din astfel de dosare – Limite – Obligația unei evaluări comparative a riscului unei atingeri aduse efectivității programului de clemență și a dreptului la reparații al unui solicitant care se consideră prejudiciat printr‑o încălcare a normelor de concurență

[art. 101 TFUE și 102 TFUE; Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2); Comunicarea 2006/C 298/11 a Comisiei]

8.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția vieții private și a integrității individului – Aplicabilitate integrală a dispozițiilor Regulamentului nr. 45/2001 – Obligația solicitantului de a demonstra caracterul necesar al transferului datelor cu caracter personal în cauză – Întindere

[Regulamentul nr. 45/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 8 lit. (b), și Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (1) lit. (b)]

9.      Instituțiile Uniunii Europene – Dreptul de acces public la documente – Regulamentul nr. 1049/2001 – Excepții de la dreptul de acces la documente – Protecția intereselor comerciale – Aplicare în cazul unor informații care figurează în documente care datează de cinci ani sau mai mult

[Regulamentul nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 4 alin. (2) prima liniuță]

1.      Pentru a justifica respingerea cererii de acces la un document a cărui divulgare a solicitată în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, instituției în cauză îi este permis să se întemeieze pe prezumții generale care se aplică anumitor categorii de documente, considerații similare fiind susceptibile să se aplice cererilor cu privire la documente de aceeași natură.

Astfel, în cazul unei cereri vizând un ansamblu de documente care figurează în dosarul unei proceduri de punere în aplicare a normelor de concurență, Comisia are dreptul să prezume, fără a efectua o examinare individuală și concretă a fiecăruia dintre aceste documente, că divulgarea lor ar aduce, în principiu, atingere atât protecției obiectivelor activităților de inspecție și de anchetă, cât și protecției intereselor comerciale ale întreprinderilor părți la procedură, care sunt strâns legate într‑un astfel de context. Recurgerea la o asemenea prezumție nu este limitată nici la cazul în care o cerere vizează să se obțină acces la totalitatea documentelor care figurează în dosarul unei proceduri de punere în aplicare a normelor de concurență și nici chiar la cazul în care aceasta se referă la un ansamblu global și nediferențiat de documente din cadrul acestuia. Dimpotrivă, se poate recurge la o asemenea prezumție și în cazul unei cereri vizând un ansamblu mai specific de documente din dosar, identificate prin referire la caracteristicile lor comune sau la apartenența lor la una sau la mai multe categorii generale.

În plus, Comisia are dreptul să recurgă la o astfel de prezumție generală atât timp cât procedura respectivă nu poate fi considerată încheiată, fie pentru că nu a condus încă la adoptarea unei decizii, fie pentru că împotriva acestei decizii au fost introduse acțiuni în anulare și acestea sunt încă pendinte la data la care Comisia primește cererea de acces la documentele care figurează în dosarul menționat și se pronunță cu privire la aceasta. Pe de altă parte, posibilitatea de a recurge la o prezumție generală pentru a soluționa o cerere de acces care vizează un ansamblu de documente semnifică faptul că documentele în cauză ies din sfera oricărei obligații de divulgare, integrală sau parțială.

(a se vedea punctele 36, 37 și 39-42)

2.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 56)

3.      În ceea ce privește o decizie prin care se refuză accesul la un document a cărui divulgare a fost solicitată în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, recurgerea la o prezumție generală nu exclude posibilitatea de a dovedi că un anumit document a cărui divulgare este solicitată nu face obiectul prezumției menționate sau că există un interes public superior care justifică divulgarea documentului în cauză, în temeiul articolului 4 alineatul (2) din regulamentul menționat. În acest scop, este în sarcina reclamantului să invoce în mod concret împrejurările care justifică divulgarea documentului în cauză.

În schimb, cerința de a verifica dacă prezumția generală respectivă se aplică în realitate nu poate fi interpretată în sensul că instituția în cauză ar trebui să examineze în mod individual toate documentele la care i se solicită accesul. O astfel de cerință ar priva această prezumție generală de efectul său util, care constă în a permite instituției respective să răspundă la o cerere globală de acces tot în mod global.

Pe de altă parte, faptul că documentele solicitate datează de mai mult de cinci ani nu este, în sine, de natură să răstoarne prezumția generală de nedivulgare, dat fiind că articolul 4 alineatul (7) din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede că excepțiile prevăzute de acest regulament se pot pune în aplicare în cursul unui termen de treizeci de ani și chiar mai mult dacă este necesar.

(a se vedea punctele 59, 60 și 63)

4.      Deși este adevărat că orice persoană are dreptul să solicite repararea prejudiciului pe care i l‑ar fi cauzat o încălcare a normelor de concurență ale Uniunii și că un asemenea drept consolidează caracterul operațional al acestor norme, în măsura în care este de natură să descurajeze punerea în aplicare a unor înțelegeri sau a altor practici, adesea disimulate, care sunt susceptibile să restrângă sau să denatureze concurența, contribuind în acest mod la menținerea unei concurențe efective în Uniune, considerații atât de generale nu pot fi însă, prin ele însele, de natură să primeze asupra motivelor care justifică refuzul accesului la documente care figurează în dosarul unei proceduri de punere în aplicare a normelor de concurență întemeiat pe faptul că aceste documente intră, în ansamblul lor, sub incidența unei prezumții generale potrivit căreia divulgarea lor ar aduce în principiu atingere printre altele protecției obiectivelor activităților de inspecție și de anchetă.

Astfel, în vederea asigurării unei aplicări efective a dreptului la reparație, nu este necesar ca orice document care figurează în dosarul unei asemenea proceduri să fie comunicat persoanei care ar solicita să aibă acces la el în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei în vederea introducerii unei acțiuni în reparație, având în vedere că este puțin probabil ca o asemenea acțiune să trebuiască să se întemeieze pe toate elementele care figurează în dosarul acestei proceduri. Situația este aceeași în cazul în care persoana care solicită acces la documentele care figurează în acest dosar a introdus deja o acțiune în reparație, în măsura în care este puțin probabil ca această acțiune să trebuiască să se întemeieze pe toate elementele dosarului.

În consecință, revine oricărei persoane care dorește repararea prejudiciului pe care apreciază că l‑a suferit ca urmare a unei încălcări a normelor de concurență ale Uniunii sarcina să dovedească necesitatea de a avea acces la unul sau la altul dintre documentele care figurează în dosarul Comisiei pentru ca aceasta să poată evalua comparativ, de la caz la caz, interesele care justifică comunicarea unor astfel de documente și protecția acestora, luând în considerare toate elementele relevante ale cauzei. În caz contrar, interesul de a obține repararea prejudiciului suferit ca urmare a unei încălcări a normelor de concurență ale Uniunii nu poate constitui un interes public superior, în sensul articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001.

(a se vedea punctele 66-70 și 163)

5.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 92 și 93)

6.      Unei instituție sesizate cu o cerere de acces la documente în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei îi este permis să se întemeieze pe o prezumție generală de refuzare a accesului, chiar dacă cererea în cauză se referă numai la un document unic. Totuși, în acest tip de situație, în care recurgerea la o prezumție generală nu urmărește să permită soluționarea în mod global a unei cereri care este ea însăși globală, instituției care intenționează să recurgă la prezumția respectivă îi revine totuși obligația de a verifica în ce măsură considerațiile de ordin general aplicabile în mod normal unui tip determinat de documente sunt efectiv aplicabile documentului a cărui divulgare este cerută.

Această cerință nu presupune în mod necesar ca instituția să efectueze o apreciere concretă a documentului în cauză, iar obligația acestei instituții de a verifica dacă prezumția generală la care intenționează să recurgă pentru a soluționa o cerere având ca obiect un ansamblu de documente se aplică în realitate nu poate fi interpretată în sensul că Comisia ar trebui să examineze în mod individual toate documentele la care i se solicită accesul. Este însă la fel de necesar ca instituția respectivă să își justifice refuzul acordării accesului corespunzător cerințelor de fapt și de drept întemeindu‑se pe un risc previzibil în mod rezonabil de atingere concretă și efectivă a unuia sau mai multor interese protejate de excepțiile prevăzute la articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001.

În plus, chiar și în ipoteza recurgerii la o prezumție generală pentru a soluționa o cerere care vizează un document unic, instituția respectivă are obligația de a divulga în întregime sau în parte documentul vizat prin cerere atunci când constată că o permit caracteristicile procedurii care se raportează la aceasta.

(a se vedea punctele 94, 100, 101 și 116)

7.      În ceea ce privește o cerere de acces în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei la documente referitoare la un program de clemență, Comisia poate să considere, în esență, că comunicarea referirilor la corespondența purtată cu întreprinderi care au cerut să beneficieze de Comunicarea privind imunitatea la amenzi și reducerea cuantumului amenzilor în cauzele referitoare la înțelegeri ar putea să compromită efectivitatea programului său de clemență, în măsura în care aceasta are ca rezultat aducerea la cunoștința unui terț a unor informații comerciale sensibile sau a unor informații confidențiale referitoare la cooperarea părților, conținute în aceste documente. Astfel, programele de clemență instituite de Comisie constituie instrumente utile pentru a identifica și pentru a pune capăt încălcărilor normelor de concurență, contribuind astfel la aplicarea efectivă a articolelor 101 TFUE și 102 TFUE. Eficacitatea acestor programe ar putea fi afectată de comunicarea documentelor referitoare la o procedură de clemență către persoanele care intenționează să inițieze o acțiune în despăgubire. În această privință, pare rezonabil să se considere că perspectiva unei asemenea comunicări descurajează persoanele implicate într‑o încălcare a normelor de concurență să recurgă la astfel de programe.

Cu toate acestea, deși asemenea considerații pot justifica refuzarea accesului la anumite documente care figurează în dosarul unei proceduri de punere în aplicare a normelor de concurență, ele nu presupun ca acest acces să fie refuzat sistematic, fiecare cerere de acces la documentele în cauză trebuind să facă obiectul unei aprecieri de la caz la caz care să ia în considerare toate elementele cauzei. Astfel, împrejurarea că un astfel de refuz ar fi susceptibil să împiedice exercitarea unor acțiuni în despăgubire introduse în fața instanțelor naționale, furnizând întreprinderilor în cauză, care este posibil să fi beneficiat deja de o imunitate, cel puțin parțială, în materie de sancțiuni pecuniare, posibilitatea de a se sustrage și de la obligația lor de reparare a prejudiciilor rezultate din încălcarea articolului 101 TFUE, în detrimentul persoanelor prejudiciate, impune ca acest refuz să se întemeieze pe motive imperative legate de protecția interesului invocat și aplicabile fiecărui document pentru care se refuză accesul.

În consecință, numai existența unui risc ca un document determinat să aducă în mod concret atingere interesului public legat de eficacitatea programului de clemență în cauză este susceptibilă să justifice nedivulgarea acestui document. În această privință, trebuie să se evalueze comparativ, în fiecare caz în parte, diferitele interese care justifică comunicarea sau protecția documentelor în cauză. În cadrul unei astfel de evaluări comparative, trebuie să se ia în considerare toate elementele relevante ale cauzei, în special interesul solicitantului de a obține acces la documentele a căror comunicare o urmărește în scopul susținerii acțiunii sale în repararea prejudiciului, ținând seama de celelalte posibilități pe care acesta le are eventual la dispoziție, pe de o parte, și de consecințele cu adevărat prejudiciabile pe care un asemenea acces este susceptibil să le producă în raport cu interesul public sau cu interese legitime ale altor persoane, pe de altă parte. Aceste considerații sunt cu atât mai relevante în cazul în care o persoană care apreciază că este victima unei încălcări a normelor de concurență și care a introdus deja o acțiune în reparații în fața unei instanțe naționale solicită Comisiei să poată avea acces nu la documentele privind clemența care figurează în dosarul procedurii care a condus la adoptarea deciziei privind constatarea existenței acestei încălcări, ci numai la referirile la aceste documente care figurează în cuprinsul dosarului menționat.

Astfel, un refuz integral al accesului la astfel de referiri, inclusiv la elementele lor cele mai neutre și anodine, poate să facă în practică imposibilă sau cel puțin excesiv de dificilă orice identificare a documentelor privind clemența indexate în cuprins și să împiedice solicitantul să își formeze o opinie cu privire la eventuala necesitate de a dispune de documentele menționate pentru a‑și susține acțiunea în despăgubire și, cu atât mai mult, să încerce justificarea motivelor unei astfel de necesități. Or, de respectarea unei astfel de cerințe sunt condiționate nu numai divulgarea acestor documente și depunerea lor la instanță în cadrul unor acțiuni în despăgubire formulate în fața instanței naționale, ci și recunoașterea unui interes public superior de către Comisie în cazul în care aceasta este sesizată cu o cerere în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001. În acest mod, un refuz general și absolut al accesului poate, în practică, să împiedice persoana interesată să își exercite efectiv dreptul la despăgubire pe care i‑l conferă tratatul.

(a se vedea punctele 114, 118, 119, 121-124 și 134)

8.      Articolul 4 alineatul (1) litera (b) din Regulamentului nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, care instituie un regim specific și consolidat de protecție a persoanelor ale căror date cu caracter personal ar putea, eventual, să fie comunicate public, impune ca atingerea eventuală a vieții private și a integrității lor să fie întotdeauna analizată și apreciată în conformitate în special cu Regulamentul nr. 45/2001 privind protecția persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal de către instituțiile și organele comunitare și privind libera circulație a acestor date.

În această privință, articolul 8 litera (b) din Regulamentul nr. 45/2001 prevede că datele cu caracter personal sunt transferate către destinatar numai în cazul în care acesta demonstrează că există necesitatea transferului de date și în care nu există niciun motiv să se presupună că transferul ar putea aduce atingere intereselor legitime ale persoanei vizate. Această dispoziție este aplicabilă oricărei cereri întemeiate pe Regulamentul nr. 1049/2001 care privește obținerea accesului la documente care conțin date cu caracter personal. În consecință, atunci când persoana care solicită să aibă acces la documente ce conțin date cu caracter personal nu oferă nicio motivare expresă și legitimă și niciun argument convingător pentru a demonstra necesitatea de a‑i transfera asemenea date, instituția vizată nu este în măsură să compare diferitele interese în cauză.

(a se vedea punctele 139, 141 și 143)

9.      Este adevărat că faptul că informații care au putut să intre sub incidența secretului de afaceri sau să aibă un caracter confidențial datează de cinci ani sau mai mult impune considerarea acestora ca fiind istorice, cu excepția cazului în care, în mod excepțional, se dovedește că ele constituie încă elemente esențiale ale poziției comerciale a întreprinderii la care se referă. Totodată, consecințele negative care pot să decurgă din divulgarea unei informații comerciale sensibile sunt cu atât mai puțin importante cu cât aceasta este mai veche. Aceasta nu exclude însă ca asemenea informații să poată intra în continuare sub incidența excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) prima liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei.

(a se vedea punctul 154)