URTEIL DES GERICHTSHOFS (Zehnte Kammer)
26. Februar 2020(*)
„Rechtsmittel – Öffentlicher Dienst – Beamte und Bedienstete – Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD) – Dienstbezüge – Statut – Art. 110 – Personal der Europäischen Union, das in einem Drittland Dienst tut – Anhang X – Art. 1 Abs. 3 und Art. 10 – Zulage für die Lebensbedingungen – Jährliche Überprüfung und Anpassung – Herabsetzung für das in Äthiopien diensttuende Personal – Notwendigkeit, zuvor allgemeine Durchführungsbestimmungen zu erlassen – Umfang“
In der Rechtssache C‑427/18 P
betreffend ein Rechtsmittel nach Art. 56 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union, eingelegt am 26. Juni 2018,
Europäischer Auswärtiger Dienst (EAD), vertreten durch S. Marquardt und R. Spac als Bevollmächtigte im Beistand von M. Troncoso Ferrer und S. Moya Izquierdo, abogados, sowie F.‑M. Hislaire, avocat,
Rechtsmittelführer,
andere Parteien des Verfahrens:
Ruben Alba Aguilera, Beamter des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba (Äthiopien),
Simone Barenghi, Beamter des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Massimo Bonannini, Vertragsbediensteter des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Antonio Capone, Beamter des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Lomé (Togo),
Stéphanie Carette, Vertragsbedienstete des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Alejo Carrasco Garcia, Vertragsbediensteter des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Francisco Carreras Sequeros, Beamter des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Carl Daspect, Vertragsbediensteter des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Nathalie Devos, Beamtin des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Brüssel (Belgien),
Jean-Baptiste Fauvel, Vertragsbediensteter des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Paula Cristina Fernandes, Vertragsbedienstete des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Rabat (Marokko),
Stephan Fox, Vertragsbediensteter des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Gesves (Belgien),
Birgitte Hagelund, Beamtin des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Chantal Hebberecht, Beamtin des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Luxemburg (Luxemburg),
Karin Kaup-Lapõnin, Bedienstete auf Zeit des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Terhi Lehtinen, Beamtin des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Lahti (Finnland),
Sandrine Marot, Vertragsbedienstete des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Saint-Lary (Frankreich),
David Mogollon, Beamter des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Clara Molera Gui, Vertragsbedienstete des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Daniele Morbin, Vertragsbediensteter des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Charlotte Onraet, Beamtin des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Dakar (Senegal),
Augusto Piccagli, Beamter des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Woluwé-Saint-Pierre (Belgien),
Gary Quince, Ruhestandsbeamter des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Woking (Vereinigtes Königreich),
Pierre-Luc Vanhaeverbeke, Vertragsbediensteter des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Tamara Vleminckx, Vertragsbedienstete des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Birgit Vleugels, Vertragsbedienstete des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Robert Wade, Bediensteter auf Zeit des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Frome (Vereinigtes Königreich),
Luca Zampetti, Bediensteter auf Zeit des Europäischen Auswärtigen Dienstes, wohnhaft in Addis Abeba,
Prozessbevollmächtigte: T. Martin und S. Orlandi, avocats,
Kläger im ersten Rechtszug,
erlässt
DER GERICHTSHOF (Zehnte Kammer)
unter Mitwirkung des Kammerpräsidenten I. Jarukaitis (Berichterstatter) sowie der Richter M. Ilešič und C. Lycourgos,
Generalanwalt: M. Szpunar,
Kanzler: V. Giacobbo-Peyronnel, Verwaltungsrätin,
aufgrund des schriftlichen Verfahrens und auf die mündliche Verhandlung vom 26. Juni 2019,
nach Anhörung der Schlussanträge des Generalanwalts in der Sitzung vom 16. Oktober 2019
folgendes
Urteil
1 Mit seinem Rechtsmittel begehrt der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 13. April 2018, Alba Aguilera u. a./EAD (T‑119/17, im Folgenden: angefochtenes Urteil, EU:T:2018:183), mit dem das Gericht die Entscheidung des Generaldirektors für Haushalt und Verwaltung des EAD vom 19. April 2016 (im Folgenden: streitige Entscheidung) zur Festsetzung der in Art. 10 des Anhangs X des Statuts vorgesehenen Zulage für die Lebensbedingungen – Haushaltsjahr 2016 (ADMIN[2016] 7) aufgehoben hat, soweit damit die Zulage für die Lebensbedingungen für das in Äthiopien diensttuende Personal der Europäischen Union ab dem 1. Januar 2016 von 30 % auf 25 % des Referenzbetrags herabgesetzt wurde.
Rechtlicher Rahmen
Statut
2 Das Statut der Beamten der Europäischen Union in seiner auf den Rechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: Statut) bestimmt in Art. 1b Buchst. a, dass, sofern das Statut keine anderslautenden Bestimmungen enthält, der EAD für die Anwendung des Statuts den Organen der Union gleichgestellt wird.
3 Art. 101a ist der einzige Artikel des Titels VIIIb des Statuts. Er sieht vor, dass vorbehaltlich der sonstigen Bestimmungen des Statuts dessen Anhang X Sondervorschriften für die Beamten festlegt, die in einem Drittland Dienst tun.
4 Art. 110 des Statuts, der zu dessen Titel IX („Übergangs- und Schlussvorschriften“) gehört, bestimmt:
„(1) Die allgemeinen Durchführungsbestimmungen zu diesem Statut werden von der Anstellungsbehörde eines jeden Organs nach Anhörung seiner Personalvertretung und des Statutsbeirats erlassen.
(2) Von der Kommission erlassene Durchführungsbestimmungen einschließlich der allgemeinen Durchführungsbestimmungen gemäß Absatz 1 gelten sinngemäß für Agenturen. …
…
(3) Für die Zwecke des Erlasses von Regelungen im gegenseitigen Einvernehmen zwischen den Organen werden Agenturen nicht wie Organe behandelt. …
(4) Vorschriften zur Durchführung dieses Statuts einschließlich aller allgemeinen Durchführungsbestimmungen im Sinne von Absatz 1 sowie alle von den Anstellungsbehörden der Organe im gegenseitigen Einvernehmen erlassenen Regelungen werden dem Personal zur Kenntnis gebracht.
…“
5 Anhang X („Sondervorschriften für die Beamten der Europäischen Union, die in einem Drittland Dienst tun“) des Statuts enthält in seinem Kapitel 1 („Allgemeine Vorschriften“) die Art. 1 bis 3 dieses Anhangs.
6 Art. 1 des Anhangs X bestimmt:
„Dieser Anhang legt Sondervorschriften für Beamte der Europäischen Union fest, die in einem Drittland Dienst tun.
…
Allgemeine Durchführungsbestimmungen werden gemäß Artikel 110 des Statuts festgelegt.“
7 Art. 2 Abs. 2 dieses Anhangs besagt:
„Die Anstellungsbehörde nimmt … Versetzungen im Rahmen des so genannten ‚Mobilitätsverfahrens‘ vor, für das sie nach Anhörung der Personalvertretung detaillierte Durchführungsvorschriften festlegt.“
8 In Art. 3 des Anhangs X des Statuts heißt es:
„Im Rahmen dieses Mobilitätsverfahrens kann die Anstellungsbehörde beschließen, einen in einem Drittland diensttuenden Beamten vorübergehend wieder mit seiner Planstelle am Sitz des Organs oder an jedem anderen Dienstort in der Union zu verwenden; … In Abweichung von Artikel 1 Absatz 1 kann die Anstellungsbehörde aufgrund allgemeiner Durchführungsvo[r]schriften beschließen, dass auf den Beamten während dieser vorübergehenden dienstlichen Verwendung weiterhin bestimmte Vorschriften dieses Anhangs – mit Ausnahme der Artikel 5, 10 und 12 – Anwendung finden.“
9 Art. 5 Abs. 2 dieses Anhangs sieht vor:
„Die Anwendungsmodalitäten für Absatz 1 werden nach Anhörung der Personalvertretung von der Anstellungsbehörde festgelegt. …“
10 In Art. 10 des Anhangs heißt es:
„(1) Eine Zulage für die Lebensbedingungen wird nach Maßgabe des Ortes, an dem der Beamte dienstlich verwendet wird, als Prozentsatz eines Referenzbetrags festgesetzt. Dieser Referenzbetrag setzt sich zusammen aus dem Gesamtbetrag des Grundgehalts sowie der Auslandszulage, der Haushaltszulage und der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder nach Abzug der nach dem Statut oder dessen Durchführungsverordnungen einzubehaltenden Beträge.
Wird der Beamte in einem Land dienstlich verwendet, in dem die Lebensbedingungen gegenüber den in der Europäischen Union üblichen Bedingungen als gleichwertig angesehen werden können, so wird eine solche Zulage nicht gezahlt.
Im Fall sonstiger Dienstorte wird die Zulage für die Lebensbedingungen unter Berücksichtigung unter anderem folgender Parameter festgesetzt:
– sanitäre Verhältnisse und Verhältnisse in den Krankenhäusern,
– Sicherheit,
– klimatische Bedingungen,
– Grad der Isolierung,
– sonstige örtliche Lebensbedingungen.
Die für die einzelnen Dienstorte vorgesehene Zulage für die Lebensbedingungen wird jährlich überprüft und gegebenenfalls von der Anstellungsbehörde nach Stellungnahme der Personalvertretung angepasst.
…
(3) Nähere Bestimmungen zur Anwendung dieses Artikels werden von der Anstellungsbehörde festgelegt.“
11 Art. 15 des Anhangs bestimmt:
„Der Beamte hat unter von der Anstellungsbehörde festgelegten Bedingungen Anspruch auf eine Erziehungszulage …“
12 In Art. 21 des Anhangs X des Statuts heißt es:
„Für den Beamten, der nach Artikel 20 des Statuts … zur Verlegung seines Wohnsitzes verpflichtet ist, übernimmt das Organ unter den von der Anstellungsbehörde festgelegten Bedingungen nach Maßgabe der Wohnverhältnisse, die der Beamte am Dienstort vorfindet, [bestimmte Kosten].“
13 Art. 23 Abs. 4 dieses Anhangs lautet:
„Nähere Vorschriften zur Anwendung dieses Artikels werden von der Anstellungsbehörde festgelegt. Das Wohnungsgeld darf in keinem Fall die dem Beamten entstandenen Kosten übersteigen.“
BSB
14 Die Beschäftigungsbedingungen für die sonstigen Bediensteten der Europäischen Union in ihrer auf den Rechtsstreit anwendbaren Fassung (im Folgenden: BSB) bestimmen in Art. 10 Abs. 5, dass Titel VIIIb des Statuts entsprechend für Bedienstete auf Zeit gilt, die in einem Drittland Dienst tun.
15 Art. 118 BSB sieht vor, dass Anhang X des Statuts sinngemäß für in Drittländern tätige Vertragsbedienstete gilt, mit Ausnahme – unter bestimmten Umständen – von Art. 21 dieses Anhangs.
Entscheidungen des EAD
16 Der Beschluss der Hohen Vertreterin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik vom 17. Dezember 2013 über die Zulage für die Lebensbedingungen und die zusätzliche Zulage im Sinne von Art. 10 des Anhangs X des Statuts (HR DEC[2013] 013) (im Folgenden: Beschluss vom 17. Dezember 2013) bezieht sich auf das Statut und die BSB, insbesondere auf den soeben genannten Art. 10, und enthält den Hinweis, dass er nach Anhörung der Personalvertretung ergangen sei. Seinem einzigen Erwägungsgrund zufolge soll er interne Leitlinien u. a. bezüglich der Zulage für die Lebensbedingungen festlegen.
17 Art. 1 dieses Beschlusses bestimmt:
„Die Parameter im Sinne von Art. 10 Abs. 1 des Anhangs X des Statuts werden von der Anstellungsbehörde bewertet, die sich u. a. auf Informationen stützen kann, die aus verlässlichen internationalen öffentlichen oder privaten Quellen, von den Mitgliedstaaten sowie von den Delegationen der Union und den Dienststellen der Organe und Einrichtungen der Union stammen.“
18 In Art. 2 Abs. 1 des Beschlusses heißt es:
„Die Anstellungsbehörde legt nach Stellungnahme der Personalvertretung des EAD und der Kommission mit Wirkung zum 1. Januar jeden Jahres die Prozentsätze der Zulage für die Lebensbedingungen für die einzelnen Dienstorte fest. Diese Prozentsätze werden nach Maßgabe der Parameter in acht Kategorien gefasst …“
19 In Art. 7 des Beschlusses werden exemplarisch Parameter aufgeführt, die, neben weiteren Parametern, bei der Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen berücksichtigt werden. Diese Parameter entsprechen den in Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 3 des Anhangs X des Statuts angegebenen Parametern. Außerdem sieht Art. 7 des Beschlusses im Wesentlichen vor, dass der EAD zur näheren Bestimmung der Vorgehensweise Leitlinien erlässt, und zwar im Einvernehmen mit den zuständigen Dienststellen der Kommission und nach Anhörung eines technischen Ad-hoc-Ausschusses, zu dem Mitglieder der Verwaltung sowie von der Personalvertretung ihres Organs ernannte Vertreter des EAD und der Kommission gehören.
20 In Art. 12 des Beschlusses vom 17. Dezember 2013 heißt es, dass die Bestimmungen dieses Beschlusses entsprechend für Bedienstete auf Zeit und Vertragsbedienstete gelten und dass der Beschluss am 1. Januar 2014 in Kraft tritt.
21 Auf der Grundlage dieses Beschlusses, insbesondere seiner Art. 2 und 7, sowie auf der Grundlage des Anhangs X des Statuts, insbesondere seiner Art. 8 und 10, und nach Anhörung der Personalvertretungen des EAD und der Kommission erging der Beschluss EEAS DEC(2014) 049 des kommissarischen Generaldirektors Verwaltung des EAD vom 3. Dezember 2014 betreffend die Leitlinien für die Vorgehensweise zur Festsetzung u. a. der Zulage für die Lebensbedingungen (im Folgenden: Beschluss vom 3. Dezember 2014).
22 Die streitige Entscheidung verweist insbesondere auf die Beschlüsse vom 17. Dezember 2013 und vom 3. Dezember 2014 und enthält den Hinweis, dass sie nach Stellungnahme der Personalvertretung des EAD und der zentralen Personalvertretung der Kommission, Sektion Außenbereich der Union, ergangen sei. Im ersten Erwägungsgrund dieser Entscheidung wird u. a. ausgeführt, dass „es sich bei der Überprüfung und gegebenenfalls Anpassung der Zulage für die Lebensbedingungen um einen jährlichen Vorgang handelt, der alle Dienstorte erfasst, um der Weiterentwicklung der Umstände Rechnung zu tragen“, und dass dieser Vorgang „eine Analyse der an den Dienstorten herrschenden Lebensbedingungen umfasst, mit der ermittelt werden soll, ob diese Lebensbedingungen den in der Union üblichen gleichwertig sind oder bleiben“.
23 Mit dieser Entscheidung nahm die Anstellungsbehörde bzw. zum Abschluss von Dienstverträgen ermächtigte Behörde die jährliche Überprüfung der Zulage für die Lebensbedingungen für das Jahr 2016 vor. Unter Berücksichtigung der Empfehlungen des technischen Ausschusses verringerte sie mit Wirkung vom 1. Januar 2016 den Satz der Zulage für die Lebensbedingungen für das in Äthiopien diensttuende Personal von 30 % auf 25 %.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
24 Die Kläger im ersten Rechtszug, Herr Alba Aguilera u. a., sind Beamte, Bedienstete auf Zeit oder Vertragsbedienstete der Union, die zum Zeitpunkt des Erlasses der streitigen Entscheidung in Äthiopien Dienst taten. Nachdem mit dieser Entscheidung der Satz der Zulage für die Lebensbedingungen für das in diesem Land diensttuende Personal der Union herabgesetzt wurde, legten Herr Alba Aguilera u. a. jeweils gemäß Art. 90 Abs. 2 des Statuts zwischen dem 13. und dem 18. Juli 2016 bei der Anstellungsbehörde bzw. der zum Abschluss von Dienstverträgen ermächtigten Behörde gegen die streitige Entscheidung Beschwerde ein, mit der sie diese Herabsetzung beanstandeten.
25 Mit einer einheitlichen Entscheidung vom 9. November 2016 wurden diese Beschwerden zurückgewiesen.
Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
26 Mit Klageschrift, die am 20. Februar 2017 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhoben Herr Alba Aguilera u. a. eine Klage, mit der sie beantragten, die streitige Entscheidung aufzuheben, soweit damit die Zulage für die Lebensbedingungen für das in Äthiopien diensttuende Personal der Union ab dem 1. Januar 2016 von 30 % auf 25 % des Referenzbetrags herabgesetzt wurde. Ferner beantragten sie, den EAD zur Zahlung eines vom Gericht nach billigem Ermessen festzusetzenden Pauschalbetrags für den erlittenen immateriellen Schaden zu verurteilen und dem EAD die Kosten aufzuerlegen.
27 Zur Stützung ihres Aufhebungsantrags machten Herr Alba Aguilera u. a. drei Klagegründe geltend. Mit dem ersten Klagegrund rügten sie einen Verstoß gegen die Pflicht, allgemeine Durchführungsbestimmungen (im Folgenden: ADB) zu Anhang X des Statuts zu erlassen, mit dem zweiten Klagegrund einen Verstoß gegen Art. 10 des Anhangs X des Statuts, soweit die vom EAD im Beschluss vom 3. Dezember 2014 angewandte Methode zur Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen an einem Dienstort die „regionale Kohärenz“ berücksichtige, und mit dem dritten Klagegrund offensichtliche Beurteilungsfehler in Bezug auf die in Art. 10 des Anhangs X des Statuts vorgesehenen Kriterien bei der Festsetzung der in Rede stehenden Zulage für die Lebensbedingungen.
28 Mit dem angefochtenen Urteil gab das Gericht dem ersten Klagegrund statt, hob die streitige Entscheidung im beantragten Umfang auf, wies den Schadensersatzantrag zurück und erlegte dem EAD die Kosten auf.
Anträge der Parteien vor dem Gerichtshof
29 Der EAD beantragt,
– das angefochtene Urteil aufzuheben;
– seinen im ersten Rechtszug gestellten Anträgen stattzugeben und
– Herrn Alba Aguilera u. a. die Kosten aufzuerlegen.
30 Herr Alba Aguilera u. a. beantragen,
– das Rechtsmittel zurückzuweisen und dem EAD die Kosten aufzuerlegen;
– hilfsweise, falls dem Rechtsmittel stattgegeben wird, die Sache an das Gericht zurückzuverweisen.
Zum Rechtsmittel
31 Der EAD stützt sein Rechtsmittel auf zwei Gründe. Mit dem ersten Rechtsmittelgrund rügt er einen Rechtsfehler bei der Auslegung von Art. 1 des Anhangs X des Statuts, soweit festgestellt worden sei, dass die darin geregelte Pflicht, ADB gemäß Art. 110 des Statuts zu erlassen, bedeute, dass ADB für den gesamten Anhang X erlassen werden müssten. Der zweite Rechtsmittelgrund betrifft einen Rechtsfehler bei der Auslegung von Art. 10 dieses Anhangs, soweit festgestellt worden sei, dass dieser Artikel eine derart unklare und ungenaue Bestimmung darstelle, dass er willkürlich angewandt zu werden drohe, was den Erlass von ADB erforderlich mache.
32 Hierzu ist vorab festzustellen, dass der EAD mit diesen Rechtsmittelgründen lediglich Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils angreift, mit denen das Gericht dem Antrag auf teilweise Aufhebung der streitigen Entscheidung stattgegeben hat, ohne jedoch die Entscheidungsgründe dieses Urteils anzugreifen, mit denen das Gericht den Schadensersatzantrag zurückgewiesen hat. Somit begehrt der EAD mit seinem Rechtsmittel die Aufhebung des angefochtenen Urteils nicht in vollem Umfang, sondern nur, soweit das Gericht damit die streitige Entscheidung im beantragten Umfang aufgehoben und infolgedessen dem EAD die Kosten auferlegt hat.
Zum ersten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
33 Der EAD macht geltend, das Gericht habe mit der Feststellung in den Rn. 30 und 31 des angefochtenen Urteils, dass die in Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts geregelte Pflicht, ADB gemäß Art. 110 des Statuts festzulegen, bedeute, dass ADB für den gesamten Anhang X erlassen werden müssten, da dieser Art. 1 zu dessen allgemeinen Vorschriften gehöre, einen Rechtsfehler bei der Auslegung dieses Artikels begangen.
34 Der Anwendungsbereich von Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts hänge davon ab, inwieweit dieser Anhang spezifische Verfahren zur Anwendung seiner Bestimmungen vorsehe. Soweit dergleichen nicht vorgesehen sei, komme es auf die Genauigkeit dieser Bestimmungen an bzw. auf die Notwendigkeit, dass sie von ADB flankiert und durch sie fortentwickelt würden. Der Standpunkt des Gerichts führe zu einer Abänderung der Verfahren, die dieser Anhang für den Erlass bestimmter Durchführungsvorschriften vorsehe. Zudem würden die aus sich heraus wirksamen Bestimmungen des Anhangs ihres Sinnes entleert, und ihnen werde auf gerichtlichem Wege eine Unvollständigkeit beigemessen, die sie nicht unbedingt aufwiesen.
35 Eine Untersuchung des Anhangs X des Statuts ergebe, dass lediglich dessen Art. 3 ausdrücklich vorsehe, dass die Anstellungsbehörde „aufgrund [von ADB]“ entscheiden könne. In Art. 10 dieses Anhangs werde eine andere Terminologie verwendet, aus der hervorgehe, dass der Unionsgesetzgeber nicht die Absicht gehabt habe, ein identisches Verfahren zu verlangen. Nach Abs. 1 Unterabs. 4 dieses Artikels werde die Zulage für die Lebensbedingungen jährlich überprüft und gegebenenfalls „von der Anstellungsbehörde nach Stellungnahme der Personalvertretung“ angepasst, und nach seinem Abs. 3 würden „[n]ähere Bestimmungen zur Anwendung“ dieses Art. 10 von der Anstellungsbehörde festgelegt. Dementsprechend seien die Beschlüsse vom 17. Dezember 2013 und vom 3. Dezember 2014 nach Anhörung – im Fall des ersten Beschlusses – der Personalvertretung bzw. – im Fall des zweiten – der Personalvertretungen des EAD und der Kommission erlassen worden.
36 Eine Gesamtbetrachtung von Anhang X des Statuts ergebe, dass er verschiedene Arten von Entscheidungen und verschiedene Verfahren zum Erlass von Durchführungsmaßnahmen vorsehe, nämlich solche, die ADB darstellten, die eine Anhörung der Personalvertretung und die Stellungnahme des Statutsbeirats erforderten, solche, die Anwendungsmodalitäten darstellten, die von der Anstellungsbehörde nach Stellungnahme der Personalvertretung zu erlassen seien, und solche, die Modalitäten oder Bedingungen darstellten, die von der Anstellungsbehörde zu erlassen seien, ohne zur Anhörung der Personalvertretung verpflichtet zu sein. Hätte der Unionsgesetzgeber beabsichtigt, die Pflicht zum Erlass von ADB für sämtliche Bestimmungen des Anhangs X des Statuts gelten zu lassen, hätte er dies ausdrücklich geregelt, im gesamten Anhang eine einheitliche Terminologie verwendet und nicht für bestimmte Vorschriften dieses Anhangs spezifische, gesonderte Verfahren vorgesehen.
37 Die vom Gericht dargelegte Auslegung hätte die paradoxe Folge, dass zur Durchführung der Art. 2, 5 und 10 des Anhangs X des Statuts zunächst ADB erlassen werden müssten, die die Anhörung der Personalvertretung erforderten, und sodann erneut die Stellungnahme der Personalvertretung einzuholen wäre, um spezifische Durchführungsmaßnahmen zu erlassen. Damit würde die Personalvertretung aufgefordert, zweimal zur selben Sache Stellung zu nehmen. Dies könne der Unionsgesetzgeber nicht beabsichtigt haben. Zudem nähme diese Auslegung den übrigen Bestimmungen dieses Anhangs, in denen der Unionsgesetzgeber eindeutig andere Mechanismen als den Erlass von ADB vorgesehen habe, jede praktische Wirksamkeit.
38 Die einzig mögliche Auslegung von Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts bestehe darin, dass, soweit eine maßgebliche Vorschrift dieses Anhangs den Erlass von ADB verlange, dieser Erlass gemäß dem in Art. 110 des Statuts vorgesehenen Verfahren zu erfolgen habe.
39 Im Übrigen verändere der erste Rechtsmittelgrund weder den Gegenstand des Rechtsstreits vor dem Gericht, noch stelle er ein neues Angriffs- oder Verteidigungsmittel dar. Er sei somit zulässig. Die Reichweite der Pflicht, ADB zu erlassen, sei von den Parteien im Rahmen des ersten Klagegrundes erörtert worden, den die Kläger im ersten Rechtszug – die im Übrigen in dieser Eigenschaft den Streitgegenstand festgelegt hätten – geltend gemacht hätten. Jedenfalls könne dem EAD, selbst wenn der erste Rechtsmittelgrund als neu anzusehen sein sollte, nicht das Recht genommen werden, die Erwägungen in Frage zu stellen, aufgrund deren das Gericht entschieden habe, dass ADB für den gesamten Anhang X des Statuts erforderlich seien. Diese Erwägungen hätten sich nämlich zum ersten Mal im angefochtenen Urteil offenbart.
40 Herr Alba Aguilera u. a. tragen vor, der erste Rechtsmittelgrund sei unzulässig. Die vom Gericht in den Rn. 30 bis 33 des angefochtenen Urteils in Erinnerung gerufene Pflicht, ADB zu Art. 10 des Anhangs X des Statuts zu erlassen, beruhe auf einer ständigen Rechtsprechung, die der EAD im ersten Rechtszug nicht beanstandet habe, wie aus Rn. 25 des angefochtenen Urteils und Rn. 16 der Klagebeantwortung des EAD hervorgehe. In Rn. 27 des angefochtenen Urteils werde festgestellt, dass der EAD lediglich vorgetragen habe, die Beschlüsse vom 17. Dezember 2013 und vom 3. Dezember 2014 stellten ADB zu Art. 10 dieses Anhangs dar oder könnten solchen ADB zumindest gleichgesetzt werden. Das Gericht habe jedoch entschieden, dass eine solche Gleichsetzung ausscheide, da es der EAD unterlassen habe, gemäß Art. 110 des Statuts die Stellungnahme des Statutsbeirats einzuholen, was er im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels nicht bestreite. Zudem mache der EAD nicht geltend, dass das Gericht in Rn. 25 des angefochtenen Urteils sein Vorbringen verfälscht habe.
41 Der EAD stelle somit zum ersten Mal vor dem Gerichtshof in Abrede, dass er nach Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts verpflichtet gewesen sei, ADB zu Art. 10 dieses Anhangs zu erlassen. Er habe jedoch nicht das Recht, den Streitgegenstand zu verändern, da der Gerichtshof anderenfalls mit einem weiter reichenden Rechtsstreit befasst würde, als ihn das Gericht zu entscheiden hatte. Zudem handle es sich nicht um einen Gesichtspunkt, der sich zum ersten Mal im angefochtenen Urteil offenbart habe, da diese Pflicht im Urteil vom 25. September 2014, Osorio u. a./EAD (F‑101/13, EU:F:2014:223), vom Gericht für den öffentlichen Dienst festgestellt und im Urteil vom 17. März 2016, Vanhalewyn/EAD (T‑792/14 P, EU:T:2016:156), bestätigt worden sei. Überdies sei die Tatsache, dass der EAD diesen Urteilen nicht nachgekommen sei, da er vor einer Entscheidung zur Festsetzung der fraglichen Zulage für die Lebensbedingungen keine ADB erlassen habe, im vorgerichtlichen Verfahren hervorgehoben worden. Das angefochtene Urteil habe also nichts „offenbart“.
42 Jedenfalls sei der erste Rechtsmittelgrund unbegründet. Art. 1 des Anhangs X des Statuts gehöre zum Kapitel „Allgemeine Vorschriften“ dieses Anhangs, und der dritte Absatz dieses Artikels sei allgemein formuliert. Daraus folge, dass der Unionsgesetzgeber den Erlass von ADB für den gesamten Anhang X vorschreibe. Somit hindere dieser Art. 1 Abs. 3 den EAD daran, die von den Klägern im ersten Rechtszug bezogene Zulage für die Lebensbedingungen herabzusetzen, ohne zuvor ADB zur Durchführung von Art. 10 dieses Anhangs erlassen zu haben, wie das Gericht im angefochtenen Urteil zutreffend festgestellt habe.
43 Das Argument des EAD, der Unionsgesetzgeber habe mancherorts klargestellt, dass der Erlass von ADB für eine spezifisch genannte Vorschrift erforderlich sei, stütze seine Position nicht. Hätte der Unionsgesetzgeber tatsächlich beabsichtigt, die Pflicht zum Erlass von ADB zu Anhang X des Statuts auf bestimmte Vorschriften dieses Anhangs zu beschränken, hätte er dies nämlich klar zum Ausdruck gebracht.
44 Auch den übrigen Argumenten des EAD könne nicht gefolgt werden. Erstens sei die Tatsache, dass Art. 3 des Anhangs X des Statuts spezifisch den Erlass von ADB zu diesem Artikel vorsehe, ohne Belang, wie bereits das Gericht für den öffentlichen Dienst in den Rn. 24 und 25 des Urteils vom 25. September 2014, Osorio u. a./EAD (F‑101/13, EU:F:2014:223), festgestellt habe. Da Art. 3 des Anhangs X des Statuts nämlich in Abweichung von Art. 1 Abs. 1 dieses Anhangs gelte, der sich auf die Vorschriften des Anhangs beziehe, könnten die in diesem Art. 3 genannten ADB nicht auf die in Art. 1 Abs. 3 vorgesehenen ADB verweisen und folglich nichts an der sich aus Art. 1 Abs. 3 ergebenden Pflicht ändern, ADB für den gesamten Anhang X des Statuts zu erlassen. Zweitens bedeute die Tatsache, dass Art. 10 dieses Anhangs den Erlass „[n]ähere[r] Bestimmungen zur Anwendung dieses Artikels“ vorschreibe, nicht, dass diese näheren Bestimmungen nicht in Form von ADB im Sinne von Art. 110 des Statuts ergehen könnten, wie das Gericht für den öffentlichen Dienst ebenfalls schon in Rn. 26 des genannten Urteils entschieden habe. Drittens sei es nicht paradox, zugleich den Erlass von ADB für den gesamten Anhang X vorzusehen, und zusätzlich die Stellungnahme der Personalvertretung einzuholen, bevor die jährliche Überprüfung der Höhe der Zulage für die Lebensbedingungen an jedem Dienstort erfolge.
Würdigung durch den Gerichtshof
– Zur Zulässigkeit
45 Soweit Herr Alba Aguilera u. a. die Zulässigkeit des ersten Rechtsmittelgrundes in Abrede stellen – mit der Begründung, er sei neu und verändere den Gegenstand des Rechtsstreits vor dem Gericht, der nicht die Frage betroffen habe, ob der EAD nach Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts zum Erlass von ADB zu Art. 10 dieses Anhangs verpflichtet gewesen sei, sondern nur die Frage, ob der EAD diese Pflicht erfüllt habe und die Beschlüsse vom 17. Dezember 2013 und vom 3. Dezember 2014 solche ADB darstellten oder ihnen gleichgesetzt werden könnten –, ist darauf hinzuweisen, dass die Befugnisse des Gerichtshofs im Rahmen eines Rechtsmittels auf die Beurteilung der rechtlichen Bewertung des im ersten Rechtszug erörterten Vorbringens beschränkt sind. Eine Partei kann daher nicht erstmals vor dem Gerichtshof ein Angriffs- oder Verteidigungsmittel vorbringen, das sie vor dem Gericht hätte vorbringen können, aber nicht vorgebracht hat, da ihr damit erlaubt würde, den Gerichtshof, dessen Befugnisse im Rechtsmittelverfahren beschränkt sind, letztlich mit einem weiter reichenden Rechtsstreit zu befassen, als ihn das Gericht zu entscheiden hatte (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 1. Juni 1994, Kommission/Brazzelli Lualdi u. a., C‑136/92 P, EU:C:1994:211, Rn. 59, sowie vom 18. Februar 2016, Rat/Bank Mellat, C‑176/13 P, EU:C:2016:96, Rn. 116 und die dort angeführte Rechtsprechung).
46 Im vorliegenden Fall hat das Gericht zwar in Rn. 25 des angefochtenen Urteils ausgeführt, dass „[d]er EAD … nicht in Frage [stellt], dass aus dem Urteil vom 17. März 2016, Vanhalewyn/EAD (T‑792/14 P, EU:T:2016:156), hervorgeht, dass er verpflichtet ist, ADB zu Art. 10 des Anhangs X des Statuts zu erlassen, da die aus Art. 1 Abs. 3 dieses Anhangs folgende Pflicht auch die Bestimmungen über die Zulage für die Lebensbedingungen erfasst“. Zudem macht der EAD, wie Herr Alba Aguilera u. a. vortragen, nicht geltend, das Gericht habe in dieser Randnummer sein Vorbringen verfälscht.
47 Jedoch geht zum einen aus den Rn. 26 und 27 des angefochtenen Urteils hervor, dass der EAD vor dem Gericht im Wesentlichen geltend machte, das Urteil vom 17. März 2016, Vanhalewyn/EAD (T‑792/14 P, EU:T:2016:156), sei auf den vorliegenden Fall nicht übertragbar. Dadurch ist er aber nicht daran gehindert, im Rahmen des vorliegenden Rechtsmittels zu beanstanden, wie das Gericht im angefochtenen Urteil auf der Grundlage insbesondere des oben genannten Urteils die Vorschriften des Anhangs X des Statuts ausgelegt hat.
48 Zum anderen hatten Herr Alba Aguilera u. a. in Rn. 26 ihrer Klageschrift zur Stützung ihres ersten Klagegrundes geltend gemacht, es sei „Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts, der ausdrücklich die Pflicht des betreffenden Organs vorsieht, ADB für den gesamten Anhang X des Statuts zu erlassen“, wobei die Worte „gesamten Anhang X des Statuts“ zudem unterstrichen waren. Dieses Vorbringen wiederholten sie in Rn. 33 der Klageschrift, wo es heißt, dass „nichts die Säumnis des EAD rechtfertigen kann, seine Pflicht zum Erlass von ADB für den gesamten Anhang X des Statuts zu erfüllen“.
49 Das Gericht hat dieses Vorbringen in Rn. 24 des angefochtenen Urteils aufgegriffen, wo es dargelegt hat, die Kläger im ersten Rechtszug hätten geltend gemacht, „der EAD [könne sich] nicht darauf berufen, dass das Urteil vom 17. März 2016, Vanhalewyn/EAD (T‑792/14 P, EU:T:2016:156), erst … rund einen Monat vor Erlass der [streitigen] Entscheidung … verkündet worden sei, da die Pflicht zum Erlass von ADB zu Anhang X des Statuts … jedenfalls in Art. 1 Abs. 3 dieses Anhangs vorgesehen sei“.
50 Im System der Rechtmäßigkeitskontrolle vor dem Unionsgericht haben aber die Parteien das Initiativrecht für einen Prozess und legen den Umfang des Streitgegenstands fest (Urteil vom 14. November 2017, British Airways/Kommission, C‑122/16 P, EU:C:2017:861, Rn. 87). Herr Alba Aguilera u. a. können daher nicht mit Erfolg geltend machen, dass der EAD mit dem ersten Rechtsmittelgrund den Gerichtshof mit einem weiter reichenden Rechtsstreit befasse als dem, den sie vor das Gericht gebracht hätten.
51 Ferner hat das Gericht in der vom ersten Rechtsmittelgrund erfassten Rn. 30 des angefochtenen Urteils entschieden, dass „zwar Art. 10 des Anhangs X des Statuts, der die Rechtsgrundlage der [streitigen] Entscheidung bildet, den Erlass von ADB nicht ausdrücklich vor[sieht], doch … Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts in Kapitel 1 dieses Anhangs, das den ‚Allgemeinen Vorschriften‘ der Sondervorschriften für die Beamten, die in einem Drittland Dienst tun, gewidmet ist, ausdrücklich eine solche Verpflichtung fest[legt]“.
52 Daraus hat das Gericht in der ebenfalls vom ersten Rechtsmittelgrund erfassten Rn. 31 dieses Urteils gefolgert, dass „Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts … allgemeine Geltung [hat], und die ADB, deren Erlass diese Vorschrift vorsieht, … den gesamten Anhang X [betreffen], einschließlich der Bestimmungen über die Gewährung der Zulage für die Lebensbedingungen in Art. 10 des Anhangs X des Statuts“. In derselben Randnummer hat das Gericht hinzugefügt, dass „ein Organ der Union [daher] bei der Umsetzung dieser Bestimmungen gemäß Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts verpflichtet [ist], ADB zu Art. 10 dieses Anhangs zu erlassen“. Diese „Pflicht zum Erlass von ADB zu dem gesamten Anhang X des Statuts“ wurde vom Gericht auch noch einmal in Rn. 42 seines Urteils erwähnt.
53 Zudem ergibt sich aus einer Gesamtbetrachtung dieses Urteils, dass sich das Gericht hauptsächlich auf diese Auslegung von Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts gestützt hat, als es dem ersten Klagegrund stattgab.
54 Der Gerichtshof hat aber wiederholt entschieden, dass ein Rechtsmittelführer zulässigerweise ein Rechtsmittel einlegen kann, mit dem er vor dem Gerichtshof Rechtsmittelgründe geltend macht, die sich aus dem angefochtenen Urteil selbst ergeben und mit denen dessen Begründetheit aus rechtlichen Erwägungen in Frage gestellt wird (Urteile vom 29. November 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall u. a./Kommission, C‑176/06 P, nicht veröffentlicht, EU:C:2007:730, Rn. 17, sowie vom 6. September 2018, Tschechische Republik/Kommission, C‑4/17 P, EU:C:2018:678, Rn. 24).
55 Nach alledem ist der erste Rechtsmittelgrund zulässig.
– Zur Begründetheit
56 Nach Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts „werden [ADB] gemäß Artikel 110 des Statuts festgelegt“. Dieser Art. 110 sieht in Abs. 1 vor, dass „[d]ie [ADB] zu diesem Statut … von der Anstellungsbehörde eines jeden Organs nach Anhörung seiner Personalvertretung und des Statutsbeirats erlassen [werden]“.
57 Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs, die das Gericht in Rn. 28 des angefochtenen Urteils sinngemäß wiedergegeben hat, bezieht sich der Ausdruck „[ADB]“ in Art. 110 Abs. 1 des Statuts in erster Linie auf diejenigen ADB, die in einigen Sonderbestimmungen des Statuts ausdrücklich vorgesehen sind. Soweit nichts ausdrücklich bestimmt ist, kann die Verpflichtung, unter den Formvoraussetzungen dieser Vorschrift Durchführungsregeln zu erlassen, nur ausnahmsweise gegeben sein, nämlich wenn die Bestimmungen des Statuts derart unklar und ungenau sind, dass sie sich nicht ohne Willkür anwenden lassen (Urteil vom 8. Juli 1965, Willame/Kommission, 110/63, EU:C:1965:71, S. 872 und 873).
58 Im vorliegenden Fall hat das Gericht, wie bereits in den Rn. 51 und 52 des vorliegenden Urteils dargelegt, in den Rn. 30 und 31 des angefochtenen Urteils im Wesentlichen entschieden, dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts eine Vorschrift darstelle, die eine ausdrückliche Pflicht im Sinne der in der vorstehenden Randnummer angeführten Rechtsprechung begründe, ADB zu sämtlichen Bestimmungen des Anhangs X des Statuts, einschließlich dessen Art. 10, zu erlassen, und dass dieser Art. 1 Abs. 3 somit vorschreibe, vor Erlass einer Entscheidung, mit der, wie im Fall der streitigen Entscheidung, die Höhe der Zulage für die Lebensbedingungen für in Drittländern diensttuende Beamte und Bedienstete der Union angepasst werde, ADB zu diesem Art. 10 gemäß dem in Art. 110 des Statuts vorgesehenen Verfahren zu erlassen.
59 Wie der EAD vorgetragen hat und wie aus diesen Randnummern des angefochtenen Urteils hervorgeht, hat sich das Gericht insoweit darauf gestützt, dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts zu den allgemeinen Vorschriften dieses Anhangs gehört.
60 Aus diesem Umstand kann jedoch nicht geschlossen werden, dass diese Vorschrift die Tragweite hätte, die das Gericht ihm beigemessen hat.
61 Es ist nämlich festzustellen, dass Art. 3 dieses Anhangs ebenfalls, in spezifischer Weise, auf den Erlass von ADB Bezug nimmt, wohingegen Art. 10 Abs. 3 des Anhangs lediglich vorsieht, dass nähere Bestimmungen zur Anwendung dieses Art. 10 von der Anstellungsbehörde festgelegt werden, und Abs. 1 Unterabs. 4 dieses Artikels bestimmt, dass die für die einzelnen Dienstorte vorgesehene Zulage für die Lebensbedingungen jährlich überprüft und gegebenenfalls von der Anstellungsbehörde nach Stellungnahme der Personalvertretung angepasst wird. Ähnlich heißt es in Art. 2 des Anhangs X des Statuts, dass die Anstellungsbehörde nach Anhörung der Personalvertretung detaillierte Durchführungsvorschriften für das Mobilitätsverfahren festlegt, in Art. 5 Abs. 2 dieses Anhangs, dass die Anwendungsmodalitäten für Abs. 1 dieses Artikels nach Anhörung der Personalvertretung von der Anstellungsbehörde festgelegt werden, und in Art. 23 Abs. 4 dieses Anhangs, dass nähere Vorschriften zur Anwendung dieses Artikels von der Anstellungsbehörde festgelegt werden. Die Art. 15 und 21 des Anhangs sehen ihrerseits vor, dass die darin vorgesehenen Vorteile dem betroffenen Personal unter den von der Anstellungsbehörde festgelegten Bedingungen gewährt werden.
62 Aus einer Gesamtbetrachtung dieser Vorschriften ergibt sich, dass in Anhang X des Statuts nicht nur vom Erlass von ADB die Rede ist, sondern auch vom Erlass von „Anwendungsmodalitäten“ oder anderer Arten von Rechtsakten, für die teilweise bestimmt wird, dass sie erst nach Stellungnahme der Personalvertretung ergehen können. Der Wortlaut von Art. 110 des Statuts, insbesondere der seines Abs. 2 Unterabs. 1 sowie seiner Abs. 3 und 4, lässt aber erkennen, dass die „ADB“ im Sinne von Abs. 1 dieses Artikels, für deren Erlass die Anstellungsbehörde eines jeden Organs die Personalvertretung und den Statutsbeirat anhören muss, eine eigene Kategorie von Regeln zur Durchführung des Statuts darstellen, die sich von den Regeln, die im gegenseitigen Einvernehmen zwischen den Organen festgelegt werden, und auch von den sonstigen Regeln oder Modalitäten zur Durchführung des Statuts unterscheidet.
63 Folglich sieht das System, das durch die verschiedenen Vorschriften des Statuts und seines Anhangs X geschaffen wird, vor, dass die ADB von den anderen Regeln zur Durchführung des Statuts, etwa den in Art. 10 Abs. 3 dieses Anhangs vorgesehenen „näheren Bestimmungen“, zu unterscheiden sind.
64 Zudem ist in Anbetracht des in Art. 110 Abs. 1 des Statuts aufgestellten Erfordernisses, wonach ADB erst nach Anhörung der Personalvertretung und des Statutsbeirats erlassen werden können, festzustellen, dass die vom Gericht zugrunde gelegte Auslegung von Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts zu einer Verdoppelung verfahrensrechtlicher Anforderungen führt, die demselben Zweck dienen.
65 Damit nimmt diese Auslegung Art. 10 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts zumindest teilweise die praktische Wirksamkeit, da diese Vorschrift für den Erlass näherer Bestimmungen zur Anwendung dieses Artikels geringere verfahrensrechtliche Anforderungen vorsieht als diejenigen, die sich aus Art. 110 Abs. 1 des Statuts ergeben, wie der Generalanwalt in den Nrn. 41 und 42 seiner Schlussanträge im Wesentlichen ausgeführt hat.
66 Desgleichen beeinträchtigt die vom Gericht zugrunde gelegte Auslegung die praktische Wirksamkeit der anderen Vorschriften dieses Anhangs, für die der Unionsgesetzgeber vorgesehen hat, dass ein besonderes Verfahren zum Erlass von Durchführungsregeln angewandt wird, das sich von dem Verfahren gemäß Art. 110 Abs. 1 des Statuts unterscheidet.
67 Hingegen sprechen die in den Rn. 61 bis 66 des vorliegenden Urteils dargelegten Gesichtspunkte dafür, dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts dahin auszulegen ist, dass er, sofern der Erlass von ADB zu einer Vorschrift dieses Anhangs gemäß der in Rn. 57 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung erforderlich ist, das dafür anzuwendende Verfahren bestimmt, nämlich das in Art. 110 des Statuts geregelte.
68 In diesem Sinne ist zunächst daran zu erinnern, dass Art. 3 des Anhangs X des Statuts vorsieht, dass die Anstellungsbehörde „aufgrund [von ADB]“ in Abweichung von Art. 1 Abs. 1 dieses Anhangs beschließen kann, dass auf den in einem Drittland diensttuenden Beamten, der vorübergehend wieder mit seiner Planstelle am Sitz des Organs oder an einem anderen Dienstort in der Union verwendet wird, während dieser vorübergehenden dienstlichen Verwendung weiterhin bestimmte Vorschriften dieses Anhangs Anwendung finden.
69 Ginge, wie das Gericht im angefochtenen Urteil entschieden hat, die Pflicht zum Erlass von ADB zu sämtlichen Vorschriften des Anhangs X des Statuts bereits aus Art. 1 Abs. 3 dieses Anhangs hervor, wäre es unnötig gewesen, diese ausdrückliche Präzisierung in Art. 3 aufzunehmen. Insoweit kann der in Rn. 44 des vorliegenden Urteils dargelegten Auslegung dieses Art. 3 durch Herrn Alba Aguilera u. a. nicht gefolgt werden. Zwar sieht der letzte Satz dieses Artikels eine Abweichung von Art. 1 Abs. 1 des Anhangs X vor. Jedoch besagt dieser Art. 1 Abs. 1, dass dieser Anhang Sondervorschriften für Beamte der Union festlegt, die in einem Drittland Dienst tun. Er bestimmt also den persönlichen Anwendungsbereich dieses Anhangs.
70 Somit bezweckt diese Ausnahmeregelung nicht etwa eine Abweichung von den „Vorschriften“ des Anhangs X des Statuts, einschließlich dessen Art. 1 Abs. 3, mit der Wirkung, Art. 3 dieses Anhangs von dessen Art. 1 Abs. 3 auszunehmen, wie Herr Alba Aguilera u. a. vortragen, sondern sie soll es lediglich der Anstellungsbehörde gestatten, unter bestimmten Umständen den persönlichen Anwendungsbereich dieses Anhangs über den sich allein aus dessen Art. 1 Abs. 1 ergebenden Anwendungsbereich hinaus auszudehnen.
71 Sodann ist in Übereinstimmung mit den Ausführungen des Generalanwalts in den Nrn. 48 bis 54 seiner Schlussanträge festzustellen, dass der Umstand, dass die Tragweite von Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts auf die einer verfahrensrechtlichen Verweisung beschränkt ist, dieser Vorschrift nicht ihre praktische Wirksamkeit nimmt. Denn zum einen bleibt diese Verweisung jedenfalls in Bezug auf Art. 3 dieses Anhangs nützlich. Zum anderen ist sie auch für den Fall relevant, dass festgestellt werden sollte, dass eine der Vorschriften dieses Anhangs derart unklar und ungenau ist, dass sie sich nicht ohne Willkür anwenden lässt und der Erlass von ADB zu dieser Vorschrift daher geboten ist.
72 Schließlich wird die Tatsache, dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts nur eine verfahrensrechtliche Verweisung darstellt, mit der die Vorgehensweise zum Erlass etwaiger ADB bestimmt werden soll, durch die Vorarbeiten bestätigt, die zur Einfügung dieses Anhangs in das Statut geführt haben.
73 Ursprünglich enthielt der Vorschlag für eine Verordnung (EWG) des Rates zur Einführung von Sondervorschriften und von abweichenden Vorschriften für die Beamten der Europäischen Gemeinschaften, die in Ländern außerhalb der Gemeinschaft Dienst tun (KOM[86] 83 endg.) (ABl. 1986, C 74, S. 11), den die Kommission dem Rat am 6. März 1986 vorlegte, in Art. 1 einen einzigen Absatz, der nunmehr im Wesentlichen Art. 1 Abs. 1 des Anhangs X des Statuts entspricht, und mehrere Bestimmungen dieses Vorschlags sahen ausdrücklich den Erlass von ADB vor. Dies war namentlich bei Art. 3 der Fall, der im Wesentlichen Art. 3 des Anhangs X des Statuts entspricht, aber auch bei Art. 10, der wie Art. 10 des Anhangs X des Statuts die Zulage für die Lebensbedingungen betraf. So sah dieser Vorschlag von Art. 10 vor, dass „[i]n den [ADB im Sinne dieses Artikels, auf deren Grundlage die Zulage für die Lebensbedingungen festzusetzen ist,] die Parameter, die bei der Berechnung des Prozentsatzes der Zulage zugrunde gelegt werden, sowie das Verzeichnis der Orte und die entsprechenden Sätze festgelegt [sind]“.
74 Die Entschließung vom 12. September 1986 zum Abschluss des Verfahrens der Konsultation des Europäischen Parlaments zu dem in der vorstehenden Randnummer genannten Verordnungsvorschlag (Dok. A2-83/86), die dem Protokoll der Sitzung vom Freitag, den 12. September 1986 beigefügt ist (ABl. 1986, C 255, S. 213 und 245), und der vom Parlament in diesem Rahmen vorgeschlagene geänderte Text belegen jedoch, dass das Parlament die Einfügung der Regelung vorschlug, die nunmehr Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts darstellt, wobei diese Änderung ihm zufolge erforderlich war, „um … festzulegen, wie die Durchführungsbestimmungen verabschiedet werden“.
75 Die Kommission folgte den Änderungsvorschlägen des Parlaments, indem sie dem Rat am 23. Oktober 1986 einen geänderten Vorschlag für eine Verordnung des Rates zur Einführung von Sondervorschriften und von abweichenden Vorschriften für die Beamten der Europäischen Gemeinschaft, die in Ländern außerhalb der Gemeinschaft Dienst tun (KOM[86] 565 endg.) (ABl. 1986, C 284, S. 8), vorlegte. Darin wurde der oben genannte Vorschlag des Parlaments im Wesentlichen übernommen.
76 In der letztlich vom Rat angenommenen Fassung dieser Verordnung, nämlich der Verordnung (Euratom, EGKS, EWG) Nr. 3019/87 des Rates vom 5. Oktober 1987 über Sondervorschriften für Beamte der Europäischen Gemeinschaften, die in einem Drittland Dienst tun (ABl. 1987, L 286, S. 3), mit der Anhang X in seiner sich aus dieser Verordnung ergebenden Fassung in das Statut eingefügt wurde, wurde zum einen der nunmehr in Art. 1 Abs. 3 dieses Anhangs befindliche Vorschlag des Parlaments in dem Wortlaut beibehalten, der von diesem Organ vorgeschlagen worden war. Zum anderen wurde in Art. 10 dieses Anhangs jede Bezugnahme auf den Erlass von ADB gestrichen, wobei dieser Artikel in der Fassung des in der vorstehenden Randnummer genannten geänderten Verordnungsvorschlags jedoch so umgeschrieben und präzisiert wurde, dass er sowohl die Liste der bei der Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen zu berücksichtigenden Parameter als auch die diesen Parametern zugewiesenen Koeffizienten, ihren Wert sowie die Skala enthielt, nach der die Zulage festzusetzen war, angegeben als Prozentsatz des Referenzbetrags, und zwar von 10 %, wenn der Gesamtwert der verschiedenen Parameter gleich null war, bis 35 %, wenn dieser Wert größer als acht war. Ferner war – wie in der aktuell geltenden Fassung dieser Vorschrift – vorgesehen, dass die für die einzelnen Dienstorte vorgesehene Zulage für die Lebensbedingungen jährlich überprüft und gegebenenfalls von der Anstellungsbehörde nach Stellungnahme der Personalvertretung angepasst wird.
77 Somit geht aus den Vorarbeiten, die zur Einfügung des Anhangs X in das Statut geführt haben, eindeutig hervor, dass zum einen die nunmehr in Art. 1 Abs. 3 dieses Anhangs befindliche Vorschrift, die seit der Verordnung Nr. 3019/87 unverändert ist, mit dem alleinigen Ziel eingefügt wurde, klarzustellen, welches Verfahren anzuwenden ist, wenn ADB zu diesem Anhang zu erlassen sind, und dass zum anderen der Unionsgesetzgeber eindeutig ausschließen wollte, dass u. a. in Bezug auf Art. 10 dieses Anhangs der Erlass von ADB notwendig ist.
78 Insoweit ist schließlich noch darauf hinzuweisen, dass Art. 10 des Anhangs X des Statuts in der sich aus der Verordnung Nr. 3019/87 ergebenden Fassung bis zum Erlass der Verordnung (EU, Euratom) Nr. 1023/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 22. Oktober 2013 zur Änderung des Statuts und der BSB (ABl. 2013, L 287, S. 15) im Wesentlichen unverändert blieb. Mit Wirkung vom 1. Januar 2014 wurde er jedoch gemäß Art. 1 Nr. 70 Buchst. e der Verordnung Nr. 1023/2013 durch seine aktuell geltende Fassung ersetzt, und zwar, wie es im 27. Erwägungsgrund dieser Verordnung heißt, um „die Arbeitsbedingungen von Bediensteten, die in Drittländern beschäftigt sind, zu modernisieren und kosteneffizienter zu gestalten, wobei Kosteneinsparungen erzielt werden sollten … und [um] die Möglichkeit [vorzusehen], eine größere Bandbreite von Parametern zur Festlegung der Zulage für die Lebensbedingungen aufzunehmen, ohne dass das übergeordnete Ziel der Erzielung von Kosteneinsparungen beeinträchtigt wird“.
79 Zu diesem Zweck wurde Art. 10 des Anhangs X des Statuts in der sich aus der Verordnung Nr. 3019/87 ergebenden Fassung vereinfacht. Im Wesentlichen wurde die Liste der bei der Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen zu berücksichtigenden Parameter zu einer exemplarischen Aufzählung gemacht, die Regelungen zu den Koeffizienten, den Werten dieser Parameter und den Prozentsätzen des Referenzbetrags wurden gestrichen und Abs. 3, wonach nähere Bestimmungen zur Anwendung dieses Artikels von der Anstellungsbehörde festgelegt werden, wurde angefügt.
80 Diese Ersetzung von Art. 10 des Anhangs X des Statuts trat am selben Tag in Kraft wie die durch Art. 1 Nr. 59 der Verordnung Nr. 1023/2013 bewirkte Ersetzung von Art. 110 des Statuts, dessen neue Fassung regelt, welche Arten von Vorschriften zur Durchführung des Statuts erlassen werden können.
81 Somit geht aus dieser letzten gesetzgeberischen Entwicklung ebenso eindeutig hervor, dass der Unionsgesetzgeber, wenn er bei der Vereinfachung von Art. 10 des Anhangs X des Statuts den Erlass von ADB, und nicht von Anwendungsmodalitäten, zu diesem Artikel hätte vorschreiben wollen, dies ausdrücklich so formuliert hätte.
82 Das in den Rn. 42 bis 44 des vorliegenden Urteils dargelegte Vorbringen von Herrn Alba Aguilera u. a. zur Verteidigung des angefochtenen Urteils ist daher zurückzuweisen, da es in unmittelbarem Widerspruch zur Intention des Unionsgesetzgebers steht.
83 Nach alledem hat das Gericht einen Rechtsfehler begangen, als es in den Rn. 30 und 31 des angefochtenen Urteils entschied, dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts eine Vorschrift sei, die eine ausdrückliche Verpflichtung zum Erlass von ADB für den gesamten Anhang X begründe, und daraus folgerte, dass der EAD verpflichtet gewesen sei, ADB zu Art. 10 dieses Anhangs zu erlassen, bevor er die streitige Entscheidung rechtskonform habe erlassen können.
84 Der erste Rechtsmittelgrund ist folglich begründet. Da jedoch gemäß der in Rn. 57 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung die Pflicht zum Erlass von ADB im Sinne von Art. 110 des Statuts, auch wenn dahin gehend nichts ausdrücklich bestimmt ist, dennoch bestehen kann, wenn die betreffende Bestimmung des Statuts derart unklar und ungenau ist, dass sie sich nicht ohne Willkür anwenden lässt, und da der EAD mit dem zweiten Rechtsmittelgrund vorträgt, das Gericht habe im angefochtenen Urteil auch entschieden, dass Art. 10 des Anhangs X des Statuts diese Voraussetzung erfülle, womit es einen zweiten Rechtsfehler begangen habe, ist vor der Entscheidung, ob das angefochtene Urteil im beantragten Umfang aufzuheben ist, der zweite Rechtsmittelgrund zu prüfen.
Zum zweiten Rechtsmittelgrund
Vorbringen der Parteien
85 Der EAD macht unter Bezugnahme auf die Rn. 28, 29 und 38 des angefochtenen Urteils geltend, das Gericht habe einen Rechtsfehler begangen, indem es befunden habe, dass Art. 10 des Anhangs X des Statuts eine Vorschrift sei, die den Erlass von ADB insofern verlange, als sie derart unklar und ungenau sei, dass sie sich nicht ohne Willkür anwenden lasse. Im Rahmen des Erlasses der Anwendungsmodalitäten zur Zulage für die Lebensbedingungen schreibe Art. 10 Abs. 1 Unterabs. 4 dieses Anhangs ausdrücklich und ausschließlich vor, dass die Stellungnahme der Personalvertretung eingeholt werde, was beim Erlass der Beschlüsse vom 17. Dezember 2013 und vom 3. Dezember 2014 geschehen sei. Dieser Schritt genüge, um jede Gefahr auszuschließen, dass die Verwaltung die für den Satz der Zulage für die Lebensbedingungen maßgeblichen Kriterien aufgrund eines von ihr angestrebten Ergebnisses festlege. Überdies belege schon die Detailliertheit dieses Art. 10, der die bei der Festsetzung der Zulage für die Lebensbedingungen zu berücksichtigenden Parameter festlege und eine jährliche Überprüfung dieser Parameter vorsehe, dass er für eine willkürliche Anwendung keinen Raum lasse.
86 Im Übrigen gehe der zweite Rechtsmittelgrund keineswegs ins Leere. Da der Unionsgesetzgeber nicht ausdrücklich die Pflicht zum Erlass von ADB zu Art. 10 des Anhangs X des Statuts vorsehe und auch die Beschaffenheit dieser Vorschrift den Erlass von ADB nicht verlange, sei der Nachweis erbracht, dass die von Herrn Alba Aguilera u. a. geltend gemachte Pflicht zum Erlass von ADB zu Art. 10 dieses Anhangs nicht bestehe. Der zweite Rechtsmittelgrund betreffe weder die Frage der Zweckmäßigkeit der Anhörung der Personalvertretung bzw. die Relevanz ihrer Stellungnahme, noch laufe er darauf hinaus, dass von Herrn Alba Aguilera u. a. der Beweis einer negativen Tatsache verlangt werde.
87 Herr Alba Aguilera u. a. machen geltend, der zweite Rechtsmittelgrund gehe ins Leere. Da das Gericht zutreffend festgestellt habe, dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts ausdrücklich die Pflicht des EAD vorsehe, ADB zu Art. 10 dieses Anhangs zu erlassen, komme es auf die angebliche Klarheit dieses Art. 10 nicht an.
88 Jedenfalls sei dieser Rechtsmittelgrund unbegründet. Der Erlass von ADB impliziere nämlich, dass die Stellungnahme der Personalvertretung die Entscheidung der Anstellungsbehörde beeinflussen könne. Die Erbringung eines negativen Beweises zu verlangen, nämlich des Beweises, dass die streitige Entscheidung einen anderen Inhalt hätte haben können, wenn ADB erlassen worden wären, sei unzulässig und nehme der Pflicht zur Anhörung der Personalvertretung die praktische Wirksamkeit.
Würdigung durch den Gerichtshof
89 Soweit Herr Alba Aguilera u. a. den zweiten Rechtsmittelgrund für ins Leere gehend halten, ist festzustellen, dass ihr Vorbringen hierzu auf der Prämisse beruht, das Gericht habe zu Recht entschieden, dass Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts eine Vorschrift sei, die eine ausdrückliche Pflicht im Sinne der in Rn. 57 des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung begründe, ADB für sämtliche Bestimmungen dieses Anhangs, einschließlich dessen Art. 10, zu erlassen. Aus der Prüfung des ersten Rechtsmittelgrundes folgt jedoch, dass diese Prämisse nicht zutrifft.
90 Indessen macht der EAD mit dem zweiten Rechtsmittelgrund im Wesentlichen geltend, das Gericht habe in Rn. 38 des angefochtenen Urteils rechtsfehlerhaft entschieden, dass, unabhängig von der Pflicht zum Erlass von ADB zu Art. 10 des Anhangs X des Statuts, die sich seiner Ansicht nach aus Art. 1 Abs. 3 dieses Anhangs ergebe, auch die Beschaffenheit dieses Art. 10 verlange, dass ADB zu diesem Artikel erlassen würden, bevor eine Entscheidung, mit der die Höhe der Zulage für die Lebensbedingungen angepasst werde, rechtskonform ergehen könne.
91 Zwar hat das Gericht im ersten Satz dieser Rn. 38 festgestellt, dass „die Stellungnahme einer externen und interinstitutionellen Einrichtung wie des Statutsbeirats notwendig ist, um sicherzustellen, dass die Kriterien, nach denen die in einem Drittland herrschenden Lebensbedingungen bestimmt werden, abstrakt und von Verfahren, mit denen die Zulage für die Lebensbedingungen angepasst werden soll, unabhängig festgelegt werden, um zu vermeiden, dass die Auswahl dieser Kriterien von einem möglicherweise von der Verwaltung gewünschten Ergebnis beeinflusst wird“.
92 Jedoch ergibt sich aus einer Gesamtbetrachtung des angefochtenen Urteils, insbesondere dessen Rn. 30, 31, 33 und 40, dass das Gericht die Aufhebung der streitigen Entscheidung nicht auf den zweiten der beiden Fälle, auf die sich die in Rn. 57 des vorliegenden Urteils angeführte Rechtsprechung bezieht, sondern darauf gestützt hat, dass nach seiner Auslegung Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts eine ausdrückliche Pflicht zum Erlass von ADB zu sämtlichen Bestimmungen dieses Anhangs, einschließlich dessen Art. 10, begründet.
93 Zudem betreffen die Erwägungen des Gerichts im ersten Satz dieser Rn. 38, wie Rn. 34, Rn. 35, der zweite Satz der Rn. 38 und Rn. 39 des angefochtenen Urteils belegen, die Frage, ob die Beschlüsse vom 17. Dezember 2013 und vom 3. Dezember 2014 als ADB im Sinne von Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts angesehen werden können. Sie beziehen sich also nicht auf die Beschaffenheit von Art. 10 dieses Anhangs, sondern auf die vom Gericht vorgenommene Auslegung dieses Art. 1 Abs. 3. Im Übrigen betraf der erste vor dem Gericht geltend gemachte Aufhebungsgrund, wie im Wesentlichen bereits in Rn. 48 des vorliegenden Urteils festgestellt worden ist, nur den ersten der beiden Fälle, auf die sich die in Rn. 57 des vorliegenden Urteils angeführte Rechtsprechung bezieht.
94 Der zweite Rechtsmittelgrund beruht folglich auf einem falschen Verständnis des angefochtenen Urteils und ist daher als unbegründet zurückzuweisen.
95 Da jedoch der erste Rechtsmittelgrund begründet ist und die vom Gericht vorgenommene Beurteilung, deren Fehlerhaftigkeit mit diesem Rechtsmittelgrund festgestellt wird, wie insbesondere in Rn. 92 des vorliegenden Urteils ausgeführt, die Grundlage für die Aufhebung der streitigen Entscheidung darstellt, sind die Nrn. 1 und 3 des Tenors des angefochtenen Urteils aufzuheben.
Zur Klage vor dem Gericht
96 Gemäß Art. 61 Abs. 1 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann dieser im Fall der Aufhebung der Entscheidung des Gerichts den Rechtsstreit entweder selbst endgültig entscheiden, wenn er zur Entscheidung reif ist, oder die Sache zur Entscheidung an das Gericht zurückverweisen.
97 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus der Prüfung des Rechtsmittels, dass der erste von Herrn Alba Aguilera u. a. im ersten Rechtszug geltend gemachte Klagegrund, dem zufolge der EAD gemäß Art. 1 Abs. 3 des Anhangs X des Statuts verpflichtet war, vor Erlass der streitigen Entscheidung ADB zu Art. 10 dieses Anhangs zu erlassen, unbegründet ist.
98 Da das Gericht diesem Klagegrund jedoch stattgegeben und die streitige Entscheidung im beantragten Umfang aufgehoben hat, ohne den zweiten und den dritten Klagegrund geprüft zu haben, hält der Gerichtshof den Rechtsstreit nicht für entscheidungsreif. Daher ist die Sache an das Gericht zurückzuverweisen.
Kosten
99 Da die Sache an das Gericht zurückverwiesen wird, ist die Kostenentscheidung vorzubehalten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zehnte Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Nrn. 1 und 3 des Tenors des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 13. April 2018, Alba Aguilera u. a./EAD (T‑119/17, EU:T:2018:183), werden aufgehoben.
2. Die Sache wird an das Gericht der Europäischen Union zurückverwiesen.
3. Die Kostenentscheidung bleibt vorbehalten.
Unterschriften