ARRÊT DU TRIBUNAL (troisième chambre)

9 juin 1998 (1)

«Fonctionnaires — Pension — Coefficient correcteur — Changement de capitale —Rétroactivité — Règlement (CECA, CE, Euratom) n° 3161/94 — Recours enannulation — Recevabilité — Acte faisant grief»

Dans les affaires jointes T-171/95 et T-191/95,

Adriaan Al et les 99 autres anciens fonctionnaires dont la liste figure en annexe 1,

Franz Becker et les 6 autres anciens fonctionnaires dont la liste figure en annexe 2,

fonctionnaires à la retraite de la Commission des Communautés européennes,demeurant en Allemagne, représentés par M^es Georges Vandersanden et LaureLevi, avocats au barreau de Bruxelles, ayant élu domicile à Luxembourg auprès dela fiduciaire Myson SARL, 30, rue de Cessange,

parties requérantes,

contre

Commission des Communautés européennes, représentée par M. GianluigiValsesia, conseiller juridique principal, en qualité d'agent, ayant élu domicile àLuxembourg auprès de M. Carlos Gómez de la Cruz, membre du service juridique,Centre Wagner, Kirchberg,

partie défenderesse,

soutenue par

Conseil de l'Union européenne, représenté initialement par MM. Yves Cretien,conseiller juridique, Antonio Lucidi et Diego Canga Fano, membres du servicejuridique, puis uniquement par MM. Lucidi et Canga Fano, en qualité d'agents,ayant élu domicile à Luxembourg auprès de M. Alessandro Morbilli, directeurgénéral de la direction des affaires juridiques de la Banque européenned'investissement, 100, boulevard Konrad Adenauer,

République fédérale d'Allemagne, représentée par M^me Sabine Maass et MM. ErnstRöder et Bernd Kloke, en qualité d'agents, ministère fédéral de l'Économie, Bonn(Allemagne),

et

Royaume des Pays-Bas, représenté par MM. Marc Fierstra et Johannes van denOosterkamp, conseillers juridiques, en qualité d'agents, ayant élu domicile àLuxembourg, auprès de l'ambassade des Pays-Bas, 5, rue C.-M. Spoo,

parties intervenantes,

ayant pour objet, d'une part, une demande d'annulation des bulletins de pensiondes requérants du mois de décembre 1994, dans la mesure où ces bulletinsconsacrent l'application du règlement (CECA, CE, Euratom) n° 3161/94 du Conseil,du 19 décembre 1994, adaptant, à partir du 1^er juillet 1994, les rémunérations et lespensions des fonctionnaires et autres agents des Communautés européennes ainsique les coefficients correcteurs dont sont affectées ces rémunérations et pensions(JO L 335, p. 1), ainsi que, d'autre part, une demande de rétablissement desrequérants dans l'intégralité de leurs droits à pension, affectés, à compter du 3octobre 1990, d'un coefficient correcteur fixé par référence au coût de la vie àBerlin, outre une demande de paiement d'intérêts de retard au taux de 10 % l'an,

LE TRIBUNAL DE PREMIÈRE INSTANCE

DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES (troisième chambre),

composé de MM. B. Vesterdorf, président, C. P. Briët et A. Potocki, juges,

greffier: M. H. Jung,

vu la procédure écrite et à la suite de la procédure orale du 18 septembre 1997,

rend le présent

Arrêt

Faits à l'origine des différents litiges

1.

    Les requérants sont des fonctionnaires à la retraite de la Commission, demeuranten Allemagne.

2.

    En application de l'article 82, paragraphe 1, deuxième alinéa, du statut desfonctionnaires des Communautés européennes (ci-après «statut»), les pensionsd'ancienneté sont affectées d'un coefficient correcteur fixé pour le pays où letitulaire de la pension justifie avoir sa résidence.

3.

    En vertu de l'annexe XI du statut, les coefficients correcteurs nationaux sont établissur la base du coût de la vie dans la capitale de chaque État membre.

4.

    Par ailleurs, l'article 3, paragraphe 1, de cette annexe XI du statut dispose:

«Avec effet au 1^er juillet et conformément à l'article 65, paragraphe 3, du statut,le Conseil décide avant la fin de chaque année de l'adaptation des rémunérationsproposée par la Commission [...]»

5.

    A la suite de la réunification de l'Allemagne, Berlin est devenue, en octobre 1990,la capitale de cet État membre.

6.

    Dans ses arrêts du 27 octobre 1994, Benzler/Commission (T-536/93, RecFPp. II-777, ci-après «arrêt Benzler»), et Chavane de Dalmassy e.a./Commission(T-64/92, RecFP p. II-723, ci-après «arrêt Chavane»), le Tribunal a déclaréillégaux, pour autant qu'ils fixaient un coefficient correcteur provisoire pourl'Allemagne sur la base du coût de la vie à Bonn, d'une part, l'article 6, paragraphe2, du règlement (CEE, Euratom, CECA) n° 3761/92 du Conseil, du 21 décembre1992, adaptant, à compter du 1^er juillet 1992, les rémunérations et les pensions desfonctionnaires et autres agents des Communautés européennes ainsi que lescoefficients correcteurs dont sont affectées ces rémunérations et pensions(JO L 383, p. 1), et, d'autre part, l'article 6, paragraphe 2, du règlement (CECA,CEE, Euratom) n° 3834/91 du Conseil, du 19 décembre 1991, adaptant à compterdu 1^er juillet 1991 les rémunérations et les pensions des fonctionnaires et autresagents des Communautés européennes ainsi que les coefficients correcteurs dontsont affectées ces rémunérations et pensions (JO L 361, p. 13, rectificatif publié auJO 1992, L 10, p. 56). Il a estimé que ces articles violaient le principe résultant del'annexe XI du statut, selon lequel le coefficient correcteur d'un État membre doitêtre fixé par référence au coût de la vie dans la capitale, dès lors que Berlin étaitdevenue la capitale de l'Allemagne depuis le 3 octobre 1990. Il a en conséquenceannulé un bulletin de pension et des bulletins de rémunération établis sur la basede ces règlements.

7.

    Après le prononcé de ces arrêts, la Commission a introduit deux propositions derèglement auprès du Conseil au cours du mois de décembre 1994. La premièreproposition portait sur l'adaptation annuelle des rémunérations prévue à l'annexeXI du statut [SEC(94) 2024 final], la seconde [SEC(94) 2085 final] portaitmodification d'une proposition du 10 septembre 1991 [SEC(91) 1612 final] visantà remplacer rétroactivement les coefficients correcteurs provisoires pourl'Allemagne en vigueur depuis 1990 (ci-après «seconde proposition modifiée»).

8.

    Le Conseil n'a pas, à ce jour, adopté de règlement modifiant, avec effet rétroactifau mois d'octobre 1990, le coefficient correcteur pour l'Allemagne sur la base dela seconde proposition modifiée.

9.

    Le 19 décembre 1994, le Conseil a adopté le règlement (CECA, CE, Euratom)n° 3161/94, adaptant, à partir du 1^er juillet 1994, les rémunérations et les pensionsdes fonctionnaires et autres agents des Communautés européennes ainsi que lescoefficients correcteurs dont sont affectées ces rémunérations et pensions(JO L 335, p. 1, ci-après «règlement n° 3161/94»). L'article 6, paragraphe 1, de cerèglement prévoit, avec effet au 1^er juillet 1994, un coefficient correcteur pourl'Allemagne fondé sur le coût de la vie à Berlin, ainsi que la création de coefficientscorrecteurs spécifiques pour Bonn, Karlsruhe et Munich.

10.

    Lors de l'établissement des bulletins de pension récapitulatifs des requérants dedécembre 1994, relatifs à la période du 1^er juillet 1994 au 31 décembre 1994, laCommission a appliqué le règlement n° 3161/94.

11.

    Ces bulletins ont été notifiés aux requérants entre le 30 décembre 1994 et le 1^erfévrier 1995.

12.

    Les requérants, estimant que la défenderesse aurait dû appliquer à ces bulletins lecoefficient correcteur pour Berlin avec effet rétroactif au 3 octobre 1990, au lieudu 1^er juillet 1994, ont introduit des réclamations contre lesdits bulletins entre le 12mars 1995 et le 26 avril 1995. Ces réclamations ont fait l'objet de décisionsexplicites de rejet le 26 juillet 1995.

Procédure

13.

    Par requêtes déposées au greffe du Tribunal, le 19 septembre 1995 dans l'affaireT-171/95, et le 16 octobre 1995 dans l'affaire T-191/95, les requérants ont introduitles présents recours.

14.

    Après avoir entendu les parties, le président de la troisième chambre du Tribunala, par ordonnance du 21 novembre 1995, ordonné la jonction de ces affaires, auxfins de la procédure écrite, de la procédure orale et de l'arrêt, conformément àl'article 50 du règlement de procédure, dès lors que ces affaires étaient connexes.

15.

    La République fédérale d'Allemagne, le royaume des Pays-Bas et le Conseil ontdemandé à intervenir au soutien des conclusions de la partie défenderesse. Cesdemandes ont été admises par ordonnances du président de la troisième chambredu Tribunal des 21 novembre 1995 et 1^er avril 1996.

16.

    Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (troisième chambre) a décidé d'ouvrirla procédure orale sans mesures d'instruction préalables. Toutefois, dans le cadredes mesures d'organisation de la procédure, prévues à l'article 64 du règlement deprocédure, les parties ont été invitées à répondre à certaines questions et àproduire certains documents avant l'audience.

17.

    Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses auxquestions orales du Tribunal lors de l'audience publique du 18 septembre 1997.

Conclusions des parties

18.

    Les requérants concluent à ce qu'il plaise au Tribunal:

—    annuler les bulletins de pension du mois de décembre 1994, dans lesquelsil est fait application du règlement n° 3161/94, dans la mesure où cerèglement ne fixe un coefficient correcteur pour l'Allemagne sur la base ducoût de la vie dans sa capitale Berlin qu'à partir du 1^er juillet 1994 et nondu 3 octobre 1990;

—    rétablir les requérants dans l'intégralité de leurs droits à pension, affectés,à compter du 3 octobre 1990, d'un coefficient correcteur fixé sur la base ducoût de la vie à Berlin;

—    condamner la défenderesse au paiement d'intérêts de retard sur les arriérésde pension relatifs à la période du 3 octobre 1990 au 30 juin 1994, calculésau taux de 10 % l'an;

—    condamner la défenderesse à l'ensemble des dépens.

19.

    La Commission, partie défenderesse, conclut à ce qu'il plaise au Tribunal:

—    rejeter les recours comme irrecevables ou, subsidiairement, comme nonfondés;

—     statuer sur les dépens comme de droit.

20.

    Le Conseil, partie intervenante, conclut à ce qu'il plaise au Tribunal:

—    rejeter les recours comme irrecevables;

—    à titre subsidiaire, les rejeter comme non fondés;

—    condamner les requérants aux dépens de l'instance.

21.

    Les gouvernements néerlandais et allemand, parties intervenantes, appuient lesconclusions de la Commission.

En droit

22.

    Au soutien de leurs recours, les requérants soulèvent deux moyens au fond. Lepremier, qui se subdivise en trois branches, s'appuie sur une exception d'illégalitédu règlement n° 3161/94 sur lequel les bulletins attaqués sont fondés. Le second esttiré d'une violation du devoir de sollicitude et d'assistance.

23.

    La Commission invoque d'abord l'irrecevabilité des recours.

Sur la recevabilité

Moyens et arguments des parties

24.

    La défenderesse, soutenue par les partie intervenantes, estime que les recours sontirrecevables.

25.

    Les requérants contesteraient en réalité la liquidation de leurs droits relatifs à lapériode allant du 3 octobre 1990 au 30 juin 1994, alors que les bulletins de pensionrelatifs à ces droits seraient devenus définitifs, les délais de recours ayant expiré.

26.

    Les demandes de paiement d'intérêts de retard devraient également être rejetéesen raison du lien étroit existant entre elles et les recours en annulation des bulletinsde pension du mois de décembre 1994 (arrêt du Tribunal du 25 septembre 1991,Marcato/Commission, T-5/90, Rec. p. II-731, point 49).

27.

    Les requérants soutiennent que leurs recours ont été introduits dans les délaisprévus par les articles 90 et 91 du statut et que les bulletins attaqués, relatifs à lapériode du 1^er juillet 1994 au 31 décembre 1994, sont des actes faisant grief,puisqu'ils portent première application du règlement n° 3161/94, lequel ne rétroagitqu'au 1^er juillet 1994 et prive ainsi les requérants des arriérés relatifs à la périodeallant du 3 octobre 1990 au 30 juin 1994.

28.

    Leurs recours seraient à juste titre dirigés contre les bulletins relatifs au mois dedécembre 1994, les bulletins fondés sur les règlements antérieurs étant des actesprovisoires qui ne pouvaient donner lieu à une procédure contentieuse. Lecaractère provisoire des coefficients correcteurs fixés dans ces règlements aurait étésouligné dans les réponses du Conseil aux questions écrites posées par le Tribunaldans les affaires ayant donné lieu aux arrêts Chavane et Benzler.

29.

    Le règlement n° 3161/94, premier règlement à fixer de façon définitive uncoefficient correcteur général pour l'Allemagne, par référence au coût de la vie àBerlin, aurait transformé la situation jusque-là provisoire en une situation définitive. Ce n'est qu'au moment de l'adoption de ce règlement que les requérantsauraient pu réaliser qu'une fixation rétroactive, au mois d'octobre 1990, ducoefficient correcteur n'aurait plus lieu.

30.

    Les arrêts Chavane et Benzler n'auraient pas de répercussions sur la recevabilitédes présents recours, puisque rien n'aurait permis aux requérants, avant leprononcé de ces arrêts, de douter du caractère provisoire de leurs bulletins depension. Toute interprétation différente de ces arrêts serait contraire au principede sécurité juridique énoncé dans l'arrêt de la Cour du 15 décembre 1982,Roumengous Carpentier/Commission (158/79, Rec. p. 4379, points 13 et 14).

31.

    Le fait que la Commission a introduit auprès du Conseil deux propositions fixantun coefficient correcteur pour l'Allemagne par référence au coût de la vie à Berlin,l'une portant sur la période allant du 1^er octobre 1990 au 30 juin 1994, l'autre surla période ayant pour point de départ le 1^er juillet 1994, serait sans conséquence surl'appréciation de la recevabilité des présents recours, dès lors que le règlementn° 3161/94 constituerait le seul règlement pouvant être mis en cause par eux.

32.

    Déclarer les recours irrecevables aurait pour conséquence que les requérants nepourraient jamais contester devant le juge communautaire l'absence de rétroactivitéplus étendue des coefficients correcteurs, dès lors qu'ils ne seraient pas recevablesà introduire un recours en carence en cas d'inaction législative du Conseil.

33.

    Puisque la seconde proposition modifiée de la Commission avait comme basejuridique les articles 64 et 82 du statut et que le règlement n° 3161/94 a été fondéégalement sur ces articles, le législateur communautaire aurait dû prendre enconsidération cette seconde proposition lors de l'adoption dudit règlement.

34.

    Enfin, la recevabilité du recours en annulation emporterait la recevabilité de lademande de paiement d'intérêts de retard, puisque ces recours seraient étroitementliés.

35.

    Le Conseil souligne, quant à lui, que les bulletins de pension de décembre 1994 nepeuvent constituer les premiers bulletins fixant, de manière définitive, les pensionsdues au titre de la période allant du 3 octobre 1990 au 1^er juillet 1994, dans lamesure où ils ne contiennent aucune décision concernant les droits relatifs à cettepériode.

36.

    Le gouvernement néerlandais soutient les conclusions de la défenderesse.

Appréciation du Tribunal

— Sur les chefs de conclusions visant au rétablissement des requérants dansl'intégralité de leurs droits à pension et au paiement d'intérêts de retard

37.

    Dans le cadre d'un recours introduit au titre de l'article 91 du statut, il n'incombepas au Tribunal de faire des déclarations de principe ou d'adresser des injonctionsaux institutions communautaires. D'une part, le juge communautaire estmanifestement incompétent pour adresser des injonctions aux institutionscommunautaires. D'autre part, en cas d'annulation d'un acte, l'institution concernéeest tenue, en vertu de l'article 176 du traité CE, de prendre les mesures quecomporte l'exécution de l'arrêt (voir arrêts du Tribunal du 9 juin 1994,X/Commission, T-94/92, RecFP p. II-481, point 33, et du 8 juin 1995,P/Commission, T-583/93, RecFP p. II-433, point 17).

38.

    Par conséquent, doit être déclaré irrecevable le chef de conclusions tendant à ceque le Tribunal rétablisse les requérants dans l'intégralité de leurs droits à pension,affectés depuis le 3 octobre 1990 d'un coefficient correcteur fixé par référence aucoût de la vie à Berlin.

39.

    Dans la mesure où le chef de conclusions relatif au paiement d'intérêts de retardest étroitement lié au précédent chef de conclusions, il doit, comme celui-ci, êtredéclaré irrecevable.

— Sur le chef de conclusions visant à l'annulation des bulletins de pension du moisde décembre 1994

40.

    Il ressort de la jurisprudence qu'une réclamation administrative et le recoursjudiciaire qui en découle doivent tous deux être dirigés contre un «acte faisantgrief» au requérant au sens des articles 90, paragraphe 2, et 91, paragraphe 1, dustatut, l'acte faisant grief étant celui qui affecte directement et immédiatement lasituation juridique de l'intéressé (arrêt de la Cour du 21 janvier 1987, Stroghili/Courdes comptes, 204/85, Rec. p. 389, point 6, et ordonnance du Tribunal du 7 juin1991, Weyrich/Commission, T-14/91, Rec. p. II-235, point 35).

41.

    En l'espèce, les requérants soutiennent que leurs bulletins de pension du mois dedécembre 1994, relatifs à la période du 1^er juillet 1994 au 31 décembre 1994,constituent des actes faisant grief, dans la mesure où ils portent premièreapplication du règlement n° 3161/94, lequel, ne rétroagissant qu'au 1^er juillet 1994,les priverait ainsi des arriérés relatifs à la période allant du 3 octobre 1990 au 30juin 1994.

42.

    Cependant, il doit être constaté que les bulletins attaqués ne contiennent aucunedécision, même implicite, concernant les droits à pension relatifs à cette période.En effet, le règlement n° 3161/94, sur lequel ces bulletins sont fondés, a été adoptésur la base de la seule proposition de règlement de la Commission relative à la

période postérieure au 30 juin 1994. Il n'incorpore nullement la secondeproposition modifiée de la Commission, quelle qu'ait été la date précise à laquellele Conseil a été saisi de cette dernière proposition. D'ailleurs, il ressort d'une lettredu secrétaire général du Conseil du 25 janvier 1995, relative, notamment, à laseconde proposition modifiée, que la question de la rétroactivité du coefficientcorrecteur fixé par référence au coût de la vie à Berlin pour la période allant de1990 à 1994 était toujours en cours de discussion au sein des instances du Conseilaprès l'adoption du règlement n° 3161/94.

43.

    Il convient d'ajouter que les requérants n'ont pas avancé le moindre élémentdémontrant que le Conseil avait l'obligation de prendre position dans le cadremême du règlement n° 3161/94 sur l'application, à la période allant du moisd'octobre 1990 au 30 juin 1994, d'un coefficient correcteur fondé sur le coût de lavie à Berlin. En particulier, la seule circonstance que la seconde propositionmodifiée de la Commission était fondée, tout comme le règlement n° 3161/94, surles articles 64 et 82 du statut, n'emportait pas une telle obligation à la charge duConseil. Dès lors, le règlement n° 3161/94 ne peut être considéré comme contenantune prise de position consistant en un rejet implicite de la seconde propositionmodifiée de la Commission. En effet, à la date d'adoption de ce règlement, rienn'empêchait le Conseil d'adopter ultérieurement le règlement souhaité par lesrequérants.

44.

    Dans ces conditions, l'argumentation de ceux-ci relative au caractère provisoire desrèglements antérieurs au règlement n° 3161/94 et, en conséquence, des bulletins depension fondés sur ceux-ci est inopérante.

45.

    Enfin, il y a lieu de rejeter également l'argument des requérants relatif à uneimpossibilité d'introduire un recours en carence en cas d'inaction législative duConseil. En effet, il ne saurait être substitué à un éventuel recours en carence unrecours en annulation dirigé contre un acte effectivement adopté, dès lors que cedernier ne devait pas obligatoirement disposer sur la question litigieuse.

46.

    Il s'ensuit que les requérants ont attaqué des bulletins de pension qui ne leur fontpas grief, lesdits bulletins n'emportant pas prise de position sur la question del'application rétroactive, à compter du mois d'octobre 1990, du coefficientcorrecteur fixé par référence au coût de la vie à Berlin.

47.

    Par suite, les conclusions en annulation doivent être déclarées irrecevables.

48.

    Il résulte de l'ensemble des éléments qui précèdent que les recours doivent êtreintégralement rejetés comme irrecevables.

Sur les dépens

49.

    Aux termes de l'article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partiequi succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. Toutefois, selonl'article 88 du même règlement, dans les litiges entre les Communautés et leursagents, les frais exposés par les institutions restent à la charge de celles-ci. Enl'espèce, les parties requérantes et défenderesse supporteront donc chacune leurspropres dépens.

50.

    Conformément à l'article 87, paragraphe 4, du règlement de procédure, le Conseil,la République fédérale d'Allemagne et le royaume des Pays-Bas, partiesintervenantes, supporteront leurs dépens.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (troisième chambre)

déclare et arrête:

1)    Les recours sont rejetés comme irrecevables.

2)    Chaque partie supportera ses propres dépens.

Vesterdorf                Briët                     Potocki

Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 9 juin 1998.

Le greffier

Le président

H. Jung

B. Vesterdorf

Annexe 1

Wolfgang Balzer, Artin Barth, Rolf Bauch, Ingrid Becker, Irmgard Bering,Heinrich Beulke, Gerhard Birkhoff, Gerhard Bittner, Heinz Blenkers, JosefBohdanski, Ulrich Bruns-Wüstefeld, Manfred Caspari, Roger de Meester, KlaasDeelstra, Robert Eberhard, Josef Eder, Peter Eisenmenger, Hela Emde-Klinkenberg, Bernhard Eschment, Annelies Fiehn, Ernst A. Findorff, MargitFischer, Johann Gay, Monique Gevenois-Rossbach, Karl Heinz Gunther, Horst R.Gunther, Frederich W. A. Habermann, Richard Häckel, Ernst August Hampe,Heinz Hark, Ursula Hartte, Wilhelmina Heidweiler-Scheffelaar, Ingeborg Hentel,Georg Wilhelm Henze, Karl Heinz Hettinger, Peter Hochgrassl, HortenseHoffmann, Hella Hopf-Barufke, Werner Jedamzik, Norbert Kalthoff, AnnemarieKleinsimon, Reinhard Klötzer, Walter Konrad, Ernst Kotzur, Hans Broder Krohn,Kurt Kühner, Karl Kujath, Toni Kummer, Siegfried Kumpf, Horst Kutter, HeinzLehnefinke, Hans Lenoch, Egon Lessle, Friedrich Maino, Robert Mandler,Nikolaus Mayer, Josef Merfels, Karl Heinrich Meyer-Uhlenried, Karl Moos, PeterMörk-Mörkenstein, Derek Murphy, Jürgen Nickel, Hermann Ollenhauer, SiegfriedPätzold, Klaus G. Pingel, Eva Presser, Albert Reinhardt, Rudolf Resch, WilliRiebold, Gerhard Rüfer, Bernhard Schelten-Peterssen, Erhard Schleicher, HelmutSchmeichler, Günter Schmidt, Heinrich Schöne, Lily Schuerer, Willi Schupp,Wilhelm Schwarz, Karl Seger, Horst Siebel, Heinz Stangl, Wolfgang Stephan,Helmut Stern, Hermann Stirm, Felicitas Stottrop, Hans Thoma, Hans J. Vogt,Christiane von Brandenstein-Groll, Astrid Gräfin von Hardenberg, Hans Ludolfvon Kotze, Urusla von Riedel, Joachim Wedel, Peter Weisgerber, Werner Wenz,Hans J. Wetekam, Erika Winterer-Müller, Hermann Wundt, Walter Zilly, HorstZöllner.

Annexe 2

Giuseppe Lisitano, Richard Mirsberger, Gerda Müller-Maersch, Heinz JürgenNörenberg, Wolfram Pütz, Gerhard Tscheepe.

1: Langue de procédure: le français.