PAOLO MENGOZZI
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2016. május 3.(1)
C‑560/14. sz. ügy
M
kontra
Minister for Justice and Equality Ireland and the Attorney General
(a Supreme Court [legfelsőbb bíróság, Írország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Előzetes döntéshozatal – A szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség – 2004/83/EK irányelv – A menekült jogállás vagy a kiegészítő védelmi jogállás elismerésének feltételeire vonatkozó minimumszabályok – Kiegészítő védelem – A menekült jogállás elismerése iránti kérelem elutasítását követően a kiegészítő védelem iránti kérelem vizsgálata során lefolytatott nemzeti eljárás szabályszerűsége – A meghallgatáshoz való jog – Terjedelem – A meghallgatás szükségessége – A tanúk meghallgatásának indítványozásához és a tanúk kikérdezéséhez való jog”
1. A jelen ügy lehetőséget ad a Bíróságnak arra, hogy tovább pontosítsa a meghallgatáshoz való jognak az uniós jog által biztosított terjedelmét,(2) különös figyelemmel a kiegészítő védelemnek a 2004/83 irányelv(3) értelmében vett elismerésére irányuló eljárásra.
2. A Supreme Court (ír legfelsőbb bíróság) által a Bíróság elé terjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem a Supreme Court előtt azon ítélettel szemben indított fellebbezési eljárásban merült fel, amelyet a High Court a Bíróság M. M. ítéletét (C‑277/11, EU:C:2012:744) követően hozott. A Supreme Court által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés a nemzetközi védelem elismerésére vonatkozó, a jelen ügy tényállásának idején hatályos azon ír rendszer keretébe illeszkedik, amely már több, a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéshez vezetett.(4) A már két alkalommal módosított(5) ír szabályozás sajátossága azon döntésben nyilvánult meg, hogy egy olyan „kétágú” rendszert vezetnek be, amelyet egyrészt a menedékjog iránti kérelem, másrészt a kiegészítő védelem elismerése iránti kérelem elbírálása tekintetében két különleges és külön eljárás alkalmazása jellemez.
3. Az M. M. ítéletben (C‑277/11, EU:C:2012:744) a Bíróság annak fontosságát emelte ki, hogy az ilyen rendszerben a meghallgatáshoz való jogot(6) annak alapvető jellegére tekintettel teljes mértékben biztosítani kell mindkét eljárásban. Mindazonáltal a jelen ügy iratanyagából kitűnik, hogy az M. M. ítéletet a felek különböző módon értelmezték e jognak a Bíróság által elismert pontos terjedelmét illetően. Konkrétabban a felek nem értenek egyet azon kérdés tekintetében, hogy ezen ítéletből következik‑e az, hogy ahhoz, hogy az ilyen rendszer keretében a meghallgatáshoz való jog teljes mértékben biztosított legyen a kiegészítő védelem elismerésére irányuló eljárásban, a kérelmezőnek biztosítani kell, hogy a kérelmét elbíráló közigazgatási hatóság olyan meghallgatást tartson, amelyen a kérelmező tanúk meghallgatását indítványozhatja, miközben a menedékjog iránti kérelmének elbírálására irányuló korábbi eljárásban már sor került meghallgatásra. Lényegében ez az a kérdés, amelynek megválaszolására a Bíróságot a jelen ügyben kérték.
I – Jogi háttér
A – Az uniós jog
4. A 2004/83 irányelv 1. cikkének megfelelően az irányelv célja egyrészt a harmadik országok állampolgárai, illetve hontalan személyek nemzetközi védelemre jogosultként való elismerése érdekében teljesítendő feltételekre, másrészt pedig az elismert védelem tartalmára vonatkozó minimumszabályok megállapítása.
5. A 2004/83 irányelv 2. cikkének e) pontja értelmében valamely személy akkor jogosult a kiegészítő védelem elismerésére, ha megalapozott okokból azt kell feltételezni, hogy származási országába való visszatérése esetén az említett irányelv 15. cikke szerinti súlyos sérelem elszenvedése tényleges veszélyének lenne kitéve. Ez utóbbi cikk értelmében súlyos sérelemnek minősül a halálbüntetés kiszabása vagy végrehajtása (az a) pont), vagy kínzás vagy embertelen, illetve megalázó bánásmód vagy büntetés alkalmazása a kérelmezővel szemben (a b) pont), vagy nemzetközi vagy belső fegyveres konfliktushelyzetekben felmerülő megkülönböztetés nélküli erőszak következtében polgári személy életének vagy sértetlenségének súlyos fenyegetettsége (a c) pont).
6. A 2004/83 irányelvnek „A nemzetközi védelem iránti kérelem értékelése” címet viselő II. fejezetében foglalt 4. cikke iránymutatást ad arról, hogy hogyan kell értékelni az e kérelmek alapját képező tényeket és körülményeket. Közelebbről, e cikk (1) bekezdésének második mondata előírja, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelem szempontjából jelentőséggel bíró bizonyítékok értékelését – a kérelmező közreműködésével – a tagállam végzi. E cikk (3) bekezdéséből kitűnik továbbá, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelem értékelése egyedi alapon történik, és e rendelkezés előírja az itt megjelölt valamennyi tényező értékelését, így különösen az e bekezdés c) pontja értelmében a kérelmező egyéni helyzetének és személyes körülményeinek értékelését annak megállapítása érdekében, hogy a személyes körülményeit figyelembe véve a vele szemben elkövetett cselekmények vagy azon cselekmények, amelyeket vele szemben elkövethetnek, üldöztetésnek, illetve súlyos sérelemnek minősülnek‑e.
7. A 2005/85 irányelv(7) a menekültstátusz megadása iránti kérelem vizsgálatára irányuló eljárásra vonatkozóan állapít meg minimumszabályokat. Ezen irányelv 3. cikke meghatározza az irányelv hatályát, és (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy azt a menedékjog iránti valamennyi kérelemre alkalmazni kell. Mindazonáltal e cikk (3) bekezdése értelmében „[a]mennyiben a tagállamok olyan eljárást vezetnek be vagy alkalmaznak, amelyben a menedékjog iránti kérelmek elbírálására mind a genfi egyezmény alapján, mind pedig a 2004/83/EK irányelv 15. cikkében megállapított körülmények alapján másfajta nemzetközi védelemre irányuló kérelemként sor kerül, úgy az eljárás minden szakaszában ezen irányelv rendelkezéseit kell alkalmazniuk”. E cikk (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[m]indezeken túl a tagállamok jogosultak ezen irányelv rendelkezéseit olyan eljárásokban is alkalmazni, melyekben másfajta nemzetközi védelemért benyújtott kérelmeket bírálnak el”.
8. A 2005/85 irányelvnek a „Személyes meghallgatásra beidézett személyek” címet viselő 12. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[m]ielőtt az eljáró hatóságok határozatot hoznak, a menedékkérő számára lehetővé kell tenni, hogy a menedékjog iránti kérelmét személyes meghallgatás során terjessze elő egy, a nemzeti jog értelmében a meghallgatás levezetésére jogosult személy előtt”. Mindazonáltal e cikk (2) és (3) bekezdése értelmében e személyes meghallgatás az ott megjelölt esetekben mellőzhető.(8)
B – Nemzeti jog
9. Amint azt már fent említettem, Írországban abban az időszakban, amikor a jelen ügy tényállására alkalmazandó szabályozás hatályban volt, a menedékjog iránti kérelem és a kiegészítő védelem elismerése iránti kérelem olyan különleges és külön eljárások tárgyát képezték, amelyek egymást követték.
10. A kiegészítő védelem elismerésére irányuló eljárást a European Communities (Eligibility for Protection) Regulations 2006 (az Európai Közösségek keretén belüli védelem megadásáról szóló 2006. évi rendelet) szabályozta, amelyet a Minister for Justice, Equality and Law Reform (a továbbiakban: Minister) 2006. október 9‑én fogadott el, és amelynek célja többek között a 2004/83 irányelv átültetése volt.
11. E rendelet nem tartalmazott olyan rendelkezést, amely előírná, hogy az ilyen kiegészítő védelem kérelmezőjét a kérelmének elbírálása keretében meg kellene hallgatni. A kiegészítő védelem iránti kérelem elbírálására irányuló eljárásra vonatkozó szabályozást időközben két alkalommal módosították,(9) amely módosítások azonban rationae temporis nem relevánsak a jelen ügyben.
II – A tényállás, a nemzeti eljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés
12. Az M által menedékjog és kiegészítő védelem iránt benyújtott kérelmekre vonatkozó eljárásoknak az ír hatóságok előtti lefolytatását az M. M. ítélet (C‑277/11, EU:C:2012:744) 39–46. pontja fejti ki részletesen, amelyre kifejezetten hivatkoztak. Ami a jelen ügy szempontjából fontos tényeket illeti, csak arra emlékeztetek, hogy M tuszi nemzetiségű ruandai állampolgár, aki először 2006‑ban tanulói vízummal utazott be Írországba, és a vízum lejártát követően 2008‑ban menedékjog iránti kérelmet nyújtott be. Az e kérelemre vonatkozó eljárás során M‑et személyesen meghallgatták az Office of the Refugee Application Commissioner (menedékkérelmek elbírálásáért felelős biztos) előtt. M az utóbbi szerv elutasító határozatával szemben fellebbezést terjesztett elő a Refugee Appeals Tribunal (menekültügyi fellebbviteli bíróság) előtt, amely a kizárólag írásban lefolytatott eljárást követően véglegesen elutasította M menedékjog iránti kérelmét arra figyelemmel, hogy állításai alig hihetőek azzal kapcsolatban, hogy Ruandába való visszatérése esetén üldöztetés kockázatának lenne kitéve.
13. 2008 decemberében M kiegészítő védelem megadása iránti kérelmet terjesztett a Minister elé, amely ugyancsak elutasításra került. Elutasító határozatában, amelyet a Minister anélkül hozott meg, hogy a kérelmezőnek a kiegészítő védelem iránti kérelem vonatkozásában biztosította volna a meghallgatás lehetőségét, arra a következtetésre jutott, hogy a kérelmező nem bizonyította, hogy megalapozott okkal feltételezhető az, hogy Ruandába való visszatérése esetén a 2004/83 irányelv 15. cikke szerinti súlyos sérelem elszenvedése veszélyének lenne kitéve. Az iratanyagból kitűnik, hogy e határozat indokolásaként a Minister elsődlegesen az M menedékjog iránti kérelmének elutasítását alátámasztó korábbi indokokra való hivatkozásra szorítkozott.
14. M megtámadta a Minister határozatát a High Court előtt, amely az e keresetre vonatkozó eljárás keretében előzetes döntéshozatal céljából kérdést terjesztett a Bíróság elé. A High Court e kérdéssel lényegében arra vár választ a Bíróságtól, hogy az M ügyéhez hasonló esetben, amikor valamely kérelmező a menekült jogállás elismerésének megtagadását követően kiegészítő védelmi jogállás elismerése iránti kérelmet terjeszt elő, a 2004/83 irányelv 4. cikke (3) bekezdésében foglalt együttműködési kötelezettség megköveteli‑e a tagállami hatóságoktól, amikor elutasító határozatot szándékoznak hozni, hogy e határozat meghozatalát megelőzően a kérelmező rendelkezésére bocsássák értékelésük eredményét annak érdekében, hogy a kérelmező észrevételeket tehessen a javasolt határozat elutasító eredményét valószínűsítő szempontjaival kapcsolatban.
15. Az M. M. ítéletben (C‑277/11, EU:C:2012:744) a Bíróság, miután nemleges választ adott a High Court által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre,(10) a 75. és azt követő pontokban kifejezetten kiemelte, hogy mindkét eljárás – vagyis mind a menekültügyi eljárás, mind a kiegészítő védelem iránti eljárás – keretében tiszteletben kell tartani a kérelmező alapvető jogait, és különösen a meghallgatáshoz való jogát abban az értelemben, hogy a kérelmezőnek lehetőséget kell biztosítani arra, hogy a kért védelmet megtagadó bármely határozat elfogadása előtt hasznos módon kifejthesse az észrevételeit. Még közelebbről, ezen ítélet 95. pontjának második francia bekezdésében a Bíróság megállapította, hogy az írhez hasonló kétágú rendszerben „az a körülmény, hogy az érdekeltet a menekültstátusz megadása iránti kérelmének az elbírálása keretében már megfelelő módon meghallgatták, nem jár azzal a következménnyel, hogy ettől a formalitástól a kiegészítő védelem iránti kérelemre vonatkozó eljárás keretében el lehet tekinteni”.
16. A Bíróság ítéletének meghozatalát követően 2013. január 23‑án a High Court meghozta saját ítéletét.(11) Úgy ítélte meg, hogy az M által kifejtettekkel ellentétben az M. M. ítéletben (C‑277/11, EU:C:2012:744) a Bíróságnak nem állt szándékában azt megállapítani, hogy az ír szabályozáshoz hasonló „kétágú” rendszerben az uniós jog általánosságban elismeri a kérelmező számára a kiegészítő védelem iránti kérelemre vonatkozó eljárás keretében a személyes meghallgatáshoz való jogot, jóllehet sok esetben fennállhat ez a jog. A High Court ugyanakkor hatályon kívül helyezte a Minister határozatát azzal az indokkal, hogy az a jelen ügyben nem tartotta tiszteletben M meghallgatáshoz való jogát a kiegészítő védelem iránti kérelemre vonatkozó eljárásban. A High Court ugyanis megállapította egyrészt, hogy a Minister teljes mértékben a menedékjog iránti kérelem vizsgálata keretében M azon állításainak hitelességére vonatkozóan tett nemleges megállapításokra támaszkodott, hogy Ruandába való visszatérése esetén sérelmet szenvedne, másrészt pedig hogy nem végzett önálló és független értékelést az M által kérelmének alátámasztása érdekében tett állításokra vonatkozóan.(12)
17. A Minister, Írország és az Attorney General a kérdést előterjesztő bíróság előtt megtámadták a High Court ítéletét arra hivatkozással, hogy e bíróság tévesen értelmezte az M. M. ítéletet (C‑277/11, EU:C:2012:744). M csatlakozó fellebbezést nyújtott be, amelyben arra hivatkozott, hogy a High Court által kifejtettekkel ellentétben a Bíróság fent hivatkozott ítéletéből az következik, hogy a kiegészítő védelem iránti kérelmére vonatkozó eljárásban is joga van a személyes meghallgatáshoz.
18. A kérdést előterjesztő bíróság kiemeli, hogy iránymutatás szükséges a Bíróság által az M. M. ítélet (C‑277/11, EU:C:2012:744) 85. és azt követő pontjaiban tett megállapításoknak a jelen ügyhöz hasonló olyan esetben történő helyes alkalmazására vonatkozóan, ahol elkülönült eljárást alkalmaznak a menedékjog, illetve a kiegészítő védelem iránti kérelmek vizsgálatára.
19. A fentiek fényében a kérdést előterjesztő bíróság úgy határozott, hogy felfüggeszti az alapeljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:
„Az uniós jogban a »meghallgatáshoz való jog« megköveteli‑e azt, hogy a 2004/83/EK irányelv szerinti kiegészítő védelmet kérelmező személynek biztosítsák e kérelmével összefüggésben a szóbeli meghallgatást, beleértve a tanúk meghallgatásának indítványozására és a tanúk kikérdezésére vonatkozó jogot, ha a kérelmet olyan körülmények között terjesztették elő, ahol az érintett tagállam két külön és egymást követő eljárást alkalmaz a menedékjog iránti, illetve a kiegészítő védelem iránti kérelmek vizsgálatára?”
III – A Bíróság előtti eljárás
20. Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés 2014. december 5‑én érkezett a Bíróság Hivatalához. Észrevételeket terjesztett elő M, az ír, a francia és a cseh kormány, valamint az Európai Bizottság. A 2016. február 18‑án tartott tárgyaláson részt vett M, az ír kormány és a Bizottság.
IV – Jogi elemzés
21. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy az uniós jogban a bármely eljárásban érvényesülő meghallgatáshoz való jogot úgy kell‑e értelmezni, hogy ha a kiegészítő védelmi jogállás elismerése iránti kérelmet olyan tagállamban terjesztették elő, amely két külön és egymást követő eljárást alkalmaz a menedékjog iránti, illetve a kiegészítő védelem iránti kérelmek vizsgálatára, e jog szükségszerűen megköveteli, hogy a kérelmezőnek biztosítsák a meghallgatást, amelynek során tanúk meghallgatásának az indítványozására és tanúk kikérdezésére is jogosult a kiegészítő védelem iránti kérelmére vonatkozó eljárásban.
22. Amint az már kiemelésre került, a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem szorosan kapcsolódik a Bíróság M. M. ítéletéhez (C‑277/11, EU:C:2012:744), amelynek értelmezése meghatározó a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő jogvita eldöntése szempontjából. Az eljárásban részt vevő felek, valamint a jelen eljárásba beavatkozók ellentétes álláspontot képviselnek az ítélet értelmezésének módját illetően.
23. Egyrészről M úgy véli, hogy a hivatkozott ítéletben a Bíróság elismerte annak szükségességét, hogy a kiegészítő védelmet kérelmező személy meghallgatáshoz való jogának az alapeljáráshoz hasonló esetben történő tiszteletben tartása érdekében biztosítsák e személy számára a meghallgatást. A Bizottság is úgy véli, hogy ilyen esetben a meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartása megköveteli a meghallgatás tartását. Másrészről a francia és a cseh kormány által támogatott ír kormány ezzel ellentétes álláspontot képvisel, és úgy véli, hogy ilyen esetben a meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartása érdekében elegendő, ha a kérelmezőnek lehetősége van arra, hogy teljeskörűen – beleértve, ha egyszerűen írásban – előadja álláspontját valamennyi olyan indok tekintetében, amely a kiegészítő védelem iránti kérelmének alapját képezi.
24. Tekintettel arra, hogy az M. M. ügyhöz hasonlóan a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem is általánosságban vetette fel a meghallgatáshoz való jog uniós jog által biztosított terjedelmének kérdését az alapeljárás tárgyát képezőhöz hasonló sajátos helyzetben,(13) úgy vélem, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre adandó válaszhoz röviden ki kell térni a Bíróságnak az e jogra vonatkozó közelmúltbeli ítélkezési gyakorlatában felvázolt elvekre.
A – Az uniós jog által biztosított meghallgatáshoz való jogra vonatkozó ítélkezési gyakorlat elvei
25. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a védelemhez való jog tiszteletben tartása az uniós jog általános alapelvének minősül, amelynek a bármely eljárásban érvényesülő meghallgatáshoz való jog szerves részét képezi.(14)
26. Az Európai Unió Alapjogi Chartája 41. cikke (2) bekezdésének a) pontja már kifejezetten előírja, hogy a megfelelő ügyintézéshez való jog különös kifejeződéseként mindenkinek joga van arra, hogy az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák.(15)
27. Amint arra a közelmúltban(16) már lehetőségem volt emlékeztetni, a Charta 41. cikkének a tagállamokra való alkalmazhatósága, ha azok az Unió jogát hajtják végre, az ítélkezési gyakorlatban továbbra is vita tárgya.(17) Az ítélkezési gyakorlat első áramlata szerint, amelyhez én is csatlakozom,(18) e cikk olyan általános hatályú rendelkezésnek minősül, amelyet nemcsak az Unió intézményeinek, szerveinek és hivatalainak kell alkalmazniuk, hanem a tagállamoknak is, amennyiben azok az Unió jogát hajtják végre.(19) Az ítélkezési gyakorlat másik áramlata a rendelkezés szövegén alapul, amelynek kifejezett címzettjei nem a tagállamok, hanem kizárólag az Unió intézményei, szervei és hivatalai. Ezen áramlat szerint ebből az következik, hogy az Unió jogát végrehajtó tagállami hatóság előtti eljárásban részt vevő személy meghallgatáshoz való jogának alapját nem a Charta 41. cikke, hanem a védelemhez való jog tiszteletben tartásának uniós jogi általános elve képezi.(20)
28. Mindazonáltal a jelen ügyben e kérdés, még ha az M meghallgatáshoz való jogának alapját képező jogalap pontos meghatározása tekintetében bizonyos jelentőséggel is bír, a Bizottság által a tárgyaláson tett megállapítással összhangban valójában nem bír gyakorlati jelentőséggel, mivel e jognak az ír hatóságok előtt történő tiszteletben tartásának szükségessége kétségtelen, függetlenül attól, hogy az a Charta 41. cikkén vagy uniós jogi általános elven alapul‑e.
29. Ami a meghallgatáshoz való jog tartalmát illeti, a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kitűnik, hogy e jog mindenki számára biztosítja azt a lehetőséget, hogy hasznos és hatékony módon ismertethesse az álláspontját a közigazgatási eljárásban és minden olyan határozat elfogadása előtt, amely az érdekeit hátrányosan érintheti.(21) E jog azt a követelményt is magában foglalja, hogy a hatáskörrel rendelkező közigazgatási hatóság a megkövetelt figyelemmel hallgassa meg az érintett személy által ily módon kifejtett észrevételeket, gondosan és pártatlan módon megvizsgálva az adott ügy valamennyi releváns elemét, és részletesen indokolva határozatát.(22)
30. Megállapításra került, hogy a meghallgatáshoz való jog két célt szolgál: egyrészt annak lehetővé tételét, hogy az ügy vizsgálata és a tények megállapítása a lehető legpontosabban és legmegfelelőbben történjen, másrészt pedig az érintett hatékony védelmének biztosítását. E jog célja különösen annak biztosítása, hogy a valamely személyre nézve kedvezőtlen tartalmú bármely határozatot az ügy teljes ismeretében hozzák meg,(23) valamint különösen annak lehetővé tételére irányul, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóság kijavítsa a hibákat, vagy hogy az érintett a személyes helyzetére vonatkozó olyan tényezőkre hivatkozzon, amelyek arra irányulnak, hogy a határozatot meghozzák‑e, vagy sem, és ha igen, akkor milyen tartalommal.(24)
31. A címzettjeik érdekeit jelentősen sértő határozatok címzettjei védelemhez való jogának, és így a meghallgatáshoz való jogának tiszteletben tartására irányuló kötelezettség a tagállamok hatóságaira hárul akkor, amikor az uniós jog hatálya alá tartozó intézkedéseket hoznak, és ez akkor is kötelező, ha az alkalmazandó szabályozás nem ír elő kifejezetten ilyen alakszerűséget.(25)
32. Az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy amennyiben az uniós jog nem határozza meg azokat a feltételeket, amelyek mellett a különös eljárások keretében a védelemhez való jog tiszteletben tartását biztosítani kell, e feltételek meghatározása a nemzeti jog hatálya alá tartozik, feltéve hogy az ebben az értelemben megállapított intézkedések azonosak azokkal, amelyek a magánszemélyekre vonatkoznak a hasonló belső jogi tényállások esetén (az egyenértékűség elve), és nem teszik gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását (a tényleges érvényesülés elve).(26) Az egyenértékűségre és a tényleges érvényesülésre vonatkozó ezen követelmények a jogalanyok uniós jogból eredő, védelemhez való jogának a tiszteletben tartására vonatkozó általános tagállami kötelezettséget fejezik ki, különösen az eljárási szabályok meghatározását illetően.(27)
33. Mindazonáltal az alapvető jogok, így a védelemhez való jog tiszteletben tartása, nem tekinthetők abszolút követelménynek, hanem korlátozhatók, feltéve, hogy a korlátozás a kérdéses intézkedés által követett közérdekű célkitűzéseknek ténylegesen megfelel, és nem jelent a kitűzött célhoz képest aránytalan és megengedhetetlen beavatkozást, amely az így biztosított jogok lényegét sértené.(28)
34. Ezen túlmenően a védelemhez való jog megsértését az adott ügy egyedi körülményei alapján kell értékelni, különösen a szóban forgó jogi aktus jellegére, elfogadásának körülményeire, valamint az adott tárgyra vonatkozó jogszabályokra figyelemmel.(29) Konkrétabban, a Bíróság egyértelműen kimondta, hogy azt, hogy az érintett milyen módokon gyakorolhassa az arra vonatkozó jogát, hogy a rá vonatkozó határozat meghozatalát megelőzően meghallgassák, a szóban forgó szabályozás célkitűzésének fényében kell értékelni.(30)
35. A fenti megfontolásokból kitűnik, hogy a Bíróságnak a védelemhez való jog tiszteletben tartására vonatkozó, a fenti pontokban felvázolt ítélkezési gyakorlata és a szóban forgó uniós szabályozás rendszere, valamint célkitűzései egészének hátterében kell a tagállamoknak eljárási autonómiájuk keretei között meghatározniuk azokat a feltételeket és szabályokat, amelyek mellett a címzettjeik érdekeit jelentősen sértő határozatok címzettjei számára a meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartását biztosítani kell,(31) és ezt minden esetben az egyenértékűség és tényleges érvényesülés fenti 32. pontban említett elvének tiszteletben tartásával kell tenni.
B – A meghallgatáshoz való jognak a kiegészítő védelmi jogállás elismerésére irányuló eljárásban fennálló terjedelméről
36. A kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő ügyben az uniós jog nem állapít meg olyan pontos szabályokat, amelyek meghatározzák a kiegészítő védelem iránti kérelmet benyújtó harmadik országbeli állampolgár meghallgatáshoz való joga tiszteletben tartásának a közigazgatási eljárásban történő biztosításához szükséges feltételeket és részletszabályokat.
37. Közelebbről, a kérdést előterjesztő bíróság előtt releváns jogszabályi környezetben sem a nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálatára alkalmazandó eljárási szabályokat nem tartalmazó 2004/83 irányelv,(32) sem a 2005/85 irányelv nem állapítja meg az említett feltételeket és részletszabályokat,(33) amely irányelv 3. cikke értelmében nem alkalmazható a kiegészítő védelem iránti kérelmekre, kivéve ha a tagállam a két nemzetközi védelem (menekült és kiegészítő védelmi jogállás) iránti kérelem elbírálására egységes eljárást vezet be, ami, amint azt láttuk, nem állt fenn a tényállás idején Írországban hatályos szabályozás esetében.(34)
38. A 2005/85 irányelv alkalmazhatatlanságára vonatkozó megállapításból az következik, hogy az a kérdés, hogy az M kiegészítő védelem iránti kérelmére vonatkozó eljárásban esetlegesen fennáll‑e a meghallgatás tartására vonatkozó jog, semmi esetre sem vizsgálható a 2005/85 irányelv 12. cikke alapján. E rendelkezés még analógia útján sem alkalmazható a jelen ügyre. Amint azt Írország helyesen kiemelte, annak akár közvetett alkalmazása is ugyanis azzal a következménnyel járna egyrészt, hogy lényegében megfosztaná hatékonyságától a tagállami jogalkotó választását, aki – míg a 2005/85 irányelv hatályban volt – amellett döntött, hogy a menedékjog és a kiegészítő védelem iránti kérelmet két elkülönült eljárási szabályozás alá vonja, másrészt pedig azzal, hogy megakadályozná ezen irányelv 3. cikke (3) és (4) bekezdésének hatékony érvényesülését azáltal, hogy lényegében e szabályozást rendelné alkalmazni olyan esetekben is, amikor az nem alkalmazandó.
39. Különös uniós jogi szabályozás hiányában a fenti 32. pontban említett ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy az eljárási autonómia elvének megfelelően továbbra is a tagállamok rendelkeznek hatáskörrel arra vonatkozóan, hogy az alapvető jogok, valamint az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének tiszteletben tartása mellett szabályozzák a kiegészítő védelem iránti kérelem vizsgálatára irányuló eljárásban történő meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartására vonatkozó feltételeket és eljárási szabályokat.(35)
40. Még közelebbről, a kiegészítő védelemre vonatkozó uniós jogi rendelkezések teljes körű érvényesülése biztosításának követelményéből az következik, hogy a nemzeti eljárásjogi szabályoknak oly módon kell szabályozniuk az e védelem elismerése iránti kérelmekre vonatkozó eljárások menetét, hogy tényleges hozzáférést kell biztosítaniuk a kérelmezők számára a 2004/83 irányelv által nyújtott jogaikhoz.(36) Ami közelebbről a jelen ügyet illeti, mindez azt jelenti, hogy a nemzeti jogszabályoknak oly módon kell meghatározniuk az eljárásban történő meghallgatáshoz való jog gyakorlására vonatkozó feltételeket és eljárási szabályokat, hogy azok biztosítsák az érdekeltek számára a kiegészítő védelmi jogállásból eredő jogokhoz való tényleges hozzáférést.
41. E tekintetben a jelen indítvány 34. és 35. pontjában említett ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy a meghallgatáshoz való jog terjedelmét, valamint az annak tiszteletben tartásához szükséges feltételeket és eljárási szabályokat a szóban forgó eljárás, vagyis a jelen esetben a 2004/83 irányelvben foglalt kiegészítő védelmi jogállás elismerésére irányuló eljárás jellegére és célkitűzéseire figyelemmel kell értékelni.
42. Márpedig a 2004/83 irányelvben foglalt, a kiegészítő védelemre vonatkozó szabályozás kifejezett célja „megfelelő jogállás” biztosítása minden olyan személynek, aki bár nem felel meg a menekültként való elismerés feltételeinek, nemzetközi védelemre szorul.(37) A kiegészítő védelem tehát a menekültek tekintetében előírthoz képest egy olyan kiegészítő és pótlólagos jellegű védelmi formát jelent,(38) amelynek elismerésére akkor kerül sor, ha a menedékjog elismerésére vonatkozóan előírtaktól eltérő feltételek teljesülnek, és amely a menekült jogálláshoz kapcsolódó jogoktól eltérő jogokat biztosít.(39)
43. Ezen célkitűzések fényében a kiegészítő védelem iránti kérelem értékelésére irányuló eljárást az a körülmény jellemzi, hogy a kérelmező konkrét, egyéni helyzete játszik alapvető szerepet a kérelem értékelése szempontjából, amely a 2004/83 irányelv rendelkezéseiben egyébként tükröződik.
44. Egyrészt ugyanis, ami a 2004/83 irányelv 15. cikke szerinti azon súlyos sérelmek típusait illeti, amelyek fennállásának kockázata igazolja a kiegészítő védelem elismerését,(40) amint az az ítélkezési gyakorlatból következik, ezek mindegyike feltételezi a kérelmező konkrét egyéni helyzetének figyelembevételét. Ahogy azt ugyanis a Bíróság kifejtette, az e cikk a) és b) pontjában foglalt rendelkezések azon helyzeteket foglalják magukban, amelyekben a kiegészítő védelmet kérő konkrétan egy meghatározott típusú sérelem kockázatának van kitéve. Ami az e cikk c) pontjában foglalt rendelkezéseket illeti, jóllehet e sérelem általánosabb sérelmi kockázatot foglal magában, a Bíróság kiemelte, hogy ez utóbbi esetben is a végső döntés meghozatalában a kérelmező konkrét egyéni helyzete alapvető szerepet játszhat. A Bíróság ugyanis kimondta, hogy adott esetben minél inkább tudja a kérelmező bizonyítani a konkrétan a személyes helyzetére jellemző tényezők miatti érintettségét, annál kisebb mértékű lesz a kiegészítő védelemre való jogosultsághoz megkövetelt megkülönböztetés nélküli erőszak.(41)
45. Másrészt a 2004/83 irányelv 4. cikke (3) bekezdésének c) pontjában foglaltakból egyébként kifejezetten következik, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelem vizsgálata és így a kiegészítő védelem iránti kérelemre vonatkozó vizsgálat során is a kérelmező egyedi és személyes helyzetét kell értékelni annak megállapítása érdekében, hogy a személyes körülményeit figyelembe véve a vele szemben elkövetett cselekmények vagy azon cselekmények, amelyeket vele szemben elkövethetnek, súlyos sérelemnek minősülnek‑e.
46. Emellett helyesen került megállapításra, hogy a kiegészítő védelmi jogállás elismerésére irányuló eljárás a menekült jogállás elismerésére irányuló eljáráshoz hasonlóan emberi és anyagi szempontból is nehéz helyzettel jellemezhető, és az érintett alapvető jogainak védelmére vonatkozik, akire nézve a meghozott határozat alapvető jelentőségű. Ezen eljárásra tehát az érintett különösen központi szerepe jellemző, aki nemcsak megindítja az eljárást, hanem egyedül tudja tárgyilagosan előadni az e jogállás elismerését esetlegesen eredményező saját személyes történetét, valamint annak a hátterét.(42)
47. Egyebekben éppen a kiegészítő védelem elismerésére irányuló eljárás különös célkitűzései és jellege, valamint a menekült jogállás elismerésére irányuló eljárástól megkülönböztető aspektusai miatt emelte ki hangsúlyosan a Bíróság M. M. ítéletében (C‑277/11, EU:C:2012:744) az érdekelt ezen eljárásban történő meghallgatáshoz való jogának alapvető jellegét, valamint annak a követelményét, hogy e jogot teljes mértékben biztosítsák ezen eljárásban, tehát az alapeljárás tárgyát képező rendszerhez hasonló kétágú rendszerben is.(43)
48. A fenti megfontolásokból az következik, hogy a kiegészítő védelmi jogállás elismeréséhez szükséges feltételek fennállásának ellenőrzésére irányuló eljárás különös jellege és célkitűzései fényében az e jogállással biztosított jogokhoz való hozzáférés ténylegessége azt feltételezi, hogy az érdekelt olyan helyzetben legyen, hogy ezen eljárásban különösen hatékonyan gyakorolhassa a meghallgatáshoz való jogot. A kérelmező ugyanis csak abban az esetben rendelkezik a 2004/83 irányelv szerinti jogállással biztosított jogokhoz való tényleges hozzáféréssel, ha tényleges lehetősége van arra, hogy hasznosan és hatékonyan előadhassa saját személyes történetét, valamint annak a hátterét azzal, hogy kimerítően és megfelelő módon ismerteti a hatáskörrel rendelkező hatóság előtt a kérelmét alátámasztó valamennyi tényt és körülményt.
49. E tekintetben azt is kiemelem, hogy a meghallgatáshoz való jog gyakorlása hatékonyságának különös módon történő biztosítására vonatkozó követelmény a kiegészítő védelmi jogállás elismerésére irányuló eljárásra éppúgy érvényes, mint a menekült jogállás elismerésére irányuló eljárásra. Még ha ugyanis – amint azt kiemeltem – eltérőek is a két jogállás elismeréséhez teljesítendő feltételek, mindkét eljárás a 43–46. pontban kiemelt jellemzőkkel bír, amelyek a következők: a kérelmező személyének központi szerepe, a szóban forgó érdekeinek alapvető jelentősége, és a végső döntés meghozatalához a kérelmező konkrét egyéni helyzetének fontossága. Mindezt egyebekben megerősíti az a tény, hogy a 2004/83 irányelv 4. cikke (3) bekezdésének c) pontjában foglalt, fent említett rendelkezés mindkét jogállásra alkalmazandó.
50. Egyébiránt abból a körülményből, hogy a két jogállás elismerésére különböző szempontok alapján kerül sor, valamint a 2004/83 irányelv hivatkozott 4. cikke (3) bekezdésének c) pontjából eredő azon követelményből, hogy a kérelmező egyedi és személyes helyzetét a két szempont (vagyis egyrészt az üldöztetés veszélye vagy másrészt a súlyos sérelem kockázata) alapján egyedileg és elkülönülten kell vizsgálni, az következik, hogy a két eljárásban a meghallgatáshoz való jog eljárási garanciát jelent, amely különböző tényezőkre vonatkozik.
C – A meghallgatáshoz való jognak a nemzetközi védelem elismerésére irányuló „kétágú” rendszerben történő tiszteletben tartása érdekében a kiegészítő védelmet kérelmező tekintetében a meghallgatás szükségességére vonatkozó kérdésről
51. E tekintetben felmerül az alapeljárás szempontjából alapvető azon kérdés, hogy a kiegészítő védelem elismerésére irányuló eljárásban történő meghallgatáshoz való jog tényleges érvényesülése biztosításának hivatkozott követelménye kizárólag az érdekelt személyes meghallgatásával teljesíthető‑e, vagy ezzel szemben, amint azt az ír kormány is kifejtette, a nemzetközi védelem elismerésére vonatkozó kétágú rendszerben e célból az is elegendő, ha lehetőséget biztosítanak írásbeli észrevételek előterjesztésére, amennyiben a menekült jogállás elismerésére irányuló korábbi eljárásban már sor került e meghallgatásra.
52. E tekintetben mindenekelőtt kiemelem, hogy az M által vélhetően kifejtettekkel ellentétben az M. M. ítéletből (C‑277/11, EU:C:2012:744) nem következik az, hogy a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a kiegészítő védelem elismerésére irányuló eljárásban feltétlenül mindig szükséges az érdekelt meghallgatása.
53. Közelebbről, a Bíróságnak az ezen ítélete 95. pontja második francia bekezdésének utolsó mondatában foglalt, a jelen indítvány 15. pontjában szó szerint átvett megállapításából nem következik ilyen értelmezés. Ezt a megállapítást az ítélet összefüggésébe kell helyezni. Közelebbről, az ítélet véleményem szerint választ ad a Bíróság elé terjesztett, és ugyanezen ítélet 90. pontjában a Bíróság által leírt azon érvre, amely szerint az olyan „kétágú” rendszerben, ahol a menedékjog iránti kérelem vizsgálata keretében már sor került az érdekelt meghallgatására, „nem szükséges az érintett új meghallgatása a kiegészítő védelem iránti kérelem vizsgálatához, mivel ez a formalitás valamilyen módon az ismételt alkalmazása lenne annak a formalitásnak, amelyet az érdekelt esetében már alkalmaztak egy nagyrészt hasonló kontextusban”.
54. A fentiek, valamint ezen ítélet 91. pontjának fényében úgy vélem, hogy a Bíróság azt kívánta megállapítani, hogy a „kétágú” rendszerben az a tény, hogy az érdekelt meghallgatására már sor került a menedékjog iránti kérelemre irányuló eljárásban, nem jelenti azt, vagyis nem jár azzal a (hozzátenném, szükségszerű) következménnyel, hogy a kiegészítő védelemre irányuló eljárásban nem kerülhet sor a személyes meghallgatásra, mivel a meghallgatáshoz való jogot mindenesetre ez utóbbi eljárásban is teljeskörűen biztosítani kell.
55. Az M. M. ítéletet (C‑277/11, EU:C:2012:744) tehát véleményem szerint nem olyan állításként kell értelmezni, amely szerint a kiegészítő védelem elismerésére irányuló eljárásban elengedhetetlenül szükséges a meghallgatás tartása, hanem inkább az azon követelményre történő erőteljes hivatkozásként, hogy a meghallgatáshoz való jogot a „kétágú” rendszer keretében ezen eljárásban is teljeskörűen tiszteletben kell tartani. Ezen értelmezés egyébként összhangban áll a menekültügyi szabályozással, amelyben fennállnak a személyes meghallgatás tartásának lehetősége alóli lehetséges kivételek.(44)
56. Még ha e megfontolások nem is szólnak a személyes meghallgatáshoz való abszolút jognak a kiegészítő védelemre irányuló eljárás valamennyi esetében történő elismerése mellett, a meghallgatáshoz való jog hatékonysága ezen eljárásban történő sajátos biztosításának követelménye az eljárás különös jellegével és célkitűzéseivel összhangban arra enged következtetni, hogy az Írország által kifejtettekkel ellentétben a kérelmező személyes meghallgatásának mindenképpen a főszabálynak, és nem a kivételnek kellene lennie, valamint hogy e meghallgatás így csak kivételes esetekben mellőzhető, és ez a „kétágú” rendszerre is irányadó.
57. E tekintetben a fenti 30. pontban kifejtettekkel összhangban a kiegészítő védelem elismerésére irányuló eljárásban a meghallgatáshoz való jog szerepe az, hogy a hatáskörrel rendelkező hatóság oly módon adhasson lehetőséget az érdekelt számára a kérelmének alapjául szolgáló tényállásra vonatkozó álláspontjának ismertetetéséhez, hogy biztosítja egyrészt az érdekelt hatékony védelmét, másrészt pedig e hatóság határozatának az ügy teljes ismeretében történő meghozatalát.
58. Márpedig a személyes meghallgatás a meghallgatáshoz való jog legteljesebb kifejeződésének minősül. A kérelmező számára ez a meghallgatás az egyedüli lehetőség arra, hogy személyesen kifejthesse saját személyes történetét, valamint hogy a személyes helyzetének figyelembevételére legalkalmasabb személlyel elbeszélgethessen.(45) Ennek keretében a kérelmező kérelmének alátámasztásaként kifejtheti az esetlegesen felmerülő olyan új bizonyítékokat, amelyeket korábban nem említett meg az érvelésében, és főleg az esetlegesen felmerülő kétségekkel vagy az ellentmondásosnak ítélt esetleges bizonyítékokkal kapcsolatban személyesen véleményt nyilváníthat.
59. A hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság számára e meghallgatás lehetővé teszi azt, hogy konkrétan megvizsgálja azokat a bizonyítékokat, beleértve a személyes helyzetre vonatkozó, tehát írásban nehezen ismertethető bizonyítékokat is, amelyek nem bírnak relevanciával a menekült jogállás elismerése szempontjából, de amelyek ugyanakkor relevánsak lehetnek a kiegészítő védelmi jogállás elismerése tekintetében.
60. Az olyan eljárásban, mint a kiegészítő védelem elismerésére irányuló eljárás, amelyben az érdekelt személye központi szerepet játszik, és amelyben gyakran lehetetlen okirati bizonyítékok benyújtása, a személyes meghallgatás e tekintetben alapvető fontosságú tényezőnek minősül az egyén személyiségének, valamint a kérelmének alátámasztására hivatkozott bizonyítékok hitelességének értékelése szempontjából is.
61. Úgy vélem, hogy a fenti megfontolások abban az esetben is érvényesek, amikor a tényállás idején Írországban hatályos kétágú rendszer keretében a kiegészítő védelmi jogállás elismerése iránti kérelem hasonló ténybeli háttéren alapul, mint amely a menedékjog iránti kérelem alapját képezte, amely elutasításra került.
62. Amennyiben ugyanis, amint azt a Bíróság az M. M. ítéletében kiemelte, a tagállam úgy határozott, hogy a menedékjog iránti kérelem és a kiegészítő védelem iránti kérelem vizsgálatára két külön, egymást követő eljárást alkalmaz, az érdekeltnek a meghallgatáshoz való jogát teljes mértékben biztosítani kell mindkét eljárásban.(46)
63. Ebből az következik, hogy az a tény, hogy a meghallgatáshoz való jogot teljes mértékben tiszteletben tartották a menedékjog iránti kérelemre irányuló korábbi eljárás keretében, nem jelenti azt, hogy e jog tényleges gyakorlása biztosításának a fenti 48. pontban említett különös követelménye korlátozott lenne a kiegészítő védelem elismerésére irányuló, ezt követő elkülönült eljárásban. Emellett, amint az a fenti 50. pontban kiemelésre került, a két eljárásban történő meghallgatáshoz való jog eltérő szempontokhoz kapcsolódik, és így olyan eljárási garanciának minősül, amely eltérő körülményekre vonatkozik.(47)
64. Ebből az következik, hogy a kétágú rendszerben – amelynek elfogadása a szóban forgó tagállam szabad döntésének eredménye – a közigazgatási hatóság által az első eljárásban tett megállapítások nem vehetők át automatikusan a második eljárásban. Nem lehet ugyanis „átvinni” a meghallgatáshoz való jog tiszteletben tartását az egyik eljárásból a másikba. A nemzetközi védelem összefüggésében a meghallgatáshoz való jog alapvető jellegének fényében e megfontolások még inkább érvényesek a hitelességre vonatkozó olyan kedvezőtlen tartalmú megállapítások tekintetében, amelyek a végső döntésre meghatározó befolyással bírhatnak.
65. E tekintetben azt is meg kell jegyezni, hogy ugyan az uniós jog nem ír elő arra a módszerre vonatkozó különös rendelkezéseket, amely szerint értékelni kell a nemzetközi védelmet kérelmező személy hitelességét, és így minden tagállam belső jogrendjének feladata meghatározni e hitelesség értékelésére vonatkozó eljárási feltételeket,(48) a tagállamok eljárási autonómiáját korlátozza a tényleges érvényesülés elve, amely, amint azt láttuk, a kiegészítő védelemre vonatkozó szabályozás által nyújtott jogokhoz való tényleges hozzáférés biztosításának szükségességét jelenti, amely a meghallgatáshoz való jog különösen hatékony gyakorlását feltételezi.(49)
66. A meghallgatáshoz való jog olyan értelmezése, amely a meghallgatás tartásának alapvető szerepet tulajdonít a nemzetközi védelem elismerésére irányuló eljárásban, egyébként összhangban áll az uniós jogalkotó e tárgyban hozott legutóbbi döntéseivel, aki egyrészről a 2013/32 irányelvben radikálisan lecsökkentette azon esetek számát, amelyekben mellőzhető a nemzetközi védelem iránti kérelemre vonatkozó, immár egységes eljárás keretében történő személyes meghallgatás,(50) másrészről pedig a 604/2013 („Dublin III”) rendeletben(51) bevezette a tagállamok arra vonatkozó kötelezettségét, hogy a nemzetközi védelem iránti kérelem megvizsgálásáért felelős tagállam meghatározására vonatkozó eljárás keretében személyes meghallgatást tartsanak.
67. Ami végezetül az eljárás során a tanúk meghallgatásának indítványozására és a tanúk kikérdezésére vonatkozó esetleges jog kérdését illeti, megjegyzem, hogy a meghallgatáshoz való jognak a jelen indítvány 29. és azt követő pontjaiban említett ítélkezési gyakorlatból eredő jellegéből nem következik az, hogy ez szükségszerűen magában foglalja ezt a jogot. Ez azonban nem képezi akadályát annak, hogy valamely tagállam azon hatáskörének keretei között, hogy a tárgyra vonatkozóan kedvezőbb rendelkezéseket vezethet be, illetve tarthat fenn,(52) előírhassa az eljárás során a tanúk meghallgatásának indítványozására és a tanúk kikérdezésére vonatkozó jogot.
V – Végkövetkeztetések
68. A fenti megfontolásokra figyelemmel azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Supreme Court által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre a következőképpen válaszoljon:
Amennyiben a harmadik országok állampolgárainak, illetve a hontalan személyeknek menekültként vagy a más okból nemzetközi védelemre jogosultként való elismerésének feltételeiről és az e státuszok tartalmára vonatkozó minimumszabályokról szóló, 2004. április 29‑i 2004/83/EK tanácsi irányelv értelmében vett kiegészítő védelmi jogállás elismerése iránti kérelmet egy olyan tagállamban nyújtják be, amely két külön és egymást követő eljárást alkalmaz a menedékjog iránti és a kiegészítő védelem iránti kérelmek vizsgálatára, az uniós jogban létező, bármely eljárásban érvényesülő meghallgatáshoz való jogot úgy kell értelmezni, hogy e jog főszabály szerint megköveteli a kérelmező személyes meghallgatását, amely csak kivételes esetekben mellőzhető. Ezzel összefüggésben a bármely eljárásban érvényesülő meghallgatáshoz való jog ellenben nem foglalja magában a tanúk meghallgatásának indítványozására és a tanúk kikérdezésére vonatkozó jogot.