Věc T‑529/13
Balázs-Árpád Izsák
a
Attila Dabis
proti
Evropské komisi
„Institucionální právo – Evropská občanská iniciativa – Politika soudržnosti – Regiony s národnostní menšinou – Odmítnutí registrace – Zjevný nedostatek pravomocí Komise – Článek 4 odst. 2 písm. b) a čl. 4 odst. 3 nařízení (EU) č. 211/2011“
Shrnutí – rozsudek Tribunálu (prvního senátu) ze dne 10. května 2016
1. Soudní řízení – Předložení nových žalobních důvodů v průběhu řízení – Podmínky – Rozšíření existujícího žalobního důvodu – Přípustnost
[Jednací řád Tribunálu (1991), čl. 44 odst. 1 písm. c) a čl. 48 odst. 2]
2. Občanství Unie – Práva občanů – Předložení občanské iniciativy – Nařízení č. 211/2011 – Podmínky registrace – Informace, které musí návrh doprovázet – Informace o předmětu, cílech a pozadí – Dobrovolná povaha – Důsledky předání těchto informací – Povinnost přezkumu ze strany Komise
[Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1049/2011, čl. 4 odst. 2 písm. b) a příloha II]
3. Občanství Unie – Práva občanů – Předložení občanské iniciativy – Nařízení č. 211/2011 – Podmínky registrace – Návrh, který musí spadat do rámce pravomocí Komise – Konstatování zjevného nedostatku pravomoci po prvotním přezkumu – Odmítnutí návrhu – Porušení zásady řádné správy – Neexistence
[Listina základních práv Evropské unie, čl. 41 odst. 1; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 211/2011, čl. 4 odst. 2 písm. b) a čl. 10 odst. 1 písm. c)]
4. Akty orgánů – Volba právního základu – Volba, která se musí zakládat na objektivních skutečnostech, které mohou být předmětem soudního přezkumu
(Článek 5 SEU)
5. Hospodářská, sociální a územní soudržnost – Pravomoc Unie – Dosah – Přijetí aktu, který má regionům s národnostní menšinou poskytnout zvláštní status bez ohledu na politickou, správní a institucionální situaci dotčených členských států – Vyloučení
(Čl. 4 odst. 2 SEU; články 174 až 178 SFEU; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1059/2003, čl. 3 odst. 5)
6. Hospodářská, sociální a územní soudržnost – Pravomoc Unie – Rozsah – Přijetí aktu, který má zamezit rozdílům mezi úrovní rozvoje regionů s národnostní menšinou z důvodu jejich zvláštních etnických, kulturních, náboženských nebo jazykových charakteristik – Vyloučení
(Článek 2 a čl. 6 odst. 1 SEU; čl. 174 třetí pododstavec SFEU; Listina základních práv Evropské unie, čl. 21 odst. 1 a čl. 51 odst. 1)
7. Kultura – Pravomoc Unie – Rozsah – Přijetí aktu, který má v rámci politiky soudržnosti ustavit určité záruky umožňující regionům s národnostní menšinou zachovat si své etnické, kulturní, náboženské nebo jazykové charakteristiky – Vyloučení
(Čl. 3 odst. 3 SEU; článek 167 SFEU; Listina základních práv Evropské unie, článek 22)
8. Evropská unie – Pravomoci – Boj proti diskriminaci – Dosah – Přijetí aktu, který má předcházet rozdílům v rozvoji regionů s národnostní menšinou z důvodu jejich zvláštních etnických, kulturních, náboženských nebo jazykových charakteristik – Vyloučení
(Čl. 19 odst. 1 SFEU)
9. Žaloba na neplatnost – Žalobní důvody – Zneužití pravomoci – Pojem
(Článek 263 SFEU)
1. Z ustanovení čl. 44 odst. 1 písm. c) ve spojení s čl. 48 odst. 2 jednacího řádu z roku 1991 vyplývá, že v průběhu řízení nelze předkládat nové důvody, ledaže by se zakládaly na právních a skutkových okolnostech, které vyšly najevo v průběhu řízení. Nicméně žalobní důvod, který je rozšířením žalobního důvodu dříve výslovně nebo implicitně uvedeného v návrhu, který má úzkou spojitost s tímto žalobním důvodem, musí být prohlášen za přípustný.
Aby mohl být nový argument považován za rozšíření dříve uvedeného žalobního důvodu nebo výtky, musí k nim mít dostatečně těsný vztah, aby bylo možné ho považovat za součást běžného pokračování diskuse v rámci sporného soudního řízení.
(viz body 32 a 33)
2. Z článku 4 nařízení č. 211/2011 o občanské iniciativě a jeho přílohy II plyne, že Komise zkoumá informace sdělené organizátory, aby mohla určit, zda navrhovaná občanská iniciativa splňuje podmínky registrace, uvedené zejména v čl. 4 odst. 2 písm. b) téhož nařízení. V tomto ohledu, pokud jde o právo organizátorů poskytnout „informace uvedené v příloze II“, na něž odkazuje článek 4 téhož nařízení, tyto informace se neomezují na minimální informace, které musí být podle téže přílohy uvedeny v registru.
Právo uvést dodatečné informace o předmětu, cílech a pozadí tohoto návrhu, či dokonce návrh unijního právního aktu, které organizátorům navrhované iniciativy přiznává příloha II nařízení č. 211/2011, totiž zároveň představuje povinnost Komise zkoumat uvedené informace stejně jako jakékoliv jiné informace poskytnuté na základě uvedené přílohy, a to v souladu se zásadou řádné správy, ke které se váže povinnost příslušného orgánu zkoumat pečlivě a nestranně všechny relevantní skutečnosti projednávaného případu. Proto nezávisle na tom, zda jsou do registru uvedené požadované informace dostačující pro posouzení, zda návrh splňuje podmínky registrace uvedené v čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011, Komise musí zkoumat dodatečné informace.
Krom toho, organizátorům navrhované občanské iniciativy přísluší, aby v každém jednotlivém případě zvážili, zda je v jejich zájmu využít práva poskytnout uvedené dodatečné informace, přiznaného přílohou II nařízení č. 211/2011, vzhledem k s tím spojené povinnosti Komise zkoumat je zejména za účelem posouzení, zda má být navrhovaná občanská iniciativa registrována. Jakmile se však organizátoři rozhodnou svého práva využít a takové dodatečné informace poskytnout, musí být tyto informace Komisí zohledněny, aniž by si tato mohla klást otázku, zda je jejich zohlednění v zájmu organizátorů.
(viz body 47–50 a 56)
3. Ze znění čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011 o občanské iniciativě plyne, že Komise musí provést první přezkum poznatků, které má k dispozici, za účelem posouzení, zda navrhovaná občanská iniciativa zjevně nevybočuje z jejích pravomocí, přičemž je nutno upřesnit, že v případě registrace návrhu je počítáno s podrobnějším přezkumem. Článek 10 odst. 1 písm. c) nařízení č. 211/2011 totiž stanoví, že když Komise obdrží evropskou občanskou iniciativu, do tří měsíců vydá sdělení obsahující její právní a politické závěry ohledně této iniciativy, případná opatření, která zamýšlí učinit, a odůvodnění, proč tato opatření hodlá, či nehodlá učinit.
V tomto ohledu nelze Komisi vytýkat, že porušila zásadu řádné správy, zakotvenou v čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie, jelikož právem odmítla zaregistrovat navrhovanou občanskou iniciativu, která nesplňovala podmínky registrace uvedené v čl. 4 odst. 2 písm. b) nařízení č. 211/2011.
(viz body 60, 124 a 125)
4. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 66)
5. Z výkladu článku 174 SFEU ve spojení s články 175 až 178 SFEU vyplývá, že unijní normotvůrce je zmocněn k přijetí opatření, která mají podporovat harmonický vývoje celé Unie, zejména pak snižovat rozdíly mezi úrovní rozvoje různých regionů a zaostalost nejvíce znevýhodněných regionů, v rámci nichž má být zvláštní pozornost věnována venkovským oblastem, oblastem postiženým průmyslovými přeměnami a regionům, které jsou závažně a trvale znevýhodněny přírodními nebo demografickými podmínkami, jako jsou například nejsevernější regiony s velmi nízkou hustotou obyvatelstva a ostrovní, přeshraniční a horské regiony.
V tomto ohledu nemohou být články 174 až 178 SFEU právním základem pro přijetí aktu, který by měl vést k nové definici pojmu „region“ ve smyslu uvedených ustanovení tím, že by poskytoval plnohodnotný status regionům s národnostní menšinou, a to bez ohledu na politickou, správní a institucionální situaci v dotčených členských státech. V souladu s čl. 4 odst. 2 SEU totiž Unie musí v rámci politiky soudržnosti respektovat politickou, správní a institucionální situaci v členských státech. Pokud tedy pouze za účelem zajištění srovnatelnosti regionálních statistických údajů stanoví čl. 3 odst. 5 nařízení č. 1059/2003 o zavedení společné klasifikace územních statistických jednotek povinnost zohlednit taková kritéria, jako jsou zeměpisná, sociální, hospodářská, historická nebo kulturní hlediska nebo hlediska ochrany životního prostředí, děje se tak pouze za účelem seskupení správních jednotek existujících v dotčeném členském státu do nesprávní jednotky s dostatečně vysokým počtem obyvatel, a to pro zajištění srovnatelnosti statistik týkajících se úrovně rozvoje těchto jednotlivých správních jednotek.
Z toho plyne, že unijní normotvůrce by nemohl, aniž by porušil čl. 4 odst. 2 SEU, přijmout akt, který by vymezil regiony s národnostní menšinou, kterým by měla být věnována zvláštní pozornost v rámci unijní politiky soudržnosti na základě autonomních kritérií, a tedy bez ohledu na politickou, správní a institucionální situaci v dotčených členských státech. Mimoto i za předpokladu, že by regiony s národnostní menšinou mohly odpovídat správním jednotkám existujícím v dotčených členských státech nebo seskupením takových jednotek, zachování etnických, kulturních, náboženských nebo jazykových specifik těchto regionů není cílem, který by mohl odůvodnit přijetí unijního právního aktu na základě článků 174, 176, 177 a 178 SFEU.
(viz body 69, 72 a 74–77)
6. Podle článku 2 SEU je Unie založena na dodržování lidských práv, včetně práv příslušníků menšin. Mimoto čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv Evropské unie zakazuje jakoukoliv diskriminaci založenou na příslušnosti k národnostní menšině. Článek 6 odst. 1 SEU přitom stanoví, že Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině, jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy, přičemž čl. 51 odst. 1 uvedené listiny upřesňuje, že její ustanovení jsou při dodržení zásady subsidiarity určena unijním orgánům, institucím a jiným subjektům a dále členským státům, výhradně pokud uplatňují unijní právo. Z toho plyne, že Unie a členské státy při výkonu svých sdílených pravomocí v oblasti hospodářské, sociální a územní soudržnosti nesmí jednotlivé osoby a obyvatelstvo diskriminovat z důvodu jejich příslušnosti k národnostní menšině.
V tomto ohledu článek 2 SEU, čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv ani žádné jiné ustanovení unijního práva, jehož předmětem je boj proti diskriminaci, zejména diskriminaci založené na příslušnosti k národnostní menšině, nemůže Komisi umožnit navrhnout v rámci unijní politiky soudržnosti unijní právní akt, jehož cílem by bylo předcházení rozdílům nebo zaostávání v hospodářském rozvoji regionů s národnostní menšinou oproti okolním regionům z důvodu znevýhodnění, které prvně uvedeným přináší jejich specifické etnické, kulturní, náboženské nebo jazykové charakteristiky. Konkrétně čl. 174 třetí pododstavec SFEU konstatuje, že jsou znevýhodněny nejsevernější regiony s velmi nízkou hustotou obyvatelstva a ostrovní, přeshraniční a horské regiony přírodními nebo demografickými podmínkami odpovídajícími jejich ostrovnímu nebo přeshraničnímu charakteru, reliéfu, izolaci či nízké nebo velmi nízké hustotě obyvatel, avšak o regionech, které se etnickými, kulturními, náboženskými nebo jazykovými charakteristikami odlišují od okolních regionů, se nezmiňuje.
(viz body 82–84 a 86)
7. Z článku 167 SFEU a konkrétně z jeho odstavců 2 a 5 plyne, že v rámci unijní kulturní politiky a za účelem přispění k rozkvětu kultur členských států při respektování jejich národní a regionální různorodosti a zdůraznění společného kulturního dědictví je unijní normotvůrce zmocněn přijmout podpůrná opatření, s vyloučením jakékoliv harmonizace právních a správních předpisů členských států, nebo doporučení sledující konkrétní cíle, a sice zaprvé zlepšování znalosti a šíření kultury a dějin evropských národů, zadruhé zachování a ochranu kulturního dědictví evropského významu, zatřetí nekomerční kulturní výměny a začtvrté uměleckou a literární tvorbu, včetně tvorby v audiovizuální oblasti.
Návrh unijního právního aktu, který má za účel zavést v rámci unijní politiky soudržnosti určité záruky toho, aby etnické, kulturní, náboženské nebo jazykové charakteristiky specifické pro regiony s národnostní menšinou mohly být zachovány, nepřispívá k dosažení žádného z cílů unijní kulturní politiky uvedených v článku 167 SFEU. Zachování regionů s národnostní menšinou prostřednictvím takových charakteristik, či dokonce přiznání autonomního postavení takovým regionům za účelem provádění unijní politiky soudržnosti je totiž cílem, který jde zjevně nad rámec pouhého příspěvku k rozkvětu kultur členských států při respektování jejich národní a regionální různorodosti nebo pouhého zdůraznění společného kulturního dědictví a který přímo nesouvisí s některým z cílů konkrétně uvedených v čl. 167 odst. 2 SFEU. Článek 3 odst. 3 SEU, čl. 167 odst. 1 SEU ani článek 22 Listiny základních práv Evropské unie by Komisi neumožňovaly navrhnout v rámci unijní politiky soudržnosti právní akt směřující k ochraně kulturní rozmanitosti představované národnostními menšinami.
(viz body 98–102)
8. Aniž jsou dotčena ostatní ustanovení Smluv a v mezích pravomocí svěřených Unii Smlouvami, článek 19 odst. 1 SFEU zmocňuje unijního normotvůrce k přijetí opatření nezbytných k boji proti diskriminaci na základě pohlaví, rasy nebo etnického původu, náboženského vyznání nebo přesvědčení, zdravotního postižení, věku nebo sexuální orientace. Uvedené ustanovení proto nemůže představovat vhodný právní základ pro návrh unijního právního aktu týkajícího se regionů s národnostní menšinou, který by se nezaměřoval na boj proti diskriminaci, jejíž obětí by byly osoby a obyvatelstvo usazené v uvedených regionech z důvodu příslušnosti k takové menšině, ale na předcházení rozdílům nebo zaostávání v hospodářském rozvoji regionů s národnostní menšinou oproti okolním regionům z důvodu znevýhodnění, které těmto osobám přináší jejich specifické etnické, kulturní, náboženské nebo jazykové charakteristiky.
(viz body 111–113)
9. Viz znění rozhodnutí.
(viz bod 118)