Predmet T‑529/13

Balázs-Árpád Izsák

i

Attila Dabis

protiv

Europske komisije

„Institucionalno pravo – Europska građanska inicijativa – Kohezijska politika – Regije s nacionalnim manjinama – Odbijanje registracije – Očito nepostojanje ovlasti Komisije – Članak 4. stavak 2. točka (b) i stavak 3. Uredbe (EU) br. 211/2011”

Sažetak – Presuda Općeg suda (prvo vijeće) od 10. svibnja 2016.

1.      Sudski postupak – Iznošenje novih razloga tijekom postupka – Pretpostavke – Proširivanje postojećeg razloga – Dopuštenost

(Poslovnik Općeg suda (1991.), čl. 44. st. 1. t. (c) i čl. 48. st. 2.)

2.      Građanstvo Unije – Prava građana – Podnošenje građanske inicijative – Uredba br. 211/2011 – Uvjeti za registraciju – Informacije koje se moraju priložiti prijedlogu – Informacije o predmetu, ciljevima i kontekstu – Fakultativni karakter – Posljedice prosljeđivanja tih informacija – Obveza ispitivanja od strane Komisije

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 211/2011, čl. 4. st. 2. t. (b) i Prilog II.)

3.      Građanstvo Unije – Prava građana – Podnošenje građanske inicijative – Uredba br. 211/2011 – Uvjeti za registraciju – Prijedlog koji mora ulaziti u okvir ovlasti Komisije – Utvrđenje, nakon prvog ispitivanja, očitog nepostojanja ovlasti – Odbijanje prijedloga – Povreda načela dobre uprave – Nepostojanje

(Povelja Europske unije o temeljnim pravima, Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 211/2011, čl. 4. st. 2. t. (b) i čl. 10. st. 1. t. (c))

4.      Akti institucija – Izbor pravne osnove – Izbor koji se mora zasnivati na objektivnim elementima koje sud može nadzirati

(čl. 5. UEU‑a)

5.      Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija – Nadležnost Unije – Doseg – Donošenje akta o dodjeli posebnog statusa regijama s nacionalnim manjinama a da se ne uzimaju u obzir političke, administrativne i institucionalne okolnosti predmetnih država članica – Isključenje

(čl. 4. st. 2. UEU‑a; čl. 174. UFEU‑a do čl. 178. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1059/2003, čl. 3. st. 5.)

6.      Gospodarska, socijalna i teritorijalna kohezija – Nadležnost Unije – Doseg – Donošenje akta o sprečavanju bilo kakvih razlika u gospodarskom razvoju regija s nacionalnim manjinama nastalih zbog njihovih etničkih, kulturnih, vjerskih ili jezičnih značajki – Isključenje

(čl. 2. UEU‑a i čl. 6. st. 1. UEU‑a; čl. 174. st. 3. UFEU‑a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 21. st. 1. i čl. 51. st. 1.)

7.      Kultura – Nadležnost Unije – Doseg – Donošenje akta kojim se u okviru kohezijske politike uspostavljaju određena jamstva koja omogućuju očuvanje etničkih, kulturnih, vjerskih ili jezičnih značajki regija s nacionalnim manjinama – Isključenje

(čl. 3. st. 3. UEU‑a; čl. 167. UFEU‑a; Povelja Europske unije o temeljnim pravima, čl. 22.)

8.      Europska unija – Nadležnosti – Borba protiv diskriminacije – Doseg – Donošenje akta o sprečavanju bilo kakvih razlika u gospodarskom razvoju regija s nacionalnim manjinama nastalih zbog njihovih etničkih, kulturnih, vjerskih ili jezičnih značajki – Isključenje

(čl. 19. st. 1. UFEU‑a)

9.      Tužba za poništenje – Razlozi – Zlouporaba ovlasti – Pojam

(čl. 263. UFEU‑a)

1.      Iz članka 44. stavka 1. točke (c) u vezi s člankom 48. stavkom 2. Poslovnika iz 1991. slijedi da je nakon podnošenja tužbe zabranjeno iznošenje novih tužbenih razloga, osim ako se ne temelje na pravnim ili činjeničnim pitanjima za koja se saznalo tijekom postupka. Međutim, tužbeni razlog koji predstavlja dopunu ranije navedenog tužbenog razloga u tužbi, izravno ili neizravno, i koji predstavlja usku vezu s tim tužbenim razlogom treba se proglasiti dopuštenim.

Kako bi se mogao smatrati dopunom tužbenog razloga ili prethodno istaknutog prigovora, novi argument mora biti dovoljno usko povezan s tužbenim razlozima ili prigovorima koji su prvotno bili izloženi u tužbi, da bi ga se moglo smatrati posljedicom uobičajenog tijeka rasprave u okviru postupka pred sudom (vidjeti, u tom pogledu, presudu od 26. studenoga 2013., Groupe Gascogne/Komisija, C‑58/12 P, Zb., EU:C:2013:770, t. 31.).

(t. 32., 33.)

2.      Iz članka 4. Uredbe br. 211/2011, u vezi s građanskom inicijativom, i njezina Priloga II. proizlazi da Komisija razmatra informacije koje su priopćili organizatori kako bi ocijenila ispunjava li predložena građanska inicijativa uvjete za registraciju iz, osobito, članka 4. stavka 2. točke (b) te iste uredbe. U tom pogledu, kad je riječ o pravu organizatora da podnesu „informacije opisane u Prilogu II.”, na koje upućuje članak 4. te iste uredbe, te informacije ne uključuju samo minimalne informacije koje, na temelju tog istog priloga, moraju biti podnesene u registar.

Pravo priznato u Prilogu II. Uredbi br. 211/2011 da organizatori predložene inicijative podnesu dodatne informacije o predmetu, ciljevima i pozadini tog prijedloga, odnosno nacrt pravnog akta Unije, u vezi je s obvezom Komisije da razmotri navedene informacije, na istom temelju kao sve druge informacije podnesene primjenom navedenog priloga, u skladu s načelom dobre uprave koje uključuje obvezu nadležne institucije da preispita, brižno i nepristrano, sve relevantne elemente u predmetnom slučaju. Stoga, neovisno o pitanju jesu li potrebne informacije, koje su podnesene u registar, dostatne, kako bi ocijenila ispunjava li prijedlog uvjete za registraciju iz članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011, Komisija morala razmotriti dodatne informacije.

Nadalje, na organizatorima predložene građanske inicijative je da ocijene, u svakom pojedinom slučaju, je li u njihovu interesu izvršavati njihovo pravo, priznato u Prilogu II. Uredbi br. 211/2011, pružanja navedenih dodatnih informacija, s obzirom na povezanu obvezu Komisije da ih razmotri kako bi ocijenila, među ostalim, treba li predložena građanska inicijativa biti registrirana. Ipak, nakon što su organizatori predložene građanske inicijative odlučili izvršavati svoje pravo i pružiti takve dodatne informacije, Komisija mora potonje uzeti u obzir a da se ne može i ne mora pitati o tome je li uzimanje u obzir navedenih informacija u interesu organizatora.

(t. 47.‑50., 56.)

3.      Iz formulacije članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011 u vezi s građanskom inicijativom proizlazi da Komisija treba izvršiti prvo ispitivanje elemenata kojima raspolaže kako bi ocijenila je li razvidno da predložena građanska inicijativa ne izlazi iz okvira njezinih ovlasti, pri čemu je cjelovitije ispitivanje predviđeno za slučaj registracije prijedloga. Članak 10. stavak 1. točka (c) Uredbe br. 211/2011 određuje da kad Komisija primi europsku građansku inicijativu, u roku od tri mjeseca u priopćenju navodi svoje pravne i političke zaključke o navedenoj inicijativi, eventualna djelovanja koja namjerava poduzeti i razloge poduzimanja ili nepoduzimanja tog djelovanja.

U tom pogledu, ne može se prigovoriti Komisiji da je povrijedila načelo dobre uprave iz članka 41. stavka 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima, jer je valjano odbila registrirani predloženu građansku inicijativu koja ne ispunjava uvjete za registraciju iz članka 4. stavka 2. točke (b) Uredbe br. 211/2011.

(t. 60., 124., 125.)

4.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 66.)

5.      Na temelju tumačenja članaka 174. do 178. UFEU‑a proizlazi da je zakonodavac Unije ovlašten donositi mjere čija je svrha promicanje sveukupnog skladnog razvoja u Uniji i, osobito, smanjivanje razlika među različitim regijama i zaostalosti regija u najnepovoljnijem položaju, pri čemu se u tom pogledu posebna pozornost treba pokloniti ruralnim područjima, područjima zahvaćenima industrijskom tranzicijom i regijama koje su izložene ozbiljnim i trajnim prirodnim ili demografskim poteškoćama, kao što su najsjevernije regije s vrlo niskom gustoćom naseljenosti te otoci, pogranične i planinske regije.

U tom pogledu, članci 174. do 178. UFEU‑a ne mogu biti pravne osnove za donošenje akta kojim se redefinira pojam regija, u smislu navedenih odredbi, povjerivši stvarni status regijama s nacionalnim manjinama, i to bez obzira na političke, administrativne i institucionalne okolnosti koje postoje u predmetnim državama članicama. U skladu s člankom 4. stavkom 2. UEU‑a, Unija mora, u okviru kohezijske politike, poštovati političke, administrativne i institucionalne okolnosti koje postoje u državama članicama. U dijelu kad samo u svrhu osiguranja usporedivosti regionalnih statističkih podataka članak 3. stavak 5. Uredbe br. 1059/2003 o uspostavi zajedničkog razvrstavanja prostornih jedinica za statistiku predviđa uzimanje u obzir mjerila poput zemljopisnih, društveno‑ekonomskih, povijesnih, kulturnih ili ekoloških, to ima svrhu samo zbrajanja, u neupravnoj jedinici odgovarajuće veličine stanovništva, postojećih upravnih jedinica unutar predmetnih država članica i to samo u svrhu osiguranja statističke usporedivosti razine razvoja tih različitih upravnih jedinica.

Iz toga slijedi da zakonodavac Unije ne može, a da ne povrijedi članak 4. stavak 2. UEU‑a, donijeti akt koji bi na temelju autonomnih mjerila i, stoga, neovisno o postojećim političkim, administrativnim i institucionalnim prilikama u predmetnim državama članicama, definirao regije s nacionalnim manjinama kojima je u okviru kohezijske politike Unije dodijeljena posebna pozornost. U svakom slučaju, čak i kad bi regije s nacionalnim manjinama mogle odgovarati postojećim upravnim jedinicama unutar predmetnih država članica ili zbrojevima takvih jedinica, očuvanje etničkih, kulturnih, vjerskih ili jezičnih značajki tih regija nije cilj koji bi mogao opravdati donošenje pravnog akta Unije na temelju članaka 174., 176., 177. i 178. UFEU‑a.

(t. 69., 72., 74.‑77.)

6.      Na temelju članka 2. UEU‑a, Unija se temelji na poštovanju ljudskih prava, uključujući i prava pripadnika manjina. Osim toga, članak 21. stavak 1. Povelje Europske unije o temeljnim pravima zabranjuje svaku diskriminaciju na osnovi pripadnosti nacionalnoj manjini. Članak 6. stavak 1. UEU‑a određuje da Unija priznaje prava, slobode i načela određena Poveljom, koja ima istu pravnu snagu kao Ugovori, a članak 51. stavak 1. navedene povelje pojašnjava da se te odredbe odnose na institucije, tijela, urede i agencije Unije, uz poštovanje načela supsidijarnosti, i na države članice samo kada primjenjuju pravo Unije. Proizlazi da u izvršavanju svojih podijeljenih nadležnosti u području gospodarske, socijalne i teritorijalne kohezije Unija i države članice ne smiju diskriminirati osobe i stanovništvo zbog njihove pripadnosti nacionalnoj manjini.

U tom pogledu, ni članak 2. UEU‑a ni članak 21. stavak 1. Povelje o temeljnim pravima ni jedna druga odredba prava Unije o borbi protiv diskiminacija, osobito odredbe koje se temelje na pripadnosti nacionalnoj manjini, ne mogu omogućiti Komisiji da predloži, u okviru kohezijske politike Unije, pravni akt Unije namijenjen sprečavanju bilo kakve razlike ili zastoja u gospodarskom razvoju regija s nacionalnim manjinama u odnosu na okolne regije, zbog poteškoća koje za prvospomenute predstavljaju njihove etničke, kulturne, vjerske ili jezične karakteristike. Konkretnije, iako članak 174. treći stavak UFEU‑a utvrđuje da su najsjevernije regije s vrlo niskom gustoćom naseljenosti te otoci, pogranične i planinske regije izloženi prirodnim ili demografskim poteškoćama koje odgovaraju njihovu otočnom položaju, pograničnom karakteru, reljefu, izolaciji, niskoj ili vrlo niskoj gustoći naseljenosti, on ne spominje regije čije su etničke, kulturne, vjerske ili jezične značajke različite od takvih značajki okolnih regija.

(t. 82.‑84., 86.)

7.      Iz članka 167. UFEU‑a i, osobito, iz stavaka 2. i 5. tog istog članka proizlazi da je, u okviru kulturne politike Unije i u svrhu doprinošenja procvatu kultura država članica, poštujući pritom njihovu nacionalnu i regionalnu raznolikost, stavljajući istodobno u prvi plan njihovo zajedničko kulturno naslijeđe, zakonodavac Unije ovlašten donositi poticajne mjere, pri čemu je isključeno svako usklađivanje zakonskih odredbi i propisa država članica ili preporuka s točno određenim ciljevima koji su, kao prvo, poboljšanje poznavanja i širenje kulture i povijesti europskih naroda, kao drugo, očuvanje i zaštita kulturne baštine od europskog značaja, kao treće, kulturne netrgovinske razmjene i, kao četvrto, umjetničko i književno stvaralaštvo, uključujući ono u audiovizualnom sektoru.

Prijedlog pravnog akta Unije koji bi trebao uspostaviti, u okviru kohezijske politike Unije, određena jamstva kako bi etničke, kulturne, vjerske ili jezične značajke regija s nacionalnim manjinama bile očuvane, ne doprinosi jednom od ciljeva kulturne politike Unije. Očuvanje regija s nacionalnim manjinama, putem takvih značajki, odnosno priznavanje autonomnog statusa takvim regijama, u svrhu provođenja kohezijske politike Unije, predstavlja cilj koji, s jedne strane, premašuje puko doprinošenje procvatu kultura država članica, poštovanjem njihove nacionalne i regionalne raznolikosti ili puko stavljanje u prvi plan njihovog zajedničkog kulturnog naslijeđa te koji, s druge strane, nije neposredno vezan za jedan od ciljeva detaljno predviđenih u članku 167. stavku 2. UFEU‑a. Ni članak 3. stavak 3. UEU‑a ni članak 167. stavak 1. UFEU‑a ni članak 22. Povelje Europske unije o temeljnim pravima ne omogućavaju Komisiji da predloži, u okviru kohezijske politike Unije, pravni akt čiji je cilj zaštititi kulturnu raznolikost koja se očituje nacionalnim manjinama.

(t. 98.‑102.)

8.      Neovisno o drugim odredbama Ugovora i unutar granica nadležnosti koje su njima dodijeljene Uniji, članak 19. stavak 1. UFEU‑a ovlašćuje zakonodavca Unije da donese potrebne mjere radi suzbijanja svake diskriminacije na temelju spola, rasnog ili etničkog podrijetla, vjere ili uvjerenja, invaliditeta, dobi ili spolne orijentacije. Stoga ta odredba ne može biti odgovarajuća pravna osnova za predlaganje pravnog akta Unije o regijama s nacionalnim manjinama čiji cilj nije borba protiv diskriminacija koje utječu na osobe ili stanovništvo koje se nalazi u tim regijama, zbog njihova pripadanja takvoj manjini, već sprečavanje bilo kakve razlike ili zastoja u gospodarskom razvoju regija s nacionalnim manjinama u odnosu na okolne regije zbog poteškoće koje za prvospomenute predstavljaju njihove etničke, kulturne, vjerske ili jezične karakteristike.

(t. 111.‑113.)

9.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 118.)