Mål T‑529/13
Balázs-Árpád Izsák
och
Attila Dabis
mot
Europeiska kommissionen
”Institutionell rätt – Europeiskt medborgarinitiativ – Sammanhållningspolitik – Nationella minoritetsregioner – Avslag på registreringsansökan – Uppenbart att kommissionen inte tilldelats någon befogenhet – Artikel 4.2 b och 4.3 i förordning (EU) nr 211/2011”
Sammanfattning – Tribunalens dom (första avdelningen) av den 10 maj 2016
1. Domstolsförfarande – Åberopande av nya grunder under rättegången – Villkor – Utvidgning av en tidigare åberopad grund – Upptagande till sakprövning
(Tribunalens rättegångsregler (1991), artiklarna 44.1 c och 48.2)
2. Unionsmedborgarskap – Medborgerliga rättigheter – Framläggande av ett medborgarinitiativ – Förordning nr 211/2011 – Registreringsvillkor – Uppgifter som ska bifogas ett förslag – Uppgifter om ämne, mål och bakgrund – Frivilligt – Konsekvenserna av ett överförande av dessa uppgifter – Kommissionens undersökningsplikt
(Europaparlamentets och rådets förordning nr 211/2011, artikel 4.2 b samt bilaga II)
3. Unionsmedborgarskap – Medborgerliga rättigheter – Framläggande av ett medborgarinitiativ – Förordning nr 211/2011 – Registreringsvillkor – Förslaget ska omfattas av kommissionens befogenhet – Fastställande, efter en första prövning, av uppenbar avsaknad av befogenhet – Avslag på förslaget – Åsidosättande av principen om god förvaltningssed – Föreligger inte
(Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 41.1; Europaparlamentets och rådets förordning nr 211/2011, artiklarna 4.2 b och 10.1 c)
4. Institutionernas rättsakter – Val av rättslig grund – Valet ska grunda sig på faktiska omständigheter som kan prövas i domstol
(Artikel 5 FEU)
5. Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning – Unionens befogenheter – Räckvidd – Antagande av en rättsakt som syftar till att ge nationella minoritetsområden en särskild ställning utan hänsyn till den politiska, administrativa och institutionella situationen i de berörda medlemsstaterna – Omfattas inte
(Artikel 4.2 FEU; artiklarna 174–178 FEUF; Europaparlamentets och rådets förordning nr 1059/2003, artikel 3.5)
6. Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning – Unionens befogenheter – Räckvidd – Antagande av en rättsakt som syftar till att minska skillnaderna i utvecklingsnivå i nationella minoritetsområden på grundval av deras etniska, kulturella, religiösa och språkliga särdrag – Omfattas inte
(Artiklarna 2 FEU och 6.1 FEU; artikel 174 tredje stycket FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artiklarna 21.1 och 51.1)
7. Kultur – Unionens befogenheter – Räckvidd – Antagande av en rättsakt i syfte att, inom ramen för sammanhållningspolitiken, införa vissa garantier för att bevara de etniska, kulturella, religiösa och språkliga särdragen i nationella minoritetsområden – Omfattas inte
(Artikel 3.3 FEU; artikel 167 FEUF; Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, artikel 22)
8. Europeiska unionen – Befogenheter – Åtgärder mot diskriminering – Räckvidd – Antagande av en rättsakt som syftar till att minska skillnaderna i utvecklingsnivå i nationella minoritetsområden på grundval av deras etniska, kulturella, religiösa och språkliga särdrag – Omfattas inte
(Artikel 19.1 FEUF)
9. Talan om ogiltigförklaring – Grunder – Maktmissbruk – Begrepp
(Artikel 263 FEUF)
1. Det framgår av artikel 44.1 c jämförd med artikel 48.2 i 1991 års rättegångsregler att nya grunder inte får åberopas efter det att ansökan har ingetts, såvida de inte föranleds av rättsliga eller faktiska omständigheter som framkommit först under förfarandet. En grund som utgör en utvidgning av en grund som tidigare ‐ direkt eller underförstått ‐ har åberopats i ansökan och som har ett nära samband med denna kan emellertid läggas till grund för sakprövningen.
För att ett nytt argument ska kunna betraktas som en utvidgning av en tidigare åberopad grund eller framställd invändning måste argumentet ha ett så nära samband med de argument som inledningsvis anförts i ansökan att det kan anses ingå i den normala utvecklingen av talan i ett domstolsförfarande.
(se punkterna 32 och 33)
2. Det framgår av artikel 4 i förordning nr 211/2011 om medborgarinitiativet och av bilaga II till den förordningen att kommissionen granskar den information som lämnats av organisatörerna för att kunna bedöma om det föreslagna medborgarinitiativet uppfyller de registreringsvillkor som anges i artikel 4.2 b i samma förordning. Vad gäller organisatörernas rätt att lämna den ”information som anges i bilaga II”, till vilken artikel 4 i samma förordning hänvisar, avser den inte endast det minsta antal uppgifter som enligt denna bilaga måste anges i registret.
Den rätt att lämna kompletterande uppgifter rörande ämnet och målen för samt bakgrunden till förslaget, och till och med ett utkast till unionsrättsakt, som tillerkänns organisatörer till ett initiativförslag enligt bilaga II till förordning nr 211/2011, har nämligen som följd att kommissionen är förpliktad att granska dessa uppgifter på samma sätt som alla övriga uppgifter som lämnats i enlighet med denna bilaga. Detta står i överensstämmelse med principen om god förvaltningssed, som innebär att den behöriga institutionen är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det aktuella fallet. Oberoende av huruvida det räcker med de nödvändiga uppgifter som lämnas i registret är kommissionen således skyldig att granska de kompletterande uppgifterna när den bedömer huruvida det omtvistade förslaget uppfyller de registreringsvillkor som anges i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.
Det är dessutom organisatörerna av ett medborgarinitiativ som i varje enskilt fall har att bedöma huruvida det ligger i deras intresse att utöva den i bilaga II till förordning nr 211/2011 erkända rätten att tillhandahålla kompletterande uppgifter rörande ämnet och målen för samt bakgrunden till förslaget, med tanke på kommissionens därmed sammanhängande skyldighet att granska dessa uppgifter när den ska avgöra huruvida förslaget till medborgarinitiativ ska registreras.
När organisatörerna av ett medborgarinitiativ har beslutat att utöva sin rätt att tillhandahålla sådana kompletterande uppgifter, ska kommissionen emellertid beakta dem, och den vare sig kan eller ska överväga frågan huruvida detta ligger i organisatörernas intresse eller inte.
(se punkterna 47–50 och 56)
3. Det följer av lydelsen i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011 om medborgarinitiativet att kommissionen ska företa en preliminär granskning av de uppgifter över vilka den förfogar i syfte att bedöma huruvida det föreslagna medborgarinitiativet uppenbart faller utanför kommissionens befogenhet, och att en mer fullständig granskning företas för det fall förslaget registreras. Det anges nämligen i artikel 10.1 c i förordning nr 211/2011 att när kommissionen mottar ett medborgarinitiativ ska den inom tre månader i ett meddelande redogöra för sina juridiska och politiska slutsatser beträffande medborgarinitiativet, eventuella åtgärder som den avser att vidta och, i förekommande fall, skälen för att vidta eller inte vidta dessa åtgärder.
Kommissionen kan inte kritiseras för att ha åsidosatt principen om god förvaltningssed i artikel 41.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, eftersom den gjorde rätt när den beslutade att inte registrera ett framlagt medborgarinitiativ som inte uppfyller registreringsvillkoren i artikel 4.2 b i förordning nr 211/2011.
(se punkterna 60, 124 och 125)
4. Se domen.
(se punkt 66)
5. Det framgår av artiklarna 174–178 FEUF att unionslagstiftaren har befogenhet att vidta åtgärder som syftar till att främja en harmonisk utveckling inom hela unionen, särskilt sådana som bidrar till att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och eftersläpningen i de minst gynnade regionerna, vilket innebär att den ska ta särskild hänsyn till dels landsbygdsområden, dels områden som påverkas av strukturomvandlingar och dels regioner med allvarliga och permanenta, naturbetingade eller demografiska nackdelar, såsom de nordligaste regionerna med mycket låg befolkningstäthet, ö-regioner, gränsregioner och bergsregioner.
Artiklarna 174–178 FEUF kan inte utgöra rättslig grund för att anta en rättsakt som leder till en omdefiniering av begreppet område enligt nämnda bestämmelser genom att ge dem ställning som nationella minoritetsområden, och detta utan beaktande av den politiska, administrativa och institutionella situationen i de berörda medlemsstaterna. Det framgår nämligen av artikel 4.2 FEU att unionen ska, inom ramen för sammanhållningspolitiken, respektera den politiska, administrativa och institutionella situation som råder i medlemsstaterna. När det, endast i syfte att säkerställa jämförbarheten av statistiska uppgifter, föreskrivs i artikel 3.5 i förordning nr 1059/2003 att det ska tas hänsyn till kriterier såsom geografiska, socioekonomiska, historiska, kulturella eller miljömässiga förhållanden, görs detta således blott med avseende på att i en icke-administrativ enhet av passande storlek i befolkningsmässigt hänseende slå samman befintliga administrativa enheter och i det enda syftet att säkerställa att statistik avseende utvecklingsnivån i dessa olika administrativa enheter ska kunna jämföras.
Av detta följer att unionslagstiftaren inte utan att åsidosätta artikel 4.2 FEU kan anta en rättsakt som definierar de nationella minoritetsområden till vilka särskild hänsyn ska tas inom ramen för sammanhållningspolitiken, utifrån självständiga kriterier och således utan hänsyn till den politiska, administrativa och institutionella situationen i de berörda medlemsstaterna. Det förhåller sig under alla omständigheter så, att även om det antas att nationella minoritetsområden kan motsvara befintliga administrativa enheter i de berörda medlemsstaterna eller sammanslagningar av sådana enheter, är bevarandet av etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag i dessa regioner inte ett mål som kan motivera antagandet av en unionsrättsakt med stöd av artiklarna 174 FEUF, 176 FEUF, 177 FEUF och 178 FEUF.
(se punkterna 69, 72 och 74–77)
6. Det anges i artikel 2 FEU att unionen bygger på respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Vidare förbjuds i artikel 21.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna all diskriminering på grund av nationell minoritetstillhörighet. I artikel 6.1 FEU anges att unionen ska erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, som ska ha samma rättsliga värde som fördragen, och i artikel 51.1 i denna stadga anges att dess bestämmelser riktar sig, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Härav följer att unionen och medlemsstaterna, när de utövar sin delade befogenhet på området ekonomisk, social och territoriell sammanhållning, inte får diskriminera personer och befolkningsgrupper på grund av att de tillhör en nationell minoritet.
Varken artikel 2 FEU, artikel 21.1 i stadgan om de grundläggande rättigheterna eller någon annan bestämmelse i unionsrätten som syftar till att motverka diskriminering, däribland bestämmelserna som avser tillhörighet till en nationell minoritet, kan i detta avseende utgöra grund för kommissionen att inom ramen för sammanhållningspolitiken föreslå en unionsrättsakt vars syfte och innehåll är att förebygga varje skillnad eller eftersläpning i ekonomisk utveckling i nationella minoritetsregioner i förhållande till omgivande regioner, som beror på de nackdelar som de förstnämnda regionernas etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag utgör för dem. I artikel 174 tredje stycket FEUF konstateras att de nordligaste regionerna med mycket låg befolkningstäthet, ö-regioner, gränsregioner och bergsregioner har naturbetingade eller demografiska nackdelar, som en följd av deras ö- eller gränsområdeskaraktär, deras höjdförhållanden, deras avlägsna belägenhet och deras låga eller mycket låga befolkningstäthet. Denna artikel nämner emellertid inte regioner vars etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag skiljer sig från de omgivande regionernas särdrag.
(se punkterna 82–84 och 86)
7. Det framgår av artikel 167 FEUF och, mer specifikt, av punkterna 2 och 5 i denna artikel att unionslagstiftaren – inom ramen för unionens kulturpolitik och för att bidra till kulturens utveckling i medlemsstaterna med respekt för dessas nationella och regionala mångfald samtidigt som den framhäver det gemensamma kulturarvet – får besluta om stimulansåtgärder som dock inte får omfatta någon harmonisering av medlemsstaternas lagar eller andra författningar, eller rekommendationer med vilka särskilt angivna mål eftersträvas, nämligen för det första att förbättra kunskaperna om och att sprida de europeiska folkens kultur och historia, för det andra att bevara och skydda det kulturarv som har europeisk betydelse, för det tredje icke-kommersiellt kulturutbyte och för det fjärde konstnärligt och litterärt skapande, även inom den audiovisuella sektorn.
Ett förslag till unionsrättsakt som har till syfte att, inom ramen för unionens sammanhållningspolitik, uppställa vissa garantier för bevarandet av de etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag som är specifika för nationella minoritetsregioner, skulle inte bidra till något av de mål som eftersträvas med den kulturpolitik som unionen ska föra enligt artikel 167 FEUF.
Att bevara nationella minoritetsregioner, genom bevarandet av deras etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag, och tillerkänna dessa regioner en autonom status i syfte att genomföra unionens sammanhållningspolitik, är nämligen ett mål som går långt utöver att blott bidra till kulturens utveckling i medlemsstaterna med respekt för dessas nationella och regionala mångfald och framhäva det gemensamma kulturarvet. Detta mål kan inte heller direkt knytas till något av de specifika mål som anges i artikel 167.2 FEUF. Kommissionen kunde inte med stöd av vare sig artikel 3.3 FEU, artikel 167.1 FEUF eller artikel 22 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna lägga fram ett förslag till unionsrättsakt, inom ramen för sammanhållningspolitiken, som syftade till att bevara den kulturella mångfalden bland de nationella minoriteterna.
(se punkterna 98–102)
8. Utan att det påverkar tillämpningen av de övriga bestämmelserna i fördragen och inom ramen för de befogenheter som dessa fördrag tilldelar unionen, bemyndigar artikel 19.1 FEUF unionslagstiftaren att vidta nödvändiga åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av kön, ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning. Denna bestämmelse kan således inte utgöra en adekvat rättslig grund för att föreslå en unionsrättsakt avseende nationella minoritetsområden som inte syftar till att bekämpa diskriminering av personer eller befolkningsgrupper i dessa regioner på grund av att de tillhör en sådan minoritet, utan att förebygga varje skillnad eller eftersläpning i ekonomisk utveckling i nationella minoritetsregioner i förhållande till omgivande regioner, som beror på de nackdelar som de förstnämnda områdenas etniska, kulturella, religiösa eller språkliga särdrag utgör för dem.
(se punkterna 111–113)
9. Se domen.
(se punkt 118)