Voorlopige editie
ARREST VAN HET GERECHT (Vierde kamer)
21 februari 2024 (*)
„Gewasbeschermingsmiddelen – Werkzame stof cypermethrin – Uitvoeringsverordening (EU) 2021/2049 – Verzoek tot interne herziening – Artikel 10, lid 1, van verordening (EG) nr. 1367/2006 – Afwijzing van het verzoek – Vaststelling van kritieke punten van zorg door EFSA – Risicobeoordeling en -management – Voorzorgsbeginsel – Beoordelingsbevoegdheid van de Commissie”
In zaak T‑536/22,
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), gevestigd te Brussel (België), vertegenwoordigd door A. Bailleux, advocaat,
verzoekster,
tegen
Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Becker, G. Gattinara en M. ter Haar als gemachtigden,
verweerster,
wijst
HET GERECHT (Vierde kamer),
samengesteld als volgt: R. da Silva Passos, president, I. Reine en T. Pynnä (rapporteur), rechters,
griffier: H. Eriksson, administrateur,
gezien de stukken,
na de terechtzitting op 12 oktober 2023,
het navolgende
Arrest (1)
1 Met haar beroep krachtens artikel 263 VWEU vordert verzoekster, Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), nietigverklaring van het besluit van de Europese Commissie van 23 juni 2022 (hierna: „bestreden besluit”) waarbij de Commissie het verzoek tot interne herziening heeft afgewezen dat verzoekster overeenkomstig artikel 10 van verordening (EG) nr. 1367/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 6 september 2006 betreffende de toepassing van de bepalingen van het Verdrag van Aarhus betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden op de instellingen en organen van de Unie (PB 2006, L 264, blz. 13) had ingediend voor uitvoeringsverordening (EU) 2021/2049 van de Commissie van 24 november 2021 tot verlenging van de goedkeuring van de werkzame stof cypermethrin als stof die in aanmerking komt voor vervanging, overeenkomstig verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen, en tot wijziging van de bijlage bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011 van de Commissie (PB 2021, L 420, blz. 6).
I. Voorgeschiedenis van het geding
2 Cypermethrin is een insecticide uit de familie van de pyrethroïden. Deze familie van insecticiden wordt in de Europese Unie op grote schaal gebruikt om plagen bij gewassen te bestrijden. Cypermethrin is zeer toxisch voor insecten.
3 Bij richtlijn 2005/53/EG van 16 september 2005 tot wijziging van richtlijn 91/414/EEG van de Raad teneinde chloorthalonil, chloortoluron, cypermethrin, daminozide en thiofanaat-methyl op te nemen als werkzame stof (PB 2005, L 241, blz. 51) heeft de Commissie cypermethrin als werkzame stof opgenomen in bijlage I bij richtlijn 91/414/EEG van de Raad van 15 juli 1991 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PB 1991, L 230, blz. 1). De werkzame stoffen in bijlage I bij richtlijn 91/414 worden geacht te zijn goedgekeurd krachtens verordening (EG) nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad van 21 oktober 2009 betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen en tot intrekking van de richtlijnen 79/117/EEG en 91/414 van de Raad (PB 2009, L 309, blz. 1), en zijn opgenomen in deel A van de bijlage bij uitvoeringsverordening (EU) nr. 540/2011 van de Commissie van 25 mei 2011 tot uitvoering van verordening nr. 1107/2009 wat de lijst van goedgekeurde werkzame stoffen betreft (PB 2011, L 153, blz. 1).
4 Deze goedkeuring was geldig tot 28 februari 2016. Wegens aanzienlijke vertragingen bij de herbeoordelings- en besluitvormingsprocessen werd deze goedkeuring in 2017, 2018, 2019, 2020 en 2021 door middel van uitvoeringsverordeningen van de Commissie echter met een jaar verlengd door het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders (hierna: „permanent comité”).
5 In het kader van de verlenging van de goedkeuring van cypermethrin heeft de lidstaat-rapporteur in overleg met de lidstaat-corapporteur een ontwerpbeoordelingsverslag over de verlenging opgesteld en dit verslag op 8 mei 2017 bij de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) en de Commissie ingediend.
6 EFSA heeft het ontwerpbeoordelingsverslag over de verlenging tevens aan de aanvragers en de lidstaten meegedeeld voor opmerkingen en heeft een openbare raadpleging hierover gehouden. Zij heeft vervolgens de ontvangen opmerkingen naar de Commissie doorgestuurd.
7 Op 31 juli 2018 heeft EFSA een wetenschappelijk advies uitgebracht met als opschrift „Peer Review of the pesticide risk assessment of the active substance cypermethrin” (Peer review van de risicobeoordeling pesticiden van de werkzame stof cypermethrin; hierna: „conclusies van EFSA”). EFSA heeft daarin vier „kritieke punten van zorg” vastgesteld.
8 Zoals blijkt uit de conclusies van EFSA, stelt zij een of meerdere kritieke punten van zorg vast in de volgende gevallen:
– wanneer voldoende informatie beschikbaar is om een evaluatie van de representatieve gebruiksdoeleinden te verrichten volgens de overeenkomstig artikel 29, lid 6, van verordening nr. 1107/2009 vastgestelde uniforme beginselen die zijn beschreven in verordening (EU) nr. 546/2011 van de Commissie van 10 juni 2011 tot uitvoering van verordening nr. 1107/2009 wat uniforme beginselen voor de evaluatie en de toelating van gewasbeschermingsmiddelen betreft (PB 2011, L 155, blz. 127), en wanneer op grond van die evaluatie niet kan worden geconcludeerd dat voor ten minste een van de representatieve gebruiksdoeleinden te verwachten valt dat een gewasbeschermingsmiddel met de betrokken werkzame stof geen enkel schadelijk effect heeft op de gezondheid van mens en dier, het milieu of het grondwater, en geen onaanvaardbaar effect heeft op het milieu;
– wanneer de evaluatie op een hoger niveau niet kon worden afgerond wegens een gebrek aan informatie en uit de beoordeling op het lagere niveau niet kan worden afgeleid dat een gewasbeschermingsmiddel met de werkzame stof naar verwachting, voor minstens een van de representatieve gebruiksdoeleinden ervan, geen enkel schadelijk effect heeft op de gezondheid van mens of dier, het milieu of het grondwater, noch enig onaanvaardbaar effect heeft op het milieu;
– indien de werkzame stof, in het licht van de stand van de wetenschappelijke en technische kennis en op basis van de richtsnoeren die beschikbaar zijn op de datum van indiening van de aanvraag, niet kan voldoen aan de in artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 bepaalde goedkeuringscriteria.
9 Voor cypermethrin heeft EFSA de volgende kritieke punten van zorg vastgesteld:
– een hoog risico voor in het water levende organismen;
– een hoog risico voor honingbijen;
– een hoog risico voor niet tot de doelsoorten behorende geleedpotigen buiten het behandelde gebied;
– het ontbreken van informatie over de samenstelling van de partijen pesticiden die zijn gebruikt bij de ecotoxicologische studies die de aanvragers van de goedkeuring hebben ingediend, waardoor EFSA niet kon nagaan of deze partijen pesticiden wel degelijk overeenstemden met de representatieve gebruiksdoeleinden van een gewasbeschermingsmiddel dat de werkzame stof bevat in de zin van artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1107/2009.
10 Tijdens de vergadering van het permanent comité in januari 2019 heeft de Commissie een voorstel tot verlenging van de goedkeuring ingediend waarbij het gebruik van cypermethrin werd beperkt tot de herfst en de winter, om de bijen en het aquatische milieu te beschermen, met risicobeperkende maatregelen die de verwaaiing van pesticiden in het milieu met 95 % verminderden, om zo nadelige effecten op het milieu te voorkomen.
11 Aangezien een meerderheid van de lidstaten weigerde om een voorstel tot verlenging van de goedkeuring met dergelijke beperkingen te steunen, heeft de Commissie EFSA gevraagd om een verklaring te publiceren over de maatregelen ter beperking van de risico’s van cypermethrin.
12 In september 2019 heeft EFSA een verklaring gepubliceerd over de maatregelen ter beperking van de risico’s van cypermethrin (hierna: „verklaring van 2019”). Daarin vermeldt zij dat alleen bij een risicobeperkende maatregel die de verwaaiing van pesticiden met meer dan 95 % vermindert een laag risiconiveau voor in het water levende organismen kan worden vastgesteld. Zij komt tot dezelfde vaststelling voor niet tot de doelsoorten behorende geleedpotigen. EFSA geeft eveneens aan dat de verstrekte studies geen betrekking hebben op het gebruik van cypermethrin in de herfst. EFSA is voorts van mening dat voor de bescherming van bijen de afwezigheid van bloeiend onkruid in het gewas, een verbod op het besproeien van bloeiende gewassen en een vermindering van de verwaaiing met 54 % voldoende zijn en dat een laag risiconiveau kan worden vastgesteld.
13 Na meerdere vergaderingen van het permanent comité heeft de Commissie op 24 november 2021 uitvoeringsverordening 2021/2049 aangenomen. Deze verlenging van de goedkeuring gaat evenwel gepaard met een reeks specifieke bepalingen die in bijlage I bij die verordening zijn opgenomen.
14 Op 20 januari 2022 heeft verzoekster op grond van artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 bij de Commissie een verzoek ingediend tot interne herziening van uitvoeringsverordening 2021/2049 met het oog op de intrekking of vervanging ervan door een verordening waarbij de aanvraag tot verlenging van de goedkeuring van de werkzame stof cypermethrin wordt verworpen. In dat verzoek zet verzoekster de redenen uiteen waarom zij van mening is dat deze verordening in strijd is met het voorzorgsbeginsel en met de verplichting van de Unie om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu te waarborgen, zoals volgt uit de artikelen 9 en 11, artikel 168, lid 1, en artikel 191, lid 1, VWEU en uit de artikelen 35 en 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, en zoals voor gewasbeschermingsmiddelen geconcretiseerd in verordening nr. 1107/2009, met name artikel 4 daarvan.
15 Op 18 februari 2022 heeft de Commissie EFSA om technische en wetenschappelijke bijstand verzocht in verband met alle relevante wetenschappelijke gegevens in het verzoek tot interne herziening. In haar antwoord op dit verzoek heeft EFSA op 15 maart 2022 een technisch verslag (hierna: „technisch verslag”) gepubliceerd waarin slechts één grief van verzoekster is onderzocht, te weten dat bij het onderzoek van de hormoonontregelende eigenschappen van cypermethrin geen rekening is gehouden met bepaalde studies in de onafhankelijke literatuur.
16 In een e-mail van 18 juli 2022 heeft de Commissie verzoekster een Franstalige kopie van het bestreden besluit toegezonden, waarbij een motivering van de afwijzing van het verzoek tot interne herziening was gevoegd.
II. Conclusies van partijen
17 Verzoekster verzoekt het Gerecht:
– het bestreden besluit nietig te verklaren;
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
18 De Commissie verzoekt het Gerecht:
– het beroep te verwerpen;
– verzoekster te verwijzen in de kosten.
III. In rechte
19 Ter ondersteuning van haar beroep voert verzoekster één middel aan, te weten schending van het voorzorgsbeginsel en niet-nakoming van de verplichting van de Unie om een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van de mens en van het milieu te waarborgen, zoals deze voortvloeit uit de artikelen 9 en 11, artikel 168, lid 1, en artikel 191, lid 1, VWEU en uit de artikelen 35 en 37 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, en zoals voor gewasbeschermingsmiddelen geconcretiseerd in verordening nr. 1107/2009, met name artikel 4 daarvan.
20 Verzoeksters enige middel bestaat uit twee onderdelen. Het eerste onderdeel is gericht tegen de inleidende opmerkingen in titel I van de bijlage bij het bestreden besluit. Het tweede onderdeel is gericht tegen de specifieke redenen die in titel II van die bijlage worden aangevoerd om de zeven grieven die verzoekster in haar verzoek tot interne herziening had geuit, te verwerpen.
21 Allereerst moet de kwestie van de aanvang van de in artikel 263, zesde alinea, VWEU bedoelde beroepstermijn worden onderzocht, alsmede de argumenten van partijen met betrekking tot de ontvankelijkheid van bepaalde door verzoekster aangevoerde argumenten, voor zover deze door de Commissie worden betwist. Ook moet worden herinnerd aan de omvang van de rechterlijke toetsing door het Gerecht.
A. Opmerkingen vooraf
1. Aanvang van de beroepstermijn als bedoeld in artikel 263, zesde alinea, VWEU
22 Hoewel de ontvankelijkheid van het beroep in casu door de Commissie niet is betwist wegens overschrijding van de beroepstermijn, heeft verzoekster er ter terechtzitting op gewezen dat het van belang is dat het Gerecht verduidelijkt wanneer de in artikel 263, zesde alinea, VWEU bedoelde beroepstermijn aanvangt, waarbij zij stelt dat deze termijn is ingegaan bij de mededeling van de Franstalige kopie van het bestreden besluit op 18 juli 2022 en niet bij de kennisgeving van dat besluit in het Engels op 23 juni 2022.
23 In dat verband zij er vooreerst aan herinnerd dat overeenkomstig artikel 2 van verordening nr. 1 van de Raad van 15 april 1958 tot regeling van het taalgebruik in de Europese Economische Gemeenschap (PB 1958, 17, blz. 385), de stukken die aan de instellingen worden gezonden, naar keuze van de afzender worden gesteld in een der officiële talen en dat het antwoord in dezelfde taal wordt gesteld.
24 Bovendien zij opgemerkt dat uit geen enkele bepaling van verordening nr. 1367/2006 blijkt dat de wetgever heeft willen afwijken van de algemene bepalingen inzake het taalgebruik van verordening nr. 1, en met name artikel 2 van deze verordening, wat betreft de krachtens artikel 10 van verordening nr. 1367/2006 ingediende verzoeken tot interne herziening.
25 In casu heeft verzoekster op 20 januari 2022 een verzoek tot interne herziening betreffende uitvoeringsverordening 2021/2049 in het Frans ingediend. Bijgevolg moet worden geoordeeld dat de mededeling in het Frans van het bestreden besluit, die verzoekster op 18 juli 2022 heeft ontvangen, het aanvangstijdstip van de in artikel 263, zesde alinea, VWEU bedoelde beroepstermijn vormt.
26 Aangezien het onderhavige beroep op 31 augustus 2022 ter griffie van het Gerecht is neergelegd, moet het dus ontvankelijk worden verklaard.
2. Aard van het beroep op grond van artikel 12 van verordening nr. 1367/2006 en strekking van de regel van overeenstemming tussen het verzoek tot herziening en het beroep tot nietigverklaring
27 Zonder te concluderen dat het beroep in zijn geheel niet-ontvankelijk is, voert de Commissie in meerdere passages van het verweerschrift en de dupliek aan dat bepaalde door verzoekster naar voren gebrachte argumenten niet waren aangevoerd in haar verzoek tot interne herziening. Die argumenten moeten bijgevolg niet-ontvankelijk worden verklaard, overeenkomstig de regel van overeenstemming tussen het herzieningsverzoek en het beroep tot nietigverklaring. Die regel houdt in dat een beroep tot nietigverklaring niet kan worden gebaseerd op nieuwe gronden of bewijzen die niet in het verzoek tot herziening waren opgenomen (arrest van 12 september 2019, TestBioTech e.a./Commissie, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, punten 38 en 39).
28 De Commissie betwist niet dat verzoekster ter ondersteuning van haar aanvankelijke betoog mag antwoorden op de argumenten die in het bestreden besluit zijn aangevoerd, maar zij is van mening dat verzoekster daarbij geen nieuw betoog mag aanvoeren. Dat zou de „werkingssfeer” van de ingevolge het verzoek tot herziening ingeleide procedure wijzigen, wat net moet worden voorkomen, zoals is uiteengezet in overweging 15 van verordening (EU) 2021/1767 van het Europees Parlement en de Raad van 6 oktober 2021 tot wijziging van verordening nr. 1367/2006 (PB 2021, L 356, blz. 1), en in punt 39 van het arrest van 12 september 2019, TestBioTech e.a./Commissie (C‑82/17 P, EU:C:2019:719). In dat verband is de Commissie van mening dat de procedure van interne herziening weliswaar tot doel heeft de toegang tot de rechter te waarborgen om op te komen tegen handelingen die het milieurecht kunnen schenden, maar dat het gebruik van deze procedure geen afbreuk mag doen aan het „nuttig effect” ervan, dat samenhangt met het behoud van hetzelfde „voorwerp” gedurende de gehele procedure.
29 Bovendien herinnert de Commissie eraan dat het Hof in zijn arrest van 12 september 2019, TestBioTech e.a./Commissie (C‑82/17 P, EU:C:2019:719), heeft aangegeven dat de bewijslast van een aanvrager van een interne herziening betrekking heeft op de „gegevens, feitelijk of rechtens”, zonder enige beperking. Er zijn dus geen „contextuele elementen” die „ontsnappen aan de logica van overeenstemming”.
30 Volgens de Commissie heeft de logica van het beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 12 van verordening nr. 1367/2006 immers enkel betrekking op de kwaliteit en de gegrondheid van het antwoord op het verzoek tot herziening, dat een beoordeling van de rechtmatigheid van een bepaalde maatregel bevat. Indien een aanvrager van een interne herziening niet tevreden is met het antwoord dat hij heeft gekregen, kan hij geen nieuwe argumenten toevoegen zonder het voorwerp van de met het verzoek tot interne herziening ingeleide procedure te wijzigen, aangezien zijn beroep op grond van artikel 12 juist ertoe strekt die beoordeling van de rechtmatigheid nietig te doen verklaren.
31 Uit overweging 21 van verordening 2021/1767 blijkt duidelijk dat de verzoeker van bij het begin van de procedure naar behoren gestaafde gegevens, feitelijk of rechtens, moet vermelden die „ernstige twijfel” kunnen doen rijzen over de beoordeling van de instelling of het orgaan van de Unie. Verzoekster mag dus geen gebruik maken van de rechtspraak betreffende andere gerechtelijke procedures, zoals de hogere voorziening of het beroep wegens niet-nakoming, aangezien met een dergelijke uitlegging naar analogie niet kan worden afgeweken van de uitleggingscriteria die het Hof rechtstreeks en specifiek heeft vastgesteld in zijn rechtspraak betreffende verordening nr. 1367/2006.
32 Het beroep dat verzoekster naar aanleiding van het antwoord op haar verzoek tot interne herziening heeft ingesteld, mag de herzieningsprocedure dus niet haar nuttig effect ontnemen en kan slechts tot doel hebben concreet na te gaan of de argumenten of gerede twijfels die verzoekster in het verzoek tot herziening heeft aangevoerd, zorgvuldig en met aannemelijke argumenten zijn behandeld.
33 Verzoekster betwist in het algemeen de uitlegging die de Commissie aan de regel van overeenstemming geeft. Zij merkt op dat de Commissie haar in een onmogelijke situatie lijkt te willen plaatsen, aangezien de Commissie haar enerzijds verwijt dat zij de in het verzoek tot interne herziening ontwikkelde argumenten herhaalt zonder rekening te houden met het in het bestreden besluit ontwikkelde betoog, maar anderzijds stelt dat sommige argumenten niet-ontvankelijk zijn omdat zij door verzoekster zijn aangevoerd als antwoord op het betoog dat de Commissie voor het eerst in het bestreden besluit heeft ontwikkeld. Een dergelijke uitlegging zou kennelijk in strijd zijn met het recht op een effectieve rechterlijke bescherming en met de opzet van verordening nr. 1367/2006.
34 Uit overweging 15 van verordening 2021/1767 blijkt dat de regel van overeenstemming uitsluitend belet dat verzoekers „gronden of bewijzen die niet in het verzoek tot herziening zijn opgenomen” aanvoeren teneinde het „nuttig effect” van het verzoek tot interne herziening te bewaren en te beletten dat verzoekers „het voorwerp van de bij dit verzoek ingeleide procedure [wijzigen]”. Gelet op hun gebruikelijke betekenis en op het doel dat met de regel van overeenstemming wordt nagestreefd, kunnen de begrippen „gronden” en „bewijzen” redelijkerwijs niet aldus worden uitgelegd dat zij alle elementen omvatten die bedoeld zijn om een argument dat reeds in het herzieningsverzoek was opgenomen, te verduidelijken of van context te voorzien.
35 In dat verband moet volgens verzoekster een parallel worden getrokken tussen deze regel van overeenstemming en de regel die geldt in het kader van de procedure in hogere voorziening en in het kader van niet-nakomingsprocedures.
36 De begrippen „gronden” en „bewijzen” kunnen evenmin redelijkerwijs aldus worden opgevat dat zij een verzoeker beletten te antwoorden op een argument dat de Commissie zelf aanvoert ter rechtvaardiging van haar besluit tot weigering van herziening.
37 Gelet op deze overwegingen vraagt verzoekster het Gerecht vast te stellen dat geen van de elementen waarvan de Commissie de ontvankelijkheid betwist als een nieuwe „grond” of nieuw „bewijs” mag worden beschouwd. Al deze elementen zijn door verzoekster naar voren gebracht als antwoord op het betoog dat de Commissie in het bestreden besluit heeft ontwikkeld om haar weigering van herziening te rechtvaardigen. Bovendien gaat het om contextuele elementen, ter verduidelijking of ter betwisting, waarvan de Commissie reeds op de hoogte was en die niet als doorslaggevend kunnen worden beschouwd of op zichzelf de grondslag kunnen vormen voor de vaststelling van onrechtmatigheid. In die zin wijzigen zij geenszins het voorwerp van het geding en doen zij geen afbreuk aan het nuttig effect van de herzieningsprocedure.
38 Er zij aan herinnerd dat krachtens artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 elke niet-gouvernementele organisatie die aan de criteria van artikel 11 van deze verordening voldoet, gerechtigd is om een met redenen omkleed verzoek tot interne herziening van een administratieve handeling in te dienen bij de instelling van de Unie die of het orgaan van de Unie dat de handeling met betrekking tot het milieurecht heeft gesteld. Wanneer, zoals in casu, de betrokken administratieve handeling een besluit tot verlenging van de goedkeuring van een werkzame stof, zoals cypermethrin, betreft, ziet het verzoek tot herziening overeenkomstig deze bepaling op de herbeoordeling van deze goedkeuring.
39 Het verzoek tot interne herziening van een administratieve handeling beoogt dus te doen vaststellen dat de betrokken handeling onrechtmatig of ongegrond is. De verzoeker kan vervolgens overeenkomstig artikel 12 van verordening nr. 1367/2006, gelezen in samenhang met artikel 10 van deze verordening, bij de Unierechter beroep wegens onbevoegdheid, schending van wezenlijke vormvoorschriften, schending van de Verdragen of van bepalingen ter uitvoering daarvan of misbruik van bevoegdheid instellen tegen het besluit waarbij het verzoek tot interne herziening ongegrond is verklaard.
40 Hieruit volgt dat, volgens een gezamenlijke lezing van de artikelen 10 en 12 van verordening nr. 1367/2006, een beroep tot nietigverklaring slechts ontvankelijk is voor zover het tegen het antwoord op dat verzoek is gericht en de ter ondersteuning van de nietigverklaring aangevoerde middelen specifiek betrekking hebben op dat antwoord (zie in die zin arrest van 15 december 2016, TestBioTech e.a./Commissie, T‑177/13, niet gepubliceerd, EU:T:2016:736, punt 56).
41 Dit beroep kan niet worden gebaseerd op nieuwe gronden of bewijzen die niet in het verzoek tot herziening waren opgenomen, aangezien anders het in artikel 10, lid 1, van verordening nr. 1367/2006 neergelegde vereiste dat dit verzoek met redenen moet worden omkleed, zijn nuttig effect zou verliezen en het voorwerp van de bij dit verzoek ingeleide procedure zou worden gewijzigd (arrest van 12 september 2019, TestBioTech e.a./Commissie, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, punt 39).
42 Het is dus inherent aan de herzieningsregeling dat de aanvrager van een herziening concrete en precieze redenen aanvoert die de beoordeling waarop het vergunningsbesluit is gebaseerd, op losse schroeven kunnen zetten. Teneinde de redenen voor een herziening op de vereiste wijze vast te stellen, is een aanvrager van een interne herziening van een onder het milieurecht vallende administratieve handeling derhalve verplicht de substantiële gegevens, feitelijk of rechtens, te vermelden die aannemelijke – dit wil zeggen ernstige – twijfel doen rijzen over de door de instelling of het orgaan van de Unie in de betrokken handeling gemaakte beoordeling (zie in die zin arrest van 12 september 2019, TestBioTech e.a./Commissie, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, punten 68 en 69).
43 Voorts kunnen de middelen en argumenten die in het kader van een beroep tot nietigverklaring van een besluit tot afwijzing van een verzoek tot interne herziening bij het Gerecht worden opgeworpen, slechts ontvankelijk worden geacht voor zover die middelen en argumenten reeds in het verzoek tot interne herziening door de verzoeker naar voren zijn gebracht, zodat de Commissie hierop heeft kunnen reageren (zie in die zin arresten van 15 december 2016, TestBioTech e.a./Commissie, T‑177/13, niet gepubliceerd, EU:T:2016:736, punt 68, en 4 april 2019, ClientEarth/Commissie, T‑108/17, EU:T:2019:215, punt 55).
44 Zoals de Commissie erkent, kan echter niet van een verzoekende partij die krachtens artikel 12 van verordening nr. 1367/2006 beroep instelt bij het Gerecht worden verlangd dat zij zich ertoe beperkt de argumenten die zij in haar verzoek tot interne herziening naar voren heeft gebracht, woordelijk te herhalen.
45 Net zoals een verzoeker een hogere voorziening mag instellen waarbij hij voor het Hof middelen aanvoert die uit het bestreden arrest zelf voortvloeien en die ertoe strekken in rechte de gegrondheid daarvan te betwisten (arrest van 29 november 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall e.a./Commissie, C‑176/06 P, niet gepubliceerd, EU:C:2007:730; punt 17; 10 april 2014, Commissie/Siemens Österreich e.a. en Siemens Transmission & Distribution e.a./Commissie, C‑231/11 P–C‑233/11 P, EU:C:2014:256, punt 102, en 25 januari 2022, Commissie/European Food e.a., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, punt 77), moet een verzoeker krachtens artikel 12 van verordening nr. 1367/2006 immers argumenten kunnen aanvoeren die ertoe strekken de gegrondheid van het besluit dat in antwoord op zijn verzoek tot interne herziening is vastgesteld, in rechte te betwisten. Deze argumenten mogen echter het voorwerp van de bij dit verzoek ingeleide procedure niet wijzigen, omdat deze anders haar nuttig effect zou verliezen. Zij mogen meer in het bijzonder geen nieuwe argumenten of bewijzen behelzen die reeds in het verzoek tot herziening hadden kunnen worden aangevoerd.
46 Verder kan een argument dat niet in de fase van het verzoek tot herziening is aangevoerd, niet worden beschouwd als een nieuw argument dat niet-ontvankelijk is in de fase van het beroep bij het Gerecht, indien het slechts een verdere uitwerking vormt van een betoog dat reeds is ontwikkeld in het kader van dat verzoek (zie in die zin en naar analogie arresten van 3 maart 2016, Spanje/Commissie, C‑26/15 P, niet gepubliceerd, EU:C:2016:132, punt 84; 13 juli 2017, Saint-Gobain Glass Deutschland/Commissie, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, punt 51, en 9 december 2020, Groupe Canal +/Commissie, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, punt 28). Een nieuw argument kan slechts worden aangemerkt als een uitwerking van een reeds eerder ingeroepen middel of grief, indien het met de aanvankelijk uiteengezette middelen of grieven een zodanige band vertoont dat het kan worden beschouwd als voortvloeiend uit een normale ontwikkeling van het debat in een contentieuze procedure (zie in die zin en naar analogie arrest van 13 juli 2022, Delifruit/Commissie, T‑629/20, EU:T:2022:448, punt 20 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
47 Gelet op de bijzondere aard van de bij verordening nr. 1367/2006 ingestelde herzieningsprocedure, moet een dergelijke mogelijkheid niettemin worden verzoend met de noodzaak om het nuttig effect van die procedure te waarborgen, zodat zij een verzoeker niet de mogelijkheid biedt om het voorwerp van die procedure te wijzigen door nieuwe gronden of bewijzen aan te voeren die onvoldoende nauw verband houden met de grieven die in de fase van het verzoek tot herziening zijn opgeworpen. Aldus kan verzoekster, zoals de Commissie stelt, in de onderhavige zaak geen nieuwe „contextuele” argumenten inroepen die aan de logica van deze regel van overeenstemming ontsnappen, tenzij wordt erkend dat die argumenten hoe dan ook niet ter zake dienend zijn.
48 In het licht van deze overwegingen zal het Gerecht hieronder de ontvankelijkheid van de door verzoekster aangevoerde argumenten onderzoeken voor elk van de specifieke grieven ter betwisting van de gegrondheid van het bestreden besluit.
3. Omvang van de rechterlijke toetsing door het Gerecht
49 Verordening nr. 1107/2009 heeft volgens artikel 1, lid 3, tot doel een hoog niveau van bescherming van de gezondheid van mensen en dieren en van het milieu te waarborgen en de werking van de interne markt te verbeteren door de regels voor het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen te harmoniseren en tegelijkertijd de landbouwproductie te verbeteren.
50 Door de handhaving van een hoog niveau van bescherming van het milieu verplicht te stellen, geeft verordening nr. 1107/2009 uitvoering aan artikel 11 en artikel 114, lid 3, VWEU. Artikel 11 VWEU bepaalt dat de eisen inzake milieubescherming moeten worden geïntegreerd in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Unie, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling. Met artikel 114, lid 3, VWEU wordt concrete invulling gegeven aan deze verplichting. Volgens deze bepaling gaat de Commissie in haar voorstellen op het gebied van met name milieubescherming – die worden gedaan uit hoofde van de onderlinge aanpassing van de wettelijke bepalingen die de instelling en de werking van de interne markt betreffen – uit van een hoog beschermingsniveau, daarbij in het bijzonder rekening houdend met alle nieuwe ontwikkelingen die op wetenschappelijke gegevens zijn gebaseerd. Ook het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie zullen binnen hun respectieve bevoegdheden deze doelstelling trachten te verwezenlijken. Deze bescherming van het milieu moet voorrang worden verleend boven economische overwegingen, zodat zij zelfs aanzienlijke negatieve economische gevolgen voor bepaalde marktdeelnemers kan rechtvaardigen (zie arrest van 17 mei 2018, Bayer CropScience e.a./Commissie, T‑429/13 en T‑451/13, EU:T:2018:280, punt 106 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
51 Verder preciseert overweging 8 van verordening nr. 1107/2009 dat het voorzorgsbeginsel dient te worden toegepast en dat deze verordening dient te waarborgen dat de industrie aantoont dat de stoffen of producten die worden geproduceerd of op de markt worden gebracht geen enkel schadelijk effect op de gezondheid van mens of dier hebben, noch enig onaanvaardbaar effect voor het milieu.
52 In dit kader moet de Commissie een ruime beoordelingsbevoegdheid worden toegekend opdat zij de haar door verordening nr. 1107/2009 opgedragen doelstellingen efficiënt kan nastreven, alsmede vanwege de ingewikkelde technische evaluaties die zij moet maken (zie in die zin arrest van 18 juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/Commissie, C‑326/05 P, EU:C:2007:443, punt 75). Dit geldt met name voor beslissingen op het gebied van risicobeheer die zij ingevolge die verordening moet nemen (arrest van 17 mei 2018, Bayer CropScience e.a./Commissie, T‑429/13 en T‑451/13, EU:T:2018:280, punt 143).
53 De uitoefening van deze bevoegdheid is evenwel niet onttrokken aan rechterlijke toetsing. Volgens vaste rechtspraak moet de Unierechter in het kader van deze toetsing immers nagaan of de procedurevoorschriften in acht zijn genomen, of de feiten waarop de Commissie zich baseert juist zijn vastgesteld, en of er geen sprake is van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten dan wel van misbruik van bevoegdheid (zie arrest van 18 juli 2007, Industrias Químicas del Vallés/Commissie, C‑326/05 P, EU:C:2007:443, punt 76 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
54 Met betrekking tot de toetsing door de Unierechter of er sprake is van een kennelijke beoordelingsfout, moet worden gepreciseerd dat om te kunnen vaststellen dat de Commissie bij de beoordeling van complexe feiten een kennelijke fout heeft gemaakt die de nietigverklaring van de bestreden handeling rechtvaardigt, de door de verzoekende partij aangevoerde bewijzen afdoende moeten zijn om de in de handeling weergegeven beoordeling van de feiten niet aannemelijk te maken. Onder voorbehoud van deze plausibiliteitstoetsing kan het Gerecht zijn beoordeling van de complexe feiten niet in de plaats stellen van die van de auteur van de handeling (zie arrest van 17 mei 2018, Bayer CropScience e.a./Commissie, T‑429/13 en T‑451/13, EU:T:2018:280, punt 145 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
55 De hierboven toegelichte grenzen aan de rechterlijke toetsing doen evenwel niet af aan de op de rechter rustende verplichting om de materiële juistheid van de aangevoerde bewijzen alsook de betrouwbaarheid en samenhang daarvan te controleren, en na te gaan of die elementen het relevante feitenkader vormen voor de beoordeling van een complexe toestand en of zij de daaruit getrokken conclusies kunnen schragen (zie in die zin arresten van 15 februari 2005, Commissie/Tetra Laval, C‑12/03 P, EU:C:2005:87, punt 39; 9 juli 2015, Duitsland/Commissie, C‑360/14 P, niet gepubliceerd, EU:C:2015:457, punt 37, en 4 mei 2023, ECB/Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, punt 56).
56 Bovendien moet eraan worden herinnerd dat in gevallen waarin een instelling van de Unie over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, het toezicht op de inachtneming van bepaalde procedurele waarborgen van fundamenteel belang is. Het Hof heeft gepreciseerd dat tot deze waarborgen met name behoren de verplichting voor de bevoegde instelling om alle relevante gegevens van het geval zorgvuldig en onpartijdig te onderzoeken en die om haar besluit toereikend te motiveren (zie in die zin arrest van 22 november 2007, Spanje/Lenzing, C‑525/04 P, EU:C:2007:698, punt 58 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
B. Inleidende opmerkingen in titel I van de bijlage bij het bestreden besluit (eerste onderdeel van het enige middel)
57 Dit eerste onderdeel bestaat uit drie afzonderlijke grieven betreffende, ten eerste, de rol van de Commissie als risicomanager op grond van verordening nr. 1107/2009, ten tweede, de rol van het voorzorgsbeginsel en, ten derde, de rol van de lidstaten bij de toelating van gewasbeschermingsmiddelen krachtens verordening nr. 1107/2009.
58 In dat verband zij erop gewezen dat de Commissie in de bijlage bij het bestreden besluit „een aantal algemene inleidende opmerkingen [heeft willen formuleren] over de aspecten die ten grondslag liggen aan haar regelgevende besluiten krachtens [verordening nr. 1107/2009] en die relevant zijn voor de interne herziening”.
59 Zoals de Commissie in haar verweerschrift erkent, kunnen diverse argumenten die verzoekster heeft aangevoerd met betrekking tot deze inleidende opmerkingen en die respectievelijk zien op de rol van de Commissie als risicomanager, het voorzorgsbeginsel en de rol van de lidstaten, van invloed zijn op de beoordeling van de gegrondheid van het beroep.
60 In deze omstandigheden kunnen de argumenten van verzoekster tegen deze inleidende opmerkingen, ook al zijn zij van horizontale aard, niet worden geacht niet-ontvankelijk of niet ter zake dienend te zijn. Zij moeten dus ten gronde worden onderzocht.
1. Rol van de Commissie als risicomanager en rol van het voorzorgsbeginsel
61 In de eerste plaats verwijt verzoekster de Commissie dat zij heeft geoordeeld dat zij als risicomanager in de zin van artikel 3 van verordening (EG) nr. 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden (PB 2002, L 31, blz. 1) „niet gehouden [was] in haar regelgevende besluiten de conclusies van de wetenschappelijke risicobeoordeling te volgen”, aangezien zij andere legitieme factoren in aanmerking kon nemen en risicobeperkende maatregelen aan haar goedkeuringsbesluiten kon verbinden.
62 Om te beginnen is het volgens verzoekster onjuist om de opzet en de beginselen van verordening nr. 178/2002 en bloc toe te passen op verordening nr. 1107/2009. In tegenstelling tot verordening nr. 178/2002, is verordening nr. 1107/2009 immers gebaseerd op het voorzorgsbeginsel, waardoor zij het veiligstellen van deze belangen systematisch boven de bevordering van economische belangen plaatst. Bovendien bevat bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 een aantal uitsluitingscriteria waarvan de niet-naleving de goedkeuring van de betrokken werkzame stof belet, zonder enige beoordelingsmarge voor de Commissie. Dit geldt met name voor de hormoonontregelende eigenschappen, waarvan het risico door verzoekster aan de orde is gesteld, en voor verschillende milieucriteria. Meer in het algemeen kan de Commissie een werkzame stof op grond van punt 3.8 van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 uit ecotoxicologisch oogpunt alleen goedkeuren indien „uit de risicobeoordeling blijkt dat de risico’s [...] aanvaardbaar zijn” en het gebruik ervan met name slechts een „verwaarloosbare blootstelling van honingbijen” oplevert.
63 Volgens verzoekster volgt uit deze bepalingen dat de Commissie niet bevoegd is om, uit hoofde van risicomanagement, werkzame stoffen goed te keuren waarvoor een onafhankelijke wetenschappelijke beoordeling aantoont dat zij niet voldoen aan de criteria van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009. Hetzelfde geldt voor de „aanvaardbare” aard van het risico, die soms kan zijn vastgesteld in de beoordelingsfase, en niet tijdens de fase van risicomanagement. Volgens de mededeling van de Commissie over het voorzorgsbeginsel van 2 februari 2000 [COM(2000) 1 definitief], vindt dit risicomanagement immers slechts plaats wanneer een „wetenschappelijke risico-evaluatie het niet mogelijk maakt om het betreffende risico met voldoende zekerheid vast te stellen omdat de gegevens ontoereikend of onnauwkeurig zijn of geen uitsluitsel geven”. Met andere woorden, wanneer het risico met voldoende zekerheid is vastgesteld, kan de Commissie de conclusies van de wetenschappelijke beoordeling niet naast zich neerleggen op basis van haar bevoegdheden als risicomanager. Dat is met name het geval wanneer EFSA aangeeft dat aan de stof „een hoog risico” is verbonden.
64 Bovendien wijst verzoekster erop dat zelfs indien de Commissie gelet op andere belangen, met name van economische aard, een stof zou kunnen goedkeuren waarvoor de beoordeling van EFSA aantoont dat zij niet voldoet aan de criteria van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009, uitvoeringsverordening 2021/2049 niet op een dergelijke motivering berust.
65 In de tweede plaats uit verzoekster kritiek op de vaststelling van de Commissie dat een goedkeuringsregeling die vergezeld gaat van „strikte risicobeperkende maatregelen”, zoals uitvoeringsverordening 2021/2049, tegelijkertijd uitvoering kan geven aan het voorzorgsbeginsel en een middel kan zijn om aan het evenredigheidsbeginsel te voldoen. Zij is ten eerste van mening dat het inroepen van dergelijke beginselen niet tot gevolg kan hebben dat de duidelijke en precieze goedkeuringsvoorwaarden van artikel 4 van en bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 worden uitgehold. Indien de wetenschappelijke beoordeling tot de vaststelling leidt dat een stof niet aan deze voorwaarden voldoet, kan de Commissie niet in de plaats treden van de wetgever door deze stof om politieke of economische redenen toch goed te keuren. Ten tweede moet de vaststelling van risicobeperkende maatregelen stroken met het doeltreffendheidsbeginsel. Dat beginsel wordt echter ondermijnd door voorwaarden die dermate strikt zijn dat zij onuitvoerbaar worden, waardoor het risico bestaat dat zij niet worden toegepast, nageleefd en gecontroleerd. Bepaalde voorwaarden die ten grondslag liggen aan uitvoeringsverordening 2021/2049, zoals bufferzones van meer dan honderd meter, zijn kennelijk onrealistisch. Voor het overige is aan de lidstaten geen enkele specifieke maatregel opgelegd, waardoor de naleving van deze voorwaarden nog meer een illusie wordt.
66 De Commissie is het oneens met deze argumenten.
67 Om te beginnen moet worden opgemerkt dat, anders dan de Commissie betoogt, het standpunt van verzoekster dat de Commissie automatisch „elke beoordelingsbevoegdheid” wordt ontnomen wanneer er onzekerheid bestaat over de vraag of aan een van de criteria van punt 3 van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 is voldaan, voldoende nauw aansluit bij het argument dat verzoekster in punt 16 van haar verzoek tot interne herziening heeft aangevoerd, waaruit volgt dat „krachtens het voorzorgsbeginsel, het beginsel van een hoog niveau van bescherming van de menselijke gezondheid en het milieu en artikel 4, [lid]1, van [verordening nr. 1107/2009], de vaststelling van ook maar één [kritiek punt van zorg] moet leiden tot [het niet verlengen van de goedkeuring] van de stof, aangezien de bescherming van de menselijke gezondheid of het milieu niet kan worden gewaarborgd”.
68 Ook het op punt 3.8 van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 gebaseerde argument moet worden geacht voldoende nauw verband te houden met de argumenten die verzoekster in haar verzoek tot interne herziening heeft aangevoerd en moet dus ontvankelijk worden geacht overeenkomstig de in punt 46 hierboven genoemde rechtspraak.
69 Ten gronde moet met betrekking tot de rol van de Commissie als risicomanager en de rol van het voorzorgsbeginsel allereerst worden opgemerkt dat de toelatings- en goedkeuringsprocedures die bij verordening nr. 1107/2009 zijn ingesteld voor gewasbeschermingsmiddelen en hun werkzame stoffen een uitdrukking vormen van het voorzorgsbeginsel (zie in die zin arrest van 17 mei 2018, Bayer CropScience e.a./Commissie, T‑429/13 en T‑451/13, EU:T:2018:280, punt 108 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
70 Het voorzorgsbeginsel vormt een algemeen Unierechtelijk beginsel dat de betrokken autoriteiten verplicht in het welbepaalde kader van de uitoefening van de hun bij de betrokken regeling toegekende bevoegdheden passende maatregelen te nemen om een aantal potentiële gevaren voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu te voorkomen, waarbij aan de vereisten in verband met de bescherming van deze belangen voorrang moet worden verleend boven economische belangen. Voor zover de instellingen van de Unie op alle gebieden waarop zij optreden, verantwoordelijk zijn voor de bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu, kan het voorzorgsbeginsel immers worden beschouwd als een autonoom beginsel dat voortvloeit uit de bepalingen van het Verdrag, met name artikel 11, artikel 168, lid 1, artikel 169, leden 1 en 2, en artikel 191, leden 1 en 2, VWEU (zie in die zin arresten van 26 november 2002, Artegodan e.a./Commissie, T‑74/00, T‑76/00, T‑83/00–T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 en T‑141/00, EU:T:2002:283, punt 184; 21 oktober 2003, Solvay Pharmaceuticals/Raad, T‑392/02, EU:T:2003:277, punt 121, en 11 juli 2019, BP/FRA, T‑838/16, niet gepubliceerd, EU:T:2019:494, punt 396).
71 Volgens het voorzorgsbeginsel kunnen bij onzekerheid over het bestaan en de omvang van risico’s voor onder meer het milieu, beschermende maatregelen worden genomen zonder dat hoeft te worden gewacht totdat de realiteit en de ernst van deze risico’s volledig zijn aangetoond. Wanneer het bestaan of de omvang van het gestelde risico niet met zekerheid kan worden bepaald omdat de resultaten van de verrichte onderzoeken niet concludent zijn, maar reële schade voor het milieu waarschijnlijk blijft ingeval het risico intreedt, rechtvaardigt het voorzorgsbeginsel dat beperkende maatregelen worden getroffen (zie arrest van 16 mei 2021, Bayer CropScience en Bayer/Commissie, C‑499/18 P, EU:C:2021:367, punt 80 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
72 Niettemin moet worden vastgesteld dat het voorzorgsbeginsel de vaststelling van beperkende maatregelen enkel rechtvaardigt op voorwaarde dat zij niet alleen niet-discriminerend en objectief, maar ook evenredig zijn. Zo heeft het in artikel 191, lid 2, VWEU neergelegde voorzorgsbeginsel betrekking op het optreden van de Unie en kan het niet aldus worden uitgelegd dat een instelling van de Unie louter op grond van dit beginsel verplicht is een specifieke maatregel, zoals de weigering van een toelating, te nemen. Ofschoon dit beginsel een beperkende maatregel van een instelling kan rechtvaardigen, neemt dat niet weg dat het nemen van een dergelijke maatregel op grond daarvan niet in alle omstandigheden verplicht is (zie in die zin en naar analogie arrest van 4 april 2019, ClientEarth/Commissie, T‑108/17, EU:T:2019:215, punten 282 en 284).
73 Wanneer het bestaan van het risico niet met voldoende zekerheid op basis van het wetenschappelijk onderzoek kan worden vastgesteld, is het al dan niet toepassen van het voorzorgsbeginsel in het algemeen afhankelijk van het beschermingsniveau dat de bevoegde autoriteit in de uitoefening van zijn ruime discretionaire bevoegdheid kiest. Deze keuze moet evenwel worden gemaakt overeenkomstig het beginsel dat aan de bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu voorrang moet worden verleend boven economische belangen, alsmede overeenkomstig de beginselen van evenredigheid en non-discriminatie (zie in die zin arresten van 26 november 2002, Artegodan e.a./Commissie, T‑74/00, T‑76/00, T‑83/00–T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 en T‑141/00, EU:T:2002:283, punt 186, en 21 oktober 2003, Solvay Pharmaceuticals/Raad, T‑392/02, EU:T:2003:277, punt 125).
74 Binnen het proces dat uitmondt in de vaststelling van passende maatregelen door een instelling teneinde bepaalde potentiële risico’s voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu krachtens het voorzorgsbeginsel te voorkomen, kunnen drie opeenvolgende fasen worden onderscheiden: ten eerste, het identificeren van de potentieel schadelijke gevolgen van een verschijnsel, ten tweede, de beoordeling van de risico’s voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu die met dit verschijnsel verband houden, en ten derde, wanneer de geïdentificeerde potentiële risico’s de drempel overschrijden van hetgeen aanvaardbaar is voor de samenleving, het risicobeheer door de vaststelling van passende beschermingsmaatregelen (arrest van 17 mei 2018, Bayer CropScience e.a./Commissie, T‑429/13 en T‑451/13, EU:T:2018:280, punt 111).
75 Ten eerste betoogt verzoekster in wezen dat wanneer een risico met voldoende zekerheid door EFSA is vastgesteld, de Commissie de conclusies van de wetenschappelijke beoordeling niet naast zich neer kan leggen op basis van haar bevoegdheden als risicomanager.
76 In dat verband moet er om te beginnen aan worden herinnerd dat de Commissie in het bestreden besluit het volgende heeft verklaard:
„Bij de vaststelling van uitvoeringsverordeningen betreffende de goedkeuring of verlenging van de goedkeuring van een werkzame stof krachtens [verordening nr. 1107/2009] treedt de Commissie op als risicomanager in de zin van artikel 3 van [verordening nr. 178/2002]. Zij treedt op na een risicobeoordelingsproces in twee fasen dat wordt geleid door een lidstaat-rapporteur en door EFSA, in nauw overleg met de risicomanagers van de lidstaten die vertegenwoordigd zijn in het Permanent Comité voor planten, dieren, levensmiddelen en diervoeders, afdeling Fytofarmaceutische producten – Wetgeving.
De Commissie wil er ten eerste aan herinneren dat zij als risicomanager niet gehouden is om in haar regelgevende besluiten de conclusies van de wetenschappelijke risicobeoordeling te volgen, maar dat zij deze als basis gebruikt om met kennis van zaken risicomanagementbeslissingen te nemen [zie overweging 34 van verordening nr. 178/2002], rekening houdend met verschillende elementen. Tot deze elementen behoren onder meer het ontwerpbeoordelingsverslag over de verlenging van de lidstaat-rapporteur en de conclusies van EFSA over de resultaten van de onder haar leiding uitgevoerde collegiale toetsing van dit ontwerpbeoordelingsverslag. In artikel 14, lid 1, tweede alinea, van [uitvoeringsverordening] (EU) nr. 844/2012 [van de Commissie van 18 september 2012 tot vaststelling van de nodige bepalingen voor de uitvoering van de verlengingsprocedure voor werkzame stoffen, als bedoeld in verordening nr. 1107/2009 van het Europees Parlement en de Raad betreffende het op de markt brengen van gewasbeschermingsmiddelen (PB 2012, L 252, blz. 26)] is immers bepaald dat de Commissie ‚rekening houdt’ met deze resultaten wanneer zij risicomanagementbeslissingen neemt. Bovendien kan de Commissie EFSA verzoeken om alle verduidelijkingen die zij noodzakelijk acht om overeenkomstig [verordening nr. 178/2002] een risicomanagementbeslissing te nemen, in het bijzonder wanneer zij van mening is dat de wetenschappelijke zekerheid moet worden vergroot. Deze verklaringen maken eveneens deel uit van de risicobeoordeling waarop de Commissie haar beslissing baseert.
De rol van de Commissie als risicomanager houdt in dat haar beslissingen een keuze kunnen inhouden bij de selectie van passende preventie- en beheersingsopties om de in de risicobeoordeling geïdentificeerde risico’s te beperken. In artikel 6 van [verordening nr. 1107/2009] is immers bepaald dat de goedkeuring en de verlenging van goedkeuringsbesluiten door de Commissie afhankelijk kunnen worden gesteld van voorwaarden en beperkingen, bijvoorbeeld betreffende ‚de noodzaak te verplichten tot risicobeperkende maatregelen’ [artikel 6, onder i)], teneinde de naleving van de goedkeuringscriteria van artikel 4 van en bijlage II bij [verordening nr. 1107/2009] te waarborgen.
De Commissie wil er in dit verband op wijzen dat het goedkeuringscriterium op milieugebied is dat er geen ‚onaanvaardbare’ effecten op het milieu zijn [zie artikel 4, lid 3, onder e), van verordening nr. 1107/2009], hetgeen verschilt van het criterium inzake de menselijke gezondheid, te weten ‚geen onmiddellijk of uitgesteld schadelijk effect op de gezondheid van de mens [...] of op die van dieren’ [zie artikel 4, lid 3, onder b), van verordening nr. 1107/2009].”
77 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat volgens de rechtspraak de beoordeling van de risico’s voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu voor de instelling die het hoofd moet bieden aan de uit een verschijnsel voortvloeiende potentieel schadelijke gevolgen impliceert dat zij deze risico’s wetenschappelijk beoordeelt en bepaalt of deze het voor de samenleving aanvaardbaar geachte risiconiveau overschrijden. Opdat de instellingen een risicobeoordeling kunnen maken, dienen zij dus enerzijds te beschikken over een wetenschappelijke risicobeoordeling en anderzijds te bepalen wat het voor de samenleving onaanvaardbaar geachte risiconiveau is (zie arrest van 17 maart 2021, FMC/Commissie, T‑719/17, EU:T:2021:143, punt 65 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
78 De wetenschappelijke risicobeoordeling is een wetenschappelijk proces dat bestaat in het – zoveel mogelijk – identificeren en karakteriseren van een gevaar, het beoordelen van de blootstelling daaraan en het karakteriseren van het risico [zie arrest van 12 april 2013, Du Pont de Nemours (France) e.a./Commissie, T‑31/07, niet gepubliceerd, EU:T:2013:167, punt 138 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
79 Daar het om een wetenschappelijk proces gaat, moet de wetenschappelijke risicobeoordeling door de instelling worden toevertrouwd aan wetenschappelijke deskundigen (zie arrest van 17 mei 2018, Bayer CropScience e.a./Commissie, T‑429/13 en T‑451/13, EU:T:2018:280, punt 115 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
80 De wetenschappelijke risicobeoordeling hoeft de instellingen niet noodzakelijkerwijze sluitende wetenschappelijke bewijzen te verstrekken voor het bestaan van het risico en de ernst van de potentiële negatieve gevolgen wanneer dat risico bewaarheid wordt. De context van de toepassing van het voorzorgsbeginsel komt immers per definitie overeen met een situatie van wetenschappelijke onzekerheid. Voorts kan de vaststelling van een preventieve maatregel, of omgekeerd de intrekking of versoepeling ervan, niet afhankelijk worden gesteld van het bewijs dat er geen enkel risico bestaat, want in de regel is het onmogelijk dit wetenschappelijk te bewijzen, aangezien een nulrisico in de praktijk niet bestaat. Een preventieve maatregel kan echter niet naar behoren worden gerechtvaardigd met een louter hypothetische benadering van het risico op grond van loutere veronderstellingen die nog niet wetenschappelijk zijn onderzocht (zie arrest van 17 maart 2021, FMC/Commissie, T‑719/17, EU:T:2021:143, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
81 De wetenschappelijke risicobeoordeling moet namelijk worden gebaseerd op de beste beschikbare wetenschappelijke gegevens en op onafhankelijke, objectieve en transparante wijze worden uitgevoerd [zie arrest van 12 april 2013, Du Pont de Nemours (France) e.a./Commissie, T‑31/07, niet gepubliceerd, EU:T:2013:167, punt 141 en aldaar aangehaalde rechtspraak].
82 Voorts mag een preventieve maatregel slechts worden getroffen indien het risico, zonder dat het bestaan en de omvang ervan volledig door sluitende wetenschappelijke gegevens zijn aangetoond, toch voldoende gedocumenteerd lijkt door de wetenschappelijke gegevens die beschikbaar zijn wanneer de maatregel wordt getroffen [arresten van 12 april 2013, Du Pont de Nemours (France) e.a./Commissie, T‑31/07, niet gepubliceerd, EU:T:2013:167, punt 143; 17 mei 2018, Bayer CropScience e.a./Commissie, T‑429/13 en T‑451/13, EU:T:2018:280, punt 120, en 17 maart 2021, FMC/Commissie, T‑719/17, EU:T:2021:143, punt 73].
83 De bepaling van het voor de samenleving onaanvaardbaar geachte risiconiveau is vervolgens, onder eerbiediging van de toepasselijke normen, de taak van de instellingen die zijn belast met de beleidskeuze bestaande in de vaststelling van een passend niveau van bescherming van de samenleving. Het staat aan die instellingen om te bepalen waar de kritische drempel ligt voor mogelijke negatieve gevolgen voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu en voor de ernst van die potentiële gevolgen, welke hun voor de samenleving niet meer aanvaardbaar lijkt en bij overschrijding waarvan, in het belang van de bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu, en ondanks de nog bestaande wetenschappelijke onzekerheid, preventieve maatregelen vereist zijn (zie arrest van 17 maart 2021, FMC/Commissie, T‑719/17, EU:T:2021:143, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
84 Bij de bepaling van het voor de samenleving onaanvaardbaar geachte risiconiveau zijn de instellingen gehouden aan hun verplichting om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu te verzekeren. Dit hoge beschermingsniveau hoeft, om verenigbaar te zijn met artikel 114, lid 3, VWEU, niet noodzakelijkerwijs het hoogste niveau te zijn dat technisch mogelijk is. Bovendien mogen deze instellingen niet een louter hypothetische benadering van het risico hanteren en hun besluiten op een „nulrisico” afstemmen [arresten van 12 april 2013, Du Pont de Nemours (France) e.a./Commissie, T‑31/07, niet gepubliceerd, EU:T:2013:167, punt 146, en 17 maart 2021, FMC/Commissie, T‑719/17, EU:T:2021:143, punt 76].
85 De bepaling van het voor de samenleving onaanvaardbaar geachte risiconiveau is afhankelijk van de beoordeling van de bijzondere omstandigheden van elk geval door de bevoegde overheid. In dat verband kan de overheid met name rekening houden met de ernst van de gevolgen van een optreden van dit risico voor de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu, met inbegrip van de omvang van de mogelijke negatieve gevolgen, de duur, de omkeerbaarheid of de mogelijke effecten ervan op de lange termijn, alsmede met de vraag of het risico op basis van de beschikbare wetenschappelijke gegevens meer of minder concreet lijkt [arrest van 12 april 2013, Du Pont de Nemours (France) e.a./Commissie, T‑31/07, niet gepubliceerd, EU:T:2013:167, punt 147; 17 mei 2018, Bayer CropScience e.a./Commissie, T‑429/13 en T‑451/13, EU:T:2018:280, punt 124, en 17 maart 2021, FMC/Commissie, T‑719/17, EU:T:2021:143, punt 77].
86 Tenslotte omvat risicomanagement alle maatregelen die een instelling die het hoofd moet bieden aan een risico, treft om dit terug te brengen tot een voor de samenleving aanvaardbaar geacht niveau vanuit het oogpunt van haar verplichting, krachtens het voorzorgsbeginsel, om een hoog niveau van bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid en het milieu te verzekeren [arresten van 12 april 2013, Du Pont de Nemours (France) e.a./Commissie, T‑31/07, niet gepubliceerd, EU:T:2013:167, punt 148; 17 mei 2018, Bayer CropScience e.a./Commissie, T‑429/13 en T‑451/13, EU:T:2018:280, punt 125, en 17 maart 2021, FMC/Commissie, T‑719/17, EU:T:2021:143, punt 78].
87 Deze maatregelen omvatten voorlopige maatregelen die evenredig, niet-discriminerend, transparant en coherent moeten zijn ten opzichte van reeds getroffen gelijksoortige maatregelen (zie arrest van 17 mei 2018, Bayer CropScience e.a./Commissie, T‑429/13 en T‑451/13, EU:T:2018:280, punt 126 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
88 Gelet op het voorgaande kan verzoekster niet staande houden dat de Commissie, zodra EFSA kritieke punten van zorg heeft vastgesteld, geen beoordelingsbevoegdheid ter zake meer heeft.
89 Hoewel de Commissie krachtens artikel 14, lid 1, tweede alinea, van uitvoeringsverordening nr. 844/2012 „rekening moet houden” met de conclusies van EFSA en het door de lidstaat-rapporteur opgestelde ontwerpbeoordelingsverslag over de verlenging bij de vaststelling van een verordening betreffende de verlenging van de goedkeuring van een werkzame stof, is zij als risicomanager niet gebonden aan de bevindingen van EFSA of van de lidstaat-rapporteur (zie in die zin arrest van 4 oktober 2023, Ascenza Agro en Industrias Afrasa/Commissie, T‑77/20, EU:T:2023:602, punten 246 en 247).
90 „Rekening houden met” kan immers niet aldus worden geïnterpreteerd dat de Commissie verplicht is om de conclusies van EFSA of van de lidstaat-rapporteur op alle punten te volgen, ook al zijn deze conclusies het startpunt van en dus van groot belang voor de beoordeling (zie in die zin arrest van 9 februari 2022, Taminco en Arysta LifeScience Great Britain/Commissie, T‑740/18, EU:T:2022:61, punt 141).
91 De ruime beoordelingsbevoegdheid van de Commissie als risicomanager blijft echter begrensd door de noodzaak te voldoen aan de bepalingen van verordening nr. 1107/2009, met name artikel 4, gelezen in samenhang met bijlage II bij deze verordening, en door het voorzorgsbeginsel dat aan alle bepalingen van deze verordening ten grondslag ligt.
92 Met name wanneer de risicobeoordeling leidt tot de vaststelling van meerdere kritieke punten van zorg in de zin van punt 8 hierboven en tot een aanbeveling om de goedkeuring van de betrokken werkzame stof niet te verlengen, kan de Commissie in beginsel niet afwijken van de resultaten van die beoordeling, omdat anders het voorzorgsbeginsel zou worden geschonden.
93 In dat verband kan de Commissie de goedkeuring van een werkzame stof slechts verlengen indien afdoende is aangetoond dat, ondanks de vaststelling van kritieke punten van zorg, op basis van risicobeperkende maatregelen kan worden geconcludeerd dat aan de criteria van artikel 4, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1107/2009 is voldaan. Een dergelijk bewijs kan niet als afdoende worden beschouwd zonder wetenschappelijke verificatie van de geschiktheid van dergelijke maatregelen in het licht van bovengenoemde criteria.
94 Zoals de Commissie betoogt, en mits de in de punten 89 tot en met 93 genoemde beginselen in acht worden genomen, bestaat haar rol er dus juist in om te bepalen welke risico’s aanvaardbaar zijn voor de samenleving, met een hogere tolerantiedrempel voor de bescherming van het milieu dan voor de gezondheid van mens en dier, en rekening houdend met beheersmaatregelen om specifieke risico’s te beperken.
95 Anders dan verzoekster beweert, betekent dit niet dat de Commissie, door de goedkeuring van de werkzame stof cypermethrin te verlengen op voorwaarde dat bepaalde risicobeheersmaatregelen worden getroffen, de wetenschappelijke beoordelingen van EFSA naast zich neer heeft gelegd of buiten beschouwing heeft gelaten.
96 In dat verband zij eraan herinnerd dat in casu de risicobeoordeling van EFSA in haar conclusies later werd verduidelijkt door haar verklaring van 2019, waarin zij de mogelijkheid bevestigde om risicobeheersmaatregelen vast te stellen. Ondanks het feit dat EFSA in haar conclusies vier kritieke punten van zorg heeft vastgesteld, moet dus worden geoordeeld dat de Commissie als risicomanager wel nog beoordelingsbevoegdheid had, mits zij ervoor zorgde dat aan de criteria van artikel 4 van verordening nr. 1107/2009 was voldaan. Het is met andere woorden niet uitgesloten dat de Commissie met inachtneming van het voorzorgsbeginsel nagaat of het risico aanvaardbaar kan worden door het opleggen van bepaalde maatregelen.
97 Verzoekster verwijst bovendien ten onrechte uitsluitend naar dergelijke risicobeheersmaatregelen wanneer er „geen gegevens voorhanden zijn”. In artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1107/2009 wordt immers verwezen naar „realistische gebruiksomstandigheden”, zodat de maatregelen in kwestie ook kunnen worden genomen voor vastgestelde risico’s, zelfs wanneer een risico is vastgesteld op basis van een volledige reeks gegevens.
98 Verzoeksters eerste grief dient derhalve te worden afgewezen.
99 Ten tweede voert verzoekster in wezen aan dat bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 een aantal uitsluitingscriteria bevat waarvan de niet-naleving de goedkeuring van de betrokken werkzame stof belet, zonder enige beoordelingsmarge voor de Commissie. Dat is met name het geval voor de hormoonontregelende eigenschappen als bedoeld in de punten 3.6.5 en 3.8.5 van bijlage II bij voornoemde verordening.
100 In dat verband blijkt uit de rechtspraak dat de criteria van de punten 3.6.2, 3.6.3 en 3.6.5 van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009, die respectievelijk betrekking hebben op de genotoxiciteit, de carcinogeniteit en de hormoonontregelende eigenschappen, op dezelfde wijze zijn geformuleerd en op dezelfde wijze moeten worden uitgelegd als het criterium van punt 3.6.4 van deze bijlage, te weten dat een werkzame stof „slechts [wordt] goedgekeurd wanneer” deze stof „niet als [mutageen, kankerverwekkend of toxisch voor de voortplanting] is of moet worden ingedeeld”. In die zin gaat het om „uitsluitingscriteria”, in tegenstelling tot de voorwaarden van artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1107/2009, waarvoor in artikel 4, lid 1, van dezelfde verordening is bepaald dat als kan worden verwacht dat aan de in die leden gestelde eisen is voldaan, de betrokken stof moet worden goedgekeurd (zie in die zin arrest van 4 oktober 2023, Ascenza Agro en Industrias Afrasa/Commissie, T‑77/20, EU:T:2023:602, punten 118‑121).
101 Niettemin kan worden volstaan met de vaststelling dat uit het bestreden besluit niet blijkt dat het criterium van punt 3.6.5 van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 geen uitsluitingscriterium zou zijn in de zin van de in punt 100 hierboven aangehaalde rechtspraak. Bovendien is cypermethrin op geen enkel moment door EFSA of door de lidstaat-rapporteur ingedeeld als werkzame stof met hormoonontregelende eigenschappen in de zin van punt 3.6.5 van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009. De naleving van het criterium inzake hormoonontregelende eigenschappen behoorde voorts niet tot de „kritieke punten van zorg” die EFSA in haar conclusies heeft vastgesteld.
102 Bijgevolg is de tweede grief van verzoekster niet ter zake dienend.
103 Wat ten derde de argumenten betreft die verzoekster ontleent aan de noodzaak om te voldoen aan het doeltreffendheidsbeginsel, blijft de ruime beoordelingsbevoegdheid van de Commissie als risicomanager – zoals aangegeven in punt 91 hierboven – begrensd door artikel 4 van verordening nr. 1107/2009, gelezen in samenhang met bijlage II bij deze verordening. In dat verband volgt uit artikel 4, leden 2 en 3, van deze verordening dat de goedkeuring van een werkzame stof alleen kan worden toegekend indien is aangetoond dat in realistische gebruiksomstandigheden aan de goedkeuringscriteria is voldaan. Overeenkomstig lid 5 van datzelfde artikel moet zijn vastgesteld dat een of meer representatieve gebruiksdoeleinden van minstens één gewasbeschermingsmiddel dat de werkzame stof bevat in realistische gebruiksomstandigheden aan voornoemde criteria voldoen.
104 Ook kan de Commissie als risicomanager niet oordelen dat aan de criteria van artikel 4, leden 2 en 3, van verordening nr. 1107/2009 is voldaan wanneer die conclusie is gebaseerd op het opleggen van risicobeperkende maatregelen waarmee de schadelijke effecten op de gezondheid van de mens of de onaanvaardbare milieueffecten niet kunnen worden uitgesloten, met name omdat die maatregelen onrealistisch zijn. Zij kan derhalve geen „veilig” gebruik vaststellen zonder zich ervan te vergewissen dat de daartoe opgelegde risicobeperkende maatregelen het vastgestelde risico daadwerkelijk, en niet in theorie, tot een aanvaardbaar niveau kunnen beperken.
105 Evenwel heeft de Commissie in het bestreden besluit nergens aangevoerd dat zij risicobeperkende maatregelen kan opleggen die onrealistisch zijn. Zij heeft zich daarentegen gebaseerd op de verklaring van 2019, waarin EFSA zelf heeft vastgesteld dat op grond van de risicobeperkende maatregelen in bijlage I bij uitvoeringsverordening 2021/2049, waarvan de naleving door de lidstaten moet worden gecontroleerd in het kader van de toelatingsprocedures voor gewasbeschermingsmiddelen met de betrokken werkzame stof, kon worden geconcludeerd dat er sprake was van een laag risico voor in het water levende organismen en niet tot de doelsoorten behorende geleedpotigen, met inbegrip van bijen. De Commissie heeft voorts geoordeeld dat het aan de lidstaten stond om in het kader van die toelatingsprocedures na te gaan of dergelijke maatregelen in de praktijk mogelijk waren. Verzoeksters argument moet dus worden afgewezen.
106 De verwijzing naar de economische of politieke overwegingen waaraan de Commissie voorrang zou hebben gegeven door uitvoeringsverordening 2021/2049 vast te stellen, is een nieuw argument ten opzichte van de in het verzoek tot herziening aangevoerde grieven, dat derhalve niet-ontvankelijk is in het kader van het onderhavige beroep. Dit argument is hoe dan ook te vaag en te hypothetisch om de rechtmatigheid van het bestreden besluit op losse schroeven te kunnen zetten.
107 Ten slotte heeft de Commissie geen blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in het bestreden besluit in wezen te verklaren dat zij zich bij de toepassing en tenuitvoerlegging van verordening nr. 1107/2009 kon laten leiden door het voorzorgsbeginsel, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, zoals het Hof heeft bevestigd (zie in die zin arrest van 6 mei 2021, Bayer CropScience en Bayer/Commissie, C‑499/18 P, EU:C:2021:367, punt 166).
108 Onverminderd de vraag of de Commissie rechtsgeldig kon oordelen dat cypermethrin aan de goedkeuringsvoorwaarden van punt 3.6.5 van bijlage II bij verordening nr. 1107/2009 voldeed, hetgeen hieronder zal worden onderzocht, moet verzoeksters betoog dus worden afgewezen.
2. Rol van de lidstaten krachtens verordening nr. 1107/2009
109 Verzoekster is van mening dat de Commissie niet op goede gronden kan oordelen dat het aan de lidstaten staat om bij het verlenen van toelatingen voor het op de markt brengen van producten die cypermethrin bevatten „passende voorwaarden, zoals risicobeperkende maatregelen, vast te stellen” en om de in artikel 50 van verordening nr. 1107/2009 bedoelde vergelijkende evaluatie uit te voeren voor zover cypermethrin is ingedeeld als stof die in aanmerking komt om te worden vervangen.
110 Zij meent dat de Commissie haar verantwoordelijkheden niet kan afschuiven op de lidstaten. Ten eerste beschikken de meeste lidstaten niet over de administratieve capaciteit om dergelijke risicobeperkende maatregelen te ontwerpen, en nog minder om toe te zien op de naleving ervan in de praktijk. Door de lidstaten hiermee op te zadelen, schendt de Commissie dus het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking. Ten tweede voorziet verordening nr. 1107/2009 in een beginsel van wederzijdse erkenning op grond waarvan de houder van een toelating in één lidstaat zich op deze toelating kan beroepen in andere lidstaten. Dit mechanisme heeft tot gevolg dat de lidstaten geen echte controle meer hebben over de producten die op hun grondgebied worden gebruikt en kan leiden tot een „race naar de bodem”. Tegen deze achtergrond brengt het standpunt van de Commissie de twee doelstellingen van verordening nr. 1107/2009 in gevaar, te weten de harmonisatie van de regels inzake gewasbeschermingsmiddelen op de interne markt en de verwezenlijking van een hoog niveau van bescherming van de gezondheid en het milieu.
111 De Commissie betwist deze argumenten.
112 In de bijlage bij het bestreden besluit heeft de Commissie in deel c), met het opschrift „De rol van de lidstaten bij de toelating van gewasbeschermingsmiddelen krachtens [verordening nr. 1107/2009]”, bij wijze van „inleidende opmerkingen” het volgende gepreciseerd:
„De Commissie wenst eraan te herinneren dat de wetgevers hebben besloten de goedkeuring van werkzame stoffen op Unieniveau te regelen, waarbij de lidstaten evenwel verantwoordelijk blijven om producten die deze stoffen bevatten toe te laten voor gebruik als pesticide (zie overwegingen 10 en 23 van [verordening nr. 1107/2009]). De lidstaten moeten eveneens de veiligheid waarborgen door passende voorwaarden, zoals risicobeperkende maatregelen, vast te stellen, met inbegrip van, maar niet beperkt tot de in het kader van de goedkeuring op het niveau van de [Unie] vereiste maatregelen. Wanneer een stof wordt ingedeeld als stof die in aanmerking komt voor vervanging, kunnen de lidstaten bovendien slechts een toelating verlenen indien is voldaan aan de voorwaarden van artikel 50 van [verordening nr. 1107/2009], te weten nadat een vergelijkende evaluatie is uitgevoerd.
In het geval van cypermethrin is de Commissie zorgvuldig te werk gegaan en heeft zij de standpunten van de risicobeoordelaars over de verlenging van de goedkeuring van cypermethrin in detail onderzocht. Zij heeft opnieuw contact opgenomen met EFSA en met de [lidstaat-rapporteur]. Zij heeft haar besluit verder onderbouwd door EFSA om een aanvullende verklaring over de doeltreffendheid van mogelijke risicobeperkende maatregelen te verzoeken en door van de lidstaten te verlangen dat zij via hun toelatingen dergelijke maatregelen opleggen (zie de ‚specifieke voorwaarden’ in de bijlagen I en II bij de verordening van de Commissie), die onder meer betrekking hebben op de volgende elementen:
– beperking van het gebruik tot professionele gebruikers;
– specifieke, meetbare voorwaarden voor de bescherming van in het water levende organismen en niet tot de doelsoorten behorende geleedpotigen, met inbegrip van bijen;
– specifieke instructies die vereisen dat de lidstaten bij de behandeling van een toelatingsaanvraag bijzondere aandacht besteden aan verschillende aspecten, waaronder de bescherming van in het water levende organismen en niet tot de doelsoorten behorende geleedpotigen, met inbegrip van bijen, de beoordeling van de risico’s voor de consument en de technische specificatie van de werkzame stof zoals die wordt gefabriceerd;
– vaststelling van monitoringvoorschriften, indien passend geacht.”
113 Zoals de Commissie terecht opmerkt, betwist verzoekster de gegrondheid van voornoemd betoog in de bijlage bij het bestreden besluit niet, maar stelt zij in wezen alleen dat, ten eerste, de Commissie zich aan haar verplichtingen onttrekt door deze „af te schuiven” op de lidstaten en, ten tweede, het in artikel 40 en volgende van verordening nr. 1107/2009 neergelegde beginsel van wederzijdse erkenning van toelatingen in strijd is met de doelstellingen van die verordening.
114 Wat het eerste argument betreft, dient te worden vastgesteld dat de Commissie geen blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door in herinnering te brengen dat krachtens verordening nr. 1107/2009 de goedkeuring van de werkzame stof tot de verantwoordelijkheden van de Commissie behoort, terwijl de verantwoordelijkheid voor de toelating van het product op de lidstaten rust. Verzoekster wijst bovendien alleen op de problemen van buitensporige administratieve lasten waarmee de nationale autoriteiten te kampen zouden hebben, maar betwist niet dat de lidstaten krachtens artikel 50 van verordening nr. 1107/2009 inderdaad een vergelijkende evaluatie moeten uitvoeren alvorens een toelating te verlenen voor een gewasbeschermingsmiddel dat een stof bevat die in aanmerking komt voor vervanging.
115 In haar repliek stelt verzoekster dat artikel 50 van verordening nr. 1107/2009 de Commissie niet belette om zelf risicobeperkende maatregelen vast te stellen in uitvoeringsverordening 2021/2049. Een dergelijk argument is echter niet ter zake dienend, aangezien het geen afbreuk doet aan de vaststelling van de Commissie in het bestreden besluit dat het op basis van het stelsel van verordening nr. 1107/2009 aan de lidstaten staat om bij de toelating van producten passende voorwaarden vast te stellen, die verder kunnen gaan dan de op het niveau van de Unie opgelegde beperkingen voor de werkzame stof. De verwijzingen van verzoekster naar artikel 6 en artikel 36, lid 3, van verordening nr. 1107/2009 kunnen – gesteld dat zij ontvankelijk zijn – evenmin afbreuk doen aan deze conclusie.
116 Wat het tweede argument betreft, dat ziet op de wederzijdse erkenning, zijn de door verzoekster aangevoerde elementen evenmin ter zake dienend, aangezien in het geval van een stof die in aanmerking komt om te worden vervangen artikel 41, lid 2, onder b), van verordening nr. 1107/2009 een dergelijk stof juist vrijstelt van de toepassing van de verplichte wederzijdse erkenning.
117 Verzoekster voert desalniettemin aan dat de lidstaten krachtens deze bepaling de procedure van wederzijdse erkenning mogen toepassen, wat in de praktijk tot een race naar de bodem zou leiden. Gesteld dat dit inderdaad het geval is, kan bij gebreke van een door verzoekster opgeworpen exceptie van onwettigheid van artikel 41 van verordening nr. 1107/2009 met een dergelijk argument evenmin worden aangetoond dat de Commissie blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting of een kennelijke beoordelingsfout heeft gemaakt door in het bestreden besluit te herinneren aan de rol van de lidstaten krachtens verordening nr. 1107/2009.
118 Alle argumenten van verzoekster met betrekking tot de inleidende opmerkingen van de Commissie in de bijlage bij het bestreden besluit moeten derhalve worden afgewezen.
C. Grieven van verzoekster ter ondersteuning van haar verzoek tot interne herziening (tweede onderdeel van het enige middel)
[omissis]
7. Zevende grief, ontleend aan het verzuim om de chronische toxiciteit van de door de aanvrager voorgelegde representatieve formulering te onderzoeken
[omissis]
435 Derhalve dient de zevende grief te worden afgewezen en moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
436 Volgens artikel 134, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen voor zover dit is gevorderd. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT (Vierde kamer),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) wordt verwezen in de kosten.
da Silva Passos | Reine | Pynnä |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 21 februari 2024.
ondertekeningen