Sag T-536/22
(offentliggjort i uddrag)
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Fjerde Afdeling) af 21. februar 2024
»Plantebeskyttelsesmidler – aktivstoffet cypermethrin – gennemførelsesforordning (EU) 2021/2049 – anmodning om intern prøvelse – artikel 10, stk. 1, i forordning (EF) nr. 1367/2006 – afslag på anmodningen – EFSA’s identifikation af kritiske områder, der giver anledning til bekymring – risikovurdering og risikostyring – forsigtighedsprincippet – Kommissionens skøn«
1. Annullationssøgsmål – frister – begyndelsestidspunkt – dato for meddelelsen af afgørelsen – Kommissionens svar på en anmodning om intern prøvelse udfærdiget på et andet sprog end anmodningssproget – efterfølgende meddelelse til den part, der anmoder om intern prøvelse, af en kopi af dette svar på anmodningssproget – fristen begynder at løbe på datoen for denne efterfølgende meddelelse
(Art. 263, stk. 6, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1367/2006; Rådets forordning nr. 1, art. 2)
(jf. præmis 24)
2. Miljø – Århuskonventionen – anvendelse på EU-institutionerne – ikke-statslige organisationers mulighed for at anmode om intern prøvelse af forvaltningsakter på miljøområdet – forvaltningsakt om fornyelse af godkendelsen af et aktivstof – genstanden for prøvelsen – fornyet vurdering af godkendelsen
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1367/2006, art. 10, stk. 1)
(jf. præmis 38)
3. Annullationssøgsmål – anbringender – søgsmål til prøvelse af en afgørelse om afslag på en anmodning om prøvelse – anbringende, som ikke er fremsat i anmodningen om prøvelse – afvisning – argumenter, der blot udgør en uddybning af et anbringende, der er fremsat i anmodningen om prøvelse – formaliteten – grænser – anbringende, der ikke ændrer genstanden for proceduren for intern prøvelse
(Art. 263 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1367/2006, art. 12)
(jf. præmis 41, 43, 46 og 47)
4. Miljø – Århuskonventionen – anvendelse på EU-institutionerne – ikke-statslige organisationers mulighed for at anmode om intern prøvelse af forvaltningsakter på miljøområdet – præcisering af grundene til, at der anmodes om prøvelse – nødvendigt at angive de elementer, der kan rejse tvivl om, hvorvidt den pågældende akt er velbegrundet
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1367/2006, art. 10, stk. 1)
(jf. præmis 42 og 146)
5. Annullationssøgsmål – anbringender – søgsmål til prøvelse af en afgørelse om afslag på en anmodning om intern prøvelse – anbringende, der udspringer af denne afgørelse om afslag, og som tilsigter at anfægte dens lovlighed – formaliteten – grænser – anbringende, der ikke ændrer genstanden for proceduren for intern prøvelse
(Art. 263 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1367/2006, art. 12)
(jf. præmis 45)
6. Folkesundhed – fastlæggelse af risikoniveauet – anvendelse af forsigtighedsprincippet – rækkevidde – begreberne risiko og fare – fastsættelse af det risikoniveau, der anses for at være uacceptabelt for samfundet – kompetencen hos den EU-institution, der er udpeget i henhold til den gældende ordning – forpligtelse til at sikre et højt niveau i beskyttelsen af folkesundheden, sikkerheden og miljøet
(Art. 114, stk. 3, TEUF, art. 168, stk. 1, TEUF og art. 191 TEUF)
(jf. præmis 77-87, 94, 97 og 314)
7. Landbrug – tilnærmelse af lovgivningerne – markedsføring af plantebeskyttelsesmidler – forordning nr. 1107/2009 – fornyelse af godkendelsen af et aktivstof – Kommissionens skøn – forpligtelse for Kommissionen til at følge udtalelsen fra Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) – foreligger ikke – betingelser
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1107/2009; Kommissionens forordning nr. 844/2012, art. 14, stk. 1)
(jf. præmis 89-93, 103, 104, 123 og 127)
8. Landbrug – tilnærmelse af lovgivningerne – markedsføring af plantebeskyttelsesmidler – forordning nr. 1107/2009 – fornyelse af godkendelsen af et aktivstof – Kommissionens skøn – videnskabelig bistand, som Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) anmodes om, når der ikke foreligger et specifikt retsgrundlag – lovlighed
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 178/2002, art. 23, litra c), og art. 29, stk. 1, litra a)]
(jf. præmis 230)
9. Landbrug – tilnærmelse af lovgivningerne – markedsføring af plantebeskyttelsesmidler – forordning nr. 1107/2009 – fornyelse af godkendelsen af et aktivstof – Kommissionens skøn – bedømmelseskriterier – Kommissionens retningslinjer – bindende virkning – retningslinjernes alder nødvendiggør ajourføring – ingen betydning
(Kommissionens forordning nr. 844/2012, art. 13, stk. 1)
(jf. præmis 391, 393 og 401)
Resumé
I forbindelse med et annullationssøgsmål knyttet til fornyelsen af godkendelsen af aktivstoffet cypermethrin præciserede Retten reglerne for antagelse til realitetsbehandling af et sådant søgsmål anlagt af en ikke-statslig organisation på grundlag af forordning nr. 1367/2006 (1) samt rækkevidden af Europa-Kommissionens skønsbeføjelse som ansvarlig for risikostyringen i forhold til forsigtighedsprincippet.
Cypermethrin er et insekticid, der anvendes i EU, og som blev godkendt til anvendelse i plantebeskyttelsesmidler i 2005 (2).
I forbindelse med proceduren for fornyelse af godkendelsen af cypermethrin identificerede Den Europæiske Fødevaresikkerhedsautoritet (EFSA) i sine videnskabelige konklusioner fra juli 2018 fire kritiske områder, der giver anledning til bekymring (critical areas of concern), vedrørende dette aktivstof. Derefter udsendte EFSA i september 2019 en erklæring om risikobegrænsende foranstaltninger for cypermethrin.
Efter denne risikovurdering vedtog Kommissionen den 24. november 2021 gennemførelsesforordning 2021/2049 (3), som fornyede godkendelsen af cypermethrin med en række særlige bestemmelser.
Den 20. januar 2022 indgav sagsøgeren, miljøorganisationen Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), en anmodning om intern prøvelse (4) af gennemførelsesforordning 2021/2049 til Kommissionen.
Ved afgørelse af 23. juni 2022 afslog Kommissionen denne anmodning.
Sagsøgeren anlagde sag ved Retten med påstand om annullation af denne afgørelse om afslag. Til støtte for søgsmålet gjorde sagsøgeren gældende, at der var sket en tilsidesættelse af forsigtighedsprincippet og af EU’s forpligtelse til at sikre et højt beskyttelsesniveau for menneskers sundhed og miljøet. Sagsøgeren gjorde bl.a. gældende, at eftersom EFSA havde identificeret visse kritiske områder, der giver anledning til bekymring, vedrørende cypermethrin, burde Kommissionen ikke have fornyet godkendelsen af dette stof. I denne sammenhæng havde Kommissionen ikke længere en skønsbeføjelse og kunne ikke påberåbe sig sin rolle som ansvarlig for risikostyringen i denne henseende.
Retten frifandt ved sin dom Kommissionen i det hele.
Rettens bemærkninger
Retten foretog indledningsvis nogle proceduremæssige præciseringer vedrørende rækkevidden af reglen om overensstemmelse mellem anmodningen om prøvelse og annullationssøgsmålet til prøvelse af den afgørelse, der blev vedtaget som svar på denne anmodning.
I denne henseende bemærkede Retten, at et sådant annullationssøgsmål kun kan antages til realitetsbehandling, hvis det er rettet mod svaret på nævnte anmodning, og hvis de anbringender, der er påberåbt til støtte for annullationen, specifikt vedrører dette svar.
Et sådant søgsmål kan ikke bygge på nye anbringender eller beviser, der ikke fremgår af anmodningen om intern prøvelse, idet begrundelseskravet ellers vil blive frataget sin effektive virkning, og genstanden for den procedure, der indledes ved denne anmodning, vil blive ændret (5).
Ikke desto mindre skal en sagsøger i henhold til forordning nr. 1367/2006 for det første kunne fremføre argumenter i sagen for Retten, som i retlig henseende tilsigter at bestride grundlaget for svaret på sagsøgerens anmodning om prøvelse, forudsat at disse argumenter ikke ændrer genstanden for den procedure, der indledes ved denne anmodning. For det andet kan et argument, som ikke er blevet fremført i forbindelse med anmodningen om prøvelse, ikke anses for et nyt argument, hvis det blot udgør en uddybning af den argumentation, der allerede er blevet fremført som led i denne anmodning, dvs. hvis det er tilstrækkeligt tæt knyttet til de oprindeligt fremsatte anbringender eller klagepunkter til, at det kan anses for at være en del af den normale udvikling i forhandlingerne i en retssag.
Dernæst bemærkede Retten, at der bør indrømmes Kommissionen et vidt skøn med henblik på en effektiv opfyldelse af de formål, den i henhold til forordning nr. 1107/2009 skal opfylde. Dette er bl.a. tilfældet i forbindelse med de afgørelser hvad angår risikostyring, som den skal træffe i henhold til denne forordning (6).
Risikostyringen svarer til alle de handlinger, som en institution iværksætter, og som skal imødegå en risiko for at reducere den til et niveau, der anses for acceptabelt for samfundet, henset til institutionens forpligtelse i henhold til forsigtighedsprincippet til at sikre et højt beskyttelsesniveau for folkesundheden, sikkerheden og miljøet (7).
Dette indebærer, at der skal foretages en forudgående risikovurdering, som består i dels at foretage en videnskabelig vurdering af de nævnte risici på grundlag af de bedste videnskabelige data, der er til rådighed, dels at afgøre, om de overskrider det risikoniveau, der anses for acceptabelt for samfundet, hvilket henhører under det politiske valg, som fastsættelsen af et for samfundet passende beskyttelsesniveau udgør.
Selv om Kommissionen i forbindelse med fornyelsesproceduren for aktivstoffer navnlig skal »tage hensyn« til EFSA’s videnskabelige konklusioner (8), er den således ikke som ansvarlig for risikostyringen bundet af EFSA’s konstateringer. En sådan hensyntagen kan nemlig ikke fortolkes som en forpligtelse for Kommissionen til på alle punkter at følge EFSA’s konklusioner.
Kommissionens vide skønsbeføjelse som ansvarlig for risikostyringen er imidlertid underlagt den nødvendige overholdelse af bestemmelserne i forordning nr. 1107/2009, navnlig forordningens artikel 4 (9), sammenholdt med bilag II til denne forordning, samt forsigtighedsprincippet, der ligger til grund for samtlige bestemmelser i denne forordning.
Under disse omstændigheder kan Kommissionen kun forny godkendelsen af et aktivstof, hvis det er tilstrækkeligt påvist, at til trods for, at der er identificeret kritiske områder, der giver anledning til bekymring, gør risikobegrænsende foranstaltninger det muligt at konkludere, at kriterierne i artikel 4 i forordning nr. 1107/2009 er opfyldt. Kommissionens rolle er således netop at fastlægge de risici, der er acceptable for samfundet, med en højere tolerancetærskel for så vidt angår beskyttelsen af miljøet end for menneskers og dyrs sundhed, og idet der tages hensyn til styringsforanstaltninger med henblik på at afbøde bestemte risici.
I den foreliggende sag gjorde den omstændighed alene, at EFSA i sine konklusioner om cypermethrin havde identificeret fire kritiske områder, der giver anledning til bekymring, det ikke muligt at fastslå, at Kommissionen som ansvarlig for risikostyringen ikke længere havde nogen skønsmargen, forudsat at den sikrede, at kriterierne i artikel 4 i forordning nr. 1107/2009 var opfyldt. Det var med andre ord ikke udelukket, at Kommissionen under overholdelse af forsigtighedsprincippet kunne undersøge, om risikoen kunne være blevet acceptabel ved iværksættelse af visse foranstaltninger.