Asia T-536/22
(julkaistu otteina)
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (neljäs jaosto) 21.2.2024
Kasvinsuojeluaineet – Tehoaine sypermetriini – Täytäntöönpanoasetus (EU) 2021/2049 – Sisäistä uudelleentarkastelua koskeva pyyntö – Asetuksen (EY) N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohta – Pyynnön hylkääminen – EFSAn suorittama kriittisten ongelma-alueiden tunnistaminen – Riskien arviointi ja hallinta – Ennalta varautumisen periaate – Komission harkintavalta
1. Kumoamiskanne – Määräajat – Alkamisajankohta – Päätöksen tiedoksiantamispäivä – Komission sisäistä uudelleentarkastelua koskevaan pyyntöön antama vastaus, joka on laadittu toisella kielellä kuin pyyntö – Tämän vastauksen jäljennöksen toimittaminen myöhemmin kielellä, jolla pyyntö oli laadittu – Määräaika, joka alkaa kulua tämän myöhemmän tiedoksi antamisen ajankohdasta
(SEUT 263 artiklan kuudes kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 1367/2006, neuvoston asetuksen N:o 1 2 artikla)
(ks. 24 kohta)
2. Ympäristö – Århusin yleissopimus – Soveltaminen unionin toimielimiin – Valtioista riippumattomien järjestöjen mahdollisuus vaatia hallinnollisten toimien sisäistä uudelleentarkastelua ympäristöalalla – Hallintotoimi, jonka kohteena on tehoaineen hyväksynnän uusiminen – Uudelleentarkastelun kohde – Hyväksynnän uudelleentarkastelu
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohta)
(ks. 38 kohta)
3. Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Uudelleentarkastelua koskevan pyynnön hylkäämispäätöksestä nostettu kanne – Kanneperuste, jota ei ole esitetty uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössä – Tutkimatta jättäminen – Argumentit, joilla vain laajennetaan uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössä esitettyä kanneperustetta – Tutkittavaksi ottaminen – Rajat – Kanneperuste, jolla ei muuteta sisäisen uudelleentarkastelumenettelyn kohdetta
(SEUT 263 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1367/2006 12 artikla)
(ks. 41, 43, 46 ja 47 kohta)
4. Ympäristö – Århusin yleissopimus – Soveltaminen unionin toimielimiin – Valtioista riippumattomien järjestöjen mahdollisuus vaatia hallinnollisten toimien sisäistä uudelleentarkastelua ympäristöalalla – Uudelleentarkastelun syiden täsmentäminen – Tarve ilmoittaa seikat, jotka voivat herättää epäilyjä kyseessä olevan toimen perusteltavuudesta
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohta)
(ks. 42 ja 146 kohta)
5. Kumoamiskanne – Kanneperusteet – Uudelleentarkastelua koskevan pyynnön hylkäämispäätöksestä nostettu kanne – Tähän hylkäämispäätökseen perustuva kanneperuste, jolla pyritään riitauttamaan sen perusteltavuus – Tutkittavaksi ottaminen – Rajat – Kanneperuste, jolla ei muuteta sisäisen uudelleentarkastelumenettelyn kohdetta
(SEUT 263 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1367/2006 12 artikla)
(ks. 45 kohta)
6. Kansanterveys – Riskinarviointi – Ennalta varautumisen periaatteen soveltaminen – Ulottuvuus – Riskin ja vaaran käsitteet – Sellaisen riskitason määrittäminen, jota ei voida pitää yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä – Merkityksellisessä säännöstössä nimetyn unionin toimielimen toimivalta – Velvollisuus varmistaa kansanterveyden, turvallisuuden ja ympäristönsuojelun korkea taso
(SEUT 114 artiklan 3 kohta, SEUT 168 artiklan 1 kohta ja SEUT 191 artikla)
(ks. 77–87, 94, 97 ja 314 kohta)
7. Maatalous – Lainsäädännön lähentäminen – Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattaminen – Asetus N:o 1107/2009 – Tehoaineen hyväksynnän uusiminen – Komission harkintavalta – Komission velvollisuus noudattaa Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen (EFSA) lausuntoa – Puuttuminen – Edellytykset
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 1107/2009; komission asetuksen N:o 844/2012 14 artiklan 1 kohta)
(ks. 89–93, 103, 104, 123 ja 127 kohta)
8. Maatalous – Lainsäädännön lähentäminen – Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattaminen – Asetus N:o 1107/2009 – Tehoaineen hyväksynnän uusiminen – Komission harkintavalta – Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaiselta (EFSA) pyydetty tieteellinen apu erityisen laillisen perustan puuttumisen vuoksi – Hyväksyttävyys
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 178/2002 23 artiklan c alakohta ja 29 artiklan 1 kohdan a alakohta)
(ks. 230 kohta)
9. Maatalous – Lainsäädännön lähentäminen – Kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattaminen – Asetus N:o 1107/2009 – Tehoaineen hyväksynnän uusiminen – Komission harkintavalta – Hyväksymiskriteerit – Komission antamat suuntaviivat – Sitova vaikutus – Ajan tasalle saattamista edellyttävien suuntaviivojen vanhuus – Vaikutuksettomuus
(Komission asetuksen N:o 844/2012 13 artiklan 1 kohta)
(ks. 391, 393 ja 401 kohta)
Tiivistelmä
Tehoaineen sypermetriini hyväksynnän uusimiseen liittyvän kumoamiskanteen yhteydessä unionin yleinen tuomioistuin täsmentää tällaisen valtioista riippumattoman järjestön asetuksen N:o 1367/2006(1) perusteella nostaman kanteen tutkittavaksi ottamista koskevia sääntöjä ja Euroopan komissiolla riskinhallinnasta vastaavana tahona olevan harkintavallan laajuutta ennalta varautumisen periaatteen valossa.
Sypermetriini on Euroopan unionissa käytettävä hyönteismyrkky, jonka sisällyttäminen kasvinsuojeluaineisiin hyväksyttiin vuonna 2005.(2)
Sypermetriinin hyväksynnän uusimismenettelyssä Euroopan elintarviketurvallisuusviranomainen (EFSA) tunnisti heinäkuussa 2018 antamissaan tieteellisissä päätelmissä neljä kyseistä tehoainetta koskevaa kriittistä ongelma-aluetta (critical areas of concern). Tämän jälkeen se julkaisi syyskuussa 2019 lausunnon sypermetriiniä koskevista riskinhallintatoimenpiteistä.
Tämän riskinarvioinnin jälkeen komissio antoi 24.11.2021 useita erityissäännöksiä sisältävän täytäntöönpanoasetuksen 2021/2049,(3) jossa uusitaan sypermetriinin hyväksyntä.
Kantajana oleva ympäristöjärjestö Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) esitti 20.1.2022 komissiolle täytäntöönpanoasetuksen 2021/2049 sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön.(4)
Komissio hylkäsi kyseisen pyynnön 23.6.2022 tekemällään päätöksellä.
Kantaja vaatii unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan tämän hylkäämispäätöksen. Se vetoaa kanteensa tueksi ennalta varautumisen periaatteen loukkaamiseen sekä siihen, että ihmisten terveyden ja ympäristön korkeatasoisen suojelun takaamista koskevaa unionin velvollisuutta on laiminlyöty. Kantaja väittää muun muassa, ettei komissio olisi saanut uusia kyseisen aineen hyväksyntää, koska EFSA oli tunnistanut sypermetriinin osalta tiettyjä kriittisiä ongelma-alueita. Komissiolla ei ole kantajan mielestä tässä yhteydessä enää harkintavaltaa, eikä se voi vedota sillä tältä osin olevaan riskinhallintatehtävään.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkää tuomiossaan kanteen kokonaisuudessaan.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Unionin yleinen tuomioistuin täsmentää ensinnäkin menettelyllisiä seikkoja, jotka liittyvät uudelleentarkastelua koskevan pyynnön ja siihen vastaamiseksi tehdystä päätöksestä nostetun kumoamiskanteen vastaavuutta koskevan säännön ulottuvuuteen.
Se muistuttaa tässä yhteydessä, että tällainen kumoamiskanne voidaan ottaa tutkittavaksi vain, jos se koskee kyseiseen pyyntöön annettua vastausta ja jos kanneperusteet, joihin kumoamisen tueksi vedotaan, koskevat nimenomaisesta tätä vastausta.
Tällainen kanne ei voi perustua uusiin perusteisiin tai todisteisiin, joita ei esitetty uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössä, sillä muutoin estettäisiin tällaisen pyynnön perustelemista koskevan vaatimuksen tehokas vaikutus ja muutettaisiin tällä pyynnöllä vireille saatetun menettelyn kohdetta.(5)
Yhtäältä asetuksen N:o 1367/2006 nojalla kanteen nostavan on kuitenkin voitava esittää unionin yleisessä tuomioistuimessa esitetyn kanteen vaiheessa argumentteja, joilla pyritään arvostelemaan oikeudellisesti sen sisäistä uudelleentarkastelua koskevaan pyyntöön annetun vastauksen oikeellisuutta, kunhan näillä argumenteilla ei muuteta kyseisellä pyynnöllä vireille saatetun menettelyn kohdetta. Toisaalta argumenttia, jota ei ole esitetty uudelleentarkastelua koskevan pyynnön vaiheessa, ei voida pitää uutena argumenttina, jos sillä vain laajennetaan perusteluja, joihin on jo vedottu tämän pyynnön yhteydessä, eli jos se on riittävän läheisessä yhteydessä alun perin esitettyihin kanneperusteisiin tai väitteisiin siten, että sen voitaisiin katsoa seuranneen oikeudenkäyntimenettelyssä käydyn näkemystenvaihdon tavanomaisesta kehityksestä.
Toiseksi unionin yleinen tuomioistuin toteaa, että komissiolla on tältä osin oltava laaja harkintavalta, jotta se voi tehokkaasti tavoitella sille asetuksessa N:o 1107/2009 asetettuja päämääriä. Tämä pätee erityisesti riskinhallintaa koskeviin päätöksiin, jotka sen on tehtävä soveltaessaan kyseistä asetusta.(6)
Riskinhallinta kattaa kaikki toimet, jotka se toimielin, jonka on ryhdyttävä jotakin riskiä koskeviin toimenpiteisiin, toteuttaa kyseisen riskin palauttamiseksi yhteiskunnan kannalta hyväksyttävälle tasolle, ottaen huomioon sille asetetun velvoitteen varmistaa ennalta varautumisen periaatteen nojalla kansanterveyden, turvallisuuden ja ympäristön suojelun korkea taso.(7)
Tämä edellyttää riskien ennalta arvioimista, jossa kyseisiä riskejä arvioidaan yhtäältä tieteellisin keinoin käytettävissä olevan tieteellisen näytön perusteella ja jossa toisaalta määritetään, ylittävätkö mainitut riskit sen riskitason, jota voidaan pitää yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä, mikä kuuluu poliittiseen valintaan, jolla vahvistetaan yhteiskunnan kannalta asianmukainen suojelun taso.
Vaikka komission on tehoaineiden uusimismenettelyssä ”otettava huomioon” muun muassa EFSAn tieteelliset päätelmät,(8) se ei siten ole riskinhallinnasta vastaavana tahona velvollinen noudattamaan EFSAn toteamuksia. Tällaista huomioon ottamista ei nimittäin voida tulkita siten, että komissiolla olisi velvollisuus kaikilta osin noudattaa EFSAn päätelmiä.
Komissiolla riskinhallinnasta vastaavana tahona olevaa laajaa harkintavaltaa rajoittavat kuitenkin velvollisuus noudattaa asetuksen N:o 1107/2009 säännöksiä, erityisesti sen 4 artiklaa,(9) luettuna yhdessä liitteen II kanssa, sekä kaikkien kyseisen asetuksen taustalla oleva ennalta varautumisen periaate.
Komissio voi näin ollen uusia tehoaineen hyväksynnän vain, jos on osoitettu riittävällä tavalla, että kriittisten ongelma-alueiden tunnistamisesta huolimatta riskinhallintatoimenpiteiden ansiosta voidaan todeta, että asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklassa säädetyt kriteerit täyttyvät. Komission tehtävänä on siis nimenomaan määrittää riskit, joita voidaan pitää yhteiskunnan kannalta hyväksyttävinä, asettamalla toleranssiraja ympäristönsuojelun yhteydessä korkeammalle kuin ihmisten tai eläinten terveyden yhteydessä ottaen huomioon hallintatoimenpiteitä määritettyjen riskien lieventämiseksi.
Pelkästään sen perusteella, että EFSA tunnisti päätelmissään neljä sypermetriiniä koskevaa kriittistä ongelma-aluetta, käsiteltävässä asiassa ei voida katsoa, ettei komissiolla ole riskinhallinnasta vastaavana tahona enää mitään harkintavaltaa, mutta sen on kuitenkin varmistettava asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklassa säädettyjen kriteerien täyttyminen. Toisin sanoen ei ole suljettu pois sitä mahdollisuutta, että komissio selvittää ennalta varautumisen periaatetta noudattaen, olisiko riskistä voinut tulla hyväksyttävä tiettyjä toimenpiteitä määräämällä.