Sprawa T‑536/22
(publikacja fragmentów)
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (czwarta izba) z dnia 21 lutego 2024 r.
Środki ochrony roślin – Substancja czynna cypermetryna – Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2021/2049 – Wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej – Artykuł 10 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1367/2006 – Oddalenie wniosku – Identyfikacja przez EFSA obszarów będących przedmiotem największych obaw – Ocena ryzyka i zarządzanie ryzykiem – Zasada ostrożności – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji
1. Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin – Rozpoczęcie biegu terminu – Data doręczenia decyzji – Odpowiedź Komisji na wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej zredagowana w innym języku niż język wniosku – Późniejsze przekazanie wnioskodawcy kopii tej odpowiedzi w języku wniosku – Rozpoczęcie biegu terminu z dniem tego późniejszego przekazania
(art. 263 akapit szósty TFUE; rozporządzenie nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady; rozporządzenie Rady nr 1, art. 2)
(zob. pkt 24)
2. Środowisko naturalne – Konwencja z Aarhus – Stosowanie do instytucji Unii – Możliwość zażądania przez organizacje pozarządowe wszczęcia wewnętrznej procedury odwoławczej w odniesieniu do aktów administracyjnych w dziedzinie środowiska naturalnego – Akt administracyjny mający za przedmiot odnowienie zatwierdzenia substancji czynnej – Przedmiot procedury odwoławczej – Ponowna ocena zatwierdzenia
(rozporządzenie nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 10 ust. 1)
(zob. pkt 38)
3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Skarga na decyzję oddalającą wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej – Zarzut nieprzedstawiony we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej – Niedopuszczalność – Argumenty stanowiące zwykłe rozszerzenie zarzutu podniesionego we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej – Dopuszczalność – Granice – Zarzut niezmieniający przedmiotu wewnętrznej procedury odwoławczej
(art. 263 TFUE; rozporządzenie nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 12)
(zob. pkt 41, 43, 46, 47)
4. Środowisko naturalne – Konwencja z Aarhus – Stosowanie do instytucji Unii – Możliwość zażądania przez organizacje pozarządowe wszczęcia wewnętrznej procedury odwoławczej w odniesieniu do aktów administracyjnych w dziedzinie środowiska naturalnego – Wskazanie przyczyn wszczęcia wewnętrznej procedury odwoławczej – Konieczność wskazania okoliczności mogących wzbudzać wątpliwości co do zasadności danego aktu
(rozporządzenie nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 10 ust. 1)
(zob. pkt 42, 146)
5. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Skarga na decyzję oddalającą wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej – Zarzut, którego źródłem jest ta decyzja oddalająca, mający na celu zakwestionowanie jej zasadności – Dopuszczalność – Granice – Zarzut niezmieniający przedmiotu wewnętrznej procedury odwoławczej
(art. 263 TFUE; rozporządzenie nr 1367/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 12)
(zob. pkt 45)
6. Zdrowie publiczne – Ocena ryzyka – Stosowanie zasady ostrożności – Zakres – Pojęcia ryzyka i zagrożenia – Określenie poziomu ryzyka uznanego za nie do przyjęcia przez społeczeństwo – Kompetencja instytucji Unii określona przez właściwe przepisy – Obowiązek zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska
(art. 114 ust. 3, art. 168 ust. 1, art. 191 TFUE)
(zob. pkt 77–87, 94, 97, 314)
7. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw – Wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin – Rozporządzenie nr 1107/2009 – Odnowienie zatwierdzenia substancji czynnej – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Obowiązek zastosowania się przez Komisję do opinii Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) – Brak – Warunki
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1107/2009; rozporządzenie Komisji nr 844/2012, art. 14 ust. 1)
(zob. pkt 89–93, 103, 104, 123, 127)
8. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw – Wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin – Rozporządzenie nr 1107/2009 – Odnowienie zatwierdzenia substancji czynnej – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Opinia naukowa, o którą zwrócono się do Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) w braku szczególnej podstawy prawnej – Dopuszczalność
[rozporządzenie nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 23 lit. c), art. 29 ust. 1 lit. a)]
(zob. pkt 230)
9. Rolnictwo – Zbliżanie ustawodawstw – Wprowadzanie do obrotu środków ochrony roślin – Rozporządzenie nr 1107/2009 – Odnowienie zatwierdzenia substancji czynnej – Uprawnienia dyskrecjonalne Komisji – Kryteria oceny – Wytyczne wydane przez Komisję – Skutek wiążący – Dawność wytycznych wymagająca uaktualnienia – Brak wpływu
(rozporządzenie Komisji nr 844/2012, art. 13 ust. 1)
(zob. pkt 391, 393, 401)
Streszczenie
W ramach skargi o stwierdzenie nieważności związanej z odnowieniem zatwierdzenia substancji czynnej cypermetryna Sąd uściślił zasady dopuszczalności takiej skargi wniesionej przez organizację pozarządową na podstawie rozporządzenia nr 1367/2006(1), a także zakres uznania Komisji Europejskiej jako podmiotu zarządzającego ryzykiem w świetle zasady ostrożności.
Cypermetryna jest środkiem owadobójczym stosowanym w Unii Europejskiej i dopuszczonym do stosowania w środkach ochrony roślin w 2005 r.(2)
W ramach procedury odnowienia zatwierdzenia cypermetryny Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) zidentyfikował w swoich wnioskach naukowych z lipca 2018 r. cztery obszary będące przedmiotem największych obaw (critical areas of concern) w odniesieniu do tej substancji czynnej. Następnie we wrześniu 2019 r. EFSA opublikowała oświadczenie w sprawie środków ograniczających ryzyko w odniesieniu do cypermetryny.
W następstwie tej oceny ryzyka Komisja przyjęła w dniu 24 listopada 2021 r. rozporządzenie wykonawcze 2021/2049(3) odnawiające zatwierdzenie cypermetryny, któremu towarzyszy szereg przepisów szczegółowych.
W dniu 20 stycznia 2022 r. skarżąca, organizacja ochrony środowiska Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), skierowała do Komisji wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej(4) dotyczącej rozporządzenia wykonawczego 2021/2049.
Decyzją z dnia 23 czerwca 2022 r. Komisja oddaliła ten wniosek.
Skarżąca wnosi do Sądu o stwierdzenie nieważności tej decyzji oddalającej. Na poparcie skargi podnosi ona naruszenie zasady ostrożności i ciążącego na Unii obowiązku zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i środowiska. Twierdzi ona między innymi, że ponieważ EFSA zidentyfikowała pewne obszary będące przedmiotem największych obaw dotyczących cypermetryny, Komisja nie powinna była odnowić zatwierdzenia tej substancji. W tym kontekście Komisja nie dysponuje już uprawnieniami dyskrecjonalnymi i nie może powoływać się w tym względzie na swoją rolę podmiotu zarządzającego ryzykiem.
W swoim wyroku Sąd oddalił skargę w całości.
Ocena Sądu
Sąd przedstawił w pierwszej kolejności wyjaśnienia o charakterze proceduralnym dotyczące zakresu zasady zgodności między wnioskiem o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej a skargą o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w odpowiedzi na ten wniosek.
W tym względzie przypomniał, że taka skarga o stwierdzenie nieważności jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy jest skierowana przeciwko odpowiedzi na wniosek, a zarzuty podniesione na poparcie stwierdzenia nieważności dotyczą konkretnie tej odpowiedzi.
Taka skarga nie może opierać się na nowych podstawach lub dowodach, które nie zostały przedstawione we wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, gdyż w przeciwnym wypadku wymóg uzasadnienia takiego wniosku stałby się nieskuteczny i zmieniłby się przedmiot postępowania wszczętego na podstawie tego wniosku(5).
Niemniej z jednej strony strona skarżąca na podstawie rozporządzenia nr 1367/2006 powinna mieć możliwość podniesienia na etapie skargi przed Sądem argumentów mających na celu zakwestionowanie pod względem prawnym zasadności odpowiedzi na jej wniosek o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, pod warunkiem że argumenty te nie zmieniają przedmiotu postępowania wszczętego tym wnioskiem. Z drugiej strony argumentu, który nie został podniesiony na etapie wniosku o wszczęcie wewnętrznej procedury odwoławczej, nie można uznać za nowy, jeżeli stanowi on jedynie rozszerzenie argumentacji przedstawionej już w ramach tego wniosku, to znaczy jeśli wykazuje on, z pierwotnie przedstawionymi zarzutami lub zastrzeżeniami, wystarczająco ścisły związek, aby można go było uznać za wynikający ze zwykłego rozwinięcia debaty w ramach postępowania spornego.
W drugiej kolejności Sąd zauważył, że aby Komisja mogła skutecznie realizować cele wyznaczone jej w rozporządzeniu nr 1107/2009, należy przyznać jej szerokie uprawnienia dyskrecjonalne. Dotyczy to w szczególności decyzji w zakresie zarządzania ryzykiem, które powinna ona podejmować na podstawie wspomnianego rozporządzenia(6).
Zarządzanie ryzykiem obejmuje wszystkie działania podejmowane przez instytucję, która ma zostać skonfrontowana z ryzykiem w celu obniżenia go do poziomu uznanego za dopuszczalny dla społeczeństwa, z uwzględnieniem spoczywającego na niej na mocy zasady ostrożności obowiązku zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego, bezpieczeństwa i środowiska(7).
Wymaga to przeprowadzenia uprzedniej oceny ryzyka, która polega z jednej strony na naukowej ocenie ryzyka w oparciu o najlepsze dostępne dane naukowe, a z drugiej strony na ustaleniu, czy przekracza ono poziom ryzyka uznany za dopuszczalny dla społeczeństwa, co wchodzi w zakres wyboru politycznego, jakim jest ustalenie odpowiedniego poziomu ochrony dla społeczeństwa.
Tak więc, o ile w ramach procedury odnowienia zatwierdzenia substancji czynnych Komisja powinna „uwzględnić” w szczególności wnioski naukowe EFSA(8), o tyle nie jest ona związana jako podmiot zarządzający ryzykiem ustaleniami dokonanymi przez EFSA. Takiego uwzględnienia nie można bowiem interpretować jako ciążącego na Komisji obowiązku zastosowania się w każdej kwestii do wniosków EFSA.
Jednakże szerokie uprawnienia dyskrecjonalne Komisji jako podmiotu zarządzającego ryzykiem pozostają obwarowane koniecznością przestrzegania przepisów rozporządzenia nr 1107/2009, w szczególności jego art. 4(9), w związku z załącznikiem II do tego rozporządzenia, a także zasadą ostrożności, która leży u podstaw wszystkich przepisów tego rozporządzenia.
W tych warunkach Komisja może odnowić zatwierdzenia substancji czynnej tylko wtedy, gdy zostanie dostatecznie wykazane, że niezależnie od określenia obszarów będących przedmiotem największych obaw środki ograniczające ryzyko pozwalają stwierdzić, że kryteria określone w art. 4 rozporządzenia nr 1107/2009 są spełnione. Tak więc rolą Komisji jest właśnie określenie ryzyka, które jest dopuszczalne dla społeczeństwa, z wyższym progiem tolerancji w odniesieniu do ochrony środowiska niż w odniesieniu do zdrowia ludzi lub zwierząt oraz z uwzględnieniem środków zarządzania w celu złagodzenia określonych rodzajów ryzyka.
W niniejszej sprawie sam fakt, że EFSA zidentyfikowała w swoich wnioskach dotyczących cypermetryny cztery obszary będące przedmiotem największych obaw, nie pozwala uznać, że Komisja nie dysponowała już żadnym zakresem uznania jako podmiot zarządzający ryzykiem, z zastrzeżeniem, że zapewni ona spełnienie kryteriów określonych w art. 4 rozporządzenia nr 1107/2009. Innymi słowy, nie jest wykluczone, by Komisja sprawdziła, z poszanowaniem zasady ostrożności, czy ryzyko mogło stać się dopuszczalne przy nałożeniu pewnych środków.