WYROK SĄDU (dziewiąta izba w składzie powiększonym)
z dnia 21 lutego 2024 r.(*)
Dumping – Przywóz niektórych (poli)alkoholi winylowych pochodzących z Chin – Ostateczne cło antydumpingowe – Rozporządzenie wykonawcze (UE) 2020/1336 – Obliczanie wartości normalnej – Znaczące zakłócenia w kraju wywozu – Artykuł 2 ust. 6a rozporządzenia (UE) 2016/1036 – Prawo WTO – Zasada wykładni zgodnej – Wybór odpowiedniego reprezentatywnego kraju – Łatwo dostępne dane – Brak współpracy – Pojęcie „niezbędnych informacji” – Artykuł 18 rozporządzenia 2016/1036 – Podcięcie cenowe – Segmenty rynku – Metoda numerów kontrolnych produktów – Artykuł 3 ust. 2 i 3 rozporządzenia 2016/1036 – Prawo do obrony – Zachowanie poufności – Artykuły 19 i 20 rozporządzenia 2016/1036
W sprawie T‑763/20
Inner Mongolia Shuangxin Environment-Friendly Material Co. Ltd, z siedzibą w Ordosie (Chiny), którą reprezentowali J. Cornelis, F. Graafsma i E. Vermulst, adwokaci,
strona skarżąca,
popierana przez
Wegochem Europe BV, z siedzibą w Amsterdamie (Niderlandy), którą reprezentowali R. Antonini, E. Monard i B. Maniatis, adwokaci,
interwenient,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentował G. Luengo, w charakterze pełnomocnika,
strona pozwana,
popieranej przez
Parlament Europejski, który reprezentowali A. Neergaard, D. Moore i A. Pospíšilová Padowska, w charakterze pełnomocników,
przez
Radę Unii Europejskiej, którą reprezentowali H. Marcos Fraile i B. Driessen, w charakterze pełnomocników, wspierani przez N. Tuominen, adwokat,
przez
Kuraray Europe GmbH, z siedzibą w Hattersheim am Main (Niemcy), którą reprezentowali R. MacLean i D. Sevilla Pascual, adwokaci,
oraz przez
Sekisui Specialty Chemicals Europe SL, z siedzibą w La Canonja (Hiszpania), którą reprezentowali A. Borsos i J. Jousma, adwokaci,
interwenienci,
SĄD (dziewiąta izba w składzie powiększonym),
w składzie: L. Truchot (sprawozdawca), prezes, H. Kanninen, L. Madise, R. Frendo i T. Perišin, sędziowie,
sekretarz: I. Kurme, administratorka,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
po przeprowadzeniu rozprawy w dniach 14 i 15 grudnia 2022 r.,
wydaje następujący
Wyrok(1)
1 W skardze opartej na art. 263 TFUE skarżąca, Inner Mongolia Shuangxin Environment-Friendly Material Co. Ltd, wnosi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2020/1336 z dnia 25 września 2020 r. nakładającego ostateczne cła antydumpingowe na przywóz niektórych polialkoholi winylowych pochodzących z Chińskiej Republiki Ludowej (Dz.U. 2020, L 315, s. 1, zwanego dalej „zaskarżonym rozporządzeniem”) w zakresie, w jakim jej ono dotyczy.
[…]
Żądania stron
2 Skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim jej ono dotyczy;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
3 Wegochem Europe BV (zwana dalej „Wegochem”), w charakterze interwenienta popierającego żądania skarżącej, wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie nieważności zaskarżonego rozporządzenia w zakresie, w jakim dotyczy ono skarżącej;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania, w tym kosztami poniesionymi przez nią samą.
4 Komisja, popierana przez Parlament Europejski, Radę Unii Europejskiej, Kuraray i Sekisui Specialty Chemicals Europe SL (zwaną dalej „Sekisui”), wnosi do Sądu o:
– oddalenie skargi;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
[…]
W przedmiocie żądania Komisji oddalenia zarzutów od drugiego do piątego jako niemających znaczenia dla sprawy
51 Komisja wnosi o oddalenie zarzutów od drugiego do piątego jako niemających znaczenia dla sprawy ze względu na to, że dotyczą one marginesu dumpingu, ustalonego w zaskarżonym rozporządzeniu na 115,6 %, podczas gdy cło antydumpingowe nałożone na skarżącą odpowiada marginesowi szkody, ustalonemu na 72,9 % w zaskarżonym rozporządzeniu. Skarżąca, na której ciąży ciężar dowodu, nie wykazała, że gdyby odnośne zarzuty były zasadne, różnica między marginesem dumpingu a marginesem szkody wynosiłaby mniej niż zero.
52 Ponadto Komisja podniosła, że skarżąca jest zobowiązana wykazać istniejący i aktualny interes osobisty, które nie może dotyczyć przyszłej i hipotetycznej sytuacji.
53 Na poparcie twierdzenia, że odnośne zarzuty mają znaczenie dla sprawy, po pierwsze, skarżąca powołuje się na orzecznictwo dotyczące naruszenie prawa do obrony, zgodnie z którym nie można zobowiązać strony skarżącej do wykazania, że decyzja Komisji miałaby inną treść, lecz jedynie że ewentualności tej nie można całkowicie wykluczyć (wyroki: z dnia 1 października 2009 r., Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Rada, C‑141/08 P, EU:C:2009:598, pkt 94; z dnia 11 lipca 2013 r., Hangzhou Duralamp Electronics/Rada, T‑459/07, niepublikowany, EU:T:2013:369, pkt 110, 111). Orzecznictwo to można by zastosować w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca znajdowała się w trudnej sytuacji, w której nie była ona w stanie przedstawić danych liczbowych hipotetycznego scenariusza. Jakkolwiek różnica między marginesem dumpingu a marginesem szkody jest duża, nie można wykluczyć, że w wyniku korekty błędów, których dotyczą odnośne zarzuty, margines dumpingu byłby niższy od marginesu szkody.
54 Po drugie, skarżąca miała interes w tym, aby Komisja obliczyła prawidłowo margines dumpingu, do celów ewentualnego przeglądu środków nałożonych zaskarżonym rozporządzeniem, innych postępowań antydumpingowych, które mogłyby być prowadzone względem niej, lub wniosków o zwrot zapłaconych ceł antydumpingowych, które mogłaby złożyć. Te sytuacje nie miały przyszłego i hipotetycznego charakteru.
55 Po trzecie, skarżąca przypomina, że dane dotyczące wartości normalnej produktów wytwarzanych przez nią zostały wykorzystane do celów obliczenia cła antydumpingowego nałożonego na innego chińskiego producenta eksportującego, które to cło antydumpingowe zostało nałożone nie na podstawie marginesu szkody tego producenta eksportującego, ale na podstawie jego marginesu dumpingu. Nie można obarczać skarżącej odpowiedzialnością za bycie głównym pośrednim powodem tego, że margines dumpingu innego producenta eksportującego został zawyżony.
56 Należy przypomnieć, że art. 9 ust. 4 akapit drugi rozporządzenia podstawowego ma następujące brzmienie:
„Kwota cła antydumpingowego nie może przekraczać stwierdzonego marginesu dumpingu, lecz powinna być niższa od tego marginesu, jeżeli niższe cło byłoby odpowiednie do usunięcia szkody dla przemysłu Unii […]”.
57 Zgodnie z orzecznictwem przepis ten wyraża zasadę tak zwanego „niższego cła” (zwaną dalej „zasadą niższego cła”), zgodnie z którą w celu ustalenia cła antydumpingowego, w przypadku gdy margines dumpingu przewyższa margines szkody, należy zastosować margines szkody i vice-versa [zob. podobnie wyroki: z dnia 4 marca 2010 r., Foshan City Nanhai Golden Step Industrial/Rada, T‑410/06, EU:T:2010:70, pkt 94 i przytoczone tam orzecznictwo; z dnia 18 października 2016 r., Crown Equipment (Suzhou) i Crown Gabelstapler/Rada, T‑351/13, niepublikowany, EU:T:2016:616, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo].
58 Zasada niższego cła ma na celu w szczególności uniknięcie tego, aby nałożone cło antydumpingowe nie wykraczało poza to, co konieczne do wyeliminowania szkody spowodowanej przez przywóz towarów po cenach dumpingowych. Nałożenie ceł antydumpingowych jest bowiem środkiem obronnym i ochronnym przed nieuczciwą konkurencją wynikającą z praktyk dumpingowych, a nie sankcją lub środkiem zapewniającym przewagę konkurencyjną przemysłowi Unii [zob. podobnie wyrok z dnia 18 października 2016 r., Crown Equipment (Suzhou) i Crown Gabelstapler/Rada, T‑351/13, niepublikowany, EU:T:2016:616, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo].
59 W niniejszej sprawie w motywie 658 zaskarżonego rozporządzenia Komisja „porównała marginesy szkody z marginesami dumpingu” i zauważyła, że „[k]wota ceł [antydumpingowych] powinna [była] być ustalona na poziomie marginesu dumpingu albo marginesu szkody, zależnie od tego, który z nich jest niższy”.
60 W motywie 659 tego rozporządzenia zawarta jest następująca tabela:
Przedsiębiorstwo | Margines dumpingu | Margines szkody | Ostateczne cło antydumpingowe |
Shuangxin Group [T‑763/20] | 115,6 % | 72,9 % | 72,9 % |
Sinopec Group [T‑762/20] | 17,3 % | 57,6 % | 17,3 % |
Wan Wei Group [T‑764/20] | 193,2 % | 55,7 % | 55,7 % |
Pozostałe przedsiębiorstwa współpracujące | 80,4 % | 57,9 % | 57,9 % |
Wszystkie pozostałe przedsiębiorstwa | 193,2 % | 72,9 % | 72,9 % |
61 Wobec tego, iż Komisja podniosła, że odnośne zarzuty nie mają znaczenia dla sprawy, gdyż skarżąca nie udowodniła, że gdyby te zarzuty były zasadne, margines dumpingu byłby niższy niż margines szkody, co oznacza, że cło antydumpingowe powinno by zostać obniżone, skarżąca odpowiedziała, powołując się nie tylko na ciężar dowodu, ale również na swój interes w podniesieniu tych zarzutów, co doprowadziło Komisję do twierdzenia, że w niniejszej sprawie interes ten nie jest kwalifikowany.
62 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, po pierwsze, w ramach skargi o stwierdzenie nieważności zarzut należy uznać za nieistotny dla sprawy, jeśli – nawet gdyby był zasadny – nie jest on odpowiedni do tego, by doprowadzić do dochodzonego przez skarżącego stwierdzenia nieważności (postanowienie z dnia 26 lutego 2013 r., Castiglioni/Komisja, T‑591/10, niepublikowane, EU:T:2013:94, pkt 45; wyrok z dnia 15 stycznia 2015 r., Francja/Komisja, T‑1/12, EU:T:2015:17, pkt 73; zob. również podobnie wyrok z dnia 21 września 2000 r., EFMA/Rada, C‑46/98 P, EU:C:2000:474, pkt 38).
63 Po drugie, zarzut mający na celu stwierdzenie nieważności jest niedopuszczalny z uwagi na brak interesu prawnego, jeżeli, nawet gdyby ten zarzut okazał się zasadny, stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w oparciu o tenże zarzut nie będzie mogło przynieść korzyści stronie skarżącej (zob. postanowienie z dnia 14 lipca 2020 r., Shindler i in./Komisja, T‑627/19, EU:T:2020:335, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo).
64 Są to dwie odrębne kwestie [zob. podobnie wyroki: z dnia 21 września 2000 r., EFMA/Rada, C‑46/98 P, EU:C:2000:474, pkt 38; z dnia 4 maja 2022 r., CRIA i CCCMC/Komisja, T‑30/19, EU:T:2022:266, pkt 92 (niepublikowany)].
65 Należy uznać, że jeżeli w ramach skargi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia nakładającego cła antydumpingowe, w którym instytucje Unii zastosowały zasadę niższego cła, strona skarżąca podniosła zarzuty lub części zarzutów, które podważają wyższy margines spośród marginesu dumpingu i marginesu szkody, kwestią, która się pojawia, jest kwestia znaczenia dla sprawy tych zarzutów lub części zarzutów (zob. podobnie wyroki: z dnia 4 marca 2010 r., Foshan City Nanhai Golden Step Industrial/Rada, T‑410/06, EU:T:2010:70, pkt 94–98; z dnia 21 marca 2012 r., Fiskeri og Havbruksnæringens Landsforening i in./Rada, T‑115/06, niepublikowany, EU:T:2012:136, pkt 45–47).
66 Należy zatem zauważyć, że pozbawione znaczenia są argumenty stron dotyczące interesu skarżącej w podniesieniu odnośnych zarzutów.
67 Co się tyczy znaczenia dla sprawy odnośnych zarzutów, w odpowiedzi na pytanie na piśmie skierowane przez Sąd Komisja podtrzymała swoje stanowisko, zgodnie z którym do skarżącej należy wykazanie, że jej zarzuty miały wpływ na wynik dochodzenia, ale jednocześnie oceniła skutek, jaki mógłby mieć każdy z odnośnych zarzutów – gdyby był zasadny – w odniesieniu do marginesu dumpingu. W szczególności twierdzi, że zasadność zarzutu piątego jest koniecznym, lecz niewystarczającym warunkiem, aby naruszenia, o których mowa w odnośnych zarzutach, mogły obniżyć margines dumpingu do poziomu niższego od marginesu szkody. Zdaniem bowiem Komisji, gdyby zarzut piąty był zasadny, byłaby zobowiązana ponownie obliczyć margines dumpingu, który musiałby być obniżony o 41,1 punktu procentowego i wynosiłby zatem 74,5 %. Ten margines byłby wciąż wyższy od marginesu szkody, który wynosi 72,9 %, ale gdyby pozostałe odnośne zarzuty lub ich części były zasadne, możliwe byłoby, że margines dumpingu byłby niższy od marginesu szkody. Komisja podnosi natomiast, że jeżeli piąty zarzut zostałby oddalony, margines dumpingu do ponownego obliczenia pozostałby wyższy od marginesu szkody, nawet gdyby inne odnośne zarzuty były zasadne. Zarzuty te dotyczyły bowiem rzekomych błędów, których wyeliminowanie mogłoby co najwyżej obniżyć margines dumpingu do poziomu, który wciąż przewyższałby 90 %. Pozostawałby zatem znacznie wyższy od marginesu szkody.
68 O ile skarżąca przyznaje, że zasadność zarzutu piątego mogłaby doprowadzić do obniżenia marginesu dumpingu o 41,1 punktu procentowego, o tyle kwestionuje ona obliczenia Komisji, z których instytucja ta wyciąga wniosek, że ta zasadność jest warunkiem sine qua non, aby zarzuty od drugiego do czwartego miały znaczenie dla sprawy, w tym znaczeniu, że gdyby zostały uwzględnione, margines dumpingu byłby niższy od marginesu szkody. Zdaniem skarżącej, gdyby wszystkie odnośne zarzuty oprócz piątego były zasadne, wówczas margines dumpingu zostałby obniżony do 71,1 % i byłby zatem niższy od marginesu szkody, który wynosi 72,9 %. Na rozprawie w odpowiedzi na pytanie Sądu skarżąca potwierdziła, że ta liczba 71,1 % zakładała zasadność zarzutu drugiego, która powodowałaby obniżenie marginesu dumpingu o 8,6 punktu procentowego, i że w razie oddalenia tego zarzutu ten margines wynosiłby 79,7 %, a zatem byłby wyższy od marginesu szkody.
69 Wynika stąd, że skarżąca przyznaje, że w sytuacji gdyby odnośne zarzuty od drugiego do piątego zostały oddalone co do istoty, wykluczone byłoby, aby pozostałe odnośne zarzuty mogły spowodować takie obniżenie marginesu dumpingu, że byłby on niższy od marginesu szkody. W rezultacie należy uznać, że w tej sytuacji pozostałe odnośne zarzuty byłyby z konieczności pozbawione znaczenia dla sprawy.
70 W tych okolicznościach należy zbadać co do istoty zarzuty drugi i piąty przed zajęciem stanowiska w kwestii znaczenia dla sprawy w odniesieniu do zarzutów trzeciego i czwartego.
W przedmiocie zarzutu drugiego, dotyczącego naruszenia art. 2 ust. 6a lit. a) rozporządzenia podstawowego w odniesieniu do wyboru odpowiedniego reprezentatywnego kraju
71 Skarżąca twierdzi, że Komisja naruszyła art. 2 ust. 6a lit. a) rozporządzenia podstawowego z uwagi na to, że wybrała Turcję jako odpowiedni reprezentatywny kraj, na podstawie bazy danych dotyczącej Ilkalem Ticaret Ve Sanayi AS (zwanej dalej „Ilkalem”), podczas gdy powinna była wybrać Meksyk, w oparciu o dane dotyczące Solutia Tlaxcala SA de CV (zwanej dalej „Solutia Tlaxcala”) lub Wyn De Mexico Productos Quimicos SA de CV (zwanej dalej „Wyn”).
72 W pierwszej kolejności skarżąca podnosi, że Komisja dokonała błędnej wykładni warunku zawartego w art. 2 ust. 6a lit. a) rozporządzenia podstawowego, zgodnie z którym aby dane dotyczące spółki z siedzibą w danym kraju mogły być wykorzystane, dane te powinny być „łatwo dostępne”.
73 W drugiej kolejności skarżąca powołuje się na naruszenie obowiązku staranności, jaki ciąży na Komisji przy wyborze odpowiedniego reprezentatywnego kraju.
74 W trzeciej kolejności skarżąca podnosi, że Meksyk był bardziej odpowiednim reprezentatywnym krajem z uwagi na to, że ma wyższy poziom ochrony socjalnej i ochrony środowiska niż Turcja.
75 Komisja kwestionuje argumentację skarżącej.
76 Jako że brzmienie art. 2 ust. 6a rozporządzenia podstawowego zostało przypomniane w pkt 8 powyżej, należy streścić zasadnicze kroki podjęte przez Komisję w niniejszej sprawie w ramach stosowania art. 2 ust. 6a lit. a) tego rozporządzania, jakie wynikają z zaskarżonego rozporządzenia.
77 Zgodnie z motywem 175 zaskarżonego rozporządzenia wyboru reprezentatywnego kraju dokonano „na podstawie następujących kryteriów:
– poziom rozwoju gospodarczego podobny do poziomu rozwoju gospodarczego [Chin],
– produkcja produktu objętego dochodzeniem w tym państwie,
– dostępność odpowiednich danych publicznych w tym państwie,
– w przypadku gdy istnieje kilka potencjalnych reprezentatywnych krajów, pierwszeństwo przyznaje się, w stosownych przypadkach, państwu z odpowiednim poziomem ochrony socjalnej i ochrony środowiska”.
78 Z motywów 177–184, 198, 199 i 203 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że po rozważeniu pięciu państw, które mogły być uznane za odpowiedni reprezentatywny kraj, Komisja wykluczyła trzy z nich, tak że musiała dokonać wyboru między dwoma pozostałymi, to znaczy Meksykiem i Turcją.
79 Co się tyczy Meksyku, Komisja przeanalizowała dostępność danych finansowych Solutia Tlaxcala oraz Wyn (motywy 38, 200–202, 212, 229, 230 zaskarżonego rozporządzenia).
80 Co się tyczy Solutia Tlaxcala, Komisja została postawiona przed faktem, że spółka dominująca, Solutia Europe SPRL/BVBA (zwana dalej „Solutia Europe”), użytkownik PVA z siedzibą w Belgii, przekazała jej konieczne dane finansowe wyłącznie w poufnej formie, niedostępne publicznie, a dane te nie były dostępne w bazie danych Orbis (zwanej dalej „bazą Orbis”).
81 Komisja zauważyła również, że o ile niektórzy producenci eksportujący twierdzili, iż dane dotyczące Solutia Tlaxcala były dostępne w bazie danych Dun&Bradstreet (zwanej dalej „bazą Dun&Bradstreet”), o tyle ograniczyli się oni do powołania tej okoliczności jako „dowodu prima facie” dostępności tych danych, ale ich nie przedstawili. Komisja stwierdziła zatem, że nie mogła wykorzystać tych danych w toku postępowania.
82 Co się tyczy Wyn, Komisja zauważyła, że dotyczące jej publiczne dane finansowe były dostępne wyłącznie w odniesieniu do sześciu pierwszych miesięcy 2018 r. i że okres ten nie pokrywał się z okresem, którego dotyczyło jej dochodzenie, i nie można go było uznać za reprezentatywny dla całego roku z uwagi na wahania sezonowe. Ponadto Komisja stwierdziła, że Wyn nie była rentowna w 2017 r. W rezultacie Komisja stwierdziła, że nie można było uznać Meksyku za odpowiedni reprezentatywny kraj na potrzeby prowadzonego przez nią dochodzenia.
83 W odniesieniu do Turcji Komisja uznała, że mogła oprzeć się na danych dotyczących Ilkalem, które były dostępne w bazie Orbis, w szczególności za rok 2018, i które wskazywały, że o ile spółka ta poniosła straty w tymże roku z uwagi na wysokie wydatki finansowe, analiza danych dotyczących poprzednich lat pozwała uznać te wydatki za nadzwyczajne. Komisja uznała zatem, że dane dotyczące 2018 r. mogły zostać wykorzystane w drodze dostosowania w celu uwzględnienia nadzwyczajnego charakteru wydatków finansowych poniesionych w tym 2018 r. (motywy 205, 206, 213–215 zaskarżonego rozporządzenia).
84 Ponadto w motywach 221 i 226 zaskarżonego rozporządzenia Komisja stwierdziła, że ponieważ ustaliła, iż Turcja jest jedynym dostępnym odpowiednim reprezentatywnym krajem, nie było potrzeby przeprowadzenia oceny poziomu ochrony socjalnej i ochrony środowiska zgodnie z art. 2 ust. 6a lit. a) tiret pierwsze zdanie ostatnie rozporządzenia podstawowego.
85 Zasady znajdujące zastosowanie do wykładni przepisu prawa Unii zostały przypomniane w pkt 28 powyżej.
86 Na płaszczyźnie językowej skarżąca twierdzi, że wykładnia wyrażenia „łatwo dostępne dane” przyjęta przez Komisję jest niezgodna z brzmieniem art. 2 ust. 6a lit. a) rozporządzenia podstawowego, zważywszy, że przysłówki „łatwo” i „publicznie” nie są synonimami.
87 Należy zauważyć, że o ile zaskarżone rozporządzenie nie jest pozbawione dwuznaczności w tej kwestii, gdyż posługuje się wielokrotnie wyrażeniami „dane publiczne” i „dane […] publicznie dostępne” (zob. w szczególności motywy 175, 194, 202, 212, 217 tegoż rozporządzenia), o tyle w jego motywie 228 Komisja stwierdziła, że:
„(228) [Z]godnie z art. 2 ust. 6a rozporządzenia podstawowego dane nie muszą być »publicznie dostępne«, ale »łatwo dostępne«. Komisja podkreśliła, że »publicznie dostępne« oznacza dostępne dla ogółu społeczeństwa, natomiast »łatwo dostępne« oznacza dostępne dla wszystkich, pod warunkiem że spełnione są pewne warunki, na przykład zostanie uiszczona opłata. Należy zauważyć, że wszystkie informacje wykorzystane do skonstruowania wartości normalnej zostały zawarte w aktach udostępnionych do wglądu. Oznacza to, że nawet jeśli określone informacje były dostępne wyłącznie odpłatnie, wszystkie zainteresowane strony mogły się z nimi zapoznać”.
88 W świetle tej wykładni wyrażenia „łatwo dostępne” skarżąca błędnie twierdzi, że Komisja utożsamiła pojęcia „publicznie dostępne” i „łatwo dostępne”. Komisja wprowadziła bowiem rozróżnienie między tymi dwoma pojęciami, których nie uznała zatem za równoważne.
89 Na płaszczyźnie kontekstowej skarżąca podkreśla, że jeżeli rozporządzenie podstawowe przewiduje, iż dana informacja ma być upubliczniona, jest to wyraźnie przewidziane w odpowiednich przepisach. Ponadto z prawa WTO wynikałoby, że obowiązki proceduralne w zakresie zachowania poufności nie stoją na przeszkodzie, aby właściwy organ wykorzystał poufne dane co do istoty sprawy.
90 Po pierwsze, ponieważ stwierdzono już, iż Komisja nie pomyliła dwóch pojęć wskazanych w pkt 88 powyżej, bez znaczenia jest, że w niektórych przepisach rozporządzenia podstawowego prawodawca ustanowił, że niektóre informacje powinny być publicznie dostępne.
91 Po drugie, Komisja może w uzasadniony sposób twierdzić, że art. 2 ust. 6a lit. a) rozporządzenia podstawowego należy interpretować w świetle wymogów wynikających z przepisów tego rozporządzenia poświęconych zachowaniu poufności i przepisów regulujących ujawnienie ustaleń stronom, w celu zabezpieczenia ich prawa do obrony.
92 Na płaszczyźnie teleologicznej skarżąca twierdzi, że art. 2 ust. 6a lit. a) rozporządzenia podstawowego powinien przyczynić się do realizacji celu tego rozporządzenia, polegającego na zapobieganiu praktykom dumpingowym na rynku Unii i zapewnieniu na tym rynku wymiany handlowej i uczciwej konkurencji. Wybór przez Komisję odpowiedniego reprezentatywnego kraju nie mógłby zatem zależeć od zgody producenta na ujawnienie jego danych.
93 Tymczasem, o ile rozporządzenie podstawowe ma na celu przeciwdziałać przywozowi towarów po cenach dumpingowych, unikając w szczególności wyrządzenia szkody względem produkcji prowadzonej w Unii (zob. analogicznie postanowienie z dnia 11 października 2011 r., DBV/Komisja, T‑297/10, niepublikowane, EU:T:2011:583, pkt 37; zob. również podobnie i analogicznie wyrok z dnia 28 lutego 2008 r., Carboni e derivati, C‑263/06, EU:C:2008:128, pkt 39), o tyle prawodawca zdecydował jednak, że realizacja tego celu następuje przy uwzględnieniu wymogów związanych z zachowaniem poufności niektórych informacji i zachowaniem prawa do obrony.
94 Należy przypomnieć mające znaczenie w tej kwestii przepisy rozporządzenia podstawowego.
95 Zgodnie z art. 19 rozporządzenia podstawowego:
„1. Wszelkie informacje będące z natury rzeczy poufnymi (np. których ujawnienie stworzyłoby znaczącą przewagę konkurencyjną podmiotu konkurencyjnego lub miałoby znacząco negatywne skutki dla osoby przekazującej informacje lub osoby, od której osoba przekazująca informacje otrzymała te informacje) lub przekazywane z klauzulą poufności przez strony postępowania są, po wskazaniu uzasadnionych powodów, traktowane przez władze jako poufne.
2. Zainteresowane strony przekazujące informacje poufne zobowiązane są dostarczyć także ich jawne streszczenie. Streszczenia te powinny być na tyle szczegółowe, aby umożliwić zrozumienie istoty informacji poufnych. W wyjątkowych okolicznościach zainteresowane strony mogą powiadomić, że streszczenie tych informacji nie jest możliwe. W takich wyjątkowych okolicznościach musi zostać dostarczone oświadczenie określające powody, dla których nie jest możliwe przedstawienie takiego streszczenia.
3. W przypadku stwierdzenia, że żądanie poufności nie jest uzasadnione, a osoba dostarczająca informacji albo nie jest skłonna ich ujawnić, albo upoważnić innych do ich ujawnienia w formie uogólnionej lub streszczonej, informacje te mogą zostać pominięte, chyba że inne odpowiednie źródła wskazują w zadowalający sposób na poprawność tych informacji. Wniosków o objęcie klauzulą poufności nie można odrzucać w sposób arbitralny.
4. Niniejszy artykuł nie wyklucza możliwości ujawniania informacji ogólnych przez organy Unii, w szczególności powodów decyzji podjętych na mocy niniejszego rozporządzenia, ani ujawniania dowodów, na których opierają się organy Unii, w zakresie niezbędnym do uzasadnienia tych powodów w postępowaniu sądowym. Przy ujawnianiu należy uwzględnić uzasadniony interes zainteresowanych stron, w tym zachowanie poufności względem ich tajemnic handlowych.
5. Komisja i państwa członkowskie, w tym urzędnicy Komisji i państw członkowskich, nie mogą ujawniać żadnych informacji uzyskanych na podstawie niniejszego rozporządzenia, w stosunku do których osoba przekazująca wnioskowała o poufność, bez wyraźnego zezwolenia tej osoby.
[…]”.
96 Artykuł 20 rozporządzenia podstawowego przewiduje, co następuje:
„1. Wnioskodawcy, importerzy, eksporterzy, ich reprezentatywne stowarzyszenia oraz przedstawiciele kraju wywozu mogą wystąpić z wnioskiem o przekazanie dokonanych w toku postępowania szczegółów najważniejszych ustaleń i faktów, na podstawie których wprowadzono środki tymczasowe. […]
2. Strony wymienione w ust. 1 mogą wystąpić z wnioskiem o przekazanie dokonanych w toku postępowania najważniejszych ustaleń i faktów, na podstawie których ma być zalecone wprowadzenie środków ostatecznych lub zakończenie dochodzenia lub postępowania bez zastosowania środków, zwracając szczególną uwagę na ujawnienie faktów i ustaleń odmiennych od wykorzystanych przy środkach tymczasowych.
[…]”.
97 Zgodnie z art. 6 ust. 7 rozporządzenia podstawowego:
„7. Wnioskodawcy postępowania, importerzy, eksporterzy, […] mogą na pisemny wniosek zapoznać się ze wszystkimi informacjami przekazanymi przez każdą ze stron postępowania istotnymi dla ich sprawy, nieobjętymi klauzulą poufności w rozumieniu art. 19 i wykorzystywanymi podczas postępowania, z wyjątkiem wewnętrznych dokumentów opracowanych przez organy Unii lub państw członkowskich.
[…]”.
98 W drodze tych przepisów rozporządzenie podstawowe dąży do osiągnięcia dwóch celów: po pierwsze, do umożliwienia zainteresowanym stronom skutecznej obrony ich interesów, i po drugie, do zachowania poufności informacji wykorzystanych w trakcie dochodzenia (zob. analogicznie wyrok z dnia 30 czerwca 2016 r., Jinan Meide Casting/Rada, T‑424/13, EU:T:2016:378, pkt 96; zob. również podobnie i analogicznie wyrok z dnia 1 czerwca 2017 r., Changmao Biochemical Engineering/Rada, T‑442/12, EU:T:2017:372, pkt 142 i przytoczone tam orzecznictwo).
99 Co się tyczy pierwszego celu, wskazanego w pkt 98 powyżej, należy przypomnieć, że poszanowanie prawa do obrony w trakcie każdego postępowania dotyczącego podmiotu i mogącego doprowadzić do wydania niekorzystnego dla niego aktu stanowi podstawową zasadę prawa Unii, której przestrzeganie powinno być zagwarantowane nawet w przypadku braku odpowiednich uregulowań proceduralnych. Zasada ta ma kluczowe znaczenie w postępowaniach w dziedzinie dochodzeń antydumpingowych (zob. wyrok z dnia 1 czerwca 2017 r., Changmao Biochemical Engineering/Rada, T‑442/12, EU:T:2017:372, pkt 139 i przytoczone tam orzecznictwo).
100 Zgodnie z tą zasadą w toku postępowania administracyjnego zainteresowane przedsiębiorstwa muszą mieć możliwość skutecznego przedstawienia swojego stanowiska dotyczącego prawidłowości i znaczenia przywołanych faktów i okoliczności oraz dowodów, na których Komisja oparła swoje twierdzenia w przedmiocie wystąpienia praktyki dumpingowej i wynikającej z niej szkody (zob. wyrok z dnia 1 czerwca 2017 r., Changmao Biochemical Engineering/Rada, T‑442/12, EU:T:2017:372, pkt 140 i przytoczone tam orzecznictwo).
101 Co się tyczy drugiego celu wskazanego w pkt 98 powyżej należy przypomnieć, że ochrona tajemnicy handlowej stanowi ogólną zasadę prawa Unii. Utrzymanie niezakłóconej konkurencji stanowi ważny interes publiczny, którego zachowanie może uzasadniać odmowę ujawnienia informacji objętych tajemnicą handlową (zob. podobnie wyrok z dnia 30 czerwca 2016 r., Jinan Meide Casting/Rada, T‑424/13, EU:C:2016:378, pkt 165 i przytoczone tam orzecznictwo).
102 Aby pogodzić te dwa cele, instytucje Unii, wypełniając ciążący na nich obowiązek informowania, muszą działać z wymaganą starannością, starając się udzielić danym przedsiębiorstwom, przy zapewnieniu poszanowania tajemnicy handlowej, wskazówek użytecznych do obrony ich interesów i wybierając, w razie potrzeby z urzędu, odpowiedni sposób ich przekazywania (zob. podobnie wyrok z dnia 1 czerwca 2017 r., Changmao Biochemical Engineering/Rada, T‑442/12, EU:T:2017:372, pkt 141).
103 Konieczność pogodzenia tych celów wynika również z faktu, że zgodnie z orzecznictwem celem art. 19 rozporządzenia podstawowego jest ochrona nie tylko tajemnicy handlowej, lecz również prawa do obrony innych stron postępowania antydumpingowego (zob. wyrok z dnia 15 października 2020 r., Zhejiang Jiuli Hi-Tech Metals/Komisja, T‑307/18, niepublikowany, EU:C:2020:487, pkt 82 i przytoczone tam orzecznictwo).
104 W świetle tych przepisów i zasad należy uznać, że Komisja, dążąc do uzyskania zgodnie z art. 2 ust. 6a lit. a) rozporządzenia podstawowego „łatwo dostępnych” danych, ma prawo odmówić wykorzystania w tym celu danych, które są uznawane przez stronę, która ich dostarczyła, za poufne i w odniesieniu do których nie może ona uzyskać jawnego streszczenia, w oparciu o które inne zainteresowane strony mogłyby wykonywać swoje prawo do obrony.
105 Wniosku tego nie podważa sprawozdanie organu apelacyjnego w sprawie „Tajlandia – Cła antydumpingowe na kątowniki, kształtowniki i profile z żeliwa lub stali niestopowej oraz dwuteowniki z Polski”, przyjęte przez ORS w dniu 5 kwietnia 2001 r. (WT/DS 122/AB/R) (zwane dalej „sprawozdaniem w sprawie kątowników i dwuteowników”), na które powołała się skarżąca.
106 Zgodnie z pkt 111 sprawozdania w sprawie kątowników i dwuteowników:
„Artykuł 3.1 [porozumienia antydumpingowego], zgodnie z którym ustalenie istnienia szkody jest dokonywane na podstawie dowodów »potwierdzających« i z zastosowaniem »obiektywnej« analizy wymaganych informacji dotyczących szkody, nie oznacza, że to ustalenie powinno być oparte wyłącznie na argumentach lub faktach, które zostały ujawnione stronom dochodzenia antydumpingowego lub które były ustalone przez nie. [Ten] art. 3.1, przeciwnie, umożliwia [właściwemu] organowi oparcie jego ustaleń na wszystkich istotnych argumentach i faktach, którymi [organ ów] dysponuje”.
107 Jednakże należy przede wszystkim stwierdzić, że art. 3.1 porozumienia antydumpingowego nie zawiera warunku, który występuje natomiast w art. 2 ust. 6a lit. a) rozporządzenia podstawowego, że dane wykorzystane przez Komisję powinny być „łatwo dostępne”.
108 Następnie należy przypomnieć, że w pkt 107 sprawozdania w sprawie kątowników i dwuteowników organ apelacyjny stwierdza, że „[d]ochodzenie antydumpingowe […] obejmuje zgromadzenie i ocenę jednocześnie poufnych informacji i jawnych informacji” oraz że „ustalenie występowania szkody […] powinno być oparte na wszystkich dowodach”. Stwierdził on na tej podstawie, że „nic w art. 3.1 [porozumienia antydumpingowego] [n]ie zobowiązuje [właściwego] organu do oparcia ustalenia istnienia szkody wyłącznie na jawnych informacjach”. W rezultacie, jeżeli na podstawie wniosków wynikających z tego sprawozdania właściwy organ może wykorzystać oprócz jawnych informacji również poufne informacje, nie może on oprzeć się wyłącznie na poufnych informacjach. Tymczasem miałoby to miejsce, gdyby Komisja wykorzystała dane, jakie przedstawiła jej Solutia Europe w odniesieniu do Solutia Tlaxcala.
109 Wreszcie, należy podkreślić, że w pkt 109 sprawozdania w sprawie kątowników i dwuteowników, o ile organ apelacyjny przypomina, że art. 6 porozumienia antydumpingowego „ustanawia ramy obowiązków [proceduralnych] wymagający między innymi, aby [właściwe] organy ujawniły zainteresowanym stronom niektóre dowody w toku dochodzenia”, i stwierdza, że „[n]ie ma żadnego powodu, aby interpretować te obowiązki […] jako objęte przepisami materialnymi art. 3.1” tego porozumienia, o tyle dodaje on, że jednocześnie „nie sugeruj[e] on […], iż ustalenie istnienia szkody dokonane w niniejszej sprawie […] spełnia bez wątpienia wymogi [tegoż] artykułu”. Zdaniem bowiem organu apelacyjnego zespół orzekający, którego sprawozdanie zostało przed nim zaskarżone, „stwierdziwszy, że argument podniesiony przez [Rzeczpospolitą] Polską na mocy [tego artykułu] nie spełnia wymogów art. 6.2 [uzgodnienia w sprawie zasad i procedur regulujących rozstrzyganie sporów, zawartego w załączniku 2 do Porozumienia WTO], nie zbadał tej kwestii”.
110 W rezultacie organ apelacyjny chciał uniknąć, aby w sytuacji gdy strona w swoim wniosku o powołanie zespołu orzekającego nie podniosła z wymaganą jasnością kwestii zachowania przez właściwy organ obowiązków proceduralnych przewidzianych w art. 6 porozumienia antydumpingowego, dotyczących poufnego traktowania i prawa do obrony, mogła naprawić to uchybienie, twierdząc, że ocena naruszenia przepisów materialnych, o której dokonanie zwróciła się ona prawidłowo do tego zespołu orzekającego, obejmowała badanie zachowania tych obowiązków proceduralnych.
111 Wynika stąd, że sprawozdania w sprawie kątowników i dwuteowników nie można interpretować jako ustanawiającego ogólną zasadę, zgodnie z którą właściwy organ może w każdych okolicznościach wykorzystać poufne informacje.
112 W niniejszej sprawie wiadomo jest, że Solutia Europe sprzeciwiła się ujawnieniu danych dotyczących Solutia Tlaxcala oraz nie przedstawiła Komisji jawnego streszczenia tych danych. Zgodnie zatem z art. 19 ust. 3 rozporządzenia podstawowego Komisja mogła pominąć te dane, z wyjątkiem sytuacji gdy mogła uzyskać je z innych źródeł.
113 W tym przedmiocie skarżąca podnosi, że dane dotyczące Solutia Tlaxcala znajdują się w bazie Dun&Bradstreet, dostępnej po wykupieniu subskrypcji. Bez znaczenia pozostawałaby fakt, że Komisja podjęła decyzję o wykupieniu subskrypcji wyłącznie w odniesieniu do bazy Orbis.
114 Należy stwierdzić, że skarżąca w swych uwagach dotyczących ostatecznego ujawnienia zwróciła uwagę Komisji na fakt, że baza Dun&Bradstreet zawierała łatwo dostępne dane dotyczące Solutia Tlaxcala, oraz umieściła link w odpowiednim fragmencie tych uwag, dodając przy tym, że dane te były ławo dostępne po uiszczeniu opłaty za dostęp.
115 Z odpowiedzi udzielonych przez strony główne na pytania zadane przez Sąd wynika, że link podany przez skarżącą nie pozwalał na uzyskanie dostępu do danych Solutia Tlaxcala zawartych w bazie Dun&Bradstreet.
116 Ponadto w uwagach dotyczących ostatecznego ujawnienia skarżąca ograniczyła się do wskazania, że istniał dowód „prima facie” na możliwość uzyskania danych Solutia Tlaxcala w bazie Dun&Bradstreet.
117 Wynika stąd, że sama skarżąca nie miała dostępu do tych danych, tak że nie znała stopnia ich szczegółowości i okresu, którego dotyczyły.
118 Komisja w motywie 230 zaskarżonego rozporządzenia słusznie zatem odmówiła wykorzystania tych danych.
119 Co się tyczy argumentów skarżącej dotyczących naruszenia obowiązku staranności, w sytuacji gdy ta powołuje się na zasady wynikające z orzecznictwa dotyczącego art. 2 ust. 7 lit. a) rozporządzenia podstawowego w brzmieniu sprzed rozporządzenia 2017/2321, które znajdowałyby zastosowanie na zasadzie analogii, należy przypomnieć brzmienie tego przepisu, zgodnie z którym:
„W przypadku przywozu z krajów nieposiadających gospodarki rynkowej […] normalną wartość określa się w oparciu o cenę lub wartość skonstruowaną w warunkach gospodarki rynkowej państwa trzeciego lub cenę z takiego kraju przeznaczoną dla innych krajów, łącznie z Unią, a w przypadku gdy jest to niemożliwe, w oparciu o inną uzasadnioną metodę, w tym na podstawie ceny faktycznie płaconej lub należnej w Unii za produkt podobny, w razie konieczności odpowiednio zmodyfikowanej tak, aby uwzględniała odpowiednią marżę zysku.
Wyznaczone zostanie państwo trzecie posiadające gospodarkę rynkową w oparciu o uzasadnioną metodę, z odpowiednim uwzględnieniem wiarygodnych informacji dostępnych w czasie wyznaczania. […]”.
120 Zgodnie z orzecznictwem dotyczącym art. 2 ust. 7 lit. a) rozporządzenia podstawowego w brzmieniu sprzed rozporządzenia 2017/2321 wybór „kraju analogicznego”, na mocy tego przepisu wpisuje się w szeroki zakres uznania przysługujący instytucjom Unii w dziedzinie wspólnej polityki handlowej ze względu na złożoność sytuacji gospodarczych i politycznych, których oceny muszą dokonać (zob. analogicznie wyrok z dnia 29 lipca 2019 r., Shanxi Taigang Stainless Steel/Komisja, C‑436/18 P, EU:C:2019:643, pkt 30 i przytoczone tam orzecznictwo). Wykonanie uprawnień dyskrecjonalnych instytucji Unii przy wyborze tego kraju jest poddane kontroli sądowej. To sąd Unii powinien bowiem zweryfikować przestrzeganie zasad postępowania, prawidłowość ustaleń okoliczności faktycznych przyjętych na potrzeby kwestionowanego rozstrzygnięcia, brak oczywistego błędu w ocenie tych okoliczności oraz brak nadużycia władzy. W szczególności należy dokonać weryfikacji, czy instytucje nie pominęły istotnych okoliczności celem stwierdzenia adekwatności wybranego państwa oraz czy akta sprawy zostały zbadane z pełną starannością wymaganą, by móc stwierdzić, że wartość normalna produktu objętego postępowaniem została określona w sposób właściwy i uzasadniony (zob. podobnie i analogicznie wyroki: z dnia 29 maja 1997 r., Rotexchemie, C‑26/96, EU:C:1997:261, pkt 10–12; z dnia 10 września 2015 r., Fliesen-Zentrum Deutschland, C‑687/13, EU:C:2015:573, pkt 51; z dnia 23 kwietnia 2018 r., Shanxi Taigang Stainless Steel/Komisja, T‑675/15, niepublikowany, EU:T:2018:209, pkt 31 i przytoczone tam orzecznictwo).
121 Mimo różnic występujących między art. 2 ust. 6a lit. a) rozporządzenia podstawowego a jego dawnym art. 2 ust. 7 lit. a) te zasady – jak twierdzi Komisja – znajdują zastosowanie w drodze analogii w niniejszej sprawie.
122 W niniejszej sprawie, po pierwsze, skarżąca podnosi, że Komisja przyjęła dane dotyczące Ilkalem mimo tego, iż w okresie objętym dochodzeniem spółka ta poniosła straty z uwagi nadzwyczajne wydatki finansowe i że konieczne było w związku z tym dokonanie dostosowań na podstawie danych liczbowych dotyczących trzech poprzednich okresów obrachunkowych. Przyjęcie tych danych pozostawałoby w sprzeczności z faktem, że Komisja odrzuciła dane dotyczące Wyn z uwagi na to, że dotyczyły one okresu, który nie pokrywał się z okresem objętym jej dochodzeniem. Komisja niesłusznie zatem przyznałaby pierwszeństwo danym Ilkalem względem danych Wyn i względem danych Solutia Tlaxcala, które były nie tylko „łatwo dostępne”, ale również pełne i kompletne.
123 Należy zauważyć, że skarżąca nie kwestionuje prawdziwości ustaleń zawartych w zaskarżonym rozporządzeniu, na mocy których Komisja wykluczyła oparcie się na danych dotyczących Wyn, z uwagi na to, że nie odnosiły się one do okresu objętego dochodzeniem i wskazywały na to, że spółka ta nie uzyskała zysku w 2017 r. (zob. pkt 82 powyżej). Skarżąca ogranicza się do twierdzenia, że to wykluczenie stoi w sprzeczności z faktem, że Komisja zatwierdziła dane dotyczące Ilkalem. Należy jednak stwierdzić, że te ostatnie dane w przeciwieństwie do danych dotyczących Wyn były dostępne za cały 2018 r., tak że obejmowały one co najmniej część okresu objętego dochodzeniem. Ponadto dane te wskazywały również, że Ilkalem uzyskała zysk w trzech poprzednich lat i że brak zysku w 2018 r. wynikał ze szczególnie wysokich wydatków finansowych, które Komisja uznała za nadzwyczajne. Tymczasem skarżąca nie zakwestionowała zasadności tej kwalifikacji ani nie wykazała, że dostosowania dokonane przez Komisję względem danych Ilkalem za 2018 r. w celu zrównoważenia skutku tych nadzwyczajnych wydatków nie były odpowiednie.
124 Z uwagi na szeroki zakres uznania, którym dysponowała Komisja w niniejszej sprawie co do wyboru odpowiedniego reprezentatywnego kraju (zob. pkt 120, 121 powyżej), skarżąca, aby jej zarzut mógł zostać uwzględniony, powinna przedstawić wystarczające dowody, aby podważyć wiarygodność ocen okoliczności faktycznych przyjętych w zaskarżonym rozporządzeniu (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 3 grudnia 2019 r., Yieh United Steel/Komisja, T‑607/15, EU:T:2019:831, pkt 110 i przytoczone tam orzecznictwo).
125 W konsekwencji rozpatrywany argument skarżącej należy oddalić.
126 Po drugie, skarżącą twierdzi, że Komisja powinna była co najmniej dokonać rozróżnienia między z jednej strony danymi dotyczącymi wartości zastępczych czynników produkcji (zwanymi dalej „wartościami zastępczymi”), a z drugiej – danymi dotyczącymi kosztów ASO i marży zysku. Dane Ilkalem byłyby użyteczne wyłącznie w odniesieniu do tych ostatnich elementów, gdyż wartości zastępcze mogłyby być uzyskane z publicznych źródeł, w szczególności z bazy danych Global Trade Atlas, która zawierałaby te wartości w odniesieniu do meksykańskich surowców. Skarżąca zauważa, że Komisja wykorzystała już dane pochodzące z różnych źródeł w dochodzeniu antydumpingowym, tak jak uczyniły to organy Stanów Zjednoczonych Ameryki.
127 Tymczasem należy zauważyć, że skarżąca ogranicza się do twierdzenia, że baza danych Global Trade Atlas zawiera wartości zastępcze dotyczące Meksyku, ale nie wyjaśnia, dlaczego te wartości miałyby być bardziej właściwe niż te dotyczące Turcji. Nie wykazuje ona tym bardziej, że było w oczywisty sposób błędne wykorzystanie tureckich wartości zastępczych.
128 Ponadto skarżąca nie wskazuje, dlaczego miałoby być oczywiście błędne posłużenie się danymi dotyczącymi jednego i tego samego państwa trzeciego zarówno dla wartości zastępczych, jak i dla kosztów ASO i marży zysku.
129 Skarżąca powołuje się na praktykę Komisji, która miałaby świadczyć o tym, że wykorzystała ona już dane pochodzące z różnych źródeł, taką jak praktyka organów Stanów Zjednoczonych Ameryki, potwierdzona przez właściwe sądy.
130 Jednakże, po pierwsze, zgodnie z orzecznictwem zgodność z prawem rozporządzenia nakładającego cła antydumpingowe należy oceniać w świetle przepisów prawa i w szczególności przepisów rozporządzenia podstawowego, a nie w oparciu o podnoszoną wcześniejszą praktykę decyzyjną instytucji Unii [zob. podobnie i analogicznie wyroki z dnia 10 lutego 2021 r., RFA International/Komisja, C‑56/19 P, EU:C:2021:102, pkt 79; z dnia 4 października 2006 r., Moser Baer India/Rada, T‑300/03, EU:T:2006:289, pkt 45; z dnia 18 października 2016 r., Crown Equipment (Suzhou) i Crown Gabelstapler/Rada, T‑351/13, niepublikowany, EU:T:2016:616, pkt 107].
131 Po drugie, co się tyczy praktyki organów Stanów Zjednoczonych Ameryki, należy zauważyć, że praktyka ta może dotyczyć wyłącznie stosowania prawa Stanów Zjednoczonych Ameryki, którego przepisy nie są koniecznie zbieżne z przepisami rozporządzenia podstawowego zgodnie z wykładnią przyjętą przez Trybunał i Sąd. W związku z tym, nawet jeżeli praktyka ta dotyczyłaby sytuacji faktycznej i prawnej podobnej do sytuacji rozpatrywanej w niniejszej sprawie, czego skarżąca nie wykazała, nie byłaby ona wiążąca dla Sądu.
132 W konsekwencji rozpatrywany argument skarżącej należy oddalić.
133 Wreszcie, co się tyczy argumentu skarżącej, zgodnie z którym Meksyk ma wyższy poziom ochrony socjalnej i ochrony środowiska niż Turcja, należy zauważyć, że zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 6a lit. a) tiret pierwsze rozporządzenia podstawowego kwestia poziomu ochrony socjalnej i ochrony środowiska jest istotna wyłącznie „w przypadku gdy istnieje kilka potencjalnych [odpowiednich] reprezentatywnych krajów”.
134 Tymczasem, ponieważ w niniejszej sprawie Komisja mogła w uzasadniony sposób uznać, że istniały odpowiednie dane dotyczące kosztów ASO i marży zysku wyłącznie w odniesieniu do Turcji, a nie w odniesieniu do Meksyku, mogła ona zasadnie przyjąć w motywach 221 i 226 zaskarżonego rozporządzenia, że Turcja była jedynym odpowiednim reprezentatywnym krajem i że w rezultacie kwestia poziomu ochrony socjalnej i ochrony środowiska nie miała znaczenia.
135 W świetle powyższego zarzut drugi należy oddalić jako bezzasadny.
W przedmiocie zarzutu piątego, dotyczącego naruszenia art. 18 rozporządzenia podstawowego
136 Skarżąca podnosi, że w celu obliczenia wartości normalnej wytwarzanych przez nią produktów Komisja błędnie wykorzystała fakty dostępne w rozumieniu art. 18 dotyczące samodzielnie produkowanych czynników produkcji, takich jak para wodna i energia elektryczna, mimo faktu, że w odpowiedzi na kwestionariusz Komisji współpracowała ona, dokładając wszelkich starań.
137 Zdaniem skarżącej Komisja, która zarzuca jej, że nie przypisała do produktu objętego dochodzeniem części kosztów materiałów potrzebnych jej do samodzielnie produkowanych czynników produkcji, które wykorzystuje do produkcji swoich PVA, nie uwzględniła faktu, że to przypisanie jest niemożliwe z uwagi na cechy charakterystyczne procesu produkcji jej PVA.
138 Ponadto, ponieważ skarżąca współpracowała z Komisją, dokładając wszelkich starań, instytucja ta była zobowiązana na podstawie art. 18 ust. 3 rozporządzenia podstawowego do uwzględnienia informacji, które jej skarżąca przekazała, i nie była uprawniona do wykorzystania faktów dostępnych w rozumieniu tego artykułu.
139 Komisja, popierana przez Sekisui, kwestionuje argumentację skarżącej.
140 Należy przypomnieć brzmienie art. 18 dotyczącego „[b]rak[u] współpracy”, zgodnie z którym:
„1. Jeżeli zainteresowana strona odmawia dostępu lub w inny sposób nie zapewnia niezbędnych informacji w terminach przewidzianych w niniejszym rozporządzeniu, albo znacznie utrudnia dochodzenie, ustalenia tymczasowe lub ostateczne, pozytywne bądź negatywne, mogą zostać dokonane w oparciu o fakty dostępne.
[…]
3. W przypadku gdy zainteresowana strona przekaże informacje, które nie są idealne pod każdym względem, nie zostaną one pomimo to pominięte, pod warunkiem że braki te nie spowodują nadmiernych trudności w dokonywaniu ustaleń o uzasadnionej dokładności oraz są one właściwie i terminowo przekazane oraz weryfikowalne, a zainteresowana strona działała, dokładając wszelkich starań.
[…]”.
141 Aby zrozumieć ratio legis art. 18 rozporządzenia podstawowego, należy przypomnieć, że to na Komisji jako instytucji prowadzącej postepowanie ciąży obowiązek wykazania występowania dumpingu, szkody oraz związku przyczynowego między przywozem towarów po cenach dumpingowych a szkodą. W zakresie, w jakim żaden przepis rozporządzenia podstawowego nie nadaje Komisji uprawnień pozwalających na przymuszenie zainteresowanych stron do udziału w postępowaniu lub do udzielania informacji, instytucja ta jest zatem uzależniona od dobrowolnej współpracy tych stron w celu uzyskania przez nią niezbędnych dla niej informacji. W tym kontekście z motywu 27 rozporządzenia podstawowego wynika, że prawodawca Unii uznał, że „[w] przypadku gdy strony nie współpracują w sposób zadowalający, niezbędne jest zapewnienie możliwości wykorzystania innych informacji przy dokonywaniu ustaleń, przy czym informacje te mogą być mniej korzystne od tych, które zostałyby zastosowane w przypadku, gdyby strona współpracowała”. Celem art. 18 rozporządzenia podstawowego jest zatem umożliwienie Komisji prowadzenia dochodzenia, nawet wówczas gdy zainteresowane strony odmawiają współpracy, czy też współpracują w niewystarczającym stopniu. Zważywszy zatem, że zainteresowane strony są zobowiązane do pełnej współpracy, dokładając przy tym wszelkich starań, strony te powinny dostarczyć wszystkich informacji, którymi dysponują i które instytucje Unii uważają za niezbędne do dokonania ich ustaleń [zob. analogicznie wyrok z dnia 14 grudnia 2017 r., EBMA/Giant (China), C‑61/16 P, EU:C:2017:968, pkt 54–56].
142 Rozporządzenie podstawowe nie definiuje, co jest „niezbędną” informacją w rozumieniu jego art. 18 ust. 1.
143 Zgodnie z orzecznictwem z treści, kontekstu i celu art. 18 ust. 1 rozporządzenia podstawowego wynika, że pojęcie „niezbędnych informacji” odsyła do informacji posiadanych przez zainteresowane strony, o których przekazanie zwracają się instytucje Unii w celu dokonania odpowiednich ustaleń w ramach dochodzenia antydumpingowego [zob. analogicznie wyrok z dnia 14 grudnia 2017 r., EBMA/Giant (China), C‑61/16 P, EU:C:2017:968, pkt 57].
144 Ponadto należy podkreślić, że art. 18 rozporządzenia podstawowego stanowi transpozycję do prawa Unii art. 6.8 porozumienia antydumpingowego i załącznika II do porozumienia antydumpingowego (zwanego dalej „załącznikiem II”), w świetle których w miarę możliwości należy dokonywać jego wykładni (zob. analogicznie wyrok z dnia 22 maja 2014 r., Guangdong Kito Ceramics i in./Rada, T‑633/11, niepublikowany, EU:T:2014:271, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
145 Zgodnie z art. 6.8 porozumienia antydumpingowego:
„W przypadkach gdy któraś zainteresowana strona odmawia dostępu do niezbędnych informacji lub w inny sposób ich nie udostępnia w odpowiednim czasie lub istotnie utrudnia dochodzenie, wstępne jak i ostateczne ustalenia, potwierdzające jak i przeczące, mogą być dokonane na podstawie dostępnych informacji. Przy stosowaniu niniejszego ustępu przestrzegane będą postanowienia załącznika II”.
146 Punkt 5 załącznika II odpowiada art. 18 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, gdyż ma następujące brzmienie:
„Nawet jeśli dostarczona informacja nie jest idealna pod każdym względem, nie zwalnia to władz od wzięcia jej pod uwagę, jeżeli zainteresowana strona działała zgodnie ze swoimi najlepszymi możliwościami”.
147 Należy zauważyć, że załącznik II jest „w drodze odniesienia włączony do art. 6.8” porozumienia antydumpingowego [sprawozdanie organu apelacyjnego w sprawie „Stany Zjednoczone – Środki antydumpingowe w odniesieniu do określonych produktów ze stali walcowanej na gorąco pochodzących z Japonii”, przyjęte przez ORS w dniu 23 sierpnia 2001 r. (WT/DS 184/AB/R, pkt 75)] i że przepisy tego załącznika są bezwzględnie obowiązujące, mimo iż są często wyrażone w trybie przypuszczającym [sprawozdanie zespołu orzekającego „Stany Zjednoczone – Środki antydumpingowe i wyrównawcze dotyczące blach walcowanych z Indii”, przyjęte przez ORS w dniu 29 lipca 2002 r. (WT/DS 206/R, pkt 7.56)].
148 Zgodnie ze sprawozdaniem zespołu orzekającego w spawie „Korea – Cła antydumpingowe nałożone na przywóz niektórych rodzajów papieru pochodzącego z Indonezji”, przyjętym przez ORS w dniu 28 października 2005 r. (WT/DS 312/R, pkt 7.43), decyzja o uznaniu bądź nieuznaniu danej informacji za niezbędną w rozumieniu art. 6.8 porozumienia antydumpingowego powinna być podjęta świetle szczególnych okoliczności każdego dochodzenia, a nie abstrakcyjnie. Ponadto zgodnie ze sprawozdaniem zespołu orzekającego w sprawie „Wspólnoty Europejskie – Środek antydumpingowy dotyczący łososia hodowlanego pochodzącego z Norwegii”, przyjętym przez ORS w dniu 15 stycznia 2008 r. (WT/DS 337/R, pkt 7.343), za niezbędną w rozumieniu tego postanowienia należy uznać szczególną informację posiadaną przez zainteresowaną stronę i wymaganą przez prowadzący postępowanie antydumpingowe organ (zwany dalej „właściwym organem”) w celu dokonania jego „ustaleń”.
149 Ponadto orzeczone zostało, że informacje dotyczące wielkości produkcji i kosztów wytwarzania produktu objętego dochodzeniem antydumpingowym w oczywisty sposób stanowiły niezbędne informacje w rozumieniu w art. 18 ust. 1 rozporządzenia podstawowego (zob. analogicznie wyrok z dnia 22 września 2021 r., NLMK/Komisja, T‑752/16, niepublikowany, EU:T:2021:611, pkt 53).
150 W niniejszej sprawie z motywów 274, 275 i 317–322 zaskarżonego rozporządzenia oraz wyjaśnień Komisji przedstawionych przez nią na rozprawie w odpowiedzi na pytanie Sądu wynika, że instytucja ta w celu ustalenia wartości normalnej posłużyła się faktami dostępnymi w rozumieniu art. 18 dla określenia wielkości zużycia materiałów, takich jak węgiel lub woda, które skarżąca wykorzystała do wytworzenia samodzielnie produkowanych czynników produkcji, biorących udział w produkcji jej PVA, takich jak para wodna i energia elektryczna. Skarżąca nie przedstawiła bowiem Komisji informacji, które instytucja ta uznała za niezbędne w tym celu.
151 Nie ulega wątpliwości, że samodzielnie produkowane czynniki produkcji odgrywają istotną rolę w produkcji PVA. Tymczasem te czynniki produkcji potrzebują z kolei materiałów, stanowiących zatem koszty ponoszone przez skarżącą przy produkcji jej PVA. W zakresie, w jakim wartość normalna w niniejszej sprawie była konstruowana zgodnie z metodą opartą na kosztach produkcji, należy stwierdzić, że Komisja potrzebowała zapoznania się z wielkością zużycia wszystkich materiałów wykorzystanych do produkcji PVA, w tym materiałów koniecznych do wytworzenia samodzielnie produkowanych czynników produkcji.
152 Skarżąca podnosi, że nie mogła przedstawić danych, jakich zażądała Komisja, z uwagi na szczególne cechy procesu produkcji, których nie uwzględniał kwestionariusz przygotowany przez tę instytucję. Samodzielnie produkowane czynniki produkcji były bowiem wykorzystywane nie tylko do produkcji PVA. Powołuje się ona również na ryzyko podwójnego liczenia, które jak wyjaśniała w toku dochodzenia, wynika z faktu, że para wodna produkowana przez kotły węglowe jest wykorzystywana najpierw do produkcji energii, a następnie do produkcji PVA wraz z energią elektryczną, która nie jest zatem wytwarzana bezpośrednio z węgla. W związku z tym te samodzielnie produkowane energia elektryczna i para wodna nie są tożsame z tradycyjnymi materiałami, takimi jak węgiel. Ponadto skarżąca podkreśla, że jej proces produkcji jest w pełni chemiczną reakcją, w toku której różne składniki wchodzą we wzajemne reakcje i czasami ulegają wchłonięciu, pozostawiając resztki, które mogą być ponownie wykorzystane lub które przekształcają się w inne substancje.
153 Należy przypomnieć, że zgodnie z motywem 319 zaskarżonego rozporządzenia skarżąca „zgłosił[a] już materiały do produkcji samodzielnie produkowanych czynników produkcji”. Komisja uznała na tej podstawie, że „te materiały do produkcji równie dobrze można przydzielić do produktu objętego dochodzeniem”.
154 Z motywu 319 zaskarżonego rozporządzenia wynika, że skarżąca wskazała Komisji materiały, które były konieczne do wytworzenia samodzielnie produkowanych czynników produkcji. Jednakże skarżąca uważa, że nie jest w stanie sprecyzować, w jakim zakresie te samodzielnie produkowane czynniki produkcji, a zatem materiały niezbędne do ich wytworzenia, mogą być przypisane produkcji PVA.
155 Wynika stąd, że skarżąca kwestionuje w rzeczywistości zasadność metody, jaką wykorzystała Komisja do konstruowania wartości normalnej, gdyż metoda ta prowadziła do przeszacowania zużycia odnośnych materiałów, które w zbyt dużym zakresie zostały przypisane produkcji PVA, podczas gdy te samodzielnie produkowane czynniki produkcji nie były wykorzystane wyłącznie do produkcji PVA. Tymczasem wniosek ten nie może świadczyć o tym, że niemożliwe było przedstawienie informacji, których zażądała Komisja.
156 Ponadto należy zauważyć, że dla uniknięcia posłużenia się przez Komisję faktami dostępnymi w rozumieniu art. 18 skarżąca mogła przekazać jej te informacje, z zastrzeżeniem możliwości zakwestionowania – w tym również przez Sądem – wykorzystania ich przez Komisję co do istoty.
157 W konsekwencji należy oddalić argumenty skarżącej dotyczące naruszenia art. 18 ust. 1 rozporządzenia podstawowego.
158 Co się tyczy argumentów dotyczących naruszenia art. 18 ust. 3 rozporządzenia podstawowego, należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem art. 18 tego rozporządzenia dotyczy w ust. 1 i 3 różnych sytuacji. Podczas gdy art. 18 ust. 1 rozporządzenia podstawowego opisuje ogólnie przypadki, w których informacje niezbędne instytucjom do celów dochodzenia nie zostały przedstawione, art. 18 ust. 3 tego rozporządzenia odnosi się do przypadków, w których dane niezbędne do celów dochodzenia zostały przedstawione, ale nie są odpowiednie, tak że fakty dostępne nie muszą być koniecznie wykorzystane (zob. podobnie i analogicznie wyrok z dnia 22 maja 2014 r., Guangdong Kito Ceramics i in./Rada, T‑633/11, niepublikowany, EU:T:2014:271, pkt 98 i przytoczone tam orzecznictwo).
159 W niniejszej sprawie Komisja wykorzystała fakty dostępne w rozumieniu art. 18 wyłącznie w celu zastąpienia informacji, których nie przekazała jej skarżąca z uwagi na podnoszony brak możliwości dokonania tego.
160 Ponadto należy dodać, że zakres starań podjętych przez zainteresowaną stronę w celu przekazania niektórych informacji nie pozostaje koniecznie w związku z istotną jakością przekazanych informacji, a w każdym razie nie jest jedynym rozstrzygającym elementem. Jeżeli zatem żądane informacje nie zostaną ostatecznie uzyskane, Komisja może odwołać się do faktów dostępnych w rozumieniu art. 18 w odniesieniu do tych informacji (zob. analogicznie wyrok z dnia 4 marca 2010 r., Sun Sang Kong Yuen Shoes Factory/Rada, T‑409/06, EU:T:2010:69, pkt 104).
161 Zważywszy na to, że skarżąca nie przekazała informacji, o które zwróciła się do niej Komisja, dotyczących materiałów do samodzielnie produkowanych czynników produkcji, należy stwierdzić, że art. 18 ust. 3 rozporządzenia podstawowego nie znajdował zastosowania, a Komisja mogła wykorzystać wyłącznie fakty dostępne w rozumieniu art. 18, aby zastąpić te informacje.
162 W każdym razie zdaniem organu apelacyjnego pkt 5 załącznika II wymaga od zainteresowanych stron znacznego wysiłku [sprawozdanie organu apelacyjnego w sprawie „Stany Zjednoczone – Środki antydumpingowe w odniesieniu do określonych produktów ze stali walcowanej na gorąco pochodzących z Japonii”, przyjęte przez ORS w dniu 23 sierpnia 2001 r. (WT/DS 184, pkt 102)].
163 Tymczasem nie można uznać, że skarżąca podjęła taki wysiłek, gdyż odmówiła dokonania wymaganych przez Komisję obliczeń w celu przypisania PVA części kosztów produkcji samodzielnie produkowanych czynników produkcji.
164 W konsekwencji należy oddalić również argumenty skarżącej dotyczące naruszenia art. 18 ust. 3 rozporządzenia podstawowego.
165 W replice skarżąca twierdzi, że Komisja nie przekazała jej w odpowiednim czasie „sprawozdania z weryfikacji”, które była zobowiązana przekazać zainteresowanej stronie przed wysłaniem jej pisma, w którym informowała ją o swoim zamiarze wykorzystania faktów dostępnych w rozumieniu art. 18. To uchybienie proceduralne stanowiło naruszenie jej prawa do obrony.
166 Należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem, o ile nie można zobowiązać strony skarżącej do wykazania, że decyzja Komisji miałaby inną treść w braku danego uchybienia proceduralnego, lecz jedynie że ewentualności tej nie można całkowicie wykluczyć, ponieważ wspomniana strona miałaby możliwość lepszego zagwarantowania swojej obrony w braku tego uchybienia, o tyle jednak występowanie uchybienia w zakresie prawa do obrony może prowadzić do stwierdzenia nieważności danego aktu jedynie wtedy, gdy istnieje możliwość, że z powodu tego uchybienia postępowanie administracyjne potencjalnie doprowadziło do innego wyniku, a więc uchybienie to w konkretny sposób wpłynęło na prawo do obrony (zob. wyrok z dnia 5 maja 2022 r., Zhejiang Jiuli Hi-Tech Metals/Komisja, C‑718/20 P, EU:C:2022:362, pkt 49 i przytoczone tam orzecznictwo).
167 Tymczasem skarżąca nie powołała żadnej okoliczności mogącej wskazywać na to, że nie było wykluczone, aby postępowanie potencjalnie doprowadziło do innego wyniku, gdyby otrzymała wcześniej „sprawozdanie z weryfikacji”.
168 Należy zatem oddalić ten argument skarżącej jako bezzasadny bez konieczności rozstrzygania jego dopuszczalności, podważanej przez Komisję z uwagi na fakt, że nie został on podniesiony w skardze.
169 W świetle powyższego zarzut piąty należy oddalić jako bezzasadny.
170 Ponadto w świetle uwag przedstawionych w pkt 69 powyżej oddalenie zarzutów drugiego i piątego z uwagi na ich bezzasadność pozwala oddalić zarzuty trzeci i czwarty jako niemające znaczenia dla sprawy.
[…]
Z powyższych względów
SĄD (dziewiąta izba w składzie powiększonym)
orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Inner Mongolia Shuangxin Environment-Friendly Material Co. Ltd pokrywa własne koszty oraz koszty poniesione przez Komisję Europejską, Kuraray Europe GmbH i Sekisui Specialty Chemicals Europe SL.
3) Parlament Europejski, Rada Unii Europejskiej i Wegochem Europe BV pokrywają własne koszty.
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 lutego 2024 r.
Podpisy