RETTENS DOM (Tredje Afdeling)
7. november 1997(1)
[234s»Den Europæiske Socialfond - beslutning om nedsættelse af et finansielt tilskud
- begrundelsespligt«[s
I sag T-84/96,
Cipeke - Comércio e Indústria de Papel, Ld.², Lissabon, først ved advokat Miguel
Ferrão Castelo Branco, senere ved advokat João Caniço Gomes, begge Lissabon,
og med valgt adresse i Luxembourg hos advokat François Brouxel, 6, rue Zithe,
sagsøger,
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved Maria Teresa Figueira og
Knut Simonsson, Kommissionens Juridiske Tjeneste, som befuldmægtigede, og med
valgt adresse i Luxembourg hos Carlos Gómez de la Cruz, Kommissionens
Juridiske Tjeneste, Wagner-Centret, Kirchberg,
sagsøgt,
angående en påstand om annullation af Kommissionens beslutning PT-K(95)543 af
12. december 1995 om nedsættelse af et finansielt tilskud,
har
DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABERS RET I FØRSTE INSTANS
(Tredje Afdeling)
sammensat af afdelingsformanden, B. Vesterdorf, og dommerne C.P. Briët og A.
Potocki,
justitssekretær: ekspeditionssekretær B. Pastor,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter mundtlig forhandling den 26.
september 1997,
afsagt følgende
Dom
Relevante retsregler
- I henhold til artikel 1, stk. 2, litra a), i Rådets afgørelse 83/516/EØF af 17. oktober
1983 om Den Europæiske Socialfonds opgaver (EFT L 289, s. 38) deltager fonden
i finansieringen af foranstaltninger vedrørende erhvervsuddannelse og
erhvervsvejledning.
- Kommissionens godkendelse af en ansøgning om finansiering medfører i henhold
til artikel 5, stk. 1, i Rådets forordning (EØF) nr. 2950/83 af 17. oktober 1983 om
gennemførelse af afgørelse 83/516/EØF om Den Europæiske Socialfonds opgaver
(EFT L 289, s. 1, herefter »forordningen«), at der udbetales et forskud på 50% af
det bevilgede tilskud på den dato, der er anført for foranstaltningernes begyndelse.
- I medfør af artikel 5, stk. 4, skal anmodninger om udbetaling af saldobeløb
indeholde en detaljeret redegørelse for indholdet, resultaterne og finansieringen af
den pågældende foranstaltning. Medlemsstaten attesterer den faktiske og
regnskabsmæssige rigtighed af de i udbetalingsanmodningerne indeholdte
oplysninger.
- Det fremgår af forordningens artikel 6, stk. 1, at såfremt tilskuddet fra fonden ikke
anvendes på de i godkendelsesbeslutningen fastsatte betingelser, kan Kommissionen
suspendere, nedsætte eller lade tilskuddet bortfalde efter at have givet den
pågældende medlemsstat lejlighed til at fremkomme med sine bemærkninger.
- Forordningens artikel 7, stk. 1, giver endelig Kommissionen mulighed for at
foretage revision på stedet, med forbehold af den kontrol, der foretages af
medlemsstaterne.
Sagens faktiske omstændigheder
- Cipeke - Comércio e Indústria de Papel, Ld.², der driver virksomhed inden for
handel med og fremstilling af papir samt inden for grafisk kunst, indgik i fællesskab
med en gruppe virksomheder inden for samme sektor en kontrakt med en
kursusarrangør, Partex Companhia Portuguesa de Serviços (herefter »Partex«), om
at organisere en fælles uddannelsesforanstaltning i løbet af 1987.
- Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (Departementet for
Anliggender vedrørende Den Europæiske Socialfond, herefter »DAFSE«),
Lissabon, indgav på virksomhedernes vegne ansøgning om tilskud fra fonden, der
blev registreret af Kommissionen den 20. oktober 1986.
- Den 30. april 1987 godkendte Kommissionen uddannelsesprojektet og tildelte
Partex på virksomhedernes vegne et samlet tilskud på 300 665 191 ESC, hvoraf
71 309 280 ESC skulle tilfalde Cipeke.
- Sagsøgerens program omfattede to betalte videreuddannelseskurser inden for den
grafiske sektor, der dels var henvendt til grafiske produktionsplanlæggere og
beregnere, dels til fototeknikere.
- Ved kontrakter af henholdsvis den 31. december 1986, den 24. april 1987 og den
30. april 1987 gav Cipeke uddannelsesprogrammet i underentreprise til
virksomhederne Partex, Cetase og Quadriforma, således at Cipeke alene skulle føre
tilsyn med virksomhedernes beslutninger. To andre virksomheder, Gráfica
Monumental og Parageste, var ligeledes involveret i Cipeke's
uddannelsesprogrammer.
- Da uddannelsesprogrammerne var tilendebragt, indgav sagsøgeren en kvantitativ
og kvalitativ bedømmelsesrapport til DAFSE tillige med en anmodning om
udbetaling af saldobeløbet. Kommissionen henledte ved skrivelse af 10. januar 1990
opmærksomheden på, at visse udgifter ikke var tilskudsberettigede, og nedsatte ved
beslutning af 2. marts 1990 det oprindeligt bevilgede tilskud.
- På begæring af sagsøgeren annullerede Domstolen denne beslutning som følge af
utilstrækkelig begrundelse (dom af 4.6.1992, sag C-189/90, Cipeke mod
Kommissionen, Sml. I, s. 3573, præmis 21, 22 og 23), idet Domstolen fastslog, at
selv om sagsøgeren havde været bekendt med det samlede nedsættelsesbeløb,
havde selskabet ikke kendskab til den nøjagtige opstilling over de pågældende
poster eller rubrikker, nedsættelsens fordeling pr. post eller måden, hvorpå
nedsættelsen var beregnet.
- Til opfyldelse af dommen indledte Kommissionen en procedure med henblik på
vedtagelse af en ny beslutning vedrørende sagsøgeren. I den anledning foretog
fællesskabets myndigheder den 7. juli 1993 en kontrol i virksomheden.
- Ved skrivelse nr. 6045 af 24. marts 1994 (herefter »skrivelse nr. 6045«) meddelte
Kommissionen DAFSE, at en fornyet gennemgang af anmodningen om udbetaling
af saldoen vedrørende Cipeke havde vist, at en del af fondsstøtten ikke var blevet
anvendt i overensstemmelse med de vilkår, der var fastsat i
godkendelsesbeslutningen.
- I skrivelsen henviste Kommissionen navnlig til, at Cipeke havde overladt
uddannelsesprogrammerne til flere underentreprenører, som havde faktureret visse
ydelser. På grundlag af oplysninger fra den hovedansvarlige hos kursusarrangøren
fandt Kommissionen, at fællesskabskontrollen havde godtgjort, at arrangørens rolle
som formidler havde været helt overflødig og havde medført en uberettiget
forøgelse af de anmeldte udgifter.
- Kommissionen fandt, at sagsøgerens ikke-tilskudsberettigede udgifter androg i alt
19 725 390 ESC, og at 4 267 218 ESC skulle tilbagebetales til Kommissionen.
- Kommissionen opfordrede DAFSE til at fremsætte sine bemærkninger hertil i
medfør af forordningens artikel 6, stk. 1. I denne anledning anmodede DAFSE ved
skrivelse af 11. april 1994 sagsøgeren om en udtalelse om den påtænkte
nedsættelse, hvilken skrivelse ligeledes blev fremsendt til Partex, der stod som
ansøger i sagen.
- Ved skrivelse af 21. april 1994 anmodede Partex om, at det i den beslutning, der
skulle vedtages, bekræftedes, at de beløb, selskabet havde faktureret, var
tilskudsberettigede. Sagsøgeren opretholdt ved skrivelse af 26. april 1994 til DAFSE
sin anmodning om godtgørelse af den endelige saldo vedrørende projektet.
- DAFSE fremsatte ved skrivelse af 13. maj 1994 sine bemærkninger til den
påtænkte beslutning.
- Ved beslutning PT-K(95)543 af 12. december 1995 nedsatte Kommissionen så
faktisk det finansielle tilskud fra fonden og fremsatte krav om tilbagebetaling af
4 267 218 ESC.
- DAFSE underrettede ved skrivelse af 21. marts 1996, modtaget den 23. marts 1996,
sagsøgeren om beslutningen og anmodede om, at det nævnte beløb blev
tilbagebetalt til fonden.
Retsforhandlinger
- Det er på denne baggrund, at sagsøgeren ved stævning, registreret på Rettens
Justitskontor den 29. maj 1996, har anlagt sag med påstand om annullation af
beslutningen om nedsættelse.
- Ved særskilt dokument indgivet til Rettens Justitskontor samme dag har sagsøgeren
i medfør af EF-traktatens artikel 185 indgivet begæring om udsættelse med
gennemførelsen af den anfægtede beslutning. Ved kendelse af 8. oktober 1996 (sag
T-84/96 R, Sml. II, s. 1315), afsagt af Rettens præsident, blev begæringen ikke taget
til følge, og afgørelsen om sagens omkostninger udsattes.
- På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Tredje Afdeling)
besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisoptagelse.
- Der blev afholdt retsmøde den 26. september 1997. Parterne afgav mundtlige
indlæg og besvarede spørgsmål fra Retten.
Parternes påstande
- Sagsøgeren har nedlagt påstand om annullation af den omtvistede retsakt med
deraf følgende retsfølger.
- Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
1) Frifindelse for sagsøgerens påstand, idet der ikke er ført bevis herfor.
2) Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Sagens genstand
- Det bemærkes, at stævningen indeholder følgende konklusion:
»Under disse omstændigheder tilsidesætter den omtvistede retsakt væsentlige
formkrav (EF-traktatens artikel 190), hvorfor den er ugyldig, hvilket herved gøres
gældende, og hvilket bør være sagens udfald, hvorfor den ikke kan have
retsvirkninger (EF-traktatens artikel 173)«.
- Visse af anbringenderne i stævningen må i realiteten anses for indsigelser mod den
anfægtede beslutnings rigtighed. Sagsøgeren gør således i stævningen gældende, at
Kommissionens konklusioner helt savner grundlag (punkt 38), at de er baseret på
hypotetiske beregninger (punkt 40), at Kommissionens beregninger af ikke-tilskudsberettigede udgifter ikke var rimelige (punkt 41) og endelig, at de beløb, der
ikke er blevet anset for tilskudsberettigede, var indeholdt i det oprindelige udkast
(punkt 45).
- Disse anbringender er imidlertid ikke så klart formuleret, at de opfylder kravene
i artikel 44, stk. 1, litra c), i Rettens procesreglement, hvorefter stævningen bl.a.
skal indeholde en kort fremstilling af søgsmålsgrundene. Det bemærkes i denne
forbindelse, at ingen af de anbringender, som sagsøgeren har gjort gældende,
udtrykkeligt angår beslutningens rigtighed.
- Således fremgår det i denne forbindelse af helt fast retspraksis, at en søgsmålsgrund
skal være angivet så klart og præcist, at Retten får mulighed for at gennemføre den
retslige prøvelse og sagsøgte for at tilrettelægge sit forsvar. Det er derfor af
retssikkerhedshensyn og af hensyn til en god retspleje nødvendigt, at de væsentlige
faktiske og retlige omstændigheder, som søgsmålet støttes på, om end kortfattet,
men dog konsekvent og forståeligt, fremgår af selve stævningen (Rettens kendelse
af 28.4.1993, sag T-85/92, De Hoe mod Kommissionen, Sml. II, s. 523, præmis 20).
- Som følge af sagsøgerens upræcise fremstilling af sine krav i stævningen har
Kommissionen antaget, at det eneste anbringende, der gøres gældende i
stævningen, er anbringendet om utilstrækkelig begrundelse, hvorfor institutionen
kun har taget stilling til dette anbringende i sit svarskrift. Kommissionen gør således
i svarskriftets punkt 13 gældende, at den omstændighed, at sagsøgeren ikke er enig
i den anfægtede beslutning, ikke må forveksles med manglende eller utilstrækkelig
begrundelse.
- Retten kan ikke tage hensyn til sagsøgerens bemærkninger i skrivelsen af 26. april
1994 til udkastet til beslutning om nedsættelse, hvortil der henvises i stævningens
punkt 42. En sådan generel henvisning til andre dokumenter, og herunder også
dokumenter, der figurerer som bilag til stævningen, kan ikke råde bod på en
undladelse af at anføre afgørende dele af den retlige argumentation, der skal være
indeholdt i stævningen (Domstolens dom af 13.12.1990, sag C-347/88,
Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 4747, præmis 28, og af 31.3.1992, sag
C-52/90, Kommissionen mod Danmark, Sml. I, s. 2187, præmis 17 ff.).
- Stævningens indhold kan støttes og udbygges ved henvisninger til afsnit i
dokumenter, der vedlægges som bilag til den, men det tilkommer ikke Retten ved
hjælp af bilagene at forsøge at klarlægge, hvilke anbringender, der kan antages at
udgøre grundlaget for søgsmålet, idet bilagene alene skal fungere som
bevismateriale og et middel til sagens oplysning (Rettens kendelse af 24.3.1993, sag
T-72/92, Benzler mod Kommissionen, Sml. II, s. 347, præmis 19, og den førnævnte
dom i sagen De Hoe mod Kommissionen, a.st., præmis 22).
- Retten finder derfor, at stævningen i den form, den er blevet forelagt, ikke gør det
muligt for Retten at gennemføre sin retslige efterprøvelse af den anfægtede
beslutnings rigtighed, og at stævningen på denne måde har forhindret
Kommissionen i en hensigtsmæssig tilrettelæggelse af sit forsvar.
- Det er korrekt, at sagsøgeren ligeledes i replikken og i retsmødet har bestridt den
anfægtede beslutnings rigtighed. Dette må imidlertid anses for et nyt anbringende,
idet det ikke kan anses for en uddybelse af anbringendet om manglende
begrundelse henset til den sondring, der bør foretages herimellem (jf. ovenfor
præmis 32).
- Herved fremgår det af artikel 48, stk. 2, i Rettens procesreglement, at nye
anbringender ikke må fremsættes under sagens behandling, medmindre disse
anbringender støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, som er kommet frem
under retsforhandlingerne, hvilket ikke er tilfældet i den foreliggende sag (Rettens
dom af 11.12.1996, sag T-521/93, Atlanta m.fl., Sml. II, s. 1707, præmis 39).
- Det fremgår af det således anførte, at anbringendet om, at beslutningen er
utilstrækkeligt begrundet, er det eneste anbringende, der gyldigt er blevet gjort
gældende for Retten.
Begrundelsen for beslutningen
Parternes argumentation
- Sagsøgeren gør i stævningen gældende, at de konklusioner, der fremgår af skrivelse
nr. 6045, der indeholder begrundelsen for den omtvistede beslutning, er
selvmodsigende, tvetydige, usammenhængende og helt savner grundlag. De angiverikke objektivt og præcist, hvorledes de ikke-støtteberettigede udgifter er blevet
beregnet. I denne henseende opfylder den omtvistede beslutning ikke de krav, som
Domstolen stillede i den ovenfor anførte dom i sagen Cipeke mod Kommissionen.
- Videre anfører sagsøgeren, at Kommissionens konklusioner støttes på hypotetiske
beregninger, der for så vidt angår udgifter i forbindelse med kursusforberedelsen,
fører til beløb, der er meget lavere end de udgifter, der er afholdt af alle andre, der
har modtaget det omtvistede tilskud. Kommissionens beregninger i relation til den
ikke-tilskudsberettigede karakter af visse udgifter var ikke rimelig, som sagsøgeren
allerede fremhævede i skrivelsen af 26. april 1994, der er vedlagt som bilag til
stævningen, som den er en integrerende del af.
- I replikken har sagsøgeren tilføjet, at det af den anfægtede beslutning hverken
fremgik, hvilken beregningsmetode, Kommissionen havde anvendt, eller efter hvilke
regler Kommissionens nedsatte det finansielle tilskud (Domstolens dom af 4.6.1992,
sag C-181/90, Consorgan mod Kommissionen, Sml, I, s. 3557, præmis 15-25, og af
6.12.1994, sag T-450/93, Lisretal m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1177, præmis
52).
- De begrundelser, der blev påberåbt for at nedsætte det oprindeligt bevilgede
tilskud, således som de fremgår af kontrolundersøgelsens konklusioner og den
portugisiske stats indlæg, bygger ifølge sagsøgeren på rent hypotetiske betragtninger
og formodninger, under hensyn til, at begrundelserne for nedsættelse af tilskuddet
skal være fastslået med sikkerhed og tilstrækkelig klart.
- Kommissionen har heroverfor navnlig gjort gældende, at sagsøgeren ikke har
godtgjort, at beregningerne var hypotetiske, upræcise og subjektive, tværtimod er
de udarbejdet omhyggeligt og grundigt, efter at kontrolundersøgelsen havde fundet
sted.
- Skrivelse nr. 6045, hvis konklusioner ifølge det af sagsøgeren i stævningens punkt
37 anførte danner grundlag for den anfægtede beslutning, angiver tilstrækkelig klart
og gennemskueligt de beregningsmetoder og regler, der er blevet anvendt, bl.a.
kriteriet om at udgifterne skal være rimelige, og som foranledigede Kommissionen
til at nedsætte tilskuddet fra fonden.
- Ved denne skrivelse fik sagsøgeren ikke blot kendskab til størrelsen af den samlede
nedsættelse, men tillige til den nøjagtige fortegnelse over de poster, der var blevet
nedsat, de enkelte beløb pr. post og pr. underentreprenør samt til
beregningsmetoden for nedsættelsen. De foretagne nedsættelser blev således
sikkert og tilstrækkeligt klart dokumenteret, i det mindste i det omfang dette var
muligt på baggrund af de oplysninger, som sagsøgeren havde stillet til rådighed for
kontrolundersøgelsen.
Rettens bemærkninger
- Det bemærkes indledningsvis, at det fremgår af fast retspraksis, at det klart og
utvetydigt skal fremgå af den begrundelse, der kræves efter traktatens artikel 190,
hvilke betragtninger den institution, som har udstedt retsakten, har lagt til grund,
således at Fællesskabets retsinstanser kan udøve deres kontrol, og de berørte kan
gøre sig bekendt med baggrunden for den trufne foranstaltning (Domstolens dom
af 15.4.1997, sag C-22/94, The Irish Farmers Association m.fl., Sml. I, s. 1809,
præmis 39; Rettens dom i sagen Lisrestal m.fl. mod Kommissionen, a.st., præmis
52).
- Heraf følger, at et anbringende om manglende eller utilstrækkelig begrundelse
angår spørgsmålet om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter, hvorved det
adskiller sig fra et anbringende om, at begrundelsen for en anfægtet beslutning er
ukorrekt, hvilket skal undersøges i relation til spørgsmålet om beslutningens
rigtighed (jf. Rettens dom af 2.10.1996, sag T-356/94, Vecchi mod Kommissionen,
Sml. Pers. II, s. 1251, præmis 82).
- I den foreliggende sag er det tilstrækkeligt at konstatere, at den anfægtede
beslutning, som skrivelse nr. 6045 klart viser, indeholder en flere sider lang,
detaljeret redegørelse for, hvorfor Kommissionen, med rette eller urette, nedsatte
flere udgiftsposter, som ikke ansås for tilskudsberettigede, samt for den metode,
som anvendtes ved beregningen af nedsættelserne. Sagsøgeren har således haft
mulighed for at gøre sig bekendt med såvel det samlede nedsættelsesbeløb, som de
pågældende poster, nedsættelsens fordeling pr. post samt måden, hvorpå
nedsættelsen var beregnet, i overensstemmelse med de principper, Domstolen
opstillede i den nævnte dom i sagen Cipeke mod Kommissionen.
- Begrundelsen for den anfægtede beslutning angiver således på klar og
sammenhængende måde de faktiske og retlige betragtninger, som er afgørende for
nedsættelsernes lovlighed, uden hensyn til spørgsmålet om betragtningernes
rigtighed, der som allerede anført ikke henhører under efterprøvelsen af, om
begrundelsen er tilstrækkelig, men angår sagens realitet.
- Herefter må anbringendet om, at den anfægtede beslutning ikke er tilstrækkelig
begrundet, forkastes.
- Kommissionen bør således frifindes.
Sagens omkostninger
- Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale
sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Sagsøgeren har tabt sagen
og bør derfor betale sagens omkostninger, herunder omkostninger i forbindelse
med sagen om foreløbige forholdsregler, da Kommissionen har nedlagt påstand
herom.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmerRETTEN (Tredje Afdeling)
- Kommissionen frifindes.
- Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder
omkostningerne i forbindelse med sagen om foreløbige forholdsregler.
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 7. november 1997.
H. Jung
B. Vesterdorf
Justitssekretær
Afdelingsformand
1: Processprog: portugisisk.