ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (prvá komora)
zo 16. júna 2022 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Uznávanie odborných kvalifikácií – Smernica 2005/36/ES – Článok 2 – Rozsah pôsobnosti – Článok 13 ods. 2 – Regulované povolania – Podmienky získania práva na prístup k titulu psychoterapeut v členskom štáte na základe diplomu v odbore psychoterapia vydaného univerzitou so sídlom v inom členskom štáte – Články 45 a 49 ZFEÚ – Voľný pohyb a sloboda usadiť sa – Posúdenie rovnocennosti predmetného vzdelania – Článok 4 ods. 3 ZEÚ – Zásada lojálnej spolupráce medzi členskými štátmi – Spochybnenie úrovne vedomostí a kvalifikácie, ktorú možno predpokladať na základe diplomu vydaného v inom členskom štáte, zo strany hostiteľského členského štátu – Podmienky“
Vo veci C‑577/20,
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Korkein hallinto‑oikeus (Najvyšší správny súd, Fínsko) z 29. októbra 2020 a doručený Súdnemu dvoru 4. novembra 2020, ktorý súvisí s konaním začatým na návrh
A
za účasti:
Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto,
SÚDNY DVOR (prvá komora),
v zložení: predseda prvej komory A. Arabadžiev, podpredseda Súdneho dvora L. Bay Larsen (spravodajca), sudcovia I. Ziemele, P. G. Xuereb a A. Kumin,
generálny advokát: M. Szpunar,
tajomník: C. Strömholm, referentka,
so zreteľom na písomnú časť konania a po pojednávaní z 2. decembra 2021,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– A, v zastúpení: A. Palmujoki, asianajaja, a J. Pihlaja,
– Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto, v zastúpení: K. Heiskanen, M. Henriksson a M. Mikkonen, splnomocnení zástupcovia,
– fínska vláda, v zastúpení: M. Pere, splnomocnená zástupkyňa,
– francúzska vláda, v zastúpení: A.‑L. Desjonquères a N. Vincent, splnomocnené zástupkyne,
– holandská vláda, v zastúpení: M. K. Bulterman a J. Langer, splnomocnení zástupcovia,
– nórska vláda, v zastúpení: K. S. Borge, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci I. Meinich a T. Sunde, advokater,
– Európska komisia, v zastúpení: L. Armati a T. Sevón, splnomocnené zástupkyne,
po vypočutí návrhov generálneho advokáta na pojednávaní 10. marca 2022,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 13 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2005/36/ES zo 7. septembra 2005 o uznávaní odborných kvalifikácií (Ú. v. EÚ L 255, 2005, s. 22), zmenenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2013/55/EÚ z 20. novembra 2013 (Ú. v. EÚ L 354, 2013, s. 132) (ďalej len „smernica 2005/36“), ako aj článkov 45 a 49 ZFEÚ.
2 Tento návrh bol podaný v rámci konania začatého na návrh A vo veci rozhodnutia Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto (orgán zodpovedný za vydávanie povolení a dohľad v oblasti sociálneho zabezpečenia a zdravia, Fínsko, ďalej len „Valvira“), v ktorom sa A zamietlo priznanie práva používať profesijný titul psychoterapeut vo Fínsku.
Právny rámec
Právo Únie
3 Odôvodnenia 1, 3, 6, 11, 17 a 44 smernice 2005/36 znejú takto:
„(1) Podľa článku 3 ods. 1 písm. c) zmluvy, odstránenie prekážok voľného pohybu osôb a služieb medzi členskými štátmi je jedným z cieľov Spoločenstva. Pre štátnych príslušníkov členských štátov sem patrí najmä právo na výkon povolania, či už ako samostatne zárobkovo činná osoba, alebo ako zamestnanec, v inom členskom štáte, ako je štát, v ktorom príslušná osoba získala odbornú kvalifikáciu. Článok 47 ods. 1 zmluvy okrem toho ustanovuje, že na účely vzájomného uznávania diplomov, osvedčení a iných dokladov o vzdelaní sa vydávajú smernice.
…
(3) Zárukou, ktorú táto smernica poskytuje osobám, ktoré získali odborné kvalifikácie v členskom štáte na prístup k tomu istému povolaniu a jeho výkonu v inom členskom štáte s rovnakými právami ako jeho štátni príslušníci, nie je dotknuté dodržiavanie všetkých nediskriminačných podmienok výkonu povolania migrujúcim odborníkom, ktoré môže tento členský štát stanoviť za predpokladu, že sú tieto podmienky objektívne odôvodnené a primerané.
…
(6) Musí sa zabezpečiť uľahčenie poskytovania služieb v kontexte prísneho rešpektovania verejného zdravia, verejnej bezpečnosti a ochrany spotrebiteľa. Preto by sa mali prijať osobitné ustanovenia pre regulované povolania s dôsledkami na verejné zdravie a verejnú bezpečnosť, pri ktorých sa dočasne alebo príležitostne poskytujú cezhraničné služby.
…
(11) V prípade povolaní, ktorých sa týka všeobecný systém uznávania kvalifikácií (ďalej len ,všeobecný systém'), by si členské štáty mali zachovať právo stanoviť minimálnu úroveň kvalifikácie, aby tak zabezpečili kvalitu služieb poskytovaných na svojom území. Podľa článku 10, 39 a 43 zmluvy by sa nemali vyžadovať od štátneho príslušníka členského štátu, aby získal kvalifikácie, ktoré sa vo všeobecnosti stanovujú len v zmysle diplomov získaných v školskom systéme, ak už príslušná osoba získala celú alebo časť takej kvalifikácie v inom členskom štáte. V dôsledku toho by sa malo stanoviť, že akýkoľvek hostiteľský členský štát, v ktorom sa povolanie reguluje, musí zohľadniť kvalifikácie získané v inom členskom štáte a zhodnotiť, či zodpovedajú kvalifikáciám, ktoré požaduje. Týmto všeobecným systémom uznávania však nie je dotknutá možnosť členského štátu uložiť každému, kto vykonáva na jeho území akékoľvek povolanie, osobitné požiadavky odôvodnené uplatnením profesijných pravidiel opodstatnených všeobecným verejným záujmom. Takéto pravidlá sa týkajú napríklad organizácie povolania, profesijných noriem, vrátane etických noriem a dozoru a zodpovednosti. Napokon účelom tejto smernice nie je zasahovať do oprávnených záujmov členských štátov týkajúcich sa zabránenia tomu, aby sa ktorýkoľvek z ich občanov vyhýbal dodržiavaniu vnútroštátnych právnych predpisov týkajúcich sa povolania.
…
(17) V záujme zohľadnenia všetkých situácií, pre ktoré ešte neexistuje ustanovenie o uznávaní odbornej kvalifikácie, všeobecný systém by sa mal rozšíriť na prípady, ktoré nie sú zahrnuté v osobitnom systéme, či už ide o povolanie, ktoré nie je zahrnuté v žiadnom z týchto systémov, alebo o povolanie, ktoré je zahrnuté v takomto osobitnom systéme, no žiadateľ z určitého osobitného a výnimočného dôvodu nespĺňa podmienky, ktoré by mu umožňovali tento systém využiť.
…
(44) Touto smernicou nie sú dotknuté opatrenia nevyhnutné na zabezpečenie vysokej úrovne ochrany zdravia a spotrebiteľa.“
4 Článok 1 tejto smernice, nazvaný „Účel“, stanovuje:
„Táto smernica stanovuje pravidlá, podľa ktorých členský štát, ktorý na svojom území umožňuje prístup k regulovanému povolaniu alebo výkon regulovaného povolania na základe osobitných odborných kvalifikácií (ďalej len ‚hostiteľský členský štát‘), uznáva odborné kvalifikácie získané v jednom alebo viacerých členských štátoch (ďalej len ‚domovský členský štát‘), a ktorý umožňuje osobe s takými odbornými kvalifikáciami vykonávať rovnaké povolanie v tomto štáte, na prístup k tomuto povolaniu a výkon tohto povolania.
V tejto smernici sa stanovujú aj pravidlá týkajúce sa čiastočného prístupu k regulovaným povolaniam a uznávaniu odborných stáží absolvovaných v inom členskom štáte.“
5 Článok 2 uvedenej smernice, nazvaný „Rozsah pôsobnosti“, v odseku 1 prvom pododseku uvádza, že táto smernica sa uplatňuje voči všetkým štátnym príslušníkom členského štátu, ktorí si želajú vykonávať regulované povolanie, vrátane tých, ktorí patria k slobodným povolaniam, v inom členskom štáte, ako je členský štát, v ktorom získali svoje odborné kvalifikácie, či už ako samostatne zárobkovo činná osoba, alebo ako zamestnanec.
6 Článok 3 tej istej smernice, nazvaný „Vymedzenie pojmov“, v odseku 1 uvádza:
„Na účely tejto smernice sa uplatňujú tieto pojmy:
a) ‚regulované povolanie‘: odborná činnosť alebo skupina odborných činností, ku ktorým prístup, ktorých výkon alebo jedna z foriem výkonu sú priamo alebo nepriamo, na základe legislatívnych, regulačných alebo správnych opatrení podmienené držbou osobitných odborných kvalifikácií; najmä používanie profesijného titulu obmedzené legislatívnymi, regulačnými alebo správnymi opatreniami na osoby s danou odbornou kvalifikáciou stanovuje spôsob výkonu. Ak neplatí prvá veta tohto vymedzenia pojmu, povolanie podľa odseku 2 sa považuje za regulované povolanie;
b) ‚odborná kvalifikácia‘: kvalifikácia potvrdená dokladom o formálnej kvalifikácii, osvedčením o spôsobilosti podľa článku 11 ods. 2 písm. a) bod i) a/alebo odbornou praxou;
c) ‚doklad o formálnej kvalifikácii‘: diplom, vysvedčenie alebo iný doklad, ktorý vydal orgán členského štátu určený v súlade s legislatívnymi, regulačnými alebo správnymi opatreniami tohto členského štátu, a potvrdzujúci úspešné skončenie odbornej prípravy získanej predovšetkým v Spoločenstve. Ak neplatí prvá veta tohto vymedzenia pojmu, doklad o formálnej kvalifikácii podľa odseku 3 sa považuje za doklad o formálnej kvalifikácii;
d) ‚príslušný orgán‘: akýkoľvek orgán alebo subjekt osobitne splnomocnený členským štátom na vydávanie alebo prijímanie diplomov a iných dokumentov alebo informácií o odbornej príprave a na prijímanie žiadostí a prijímanie rozhodnutí uvedených v tejto smernici;
e) ‚regulované vzdelávanie a odborná príprava‘: akákoľvek odborná príprava osobitne zameraná na výkon príslušného povolania, ktoré sa skladá z kurzu alebo kurzov, v prípade potreby doplnených odbornou prípravou alebo skúšobnou alebo odbornou praxou.
Štruktúru a úroveň odbornej prípravy, skúšobnej alebo odbornej praxe určujú zákony, iné právne predpisy alebo správne opatrenia príslušného členského štátu, alebo ich monitoruje alebo schvaľuje orgán určený na ten účel;
…“
7 Článok 4 smernice 2005/36, nazvaný „Účinky uznania“, stanovuje:
„1. Uznanie odbornej kvalifikácie zo strany hostiteľského členského štátu umožňuje príslušným osobám získať v tomto členskom štáte prístup k rovnakému povolaniu, ako je povolanie, pre ktoré sú kvalifikovaní v domovskom členskom štáte, a vykonávať ho v hostiteľskom členskom štáte za tých istých podmienok ako ich štátni príslušníci.
2. Na účely tejto smernice je povolanie, ktoré chce žiadateľ vykonávať’ v hostiteľskom členskom štáte, rovnaké ako povolanie, pre ktoré je kvalifikovaný vo svojom domovskom členskom štáte, ak sú príslušné činnosti porovnateľné.
…“
8 Článok 13 tejto smernice, nazvaný „Podmienky uznania“, znie:
„1. Ak je prístup k regulovanému povolaniu alebo výkon regulovaného povolania v hostiteľskom členskom štáte podmienený držaním osobitnej odbornej kvalifikácie, príslušný orgán tohto členského štátu povolí žiadateľom prístup k tomuto povolaniu alebo výkon tohto povolania za tých istých podmienok, aké sa vzťahujú na jeho štátnych príslušníkov, ak sú držiteľmi osvedčenia o odbornej spôsobilosti alebo dokladu o formálnej kvalifikácii podľa článku 11, ktorý vyžaduje iný členský štát na získanie prístupu a výkon tohto povolania na svojom území.
Osvedčenia o odbornej spôsobilosti alebo doklady o formálnej kvalifikácii vydáva príslušný orgán členského štátu určený podľa vnútroštátnych zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení uvedeného členského štátu.
2. Prístup k povolaniu a výkon povolania ako je opísaný v odseku 1 sa umožní aj žiadateľom, ktorí vykonávali toto povolanie na plný úväzok po dobu jedného roka alebo v ekvivalente celkového trvania na polovičný úväzok počas predchádzajúcich desiatich rokov v inom členskom štáte, ktorý toto povolanie nereguluje, a ktorí sú držiteľmi jedného alebo viacerých osvedčení o odbornej spôsobilosti alebo dokladov o formálnych kvalifikáciách, ktoré vydal iný členský štát, ktorý nereguluje povolanie.
Osvedčenia o odbornej spôsobilosti a doklady o formálnych kvalifikáciách spĺňajú tieto podmienky:
a) sú vydané príslušným orgánom členského štátu určeným podľa vnútroštátnych zákonov, iných právnych predpisov a správnych opatrení uvedeného členského štátu;
b) potvrdzujú, že ich držiteľ je pripravený na výkon príslušného povolania.
Ročnú odbornú prax uvedenú v prvom pododseku však nemožno požadovať, ak sa dokladom o formálnych kvalifikáciách, ktoré žiadať vlastní, potvrdzuje regulované vzdelanie a odborná príprava.
…“
Fínske právo
Zákon o príslušníkoch zdravotníckeho povolania
9 Podľa § 2 prvý odsek bodu 2 laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä (559/1994) [zákon o príslušníkoch zdravotníckeho povolania (č. 559/1994), ďalej len „zákon o príslušníkoch zdravotníckeho povolania“] sa na účely tohto zákona za „príslušníka zdravotníckeho povolania“ považuje osoba, ktorá je na základe tohto zákona oprávnená používať profesijný titul príslušníka zdravotníckeho povolania, ktorý je upravený nariadením vlády (príslušník povolania s chráneným profesijným titulom). Podľa § 2 druhého odseku toho istého zákona je autorizovaný alebo uznaný príslušník povolania, resp. príslušník povolania s chráneným profesijným titulom oprávnený vykonávať predmetné povolanie a používať príslušný profesijný titul. V odbore príslušníka povolania s chráneným profesijným titulom môžu pôsobiť aj iné osoby, ktoré získali dostatočnú kvalifikáciu, skúsenosti a odborné znalosti.
10 Podľa § 3a tretieho odseku zákona o príslušníkoch zdravotníckeho povolania je Valvira pre príslušníkov zdravotníckeho povolania príslušným orgánom uvedeným v smernici 2005/36 a v laki ammattipätevyyden tunnustamisesta (1384/2015) [zákon o uznávaní odborných kvalifikácií (č. 1384/2015), ďalej len „zákon o uznávaní odborných kvalifikácií“].
Nariadenie o príslušníkoch zdravotníckych povolaní
11 V súlade s § 1 asetus terveydenhuollon ammattihenkilöistä (564/1994) [nariadenie o príslušníkoch zdravotníckych povolaní (č. 564/1994), ďalej len „nariadenie o príslušníkoch zdravotníckych povolaní“] patrí medzi chránené profesijné tituly príslušníkov zdravotníckych povolaní v zmysle § 2 ods. 1 bodu 2 zákona o príslušníkoch zdravotníckych povolaní okrem iného aj profesijný titul „psychoterapeut“.
12 Podľa § 2a prvého odseku nariadenia o príslušníkoch zdravotníckych povolaní sa na účel používania chráneného profesijného titulu „psychoterapeut“ vyžaduje, aby dotknutá osoba absolvovala vzdelanie v odbore psychoterapia na univerzite alebo na univerzite a súčasne v inom vzdelávacom zariadení.
Zákon o uznávaní odborných kvalifikácií
13 Podľa § 6 prvého odseku zákona o uznávaní odborných kvalifikácií sa uznanie odbornej kvalifikácie zakladá na osvedčení o spôsobilosti, individuálnom doklade o formálnej kvalifikácii alebo kombinácií osvedčení tohto charakteru, ktoré vydal príslušný orgán iného členského štátu, než je Fínska republika. Predpokladom na uznanie odbornej kvalifikácie je to, aby osoba mala v štáte svojho pôvodu právo pracovať vo svojom odbore, v súvislosti s ktorým žiada o vydanie rozhodnutia o uznaní odbornej kvalifikácie potrebným na jeho výkon.
14 Podľa § 6 druhého odseku zákona o uznávaní odborných kvalifikácií sa uznanie odbornej kvalifikácie vzťahuje aj na žiadateľov, ktorí v priebehu posledných desiatich rokov vykonávali svoje povolanie na celý pracovný úväzok po dobu jedného roka alebo na skrátený pracovný úväzok počas príslušného obdobia v inom členskom štáte, než je Fínska republika, v ktorom predmetné povolanie nie je regulované, a ktorí disponujú jedným alebo viacerými osvedčeniami o odbornej spôsobilosti alebo dokladmi o formálnej kvalifikácii. Takéto osvedčenia musia preukazovať spôsobilosť ich majiteľa vykonávať predmetné povolanie. Jednoročná odborná skúsenosť sa však nevyžaduje, ak sa doklady žiadateľa o formálnej kvalifikácii týkajú regulovanej odbornej kvalifikácie.
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
15 A, fínsky štátny príslušník, požiadal Valvira na základe Postgraduate Diploma in Solution Focused Therapy (postgraduálny diplom preukazujúci vzdelávanie v odbore „terapia zameraná na riešenia“, ďalej len „predmetné vzdelávanie“), ktoré vydala 27. novembra 2017 University of the West of England (Univerzita v západnom Anglicku, Spojené kráľovstvo) (ďalej len „UWE“), o právo používať profesijný titul psychoterapeut, ktorý je chránený fínskou právnou úpravou.
16 Predmetné vzdelávanie organizovala UWE vo Fínsku a vo fínskom jazyku v spolupráci s Helsingin Psykoterapiainstituutti Oy, fínskou akciovou spoločnosťou vykonávajúcou činnosť vo Fínsku.
17 V priebehu roku 2017 kontaktovali Valvira osoby, ktoré absolvovali toto vzdelávanie a ktoré vyjadrili svoje obavy z viacerých nedostatkov týkajúcich sa reálneho obsahu uvedeného vzdelávania a praktického priebehu vo vzťahu k stanoveným cieľom. Valvira sám kontaktoval ďalšie osoby, ktoré sa na uvedenom vzdelávaní zúčastnili a ktoré opísali podobné skúsenosti.
18 Keďže Valvira mal pochybnosti o rovnocennosti predmetného vzdelávania s požiadavkami stanovenými vo fínskej právnej úprave týkajúcej sa prístupu k povolaniu psychoterapeuta a jeho výkonu, rozhodnutím z 29. júna 2018 zamietol žiadosť A z dôvodu, že mu A neposkytla dostatočné informácie o obsahu tohto vzdelávania. Rozhodnutím z 10. septembra 2018 Valvira zamietol sťažnosť A proti rozhodnutiu z 29. júna 2018.
19 Rozsudkom z 25. apríla 2019 Helsingin hallinto‑oikeus (Správny súd Helsinki, Fínsko) zamietol žalobu podanú A proti rozhodnutiu orgánu Valvira z 10. septembra 2018. Tento súd rozhodol, že predmetné vzdelávanie treba považovať za vzdelávanie absolvované v Spojenom kráľovstve bez ohľadu na to, že sa v skutočnosti organizuje vo Fínsku a vo fínskom jazyku. Všeobecná úprava uznávania dokladov o formálnej kvalifikácii, upravená smernicou 2005/36, pritom nestanovuje povinnosť vyhovieť žiadosti A, pretože táto osoba nevykonávala povolanie psychoterapeuta ani v Spojenom kráľovstve, v ktorom nie je povolanie a kvalifikácia v odbore psychoterapia regulované, ani v inom členskom štáte s podobným režimom.
20 Helsingin hallinto‑oikeus (Správny súd Helsinki) považoval za preukázanú skutočnosť, že predmetné vzdelávanie vykazovalo značné nedostatky a rozdiely oproti vzdelávaniu psychoterapeuta vo Fínsku, a dospel k záveru, že Valvira správne rozhodol, že A nepreukázala, že jej znalosti a kvalifikácia sú rovnocenné s tými znalosťami a kvalifikáciou, ktoré by získala osoba, ktorá absolvovala vzdelávanie psychoterapeuta vo Fínsku. Ani základné slobody, ktoré zaručuje Zmluva o FEÚ, nevedú k nezákonnosti rozhodnutia o zamietnutí, ktoré prijal Valvira.
21 Vo svojom odvolaní proti tomuto rozsudku podanom na vnútroštátny súd Korkein hallinto‑oikeus (Najvyšší správny súd, Fínsko) A tvrdí, že predmetné vzdelávanie sa musí považovať za vzdelanie absolvované vo Fínsku a že UWE ako príslušný orgán potvrdil, že toto vzdelávanie je v súlade s požiadavkami na vzdelávanie psychoterapeuta stanovenými vo Fínsku nariadením o príslušníkoch zdravotníckych povolaní. Predmetné vzdelávanie sa preto musí uznať za vzdelanie, ktoré jej poskytuje právo na profesijný titul psychoterapeut, ktoré si nárokuje.
22 V prípade, že by sa predmetné vzdelávanie nemalo považovať za absolvované vo Fínsku, jeho rovnocennosť so vzdelávaním psychoterapeuta organizovaným vo Fínsku by sa mala posúdiť na základe dokladov o obsahu štúdia a kvalite predmetného vzdelávania, ako ich poskytla A a organizátori vzdelávania. Valvira takéto posúdenie nevykonal, ale pri svojom zamietavom rozhodnutí vychádzal z anonymných listov, zo stanoviska vyžiadaného od fínskej univerzity, ktorá je konkurentom UWE, a z rozhovorov, ktoré sám viedol. Zásada lojality, ktorá je zakotvená v práve Únie, si však vyžaduje, aby Valvira nespochybňoval doklad, ktorý vystavila UWE ako príslušný orgán iného členského štátu.
23 Valvira sa domnieva, že vzdelanie psychoterapeuta absolvované v inom členskom štáte musí byť porovnateľné so vzdelaním, ktoré v súčasnosti poskytujú fínske univerzity. Podľa tohto orgánu však predmetné vzdelávanie nespĺňa v mnohých ohľadoch vecné a kvalitatívne podmienky, ktoré musí spĺňať psychoterapeutické vzdelávanie vo Fínsku, a preto nemôže zakladať právo na používanie profesijného titulu psychoterapeut. Valvira dodáva, že sa v zásade spolieha na osvedčenia vydané univerzitami a inými vzdelávacími inštitúciami iných členských štátov, ako aj na informácie, ktoré poskytujú o obsahu a praktickom priebehu ponúkaného vzdelávania, a že ich skúma len v rozsahu, ktorý je nevyhnutný na zistenie, či medzi fínskym vzdelávaním a zodpovedajúcim vzdelávaním v inom členskom štáte existujú alebo neexistujú rozdiely.
24 Vnútroštátny súd pripomína, že v inej veci už rozhodol, že predmetné vzdelávanie nemožno považovať za absolvované na území Fínska v zmysle zákona o príslušníkoch zdravotníckeho povolania. Vo Fínsku je povolanie psychoterapeuta regulovaným povolaním v zmysle článku 3 ods. 1 písm. a) smernice 2005/36, keďže právo používať predmetný profesijný titul sa priznáva len osobe, ktorá spĺňa podmienky odbornej kvalifikácie vyžadované uplatniteľnou fínskou právnou úpravou.
25 Povolanie psychoterapeuta podlieha všeobecnému systému uznávania dokladov o formálnej kvalifikácii, ktorý je upravený najmä v článkoch 10 až 14 tejto smernice. Keďže v Spojenom kráľovstve nie je povolanie a vzdelávanie psychoterapeuta regulované, na situáciu A sa uplatní článok 13 ods. 2 uvedenej smernice.
26 Podľa vnútroštátneho súdu však A nespĺňa podmienku stanovenú v tomto ustanovení, podľa ktorej mala vykonávať povolanie psychoterapeuta v inom členskom štáte, v ktorom nie je toto povolanie regulované, takže dotknutá osoba sa nemôže domáhať práva na prístup k tomuto povolaniu vo Fínsku.
27 Vnútroštátny súd sa pýta, či bez ohľadu na ustanovenia smernice 2005/36 treba situáciu A preskúmať aj z hľadiska základných slobôd zaručených článkami 45 a 49 ZFEÚ, ako aj s nimi súvisiacej judikatúry Súdneho dvora. V prípade kladnej odpovede sa tento súd pýta, či príslušný orgán hostiteľského členského štátu môže na účely overenia, či diplom vydaný v inom členskom štáte osvedčuje znalosti a kvalifikáciu jeho držiteľa, ktoré, ak aj nie sú rovnaké, sú prinajmenšom rovnocenné so znalosťami a kvalifikáciou, ktoré osvedčuje vnútroštátny diplom, vychádzať aj z ďalších informácií, ktoré získal o priebehu predmetného vzdelávania, alebo či sa musí pridržiavať informácií, ktoré v tejto súvislosti poskytla univerzita iného členského štátu, ako je UWE.
28 Za týchto okolnosti Korkein hallinto‑oikeus (Najvyšší správny súd) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Majú sa základné slobody zaručené Zmluvou o FEÚ a smernicou 2005/36/ES vykladať v tom zmysle, že príslušný orgán hostiteľského členského štátu musí právo žiadateľa na výkon regulovaného povolania posúdiť podľa článkov 45 a 49 ZFEÚ a súvisiacej judikatúry Súdneho dvora (najmä rozsudky zo 7. mája 1991, Vlassopoulou, C‑340/89, EU:C:1991:193, a zo 6. októbra 2015, Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652), aj keď sú v článku 13 ods. 2 tejto smernice zjednotené podmienky na výkon regulovaného povolania, v zmysle ktorých hostiteľský členský štát musí povoliť výkon povolania žiadateľovi, ktorý disponuje dokladom o formálnej kvalifikácii z členského štátu, v ktorom toto povolanie nie je regulované, avšak ktorý nespĺňa požiadavku na výkon povolania stanovenú v tomto ustanovení [uvedenej] smernice?
2. V prípade kladnej odpovede na prvú otázku: bráni právo Únie s ohľadom na odôvodnenia rozsudku zo 6. októbra 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652, bod 55), týkajúce sa výlučných kritérií na posúdenie rovnocennosti diplomov, tomu, aby príslušný orgán hostiteľského členského štátu v situácii, ako je situácia vo veci samej, založil svoje posúdenie rovnocennosti predmetného vzdelávania aj na informáciách o presnom obsahu a konkrétnom priebehu tohto vzdelávania, ktoré mu poskytli iné osoby než organizátori uvedeného vzdelávania alebo orgány iného členského štátu?“
Úvodná poznámka
29 Treba uviesť, že relevantné skutkové okolnosti vo veci samej nastali v čase, keď sa na Spojené kráľovstvo uplatňovalo právo Únie. Články 45 a 49 ZFEÚ, ako aj smernica 2005/36 sa preto v prejednávanej veci môžu uplatniť.
O prvej otázke
30 Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa majú článok 13 ods. 2 smernice 2005/36, ako aj články 45 a 49 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že žiadosť o prístup k regulovanému povolaniu a o povolenie vykonávať toto povolanie v hostiteľskom členskom štáte, ktorú podľa tohto článku 13 ods. 2 podala osoba, ktorá má na jednej strane doklad o formálnej kvalifikácii týkajúci sa tohto povolania vydaný v členskom štáte, v ktorom toto povolanie nie je regulované, a ktorá na druhej strane nespĺňa požiadavku vykonávať rovnaké povolanie počas minimálneho obdobia uvedeného v článku 13 ods. 2, musí príslušný orgán hostiteľského členského štátu posudzovať z hľadiska článkov 45 alebo 49 ZFEÚ.
31 Na úvod treba v prejednávanej veci uviesť, že hoci je pravda, že A absolvovala vzdelávanie, ktoré organizovala UWE vo Fínsku a vo fínskom jazyku, v spolupráci s Helsingin Psykoterapiainstituutti, nič to nemení na tom, že diplom v odbore psychoterapia bol A po ukončení tohto vzdelávania vydaný UWE, ktorá má sídlo v Spojenom kráľovstve.
32 Podľa článku 2 ods. 1 smernice 2005/36 sa pritom táto smernica uplatňuje voči všetkým štátnym príslušníkom členského štátu, ktorí si želajú vykonávať regulované povolanie, vrátane tých, ktorí patria k slobodným povolaniam, v inom členskom štáte, ako je členský štát, v ktorom získali svoje odborné kvalifikácie, či už ako samostatne zárobkovo činná osoba, alebo ako zamestnanec.
33 Okrem toho podľa článku 3 ods. 1 písm. b) až d) uvedenej smernice sa pod pojmom „odborná kvalifikácia“ rozumie najmä kvalifikácia potvrdená dokladom o formálnej kvalifikácii, akým je najmä diplom vydaný príslušným orgánom členského štátu potvrdzujúci úspešné skončenie odbornej prípravy získanej predovšetkým v Európskej únii.
34 Z toho vyplýva, že keďže doklad o formálnej kvalifikácii, o ktorý ide vo veci samej, potvrdzujúci úspešné skončenie odbornej prípravy získanej v Únii, bol vydaný príslušným orgánom iného členského štátu, než je členský štát, v ktorom A zamýšľa vykonávať regulované povolanie, situácia, o ktorú ide vo veci samej, môže patriť do pôsobnosti smernice 2005/36.
35 Z návrhu na začatie prejudiciálneho konania, a najmä z prvej otázky však vyplýva, že A nespĺňa požiadavku stanovenú v článku 13 ods. 2 smernice 2005/36, podľa ktorej musí vykonávať povolanie, na ktoré sa odvoláva, počas minimálneho obdobia uvedeného v tomto ustanovení. Za týchto podmienok sa A nemôže odvolávať nielen na toto ustanovenie, a ani všeobecnejšie na všeobecný systém uznávania dokladov o formálnej kvalifikácii upravený v článkoch 10 až 14 smernice 2005/36, ale nemôže sa odvolávať ani na iný systém uznávania odborných kvalifikácií zavedený touto smernicou.
36 Treba teda určiť, či sa má taká situácia, ako je situácia A, posudzovať s ohľadom na články 45 alebo 49 ZFEÚ.
37 V tejto súvislosti treba v prvom rade pripomenúť, že Súdny dvor rozhodol, že voľný pohyb osôb by sa nemohol v plnom rozsahu realizovať, keby mohli členské štáty odoprieť využitie slobôd zaručených článkami 45 a 49 ZFEÚ tým svojim štátnym príslušníkom, ktorí využili možnosti stanovené právom Únie a vďaka nim získali odbornú kvalifikáciu v inom členskom štáte, ako je členský štát, ktorého sú štátnymi príslušníkmi. Táto úvaha platí aj v tom prípade, keď štátny príslušník členského štátu získal v inom členskom štáte univerzitnú kvalifikáciu, ktorú má v úmysle využiť v členskom štáte, ktorého je štátnym príslušníkom (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 6. októbra 2015, Brouillard, C‑298/14, EU:C:2015:652, bod 27).
38 Vo veci, v ktorej bol vydaný rozsudok zo 6. októbra 2015, Brouillard (C‑298/14, EU:C:2015:652), sa dotknutá osoba odvolávala v členskom štáte, ktorého je štátnym príslušníkom, na univerzitný diplom získaný v inom členskom štáte, pričom Súdny dvor v bode 29 tohto rozsudku konštatoval, že využitie ustanovení Zmluvy o FEÚ týkajúcich sa voľného pohybu osôb sa jej nemôže odopierať a že skutočnosť, že tento diplom získala v rámci korešpondenčného vzdelávania, nemá v tomto ohľade nijaký vplyv.
39 To isté platí aj pre takú osobu, ako je A, ktorá sa odvoláva v členskom štáte, ktorého je štátnym príslušníkom, na univerzitný diplom získaný v inom členskom štáte, aj keď je to v nadväznosti na vzdelávanie poskytované v prvom členskom štáte v spolupráci s orgánom príslušným na vydanie takéhoto diplomu iného členského štátu.
40 V druhom rade treba pripomenúť, že orgány členského štátu, ktoré rozhodujú o žiadosti štátneho príslušníka Únie o povolenie vykonávať povolanie, ku ktorému je prístup podľa vnútroštátnej právnej úpravy podmienený získaním diplomu alebo odbornej kvalifikácie, alebo aj dobami odbornej praxe, sú povinné zohľadniť všetky diplomy, osvedčenia a iné doklady o formálnej kvalifikácii, ako aj relevantnú prax dotknutej osoby, a to porovnaním vedomostí, ktoré potvrdzujú tieto doklady, a tejto praxe na jednej strane s vedomosťami a kvalifikáciami požadovanými vnútroštátnou právnou úpravou na druhej strane (rozsudok z 8. júla 2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija, C‑166/20, EU:C:2021:554, bod 34 a citovaná judikatúra).
41 Keďže táto judikatúra je len vyjadrením zásady obsiahnutej v základných slobodách, ktoré sú zakotvené v Zmluve o FEÚ, vyplývajúcim z judikatúry, táto zásada nemôže byť zbavená časti svojho právneho významu z dôvodu prijatia smerníc týkajúcich sa vzájomného uznávania diplomov (rozsudok z 8. júla 2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija, C‑166/20, EU:C:2021:554, bod 35 a citovaná judikatúra).
42 Tieto smernice týkajúce sa vzájomného uznávania diplomov, a najmä smernica 2005/36, totiž nemajú za cieľ a nemôžu svojím účinkom sťažiť uznávanie diplomov, osvedčení a iných dokladov v situáciách, na ktoré sa tieto smernice nevzťahujú [rozsudok z 3. marca 2022, Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto (Základná lekárska odborná príprava), C‑634/20, EU:C:2022:149, bod 37 a citovaná judikatúra].
43 Pritom v takej situácii, ako je situácia vo veci samej, v ktorej, ako vyplýva z bodu 35 tohto rozsudku, dotknutá osoba nespĺňa podmienky žiadneho zo systémov uznávania odborných kvalifikácií zavedených smernicou 2005/36, si dotknutý hostiteľský členský štát musí spĺňať svoje povinnosti v oblasti vzájomného uznávania odborných kvalifikácií, ako sú pripomenuté v bode 40 tohto rozsudku, ktoré sa uplatňujú na situácie, na ktoré sa vzťahuje tak článok 45 ZFEÚ, ako aj článok 49 ZFEÚ (pozri analogicky rozsudok z 8. júla 2021, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija, C‑166/20, EU:C:2021:554, bod 38 a citovaná judikatúra).
44 Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy treba na prvú otázku odpovedať tak, že článok 13 ods. 2 smernice 2005/36, ako aj články 45 a 49 ZFEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že žiadosť o prístup k regulovanému povolaniu a o povolenie vykonávať toto povolanie v hostiteľskom členskom štáte, ktorú podľa tohto článku 13 ods. 2 podala osoba, ktorá má na jednej strane doklad o formálnej kvalifikácii týkajúci sa tohto povolania vydaný v členskom štáte, v ktorom toto povolanie nie je regulované, a ktorá na druhej strane nespĺňa požiadavku vykonávať rovnaké povolanie počas minimálneho obdobia uvedeného v článku 13 ods. 2, musí príslušný orgán hostiteľského členského štátu posudzovať z hľadiska článkov 45 alebo 49 ZFEÚ.
O druhej otázke
45 Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má právo Únie, a najmä články 45 a 49 ZFEÚ vykladať v tom zmysle, že bráni tomu, aby príslušný orgán hostiteľského členského štátu, ktorému bola predložená žiadosť o povolenie vykonávať regulované povolanie v tomto členskom štáte, založil svoje posúdenie rovnocennosti vzdelávania, na ktoré sa odvoláva žiadateľ s ohľadom na príslušné vzdelávanie v uvedenom členskom štáte, aj na informáciách o presnom obsahu a konkrétnom priebehu tohto vzdelávania, ktoré mu poskytli iné osoby než organizátori uvedeného vzdelávania alebo orgány iného členského štátu.
46 Treba pripomenúť, že v situácii, o akú ide vo veci samej, v ktorej dotknutá osoba nespĺňa podmienky ani jedného zo systémov uznávania odborných kvalifikácií zavedených smernicou 2005/36, ale na ktorú sa vzťahuje článok 45 ZFEÚ alebo článok 49 ZFEÚ, dotknutý členský štát musí dodržať svoje povinnosti v oblasti uznávania odborných kvalifikácií, ako sú pripomenuté v bode 40 tohto rozsudku [pozri analogicky rozsudok z 3. marca 2022, Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto (Základná lekárska odborná príprava), C‑634/20, EU:C:2022:149, bod 41].
47 Toto porovnávacie preskúmanie uvedené v bode 40 tohto rozsudku musí umožniť orgánom hostiteľského členského štátu objektívne overiť, či zahraničný diplom osvedčuje, pokiaľ ide o jeho držiteľa, vedomosti a kvalifikáciu, ak nie zhodné, tak prinajmenšom rovnocenné s tými, ktoré osvedčuje vnútroštátny diplom. Toto posudzovanie rovnocennosti cudzieho diplomu sa musí uskutočňovať výlučne vzhľadom na úroveň vedomostí a kvalifikácie, ktorú možno predpokladať u držiteľa tohto diplomu, vzhľadom na povahu a trvanie štúdií a praktickú odbornú prípravu, na ktoré sa diplom vzťahuje [rozsudok z 3. marca 2022, Sosiaali‑ ja terveysalan lupa‑ ja valvontavirasto (Základná lekárska odborná príprava), C‑634/20, EU:C:2022:149, bod 42 a citovaná judikatúra].
48 V tejto súvislosti treba uviesť, že toto porovnávacie preskúmanie predpokladá vzájomnú dôveru medzi členskými štátmi v doklady osvedčujúce odbornú kvalifikáciu vydávané každým členským štátom. Orgán hostiteľského členského štátu je teda v zásade povinný považovať taký doklad, ako je najmä diplom vydaný orgánom iného členského štátu, za vierohodný.
49 Ak však má príslušný orgán členského štátu vážne pochybnosti, ktoré idú nad rámec obyčajných podozrení, o pravosti alebo pravdivosti dokladu, je vydávajúci orgán alebo inštitúcia povinný na žiadosť prvého orgánu opätovne preskúmať dôvodnosť dotknutého dokladu, a prípadne ho odobrať (rozsudok z 19. júna 2003, Tennah‑Durez, C‑110/01, EU:C:2003:357, bod 80).
50 Ak teda príslušná orgán členského štátu predloží vydávajúcemu orgánu konkrétne skutočnosti, ktoré tvoria ucelený súbor indícií, ktoré nasvedčujú, že diplom, na ktorý sa žiadateľ odvoláva, neodráža úroveň vedomostí a kvalifikácie, ktorú možno predpokladať u držiteľa tohto diplomu, v súlade s režimom uvedeným v bode 47 tohto rozsudku, vydávajúci orgán je povinný na základe zásady lojálnej spolupráce stanovenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ na základe týchto skutočností opätovne preskúmať dôvodnosť vydania uvedeného diplomu, a prípadne ho odobrať.
51 Medzi uvedené konkrétne skutočnosti môžu prípadne patriť najmä informácie poskytnuté inými osobami, než sú organizátori dotknutého vzdelávania, ako aj orgánmi iného členského štátu konajúcimi v rámci svojich funkcií.
52 Orgán hostiteľského členského štátu, ktorý, ako vyplýva z bodu 48 tohto rozsudku, je v zásade povinný považovať taký doklad, ako je diplom vydaný orgánom iného členského štátu, za vierohodný, v zásade nemôže spochybniť úroveň vedomostí a odbornej kvalifikácie, ktorú možno predpokladať u držiteľa tohto diplomu, ak vydávajúci orgán na základe skutočností uvedených v bode 50 tohto rozsudku opätovne preskúmal dôvodnosť jeho vydania bez toho, aby ho odobral (pozri analogicky rozsudok z 19. júna 2003, Tennah‑Durez, C‑110/01, EU:C:2003:357, bod 79). Príslušný orgán hostiteľského členského štátu je len vo výnimočných prípadoch oprávnený spochybniť úroveň vedomostí a kvalifikácie, ktorú možno predpokladať u držiteľa tohto diplomu.
53 Ak teda okolnosti prejednávanej veci, ku ktorým došlo, ako vo veci samej, na území hostiteľského členského štátu, zjavne poukazujú na chýbajúcu vierohodnosť uvedeného diplomu, tento členský štát nemôže byť povinný tieto okolnosti nezohľadňovať (pozri analogicky rozsudok z 27. septembra 1989, van de Bijl, 130/88, EU:C:1989:349, body 25 a 26).
54 Hostiteľskému členskému štátu totiž nemožno odoprieť právo prijať ustanovenia určené na zabránenie tomu, aby dotknuté osoby využívali voľný pohyb osôb zakotvený v Zmluve o FEÚ s cieľom vyhnúť sa požiadavkám v oblasti odborného vzdelávania uloženým držiteľom vnútroštátneho diplomu (pozri analogicky rozsudok z 27. septembra 1989, van de Bijl, 130/88, EU:C:1989:349, bod 26).
55 Konkrétne bolo rozhodnuté, že ochrana verejného zdravia predstavuje naliehavý dôvod všeobecného záujmu, ktorý môže odôvodniť vnútroštátne opatrenie obmedzujúce uvedený voľný pohyb pod podmienkou, že je primerané na dosiahnutie sledovaného cieľa a nejde nad rámec toho, čo je potrebné na jeho dosiahnutie (pozri v tomto zmysle rozsudok z 21. septembra 2017, Malta Dental Technologists Association a Reynaud, C‑125/16, EU:C:2017:707, body 58 a 59).
56 V tejto súvislosti treba spresniť, že chýbajúca vierohodnosť diplomu je zjavná najmä vtedy, keď je jasné, že skutočný obsah poskytovaného vzdelávania sa značne odlišuje od obsahu vzdelávania vyplývajúceho z dotknutého diplomu.
57 Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy treba na druhú otázku odpovedať tak, že články 45 a 49 ZFEÚ v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že príslušný orgán hostiteľského členského štátu, ktorému bola predložená žiadosť o povolenie vykonávať regulované povolanie v tomto členskom štáte, je povinný považovať diplom vydaný orgánom iného členského štátu za vierohodný, a v zásade nemôže spochybniť úroveň vedomostí a kvalifikácie, ktorú možno predpokladať na základe tohto diplomu u žiadateľa. Iba v prípade, ak má vážne pochybnosti založené na konkrétnych skutočnostiach tvoriacich ucelený súbor indícií, ktoré nasvedčujú, že diplom, na ktorý sa tento žiadateľ odvoláva, neodráža úroveň vedomostí a kvalifikácie, ktorú u neho možno predpokladať, môže tento orgán požiadať vydávajúci orgán, aby na základe týchto skutočností preskúmal dôvodnosť vydania uvedeného diplomu, pričom v prípade potreby ho musí posledný uvedený orgán odobrať. Medzi uvedené konkrétne skutočnosti môžu prípadne patriť najmä informácie poskytnuté inými osobami, než sú organizátori dotknutého vzdelávania, ako aj orgánmi iného členského štátu konajúcimi v rámci svojich funkcií. Ak vydávajúci orgán na základe uvedených skutočností opätovne preskúmal dôvodnosť vydania tohto diplomu bez toho, aby ho odobral, orgán hostiteľského členského štátu môže spochybniť dôvodnosť vydania uvedeného diplomu len vo výnimočných prípadoch, ak okolnosti prípadu zjavne poukazujú na chýbajúcu vierohodnosť dotknutého diplomu.
O trovách
58 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (prvá komora) rozhodol takto:
1. Článok 13 ods. 2 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2005/36/ES zo 7. septembra 2005 o uznávaní odborných kvalifikácií, zmenenej smernicou Európskeho parlamentu a Rady 2013/55/EÚ z 20. novembra 2013, ako aj články 45 a 49 ZFEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že žiadosť o prístup k regulovanému povolaniu a o povolenie vykonávať toto povolanie v hostiteľskom členskom štáte, ktorú podľa tohto článku 13 ods. 2 podala osoba, ktorá má na jednej strane doklad o formálnej kvalifikácii týkajúci sa tohto povolania vydaný v členskom štáte, v ktorom toto povolanie nie je regulované, a ktorá na druhej strane nespĺňa požiadavku vykonávať rovnaké povolanie počas požadovaného minimálneho obdobia uvedeného v tomto článku 13 ods. 2, musí príslušný orgán hostiteľského členského štátu posudzovať z hľadiska článkov 45 alebo 49 ZFEÚ.
2. Články 45 a 49 ZFEÚ v spojení s článkom 4 ods. 3 ZEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že príslušný orgán hostiteľského členského štátu, ktorému bola predložená žiadosť o povolenie vykonávať regulované povolanie v tomto členskom štáte, je povinný považovať diplom vydaný orgánom iného členského štátu za vierohodný, a v zásade nemôže spochybniť úroveň vedomostí a kvalifikácie, ktorú možno predpokladať na základe tohto diplomu u žiadateľa. Iba v prípade, ak má vážne pochybnosti založené na konkrétnych skutočnostiach tvoriacich ucelený súbor indícií, ktoré nasvedčujú, že diplom, na ktorý sa tento žiadateľ odvoláva, neodráža úroveň vedomostí a kvalifikácie, ktorú u neho možno predpokladať, môže tento orgán požiadať vydávajúci orgán, aby na základe týchto skutočností preskúmal dôvodnosť vydania uvedeného diplomu, pričom v prípade potreby ho musí posledný uvedený orgán odobrať. Medzi uvedené konkrétne skutočnosti môžu prípadne patriť najmä informácie poskytnuté inými osobami, než sú organizátori dotknutého vzdelávania, ako aj orgánmi iného členského štátu konajúcimi v rámci svojich funkcií. Ak vydávajúci orgán na základe uvedených skutočností opätovne preskúmal dôvodnosť vydania tohto diplomu bez toho, aby ho odobral, orgán hostiteľského členského štátu môže spochybniť dôvodnosť vydania uvedeného diplomu len vo výnimočných prípadoch, ak okolnosti prípadu zjavne poukazujú na chýbajúcu vierohodnosť dotknutého diplomu.
Podpisy