Kohtuasi T‑341/12
Evonik Degussa GmbH
versus
Euroopa Komisjon
Konkurents – Haldusmenetlus – Vesinikperoksiidi ja perboraadi Euroopa turg – EÜ artikli 81 rikkumise tuvastamise otsuse avaldamine – Komisjoni koostööteatise alusel komisjonile esitatud teabe konfidentsiaalsena käsitlemise taotluse rahuldamata jätmine – Põhjendamiskohustus – Konfidentsiaalsus – Ametisaladus – Õiguskindlus
Kokkuvõte – Üldkohtu otsus (kolmas koda), 28. jaanuar 2015
1. Konkurents – Haldusmenetlus – Ametisaladus – Ärakuulamise eest vastutava ametniku otsus, mis puudutab komisjoni sellise otsuse avalikustamist, milles määratakse konkurentsieeskirjade rikkumise eest sanktsioon – Ärakuulamise eest vastutava ametniku kohustused – Ulatus ja piirid
(EÜ artikkel 81; nõukogu määrus nr 1/2003, artikli 28 lõige 2; komisjoni otsus nr 2011/695, artikkel 8)
2. Institutsioonide aktid – Põhjendamine – Kohustus – Ulatus – Ärakuulamise eest vastutava ametniku otsus, millega jäetakse konkurentsieeskirjade kohaldamise menetluse raames rahuldamata konfidentsiaalsena käsitlemise taotlus
(EÜ artikkel 81; ELTL artikkel 296; komisjoni otsus nr 2011/695, artikkel 8)
3. Konkurents – Haldusmenetlus – Ametisaladus – Ametisaladuseks oleva teabe kindlaksmääramine – Vananenud teave – Välistamine – Andmed, mida ei saa käsitleda salajaste või konfidentsiaalsetena
(EÜ artikkel 81; ELTL artikkel 339; nõukogu määrus nr 1/2003, artikli 30 lõige 2)
4. Institutsioonide aktid – Reklaam – Otsuste avalikult tegemise põhimõtte järgimine – Ulatus – Võimalus avaldada akte, kui puudub sellekohane otsene kohustus
(ELL artikli 1 teine lõik; ELTL artikkel 15)
5. Konkurents – Haldusmenetlus – Ametisaladus – Ametisaladuseks oleva teabe kindlaksmääramine – Kriteeriumid
(EÜ artikkel 81; ELTL artikkel 339; nõukogu määrus nr 1/2003, artiklid 28 ja 30)
6. Konkurents – Haldusmenetlus – Ametisaladus – Ulatus – Isikute, kellel on õigus olla ära kuulatud, ja laiema üldsuse erinev kohtlemine
(EÜ artikkel 81; ELTL artikkel 339; nõukogu määrus nr 1/2003, artikli 27 lõige 2 ja artikli 28 lõige 2)
7. Konkurents – Haldusmenetlus – Ametisaladus – Ametisaladuseks oleva teabe kindlaksmääramine – Kriteeriumid – Avalikustamine, mis võib põhjustada olulist kahju – Teave, mis seisneb nende elementide kirjelduses, mis moodustasid konkurentsieeskirjade rikkumise – Selle teabe avaldamine, mis võimaldab lihtsamalt tuvastada asjaomaste ettevõtjate vastutust
(EÜ artikkel 81; ELTL artikkel 339; nõukogu määrus nr 1/2003, artiklid 28 ja 30)
8. Konkurents – Haldusmenetlus – Ametisaladus – Ametisaladuseks oleva teabe kindlaksmääramine – Kriteeriumid – Kaitstavad huvid, mida võidakse informatsiooni avalikustamisega kahjustada – Üldise huvi liidu tegevuse läbipaistvuse osas ja selliste õiguspäraste huvide kaalumine, mille kohaselt tuleks teave avalikustamata jätta – Ettevõtja huvi, et tema käitumist puudutavat konkreetset teavet ei avalikustataks – Liidu konkurentsieeskirjade rikkumises osalenud ettevõtjate huvi, mis ei vääri erilist kaitset
(EÜ artikkel 81; ELTL artikkel 339; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 41; nõukogu määrus nr 1/2003, artiklid 28 ja 30)
9. Konkurents – Haldusmenetlus – Ametisaladus – Ametisaladuseks oleva teabe kindlaksmääramine – Üldise huvi liidu tegevuse läbipaistvuse osas ja selliste õiguspäraste huvide kaalumine, mille kohaselt tuleks teave avalikustamata jätta – Sellise teabe avaldamine, mis on komisjonile vabatahtlikult leebema kohtlemise programmi raames esitatud – Sellise teabe avaldamist põhjendava huvi ja selle teabe kaitset põhjendava huvi kaalumine
(EÜ artikkel 81; ELTL artikkel 339; Euroopa Liidu põhiõiguste harta, artikkel 41; nõukogu määrus nr 1/2003, artikli 30 lõige 2; komisjoni teatis 2002/C 45/03)
10. Konkurents – Haldusmenetlus – Komisjoni otsus rikkumise tuvastamise kohta – Sellise teabe avaldamine, mille rikkumises osalenud ettevõtja on komisjonile vabatahtlikult leebema kohtlemise programmi raames esitanud – Selle ettevõtja õiguse eraelu kaitsele rikkumine – Puudumine
(EÜ artikkel 81; nõukogu määrus nr 1/2003, artiklid 23 ja 30)
11. Konkurents – Haldusmenetlus – Komisjoni otsus rikkumise tuvastamise kohta – Sellise teabe avaldamine, mille rikkumises osalenud ettevõtja on komisjonile vabatahtlikult leebema kohtlemise programmi raames esitanud – Komisjoni kaalutlusõigus – Koostööteatis – Enda kaalutlusõiguse piiramine – Ulatus – Keeld avalikustada teavet, mis sisaldub leebema kohtlemise taotlustes – Puudumine
(EÜ artikkel 81; nõukogu määrus nr 1/2003, artikkel 30; komisjoni teatised 2002/C 45/03 ja 2006/C 298/11)
12. Konkurents – Haldusmenetlus – Komisjoni otsus rikkumise tuvastamise kohta – Sellise teabe avaldamine, mille rikkumises osalenud ettevõtja on komisjonile vabatahtlikult leebema kohtlemise programmi raames esitanud – Komisjoni kaalutlusõigus – Ulatus – Varasema praktika muutus – Õiguspärase ootuse põhimõtte rikkumine – Puudumine
(EÜ artikkel 81; nõukogu määrus nr 1/2003, artikli 30 lõige 2)
13. Konkurents – Haldusmenetlus – Komisjoni otsus rikkumise tuvastamise kohta – Mittekonfidentsiaalse versiooni avaldamine, mis sisaldab komisjonile vabatahtlikult leebema kohtlemise programmi raames esitatud teavet – Määruse nr 1/2003 artiklis 28 esitatud eesmärgipärasuse põhimõtte rikkumine – Puudumine
(EÜ artikkel 81; nõukogu määrus nr 1/2003, artikkel 23, artikli 28 lõige 1 ja artikkel 30)
1. Otsuse nr 2011/695 ärakuulamise eest vastutava ametniku ülesannete ja pädevuse kohta teatavates konkurentsimenetlustes artikli 8 eesmärk on rakendada menetluslikult seda kaitset, mille on andnud määruse nr 1/2003 artikli 28 lõige 2, täpsustades, et ilma, et see mõjutaks komisjoni ja liikmesriikide konkurentsiasutuste koostööd ning vastuväiteteatise adressaatidele antud võimalust uurimistoimikuga tutvuda, ei tohi komisjon ja need konkurentsiasutused, nende ametnikud, teenistujad ja teised kõnealuste asutuste järelevalve all töötavad isikud ning liikmesriikide muude asutuste ametnikud ja avalikud teenistujad avaldada käesoleva määruse alusel saadud või vahetatud teavet, mille kohta kehtib ametisaladuse hoidmise kohustus.
Niisiis eristab see artikkel 8 teabe konfidentsiaalsust selliste kolmandate isikute suhtes, kellel on õigus konkurentsieeskirjade rakendamise menetluse raames olla ära kuulatud, ja laiemat konfidentsiaalsust, mida tuleb järgida, kui kavandatakse avaldamist Euroopa Liidu Teatajas.
Seega, kui ärakuulamise eest vastutav ametnik otsustab avalikustada EÜ artikli 81 rikkumise eest sanktsiooni määrava otsuse, avaldades selle Euroopa Liidu Teatajas, siis ei tohi ta piirduda selle kontrollimisega, kas otsuse versioon, mis on talle analüüsiks esitatud, sisaldas ärisaladusi või muud sarnase kaitse all olevat konfidentsiaalset teavet, vaid ta peab ka kontrollima, kas see versioon sisaldas muud teavet, mida ei saa avalikustada avalikkusele kas informatsiooni eriliselt kaitsvate ühenduse õigusnormide tõttu või seetõttu, et kõnealune informatsioon on oma laadilt ametisaladus.
Siiski ei kujuta õiguspärase ootuse ja võrdse kohtlemise põhimõte endast eeskirju, millega eriliselt kaitstakse üldsusele avaldamise eest sellist teavet, mis on komisjonile leebema kohtlemise saamise eesmärgil edastatud. Nimelt, vastupidi näiteks määruses nr 45/2001 esitatud reeglitele, mis puudutavad isikuandmete töötlemist liidu asutuste või institutsioonide poolt, või määruse nr 1049/2001 artiklis 4 esitatud reeglile, mis puudutas erandeid dokumentidega tutvumise õigusest, ei ole nende põhimõtete eriline eesmärk kaitsta teabe või dokumentide konfidentsiaalsust. Kuna need põhimõtted ei kuulu seega sellistena nende hulka, mis on liidu õiguses ette nähtud sellise informatsiooni kaitseks, millest komisjon sai teadlikuks konkurentsieeskirjade rakendamise menetlustes, siis ületavad need otsuse nr 2011/695 artiklis 8 sellele ärakuulamise eest vastutavale ametnikule pandud ülesannete piirid.
(vt punktid 33 ja 41–43)
2. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 54–67)
3. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 84, 86 ja 162)
4. Vt otsuse tekst.
(vt punkt 89)
5. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 90 ja 94)
6. Vt otsuse tekst.
(vt punktid 96–98)
7. Selleks, et teave kuuluks oma laadilt ametisaladuse alla ja vääriks seega kaitset avaldamise eest, peab selle avalikustamine põhjustama olulist kahju informatsiooni esitanud isikule või kolmandatele isikutele.
Mis puudutab teavet, mis seisneb nende elementide kirjelduses, mis moodustasid EÜ artikli 81 rikkumise, siis on sellise teabe avalikustamine tekitada tõsist kahju selles rikkumises osalenud ettevõtjale, kuna esiteks võib nimetatud avalikustamine kahjustada tema mainet ja mõjutada tema seisundit tema ärisuhetes, tuues esile tema olulise rolli EÜ artikli rikkumise tekkimises ja jätkumises, ja teiseks võib selline teave lihtsustada füüsilistel või juriidilistel isikutel, kes leiavad, et nad on rikkumise ohvrid, tõendada ettevõtja lepinguvälist vastutust.
(vt punktid 101–103 ja 105)
8. Selleks, et teave kuuluks oma laadilt ametisaladuse alla ja vääriks seega kaitset avaldamise eest, peavad huvid, mida võidakse informatsiooni avalikustamisega kahjustada, olema objektiivselt kaitstavad. See tingimus tähendab, et teabe konfidentsiaalse laadi hindamisel on vaja kaaluda õigustatud huve, mis vastanduvad informatsiooni avalikustamisele, võrreldes üldise huviga, mis nõuab, et ühenduse institutsioonide tegevus oleks nii avalik kui võimalik.
Sellega seoses ei vääri konkurentsiõiguse rikkumise eest komisjoni poolt trahvitud ettevõtja huvi, et etteheidetud rikkumise üksikasju ei avalikustataks üldsusele, põhimõtteliselt erilist kaitset, arvestades esiteks avalikkuse huvi saada võimalikult laiaulatuslikult teada komisjoni tegevuse põhjuseid, ettevõtjate huvi teada, millise tegevuse eest võidakse neile määrata karistusi, ning rikkumise tõttu kahju kannatanud isikute huvi saada teada üksikasju, et vajaduse korral esitada nõudeid karistatud ettevõtjate vastu, ning teiseks arvestades selle ettevõtja võimalust antud otsus kohtulikult vaidlustada. Samuti ei vääri kaitset EÜ artikli 81 rikkumises osalenud äriühingu huvi vältida seda, et tema vastu kahju hüvitamise hagide esitamist, arvestades eelkõige iga isiku õigust siseriiklikes kohtutes nõuda konkurentsi piirava või kahjustava tegevusega talle tekitatud kahju hüvitamist. Sellest tuleneb samuti, et etteheited, mis puudutavad põhiõiguste harta artiklis 41 toodud erapooletuse põhimõtte ja menetlusliku võrdsuse põhimõtte võimalikku rikkumist siseriiklikes menetlustes, ei ole põhjendatud ja tuleb tagasi lükata.
(vt punktid 106, 107, 110 ja 111)
9. Leebema kohtlemise programmide tõhusust võib kahjustada leebema kohtlemise menetlusega seotud dokumentide edastamine isikutele, kes soovivad esitada kahju hüvitamise hagi, isegi kui siseriiklikud konkurentsiametid või komisjon vabastavad leebema kohtlemise taotleja täielikult või osaliselt trahvist, mille nad oleksid võinud määrata. Nimelt võidakse pärssida konkurentsiõiguse rikkumisega seotud isiku tahet kasutada selliste leebema kohtlemise programmidega antud võimalusi, kui esineb sellise avalikustamise tõenäosus, arvestades eelkõige seda, et komisjonile selle programmi raames edastatud dokumendid või tehtud avaldused võivad olla laadilt ennast süüstavad.
Siiski võib õigus saada sellise kahju hüvitamist, mis tekkis lepingust või tegevusest, mis võib piirata või kahjustada konkurentsi, aidata märkimisväärselt kaasa tõhusa konkurentsi säilimisele liidus ning osaleb seega avaliku huvi eesmärgi elluviimisel.
Neid põhimõtteid kasutades on Euroopa Kohus, kui temalt paluti eelotsust seoses vaidlustega, mis käsitlesid konkurentsiõiguse rikkumise tõttu väidetavalt kahju saanud isikute õigust tutvuda siseriiklike konkurentsiasutuste uurimistoimikutega, kutsunud siseriiklikke kohtuid üles kaaluma huvisid, millega saab põhjendada sellise teabe avaldamist, mille leebema kohtlemise taotlejad vabatahtlikult esitasid, ja nende taotlejate kaitset.
Sellises juhtumis, mis ei käsitle konkurentsimenetlust puudutavate dokumentidega tutvumisest keeldumise vaidlustamist, vaid seda, et komisjon kavatseb avaldada teatud teavet, mis sisaldub dokumentides või avaldustes, mille hageja edastas talle vabatahtlikult eesmärgiga, et talle kohaldataks leebema kohtlemise programmi, ja milles väideti, et uurimise käigus vabatahtlikult edastatud teabe (mis edastati lootuses, et neile kohaldataks leebema kohtlemise programmi) avaldamine kahjustaks komisjoni uurimistegevuse eesmärki, ei ilmne sellest viimasest väitest õigusnormi, mida komisjon on rikkunud pelgalt seetõttu, et leebema kohtlemise programmi raames edastatud teabe kavandatud avaldamine võib avaldada mõju nimetatud programmi rakendamisele tulevastes uurimistes.
Lisaks tähendab see konkreetne argument üldsuse huvi saada võimalikult laiaulatuslikult teada komisjoni tegevuse põhjuseid, ettevõtjate huvi teada, millise tegevuse eest võidakse neile määrata karistusi, ning lõpuks komisjoni huvi säilitada leebema kohtlemise programmi tõhusust. Need konkreetsed huvid ei ole asjaomase ettevõtja huvid, kuna üksnes komisjon peab juhtumi asjaolusid arvestades omavahel tasakaalustama ühelt poolt leebema kohtlemise programmi tõhususe ja teiselt poolt üldsuse ning ettevõtjate huvi saada teada komisjoni otsuse sisu ja tegutseda oma õiguste kaitseks.
Seda järeldust ei saa kahtluse alla seada argument, et sisuliselt ei ole teave, mille konfidentsiaalsena käsitlemist ettevõtja taotles, keskne liidu konkurentsiõiguse rikkumist tuvastava otsuse resolutiivosa mõistmiseks ning seega ei kohaldata sellele avaldamiskohustust, mis on komisjonil määruse nr 1/2003 artikli 30 lõike 2 alusel. Nimelt ei soovita viidatud sättega piirata komisjoni õigust avaldada vabatahtlikult otsuse nõutavast miinimumist täielikum versioon ning lisada sinna informatsiooni, mille avaldamine ei ole kohustuslik, sellises ulatuses, et informatsiooni avalikustamine ei ole vastuolus ametisaladuse kaitsega.
(vt punktid 113–115 ja 117–120)
10. Kuigi ka komisjon peab põhimõtteliselt järgima Euroopa inimõiguste konventsiooni artikli 8 sätteid, kui ta kogub ettevõtjatelt teavet liidu kartellialase õiguse rikkumise uurimise raames, ei saa isik vastavalt Euroopa Inimõiguste Kohtu väljakujunenud praktikale viidata eespool viidatud artiklile 8, kui ta viitab oma maine rikkumisele, mis ootuspäraselt tuleneb tema enda sellisest tegevusest nagu kuritegu.
Sellest tuleneb, et viidatud konventsiooni artiklis 8 tagatud õigus eraelu kaitsele ei saa takistada sellise teabe avalikustamist, mis on komisjonile leebema kohtlemise programmi raames vabatahtlikult edastatud ja mis puudutab ettevõtja osalemist liidu kartellialase õiguse rikkumises, mida komisjon on tuvastanud määruse nr 1/2003 artikli 23 alusel vastu võetud otsuses, mis tuleb avaldada sama määruse artikli 30 alusel.
(vt punktid 125 ja 126)
11. Võttes vastu selliseid käitumisreegleid, nagu kartelliasjades trahvidest vabastamist või nende summa vähendamist käsitlevad teatised, ja nende avaldamisel teada andes, et ta kavatseb neid edaspidi nendega hõlmatud juhtumitele kohaldada, piirab komisjon oma kaalutlusõigust ega saa nendest normidest kõrvale kalduda, ilma et teda olenevalt olukorrast karistataks selliste õiguse üldpõhimõtete rikkumise eest nagu võrdne kohtlemine või õiguspärase ootuse kaitse. Siiski ei tulene neist teatistest komisjonile keeldu avalikustada mingitki teavet, mis sisaldub leebema kohtlemise taotluses või leebema kohtlemise programmi alusel tehtud avaldustes. Nimelt puudutavad need erinevad kohustused siiski üksnes nende dokumentide avaldamist, mille on talle vabatahtlikult esitanud ettevõtjad, kes soovivad, et neile kohaldataks leebema kohtlemise programmi, ja selle programmi raames nende ettevõtjate endi tehtud avaldusi.
(vt punktid 134, 136 ja 138)
12. Ehkki õiguspärase ootuse põhimõte kuulub liidu õiguse aluspõhimõtete hulka, ei saa ettevõtjatel olla õiguspärast ootust, et säilib olukord, mida liidu institutsioonid võivad oma kaalutlusõigust teostades muuta.
Sellega seoses ei saa liidu konkurentsieeskirjade rikkumises osalenud ettevõtjal tekkida mingit õiguspärast ootust, et säilib komisjoni varasem praktika, mis seisnes selles, et ei avalikustata ettevõtjate poolt leebema kohtlemise programmi raames vabatahtlikult edastatud teavet, mille konfidentsiaalsena käsitlemist need ettevõtjad olid taotlenud.
Nimelt on komisjonil ulatuslik kaalutlusõigus otsustada, kas avaldada sellist teavet või mitte. Määruse nr 1/2003 artikli 30 lõige 2 piirab komisjonile pandud avaldamiskohustust üksnes sellega, et esitatakse osapoolte nimed ja selle sätte esimeses lõikes viidatud otsuse põhiline sisu, et lihtsustada komisjoni ülesannet teavitada üldsust nende otsuste olemasolust ja sisust, võttes arvesse eelkõige keelelisi piiranguid, mis on seotud Euroopa Liidu Teatajas avaldamisega. Nimetatud säte ei piira seevastu komisjoni pädevust – kui viimane leiab selle olevat otstarbeka ning kui tema vahendid seda võimaldavad – avaldada oma otsuste terviktekste või vähemalt nende otsuste väga detailseid versioone, tingimusel et järgitakse ärisaladuste ja muu konfidentsiaalse teabe kaitset.
Ehkki komisjonil on seega üldine kohustus avaldada üksnes oma otsuste mittekonfidentsiaalseid versioone, ei ole selle nõude järgimise tagamiseks vaja tõlgendada määruse nr 1/2003 artikli 30 lõiget 2 nii, et see omistab määruse artiklite 7‒10, 23 ja 24 alusel tehtud otsuste adressaatidele eriõiguse vaielda vastu Euroopa Liidu Teatajas ning vajaduse korral ka kõnealuse institutsiooni veebilehel komisjoni poolt sellise informatsiooni avaldamisele, mis ei ole vaatamata mittekonfidentsiaalsusele kõnealuste otsuste resolutiivosa mõistmiseks oluline. Järelikult ei ole määruse nr 1/2003 artikli 30 lõike 2 eesmärk piirata komisjoni õigust vabatahtlikult avaldada otsuse nõutavast miinimumist täielikum versioon ja lisada sinna teavet, mille avaldamine ei ole nõutav, tingimusel et teabe avalikustamine ei ole vastuolus ametisaladuse kaitsega.
(vt punktid 153 ja 155–157)
13. Määruse nr 1/2003 artikli 23 alusel tehtud komisjoni otsuste avaldamine, nagu ilmneb selle määruse artiklist 30, on viimane etapp haldusmenetluses, milles komisjon tuvastab EÜ artikli 81 rikkumised ja karistab nende eest. Sellest tuleneb, et kui komisjon avaldab määruse nr 1/2003 artikli 23 alusel tehtud otsustest mittekonfidentsiaalse versiooni, mis sisaldab teavet, mille ettevõtjad talle vabatahtlikult edastasid selleks, et neile kohaldataks leebema kohtlemise programmi, siis ei saa järeldada, et selline avaldamine ei ole seotud viidatud teabe kogumise põhjusega viidatud määruse artikli 28 lõike 2 tähenduses.
(vt punktid 170, 172 ja 173)