Cauza T‑341/12
Evonik Degussa GmbH
împotriva
Comisiei Europene
„Concurență – Procedură administrativă – Piața europeană a peroxidului de hidrogen și a perboratului – Publicarea unei decizii de constatare a unei încălcări a articolului 81 CE – Respingerea unei cereri de aplicare a regimului de confidențialitate în privința informațiilor furnizate Comisiei în temeiul comunicării privind cooperarea – Obligația de motivare – Confidențialitate – Secret profesional – Încredere legitimă”
Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a treia) din 28 ianuarie 2015
1. Concurență – Procedură administrativă – Secret profesional – Decizie a consilierului‑auditor privind divulgarea unei decizii a Comisiei de sancționare a unei încălcări a normelor de concurență – Obligațiile consilierului‑auditor – Întindere și limite
[art. 81 CE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 28 alin. (2); Decizia 2011/695 a Comisiei, art. 8]
2. Acte ale instituțiilor – Motivare – Obligație – Întindere – Decizia consilierului‑auditor de respingere, în cadrul unei proceduri de aplicare a normelor de concurență, a unei cereri de aplicare a regimului de confidențialitate în privința unor informații
(art. 81 CE; art. 296 TFUE; Decizia 2011/695 a Comisiei, art. 8)
3. Concurență – Procedură administrativă – Secret profesional – Stabilirea informațiilor protejate de secretul profesional – Informații istorice – Excludere – Informații care nu pot fi considerate secrete sau confidențiale
[art. 81 CE; art. 339 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 30 alin. (2)]
4. Acte ale instituțiilor – Publicitate – Respectarea principiului transparenței – Domeniu de aplicare – Posibilitatea de a publica acte în lipsa unei obligații exprese în acest sens
(art. 1 al doilea paragraf TUE; art. 15 TFUE)
5. Concurență – Procedură administrativă – Secret profesional – Stabilirea informațiilor protejate de secretul profesional – Criterii
(art. 81 CE; art. 339 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 28 și 30)
6. Concurență – Procedură administrativă – Secret profesional – Întindere – Tratament diferențiat al titularilor dreptului de a fi ascultat și al publicului în general
[art. 81 CE; art. 339 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 27 alin. (2) și art. 28 alin. (2)]
7. Concurență – Procedură administrativă – Secret profesional – Stabilirea informațiilor protejate de secretul profesional – Criterii – Divulgare susceptibilă să cauzeze un prejudiciu serios – Informații constând în descrierea unor elemente constitutive ale unei încălcări a normelor de concurență – Publicarea respectivelor informații care permite să se stabilească cu mai multă ușurință răspunderea civilă a întreprinderilor în cauză
(art. 81 CE; art. 339 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 28 și 30)
8. Concurență – Procedură administrativă – Secret profesional – Stabilirea informațiilor protejate de secretul profesional – Criterii – Interese, susceptibile de a fi lezate prin divulgarea informațiilor, demne de protecție – Evaluare comparativă a interesului general al transparenței acțiunii Uniunii și a intereselor legitime care se opun divulgării – Interesul unei întreprinderi de a nu fi dezvăluite anumite informații privind comportamentul său – Interes care nu merită în nicio protecție specială în ceea ce privește întreprinderi care au participat la o încălcare a normelor de concurență ale Uniunii
(art. 81 CE; art. 339 TFUE; Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 41; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 28 și 30)
9. Concurență – Procedură administrativă – Secret profesional – Stabilirea informațiilor protejate de secretul profesional – Evaluare comparativă a interesului general privind transparența acțiunii Uniunii și a intereselor legitime care se opun divulgării – Publicarea unor informații prezentate în mod voluntar Comisiei cu scopul de a beneficia de programul de clemență – Evaluare comparativă a intereselor care justifică comunicarea informațiilor menționate și protecția acestora
[art. 81 CE; art. 339 TFUE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 30 alin. (2); Comunicarea 2002/C 45/03 a Comisiei]
10. Concurență – Procedură administrativă – Decizie a Comisiei de constatare a unei încălcări – Publicarea unor informații prezentate în mod voluntar Comisiei de o întreprindere care a participat la încălcare, cu scopul de a beneficia de programul de clemență – Încălcare a dreptului la protecția vieții private a întreprinderii menționate – Inexistenţă
(art. 81 CE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 23 și 30)
11. Concurență – Procedură administrativă – Decizie a Comisiei de constatare a unei încălcări – Publicarea unor informații prezentate în mod voluntar Comisiei de o întreprindere care a participat la încălcare, cu scopul de a beneficia de programul de clemență – Putere de apreciere a Comisiei – Comunicări privind cooperarea – Autolimitarea puterii sale de apreciere – Întindere – Interdicție de a face publice informații conținute în cererile de clemență – Inexistenţă
(art. 81 CE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 30; Comunicările 2002/C 45/03 și 2006/C 298/11 ale Comisiei)
12. Concurență – Procedură administrativă – Decizie a Comisiei de constatare a unei încălcări – Publicarea unor informații prezentate în mod voluntar Comisiei de o întreprindere care a participat la încălcare, cu scopul de a beneficia de programul de clemență – Putere de apreciere a Comisiei – Întindere – Modificarea practicii anterioare – Încălcarea principiului încrederii legitime – Inexistenţă
[art. 81 CE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 30 alin. (2)]
13. Concurență – Procedură administrativă – Decizie a Comisiei de constatare a unei încălcări – Publicarea unei versiuni neconfidențiale cuprinzând informații prezentate în mod voluntar Comisiei cu scopul de a beneficia de programul de clemență – Încălcare a principiului respectării scopului înscris la articolul 28 din Regulamentul nr. 1/2003 – Inexistenţă
[art. 81 CE; Regulamentul nr. 1/2003 al Consiliului, art. 23, art. 28 alin. (1) și art. 30]
1. Articolul 8 din Decizia 2011/695 privind funcția și mandatul consilierului‑auditor în anumite proceduri de concurență vizează punerea în aplicare pe plan procedural a protecției pe care o oferă articolul 28 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003, precizând că, fără a se aduce atingere cooperării dintre Comisie și autoritățile de concurență ale statelor membre, precum și posibilității destinatarilor unei comunicări privind obiecțiunile de a consulta dosarul investigației, Comisia și autoritățile menționate, funcționarii acestora, reprezentanții oficiali și alte persoane care lucrează sub controlul acestor autorități, precum și reprezentanții oficiali și funcționarii altor autorități ale statelor membre nu divulgă informațiile obținute sau schimbate în temeiul regulamentului menționat și care, prin natura lor, sunt protejate de secretul profesional.
Astfel, articolul 8 menționat operează o distincție între protecția confidențialității informațiilor față de terții care beneficiază de dreptul de a fi ascultați în cadrul unei proceduri de aplicare a normelor de concurență și cea, mai largă, care trebuie asigurată atunci când este avută în vedere o publicare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene.
În consecință, atunci când consilierul‑auditor ia o decizie privind divulgarea, prin publicarea în Jurnalul Oficial, a unei decizii de sancționare a unei încălcări a articolului 81 CE, acesta este obligat nu numai să examineze dacă versiunea deciziei supuse examinării sale conține secrete de afaceri sau alte informații confidențiale care se bucură de o protecție similară, ci și să verifice dacă această versiune conține alte informații care nu puteau fi divulgate publicului fie din cauza normelor de drept al Uniunii care le protejează în mod specific, fie din cauza faptului că făceau parte, prin natura lor, dintre cele care fac obiectul secretului profesional.
Cu toate acestea, principiile încrederii legitime și egalității de tratament nu constituie norme vizând protecția în mod special împotriva unei divulgări către public a unor informații comunicate în mod voluntar Comisiei cu scopul de a beneficia de programul de clemență. Astfel, spre deosebire de normele care figurează în Regulamentul nr. 45/2001 privind protecția persoanelor fizice cu privire la prelucrarea datelor cu caracter personal de către instituțiile și organele comunitare și privind libera circulație a acestor date sau la articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, asemenea principii nu au ca obiect specific protejarea confidențialității informațiilor sau a documentelor. Întrucât aceste principii nu fac parte, așadar, ca atare, din sfera protecției prevăzute de dreptul Uniunii a informațiilor de care Comisia a luat cunoștință în cadrul procedurilor de aplicare a normelor de concurență, ele depășesc cadrul misiunii cu care este învestit consilierul‑auditor în temeiul articolului 8 din Decizia 2011/695.
(a se vedea punctele 33 și 41-43)
2. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 54-67)
3. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 84, 86 și 162)
4. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctul 89)
5. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 90 și 94)
6. A se vedea textul deciziei.
(a se vedea punctele 96-98)
7. Pentru ca informațiile să intre, prin natura lor, sub incidența secretului profesional și să beneficieze astfel de protecție împotriva divulgării către public, trebuie ca divulgarea acestor informații, printre altele, să fie susceptibilă să producă un prejudiciu serios persoanei care le‑a furnizat sau unor terți.
În ceea ce privește informațiile care constau în descrierea elementelor constitutive ale unei încălcări a articolului 81 CE, divulgarea unor asemenea informații este de natură să cauzeze un prejudiciu serios unei întreprinderi care a participat la această încălcare, întrucât, pe de o parte, această divulgare ar fi de natură să aducă atingere reputației sale și să îi afecteze poziția în relațiile de afaceri, punând în lumină rolul său important în nașterea și continuarea încălcării articolului 81 CE, și, pe de altă parte, informațiile ar fi de natură să faciliteze persoanelor fizice sau juridice care se consideră victime ale încălcării stabilirea răspunderii civile a întreprinderii.
(a se vedea punctele 101-103 și 105)
8. Pentru ca informațiile să intre, prin natura lor, sub incidența secretului profesional și să beneficieze astfel de protecție împotriva divulgării către public, trebuie ca interesele susceptibile de a fi lezate prin divulgarea unor asemenea informații să fie în mod obiectiv demne de a fi protejate. Această condiție implică faptul că aprecierea caracterului confidențial al unei informații necesită o punere în balanță a intereselor legitime care se opun divulgării sale și a interesului general care urmărește ca activitățile instituțiilor să se desfășoare cu respectarea cât se poate de strictă a principiului transparenței.
În această privință, interesului unei întreprinderi căreia Comisia i‑a aplicat o amendă pentru încălcarea dreptului concurenței pentru ca detaliile comportamentului ilicit care îi este reproșat să nu fie divulgate publicului nu i se cuvine în principiu nicio protecție specială, ținând seama de interesul publicului de a cunoaște cât mai detaliat posibil motivele oricărei acțiuni a Comisiei, de interesul operatorilor economici de a ști care sunt comportamentele susceptibile să îi expună la sancțiuni și de interesul persoanelor prejudiciate prin încălcare de a cunoaște detaliile acesteia pentru a putea să își valorifice în justiție, dacă este cazul, drepturile împotriva întreprinderilor sancționate și ținând seama de posibilitatea de care dispune această întreprindere de a supune o astfel de decizie unui control jurisdicțional. De asemenea, interesul unei societăți care a participat la o încălcare a articolului 81 CE de a evita acțiuni în despăgubire nu constituie un interes demn de protecție, având în vedere în special dreptul pe care îl are orice persoană de a solicita, în fața instanțelor naționale, repararea prejudiciului care i‑ar fi fost cauzat de un comportament de natură să restrângă sau să denatureze concurența. Rezultă de asemenea că criticile întemeiate pe o eventuală încălcare a principiului imparțialității vizat la articolul 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, precum și a principiului egalității armelor în cadrul procedurilor naționale nu sunt întemeiate și trebuie să fie înlăturate.
(a se vedea punctele 106, 107, 110 și 111)
9. Eficacitatea programelor de clemență ar putea fi afectată de comunicarea documentelor referitoare la o procedură de clemență către persoanele care intenționează să inițieze o acțiune în despăgubire, chiar dacă autoritățile naționale de concurență sau Comisia acordă solicitantului de clemență o scutire totală sau parțială de amenda pe care ar fi putut să i‑o aplice. Într‑adevăr, o persoană implicată într‑o încălcare a dreptului concurenței, confruntată cu eventualitatea unei astfel de comunicări, ar putea fi descurajată să utilizeze posibilitatea oferită de asemenea programe de clemență, ținând seama în special de faptul că documentele comunicate Comisiei sau declarațiile date acesteia în acest context pot să prezinte un caracter autoincriminator.
Cu toate acestea, dreptul de a obține repararea prejudiciilor cauzate de un contract sau de un comportament susceptibil să restrângă sau să denatureze concurența este de natură să contribuie în mod substanțial la menținerea unei concurențe reale în Uniune și participă în acest mod la realizarea unui obiectiv de interes public.
În aplicarea acestor principii, Curtea, sesizată cu o întrebare preliminară în cadrul unor litigii privind cereri ale unor întreprinderi care se considerau lezate de încălcări ale dreptului concurenței de a avea acces la dosarele investigațiilor deținute de autoritățile naționale de concurență, a invitat instanțele naționale sesizate cu aceste litigii să efectueze o evaluare comparativă a intereselor care justifică comunicarea informațiilor furnizate în mod voluntar de solicitanții de clemență și a protecției acestora.
Or, într‑o cauză care nu privește contestarea unui refuz al accesului la documente privind o procedură în materie de concurență, ci publicarea pe care o are în vedere Comisia a anumitor informații cuprinse în documente sau declarații care i‑au fost date în mod voluntar de o întreprindere implicată într‑o încălcare a dreptului concurenței, cu scopul de a beneficia de programul de clemență și în care s‑a susținut că publicarea informațiilor comunicate în mod voluntar în cursul investigației cu speranța de a beneficia de programul de clemență ar aduce atingere obiectivului activităților de investigație ale Comisiei, această din urmă afirmație nu pune în evidență existența unei norme de drept pe care Comisia ar fi încălcat‑o prin simplul fapt că publicarea avută în vedere a informațiilor furnizate în cadrul clemenței ar putea avea un efect asupra punerii în aplicare a programului menționat în ceea ce privește investigațiile viitoare.
În plus, acest argument determinat implică interesul publicului de a cunoaște cât mai detaliat posibil motivele oricărei acțiuni a Comisiei, interesul operatorilor economici de a ști care sunt comportamentele susceptibile să îi expună la sancțiuni și, în sfârșit, interesul Comisiei de a conserva efectul util al programului său de clemență. Or, aceste interese specifice nu sunt proprii întreprinderii în cauză, astfel încât revine numai Comisiei sarcina de a evalua în mod comparativ eficacitatea programului de clemență, pe de o parte, și interesul publicului și al operatorilor economici de a se informa cu privire la conținutul deciziei sale și de a acționa pentru a‑și proteja drepturile, pe de altă parte.
Această concluzie nu poate fi repusă în discuție de argumentul potrivit căruia, în esență, informațiile pentru care întreprinderea a solicitat aplicarea tratamentului confidențial nu sunt esențiale pentru înțelegerea dispozitivului deciziei Comisiei de constatare a unei încălcări a dreptului concurenței al Uniunii și nu intră, așadar, în sfera obligației de publicare ce incumbă Comisiei în temeiul articolului 30 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003. Astfel, această dispoziție nu vizează restrângerea libertății Comisiei de a publica în mod voluntar o versiune a deciziei sale care să fie mai completă decât minimul necesar și de a include în aceasta și informații a căror publicare nu este cerută, în măsura în care divulgarea lor nu este incompatibilă cu protecția secretului profesional.
(a se vedea punctele 113-115 și 117-120)
10. Deși o respectare a dispozițiilor articolului 8 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului se impune și Comisiei, în principiu, atunci când colectează informații de la întreprinderi în cadrul unei anchete privind o încălcare a dreptului Uniunii în materia înțelegerilor, o persoană nu poate, potrivit unei jurisprudențe consacrate a Curții Europene a Drepturilor Omului, să invoce articolul 8 menționat anterior pentru a reclama o atingere adusă reputației sale care ar rezulta în mod previzibil din propriile acțiuni, precum o infracțiune.
Rezultă că dreptul la protecția vieții private garantat de articolul 8 din convenția menționată nu se poate opune divulgării unor informații, prezentate voluntar Comisiei cu scopul de a beneficia de programul de clemență, care au legătură cu participarea unei întreprinderi la o încălcare a dreptului Uniunii în materie de înțelegeri, constatată într‑o decizie a Comisiei adoptată în temeiul articolului 23 din Regulamentul nr. 1/2003 și destinată să fie publicată în conformitate cu articolul 30 din același regulament.
(a se vedea punctele 125 și 126)
11. Adoptând norme de conduită precum cele cuprinse în Comunicările privind imunitatea la amenzi și reducerea cuantumului amenzilor în cauzele referitoare la înțelegeri și anunțând, prin intermediul publicării acestora, că le va aplica în viitor situațiilor vizate de acestea, Comisia își limitează exercitarea propriei puteri de apreciere și nu se poate abate de la aceste norme fără justificare, în caz contrar riscând să fie sancționată, dacă este cazul, în temeiul unei încălcări a principiilor generale de drept precum egalitatea de tratament sau protecția încrederii legitime. Cu toate acestea, nu rezultă din aceste comunicări o interdicție impusă Comisiei de a face publice în orice împrejurări informații conținute în cererile de clemență sau în declarații efectuate în temeiul programului de clemență. Astfel, diversele angajamente care figurează în comunicările menționate nu privesc decât divulgarea documentelor care îi sunt prezentate în mod voluntar de întreprinderile care doresc să beneficieze de programul de clemență, precum și declarațiile efectuate de întreprinderile respective în acest temei.
(a se vedea punctele 134, 136 și 138)
12. Deși respectarea principiului încrederii legitime face parte dintre principiile fundamentale ale dreptului Uniunii, operatorii economici nu pot să aibă încredere legitimă în menținerea unei situații existente care poate fi modificată în cadrul puterii de apreciere a instituțiilor Uniunii.
În această privință, o întreprindere care a participat la o încălcare a normelor de concurență ale Uniunii nu poate dobândi nicio încredere legitimă în menținerea practicii anterioare a Comisiei care a constat în nedivulgarea informațiilor care i‑au fost comunicate voluntar de întreprinderi în temeiul unor cereri de clemență și pentru care respectivele întreprinderi solicitaseră aplicarea regimului de confidențialitate.
Astfel, Comisia dispune de o largă marjă de apreciere pentru a decide să publice sau să nu publice astfel de informații. Articolul 30 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003 limitează obligația de publicare ce incumbă Comisiei doar la menționarea părților interesate și a esenței deciziilor la care se face trimitere în cuprinsul primului alineat al acestei dispoziții, în vederea facilitării sarcinii Comisiei de a informa publicul cu privire la existența și la conținutul acestora din urmă, ținând seama în special de constrângerile lingvistice legate de o publicare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. În schimb, această dispoziție nu restrânge posibilitatea Comisiei, dacă consideră oportun și dacă resursele îi permit, să publice textul integral sau cel puțin o versiune foarte detaliată a deciziilor sale, sub rezerva protecției datorate secretelor de afaceri și altor informații confidențiale.
Deși Comisia este supusă deci unei obligații generale de a nu publica decât versiuni neconfidențiale ale deciziilor sale, nu este necesar, pentru a garanta respectarea acesteia, ca articolul 30 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003 să fie interpretat în sensul că ar acorda un drept specific destinatarilor deciziilor adoptate în temeiul articolelor 7-10 și al articolelor 23 și 24 din regulamentul menționat, permițându‑le să se opună publicării de către Comisie în Jurnalul Oficial și, dacă este cazul, pe site‑ul internet al acestei instituții a unor informații care, deși nu sunt confidențiale, nu sunt esențiale pentru înțelegerea dispozitivului acestor decizii. Așadar, articolul 30 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1/2003 nu vizează restrângerea libertății Comisiei de a publica în mod voluntar o versiune a deciziei sale care să fie mai completă decât minimul necesar și de a include în aceasta și informații a căror publicare nu este cerută, în măsura în care divulgarea lor nu este incompatibilă cu protecția secretului profesional.
(a se vedea punctele 153 și 155-157)
13. Publicarea deciziilor adoptate de Comisie în aplicarea articolului 23 din Regulamentul nr. 1/2003 constituie, în principiu, după cum atestă articolul 30 din regulamentul menționat, ultima etapă a procedurii administrative prin care Comisia constată și sancționează încălcările articolului 81 CE. Rezultă că, fără a aduce atingere protecției care trebuie să fie acordată informațiilor confidențiale cuprinse în dosarele de investigație ale Comisiei, publicarea de către aceasta a unei versiuni neconfidențiale a unor astfel de decizii, cuprinzând informații care i‑au fost comunicate în mod voluntar de întreprinderi pentru a beneficia de programul de clemență, nu poate fi considerată fără legătură cu motivul pentru care au fost obținute respectivele informații, în sensul articolului 28 alineatul (1) din regulamentul citat anterior.
(a se vedea punctele 170, 172 și 173)