Mål T‑341/12
Evonik Degussa GmbH
mot
Europeiska kommissionen
”Konkurrens – Administrativt förfarande – Den europeiska marknaden för väteperoxid och perborat – Offentliggörande av ett beslut i vilket en överträdelse av artikel 81 EG konstateras – Avslag på en begäran om konfidentiell behandling av uppgifter som lämnats till kommissionen med tillämpning av kommissionens meddelande om samarbete – Motiveringsskyldighet – Konfidentiell behandling – Sekretess – Berättigade förväntningar”
Sammanfattning – Tribunalens dom (tredje avdelningen) av den 28 januari 2015
1. Konkurrens – Administrativt förfarande – Sekretess – Förhörsombudets beslut angående utlämnandet av ett kommissionsbeslut om åläggande av böter för överträdelse av konkurrensreglerna – Förhörsombudets skyldigheter – Räckvidd och gränser
(Artikel 81 EG; rådets förordning nr 1/2003, artikel 28.2; kommissionens beslut 2011/695, artikel 8)
2. Institutionernas rättsakter – Motivering – Skyldighet – Räckvidd – Förhörsombudets beslut att inom ramen för ett förfararande om tillämpning av konkurrensreglerna avslå en begäran om konfidentiell behandling av uppgifte
(Artikel 81 EG; artikel 296 FEUF; kommissionens beslut 2011/695, artikel 8)
3. Konkurrens – Administrativt förfarande – Sekretess – Fastställande av uppgifter som är sekretessbelagda – Äldre uppgifter – Omfattas inte – Uppgifter som inte kan anses vara hemliga eller konfidentiella
(Artikel 81 EG; artikel 339 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 30.2)
4. Institutionernas rättsakter – Offentliggörande – Iakttagande av öppenhetsprincipen – Räckvidd – Möjlighet att offentliggöra rättsakter utan någon uttrycklig skyldighet i detta avseende
(Artikel 1 andra stycket FEU; artikel 15 FEUF)
5. Konkurrens – Administrativt förfarande – Sekretess – Fastställande av uppgifter som är sekretessbelagda – Kriterier
(Artikel 81 EG; artikel 339 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artiklarna 28 och 30)
6. Konkurrens – Administrativt förfarande – Sekretess – Räckvidd – Differentierad behandling av personer som har rätt att yttra sig och allmänheten generellt
(Artikel 81 EG; artikel 339 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artiklarna 27.2 och 28.2)
7. Konkurrens – Administrativt förfarande – Sekretess – Fastställande av uppgifter som är sekretessbelagda – Kriterier – Offentliggörande som kan orsaka allvarlig skada – Uppgifter som innehåller en beskrivning av omständigheter som låg till grund för en överträdelse av konkurrensreglerna – Offentliggörandet av dessa uppgifter gör det enklare att fastställa de berörda företagens civilrättsliga ansvar
(Artikel 81 EG; artikel 339 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artiklarna 28 och 30)
8. Konkurrens – Administrativt förfarande – Sekretess – Fastställande av uppgifter som är sekretessbelagda – Kriterier – Skyddsvärda intressen som kan skadas av att uppgifter lämnas ut – Avvägning av det allmänna intresset av öppenhet när det gäller unionens åtgärder och de legitima intressen som utgör hinder för offentliggörande – Ett företags intresse av att vissa uppgifter angående dess beteende inte offentliggöras – Intresse som inte förtjänar något särskilt skydd när det gäller företag som deltagit i en överträdelse av unionens konkurrensregler
(Artikel 81 EG; artikel 339 FEUF; Europeiska unionens stadga för de grundläggande rättigheterna artikel 41, rådets förordning nr 1/2003, artiklarna 28 och 30)
9. Konkurrens – Administrativt förfarande – Sekretess – Fastställande av uppgifter som är sekretessbelagda – Avvägning mellan det allmänna intresset av öppenhet när det gäller unionens åtgärder och de legitima intressen som utgör hinder för offentliggörande – Offentliggörande av uppgifter som frivilligt lämnats till kommissionen med stöd av programmet om förmånlig behandling – Avvägning mellan intressen som motiverar att dessa uppgifter offentliggörs och skyddet för dessa uppgifter
(Artikel 81 EG; artikel 339 FEUF; rådets förordning nr 1/2003, artikel 30.2; kommissionens meddelande 2002/C 45/03)
10. Konkurrens – Administrativt förfarande – Beslut av kommissionen i vilket en överträdelse konstateras – Offentliggörande av uppgifter som frivilligt lämnats till kommissionen med stöd av programmet om förmånlig behandling – Åsidosättande av rätten till skydd för företagets privatliv – Föreligger inte
(Artikel 81 EG; rådets förordning nr 1/2003, artiklarna 23 och 30)
11. Konkurrens – Administrativt förfarande – Beslut av kommissionen i vilket en överträdelse konstaterats – Offentliggörande av uppgifter som frivilligt lämnats till kommissionen med stöd av programmet om förmånlig behandling – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Meddelandet om samarbete – Kommissionens egen begränsning av sitt utrymme för skönsmässig bedömning – Räckvidd – Förbud mot att offentliggöra uppgifter som lämnats i en ansökan om förmånlig behandling – Föreligger inte
(Artikel 81 EG; rådets förordning nr 1/2003, artikel 30; kommissionens meddelande 2002/C 45/03 och 2006/C 298/11)
12. Konkurrens – Administrativt förfarande – Beslut av kommissionen i vilket en överträdelse konstateras – Offentliggörande av uppgifter som frivilligt lämnats till kommissionen med stöd av programmet om förmånlig behandling – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Räckvidd – Ändring av tidigare praxis – Åsidosättande av principen om berättigade förväntningar – Föreligger inte
(Artikel 81 EG; rådets förordning nr 1/2003, artikel 30.2)
13. Konkurrens – Administrativt förfarande – Beslut av kommissionen i vilket en överträdelse konstateras – Offentliggörande av en icke-konfidentiell version som innehåller uppgifter som frivilligt lämnats till kommissionen i syfte att omfattas av programmet om förmånlig behandling – Åsidosättande av ändamålsprincipen som införts i artikel 28 i förordning nr 1/2003 – Föreligger inte
(Artikel 81 EG; rådets förordning nr 1/2003, artiklarna 23, 28.1 och 30)
1. Artikel 8 i beslutet 2011/695 om förhörsombudets funktion och kompetensområde nämligen till att tillhandahålla förfarandebestämmelser för genomförande av det skydd som unionsrätten ger sådana uppgifter som kommissionen har fått kännedom om inom ramen för konkurrensrättsliga förfaranden. Detta skydd regleras numera i artikel 28.2 i förordning nr 1/2003. I artikel 28.2 i förordning nr 1/2003 anges bland annat att utan att det påverkar samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter samt möjligheten för den till vilken ett meddelande om invändningar riktas att ta del av handlingarna i utredningen, får kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter, deras tjänstemän, anställda och övriga personer som arbetar under dessa myndigheters övervakning liksom tjänstemän vid andra myndigheter i medlemsstaterna inte röja upplysningar som de har inhämtat eller utbytt med stöd av denna förordning och som är av sådant slag att de omfattas av sekretess.
I nämnda artikel 8 görs en åtskillnad mellan sekretesskyddet för uppgifter gentemot tredje man som har rätt att yttra sig inom ramen för ett konkurrensrättsligt förfarande, och det vidsträcktare skydd som ska gälla när ett offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning är planerat.
Därav följer att när förhörsombudet fattar ett beslut om offentliggörande genom publicering i Europeiska unionens officiella tidning om åläggande av böter för en överträdelse av artikel 81 EG, är detta ombud skyldig att undersöka om beslutet innehåller affärshemligheter eller andra konfidentiella uppgifter som åtnjuter liknande skydd, utan förhörsombudet ska även granska om versionen innehåller annan information som inte får lämnas ut till allmänheten, antingen enligt gemenskapsrättsliga bestämmelser som specifikt skyddar informationen eller på grund av att informationen är av sådant slag att den omfattas av tystnadsplikt.
Principen om skydd för berättigade förväntningar och likabehandlingsprincipen, innebär emellertid inte något specifikt skydd mot att sådana uppgifter som lämnas till kommissionen i syfte att omfattas av kommissionens program för förmånlig behandling offentliggörs för allmänheten. Tvärtemot exempelvis reglerna i förordning nr 45/2001 angående det sätt som unionens organ eller institutioner ska behandla personliga uppgifter, eller artikel 4 i förordning nr 1049/2001 beträffande undantagen från rätten att få tillgång till handlingar, har nämnda principer inte till specifikt syfte att skydda sekretessen för uppgifter eller handlingar. Dessa principer hänför sig således inte som sådana till det skydd som unionsrätten ger uppgifter som kommissionen har fått kännedom om i samband med konkurrensrättsliga förfaranden, utan dessa principer går utöver gränserna för förhörsombudets uppdrag enligt artikel 8 i beslutet 2011/695 om förhörsombudets funktion och kompetensområde.
(se punkterna 33 och 41–43)
2. Se domen.
(se punkterna 54-67)
3. Se domen.
(se punkterna 84, 86 och 162)
4. Se domen.
(se punkt 89)
5. Se domen.
(se punkterna 90 och 94)
6. Se domen.
(se punkterna 96–98)
7. För att dessa uppgifter ska anses vara av sådant slag att de omfattas av sekretess och således omfattas av ett skydd mot att offentliggöras för allmänheten, måste det bland annat röra sig om uppgifter som kan orsaka allvarlig skada för uppgiftslämnaren eller tredje man om de röjs.
När det gäller uppgifter som beskriver de omständigheter som ligger till grund för en överträdelse av artikel 81 EG, kan sådana uppgifter orsaka allvarlig skada för ett företag som har deltagit i denna överträdelse, eftersom dessa uppgifter kan skada företagets rykte och påverka dess ställning i dess affärsrelationer genom att dess framträdande roll i inledandet och genomförandet av överträdelsen av artikel 81 EG lyfts fram samt underlätta för fysiska eller juridiska personer som anser sig ha lidit skada till följd av överträdelsen att fastställa företagets civilrättsliga ansvar.
(se punkterna 101–103 och 105)
8. För att uppgifter ska anses vara av sådant slag att de omfattas av skydd för affärshemligheter och således omfattas av ett skydd mot att offentliggöras för allmänheten, måste de intressen som kan skadas av att uppgifterna lämnas ut objektivt sett vara skyddsvärda. Detta villkor innebär att bedömningen av huruvida uppgifterna är av konfidentiell karaktär kräver även en avvägning mellan de legitima intressen som hindrar en spridning av uppgifterna och det allmänintresse som finns av att institutionernas verksamhet sker så öppet som möjligt.
Det intresse som ett företag som bötfällts av kommissionen för en överträdelse av konkurrensreglerna har av att detaljerna rörande det illegala beteende för vilket bolaget klandrats inte offentliggörs för allmänheten i princip inte förtjänar något särskilt skydd, dels med hänsyn till allmänhetens intresse av att i största möjliga utsträckning informeras om skälen för kommissionens agerande, de ekonomiska aktörernas intresse av att veta vilket beteende som kan bli föremål för sanktioner, intresset för de personer vilka lidit skada av överträdelsen att känna till detaljerna för att vid behov kunna göra sin rätt gällande mot de företag som ålagts böter, dels med hänsyn till företagets möjligheter att få beslutet prövat i domstol. Det intresse som ett bolag som deltagit i en överträdelse av artikel 81 EG har att undvika en sådan talan utgör inte ett skyddsvärt intresse med hänsyn till var och ens rätt att begära skadestånd för skada som ett konkurrensbegränsade beteende har orsakat. Inte heller godtas påståendena om ett eventuellt åsidosättande av principen om opartiskhet i artikel 41 i stadgan om de grundläggande rättigheterna och principen om parternas likställdhet i samband med nationella förfaranden.
(se punkterna 106, 107, 110 och 111)
9. Effektiviteten av programmen för förmånlig behandling skulle kunna påverkas av att de handlingar som berör ett förfarande för förmånlig behandling lämnas ut till personer som har för avsikt att väcka en skadeståndstalan. Detta gäller även om de nationella konkurrensmyndigheterna eller kommissionen beviljar den som har ansökt om förmånlig behandling nedsättning med hela eller viss del av det bötesbelopp som de hade kunnat ålägga. Den som är inblandad i en överträdelse av konkurrensrätten kan nämligen avskräckas från att använda sig av den möjlighet som sådana program för förmånlig behandling erbjuder, om det finns risk för ett sådant utlämnande, särskilt med hänsyn till att de handlingar som lämnats till kommissionen eller de redogörelser som avgetts vid denna i detta avseende kan innehålla uppgifter som är belastande för uppgiftslämnaren.
Rätten att erhålla ersättning för skada som orsakats av ett avtal eller ett beteende som kan begränsa eller snedvrida konkurrensen i väsentlig mån kan emellertid bidra till att bevara en effektiv konkurrens i unionen och medverkar således till genomförandet av ett mål av allmänintresse.
Det är med tillämpning av dessa principer som domstolen – efter hänskjutande av tolkningsfrågor i mål rörande begäran om tillgång till handlingar i utredningar som innehas av nationella konkurrensmyndigheter, som framställts av företag som anser sig ha lidit skada på grund av överträdelser av konkurrensrätten – har anmodat de nationella domstolarna vid vilka dessa mål anhängiggjorts att göra en intresseavvägning mellan intresset av att lämna ut uppgifter som lämnats frivilligt av den som begär förmånlig behandling och skyddet för nämnda uppgifter.
I ett mål som inte rör överklaganden av beslut att inte medge tillgång till handlingar i ett förfarande på konkurrensområdet, utan kommissionens planerade offentliggörande av vissa uppgifter som återfinns i handlingar eller redogörelser som ett företag frivilligt lämnat till kommissionen i syfte att omfattas av programmet för förmånlig behandling, och i vilket det görs gällande offentliggörande av uppgifter som frivilligt lämnats under utredningen med hopp om att kunna omfattas av programmet om förmånlig behandling strider mot syftet med kommissionens utredningar. Till stöd för detta sistnämnda påstående har det inte åberopats någon rättsregel som kommissionen har åsidosatt enbart på grund av att det planerade offentliggörandet av uppgifter som lämnats i samband med programmet för förmånlig behandling skulle kunna ha en inverkan på genomförandet av detta program såvitt avser framtida utredningar.
Detta specifika argument involverar dessutom allmänhetens intresse av att få närmare kännedom om skälen för alla åtgärder som vidtas av kommissionen, de ekonomiska aktörernas intresse av att få kännedom om beteenden som kan leda till att de påförs böter och slutligen kommissionens intresse av att bibehålla den ändamålsenliga verkan av programmet för förmånlig behandling. Dessa specifika intressen utgör emellertid inte intressen som är speciella för sökandena, med följden att det enbart ankommer på kommissionen att, under omständigheterna i det aktuella fallet, göra en intresseavvägning mellan effektiviteten hos programmet för förmånlig behandling, å ena sidan, och allmänhetens och de ekonomiska aktörernas intresse av att få kännedom om innehållet i kommissionens beslut och att kunna agera för att skydda sina rättigheter, å andra sidan.
Denna slutsats påverkas inte av argumentet att de uppgifter för vilka företaget hade begärt konfidentiell behandling inte är nödvändiga för att förstå beslutsdelen i det beslut av kommissionen genom vilket en överträdelse av unionens konkurrensregler konstateras och att de därför inte omfattas av kommissionens skyldighet att offentliggöra sina beslut enligt artikel 30.2 i förordning nr 1/2003. Denna bestämmelse syftar nämligen inte till att begränsa kommissionens frihet att frivilligt offentliggöra en version av sitt beslut som innehåller mer uppgifter än det minimum som reglerna föreskriver och att däri inkludera även uppgifter som inte måste offentliggöras i den mån som offentliggörandet inte är oförenligt med sekretesskyddet.
(se punkterna 113–115 och 117–120)
10. Även om kommissionen i princip är skyldig att iaktta rätten till skydd för privatlivet som garanteras i artikel 8 i Europakonventionen när den samlar in uppgifter från företag inom ramen för en utredning angående överträdelser av unionens konkurrensrätt, kan en person, enligt fast praxis från Europadomstolen, emellertid inte åberopa artikel 8 i Europakonventionen för att hävda ett angrepp på sitt goda namn och rykte, vilket, såsom straffrättsliga överträdelser, på ett förutsebart sätt följer av dess eget handlande.
Rätten till skydd för privatlivet som garanteras i artikel 8 i Europakonventionen utgör således inte hinder för att uppgifter lämnas ut, vilka, såsom är fallet med de uppgifter vars offentliggörande är planerat i förevarande fall, berör ett företag som deltagit i en överträdelse av unionens konkurrensrätt, och detta har konstaterats av kommissionen i ett beslut som antagits på grundval av artikel 23 i förordning nr 1/2003 och som är avsett att publiceras i enlighet med artikel 30 i denna förordning.
(se punkterna 125 och 126)
11. Kommissionen har själv begränsat sitt utrymme för skönsmässig bedömning genom att anta sådana förhållningsregler som meddelandena om immunitet mot böter och om befrielse från eller nedsättning av böter i kartellärenden och att tillkännage, genom reglernas offentliggörande, att den hädanefter ska tillämpa dem på de fall som berörs av dem. Kommissionen kan inte avvika från dessa regler utan att riskera att i förekommande fall åsidosätta allmänna rättsprinciper såsom likabehandlingsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar. Det följer emellertid inte av dessa meddelanden att kommissionen inte under några förhållanden får offentliggöra uppgifter som ingår i ansökningar om förmånlig behandling eller i redogörelser som lämnats enligt programmet om förmånlig behandling. De olika åtaganden som anges i dessa meddelanden avser enbart offentliggörande av handlingar som företagen frivilligt överlämnat i syfte att omfattas av programmet för förmånlig behandling samt även redogörelser som dessa företag lämnat i samma syfte.
(se punkterna 134, 136 och 138)
12. Även om principen om berättigade förväntningar ingår bland de grundläggande principerna inom unionsrätten, kan ekonomiska aktörer inte ha berättigade förväntningar på att rådande förhållanden ska bestå när dessa kan ändras av unionsinstitutionerna inom deras utrymme för skönsmässig bedömning.
Ett företag som har deltagit i en överträdelse av unionens konkurrensregler kan inte ha några berättigade förväntningar på att kommissionen ska bibehålla sin tidigare praxis som bestod i att inte offentliggöra uppgifter som frivilligt lämnades till kommissionen av företag i samband med ansökningar om förmånlig behandling och beträffande vilka företagen begärt konfidentiell behandling.
Kommissionen har nämligen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra om sådana uppgifter ska offentliggöras eller inte. Artikel 30.2 i förordning nr 1/2003 begränsar kommissionens skyldighet att offentliggöra sina beslut till en skyldighet att ange de berörda parternas namn och huvuddragen av de beslut som anges i artikel 30.1 i denna förordning, detta för att underlätta kommissionens uppgift att informera allmänheten om att besluten föreligger och om vad de innehåller, särskilt med hänsyn till de språkliga krav som följer av ett offentliggörande i Europeiska unionens officiella tidning. Däremot begränsar bestämmelsen inte kommissionens rätt att offentliggöra den fullständiga texten i ett beslut, eller åtminstone en mycket detaljerad version, med förbehåll för skyddet för affärshemligheter och andra konfidentiella uppgifter, om kommissionen finner att det är lämpligt och innehar de nödvändiga resurserna.
Även om kommissionen således har en allmän skyldighet att endast offentliggöra icke konfidentiella versioner av sina beslut, är det för att iaktta denna skyldighet inte nödvändigt att tolka artikel 30.2 i förordning nr 1/2003 så, att den ger en särskild rätt åt de företag till vilka beslut enligt artiklarna 7–10, 23 och 24 i förordningen riktar sig att motsätta sig att kommissionen i officiella tidningen (och i förekommande fall på institutionens webbplats) offentliggör upplysningar som, trots att de inte är konfidentiella, inte är väsentliga för förståelsen av artikeldelen i dessa beslut. Artikel 30.2 i förordning nr 1/2003 syftar således inte till att begränsa kommissionens frihet att frivilligt offentliggöra en version av sitt beslut som innehåller mer uppgifter än det minimum som reglerna föreskriver och att däri även inkludera uppgifter som inte måste offentliggöras, i den mån som offentliggörandet inte är oförenligt med sekretesskyldigheten.
(se punkterna 153 och 155–157)
13. Offentliggörandet av beslut som kommissionen antar med tillämpning av artikel 23 i förordning nr 1/2003 utgör nämligen i princip, vilket stöds av artikel 30 i denna förordning, den sista fasen i det administrativa förfarande där kommissionen konstaterar och beivrar överträdelser av artikel 81 EG. Av detta följer – utan att det påverkar det skydd som ska beviljas konfidentiella uppgifter i kommissionens utredningsärende – att kommissionens offentliggörande av en icke-konfidentiell version av sådana beslut som innehåller uppgifter som företag frivilligt lämnat till kommissionen i syfte att omfattas av programmet om förmånlig behandling, inte kan anses ha ett annat ändamål än det för vilket nämnda uppgifter inhämtats, i den mening som avses i artikel 28.1 i nämnda förordning.
(se punkterna 170, 172 och 173)