NÁVRHY GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 3. septembra 2015 (1)
Vec C‑141/14
Európska komisia
proti
Bulharskej republike
„Ochrana prírody – Smernica 2009/147/ES – Ochrana voľne žijúceho vtáctva – Chránené územia Kaliakra a Belite skali – Smernica 92/43/EHS – Ochrana prirodzených biotopov a voľne žijúcich druhov – Chránené územie Kompleks Kaliakra – Smernica 2011/92/EÚ – Posudzovanie vplyvov určitých projektov na životné prostredie – Časová pôsobnosť právnych predpisov Únie – Zhoršenie prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušenie druhov – Veterná energia – Cestovný ruch“
Obsah
I – Úvod
II – Právny rámec
A – Smernica o ochrane vtáctva
B – Smernica o biotopoch
C – Smernica o posudzovaní vplyvov projektov na životné prostredie
III – Skutkový stav, konanie pred podaním žaloby a žalobný návrh
A – O dotknutých územiach
B – O konaní
IV – Právne posúdenie
A – O označení určitých plôch za územia na ochranu vtáctva (bod A žalobného návrhu)
1. O uznaní potreby ochrany spornej plochy
2. O právnych kritériách
3. O uplatnení na žalobu Komisie
a) O hniezdiacich vtákoch
b) O sťahovaní vtákov
c) O prezimovaní bernikly červenokrkej
4. Predbežný záver
B – O projektoch na chránených územiach a územiach, ktoré majú byť chránené (body B a C žalobného návrhu)
1. O projektoch v OCHÚ Kaliakra a Belite skali, ako aj o navrhovanej LEV Kompleks Kaliakra (bod C žalobného návrhu)
a) O výklade žalobného návrhu
b) O údajnom porušení článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch vo vzťahu k OCHÚ Kaliakra a Belite skali
i) O časovej pôsobnosti článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch
ii) O kritériu podľa článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch
iii) O narušení OCHÚ Kaliakra
c) O predbežnej ochrane navrhovaného územia Kompleks Kaliakra
2. O projektoch na pôvodne nechránených plochách (bod B žalobného návrhu)
a) Právne kritériá
b) O projektoch
i) O projektoch, ktoré neboli uskutočnené
ii) O troch projektoch, ktoré boli uskutočnené
c) O narušení územia
d) Predbežný záver
3. O dôsledkoch prípadného odsudzujúceho rozsudku
C – O PVŽP (bod D žalobného návrhu)
1. O časovej pôsobnosti smernice o PVŽP
2. O projektoch
a) O neplatných rozhodnutiach ako predmete prejednávaného konania o nesplnení povinnosti
b) O možnosti porušenia smernice o PVŽP prostredníctvom neuskutočnených projektov
3. O zohľadnení kumulatívnych účinkov pri predbežnom preskúmaní
4. Predbežný záver
V – O trovách
VI – Návrh
I – Úvod
1. Ochrana vtáctva aj využívanie veternej energie slúžia na ochranu životného prostredia. Prejednávaná žaloba Komisie však svedčí o tom, že sa môžu dostať do vzájomného rozporu. Žaloba sa týka rôznych projektov, väčšinou veterných elektrární, na území nachádzajúcom sa v Bulharsku, ktoré je podľa mnohých ornitológov významným územím ochrany vtáctva. Nielen Súdny dvor, ale aj Stály výbor Dohovoru o ochrane európskych voľne žijúcich organizmov a prírodných stanovíšť(2) sa touto situáciou už dlhší čas zaoberá.(3)
2. Výhrada Komisie smeruje voči tomu, že Bulharsko určité časti územia nechránilo dostatočne podľa pravidiel smernice o ochrane vtáctva(4) a smernice o biotopoch(5), ale ich rôznymi projektmi narušilo. Pri uskutočnení niektorých projektov bola okrem toho opomenutá aj smernica o posudzovaní vplyvov projektov na životné prostredie(6). Podľa Komisie ďalšie projekty narušili označené územia ochrany vtáctva a jedno osobitne chránené územie podľa smernice o biotopoch.
3. Žaloba sa vyznačuje značnou skutkovou zložitosťou a z právneho hľadiska kladie otázky týkajúce sa najmä uplatňovania európskeho práva v oblasti ochrany životného prostredia v prípade projektov, ktoré boli začaté pred vstupom Bulharska do Únie, ale dokončené boli až po ňom a dnes ešte majú vplyv na chránené územia alebo na územia, ktoré majú byť chránené.
II – Právny rámec
A – Smernica o ochrane vtáctva
4. Článok 4 ods. 1 a 2 smernice o ochrane vtáctva stanovuje, že členské štáty územia, ktoré sú najvhodnejšie na ochranu vtákov podľa prílohy I smernice a sťahovavých vtákov, označia za osobitne chránené územia (ďalej len „OCHÚ“):
„1. Druhy uvedené v prílohe I sú predmetom zvláštnych opatrení týkajúcich sa ochrany ich biotopov, aby sa zabezpečilo ich prežitie a rozmnožovanie v areáli ich rozšírenia.
…
Členské štáty klasifikujú najmä podľa počtu a veľkosti najvhodnejšie územia ako osobitne chránené územia na zachovanie týchto druhov, berúc do úvahy požiadavky na ochranu týchto druhov v geografických oblastiach mora a pevniny, kde sa uplatňuje táto smernica.
2. Členské štáty prijmú podobné opatrenia pre pravidelne sa vyskytujúce sťahovavé druhy, ktoré nie sú uvedené v prílohe I, berúc do úvahy potrebu ich ochrany v geografických oblastiach mora a pevniny, kde sa uplatňuje táto smernica, čo sa týka oblastí ich hniezdenia, preperovania a zimovania a miest odpočinku na ich migračných trasách. …“
5. Článok 4 ods. 4 prvá veta smernice o ochrane vtáctva obsahuje ustanovenie týkajúce sa ochrany OCHÚ:
„Čo sa týka ochrany oblastí uvedených vyššie v odsekoch 1 a 2, členské štáty prijmú vhodné opatrenia, aby zabránili znečisteniu alebo poškodzovaniu biotopov alebo akýmkoľvek rušivým vplyvom pôsobiacim na vtáctvo, pokiaľ by boli vážne vzhľadom na ciele tohto článku.“
B – Smernica o biotopoch
6. Aj smernica o biotopoch stanovuje určenie chránených území, takzvaných lokalít európskeho významu (ďalej len „LEV“), ktoré slúžia na ochranu určitých miest výskytu a niektorých druhov živočíchov a rastlín, ale nie priamo na ochranu vtáctva. LEV spoločne s OCHÚ uvedenými v smernici o ochrane vtáctva tvoria sieť Natura 2000.
7. Ochrana územia je upravená v článku 6 ods. 2 až 4:
„2. Členské štáty podniknú primerané kroky, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo poškodeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie bolo podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice.
3. Akýkoľvek plán alebo projekt, ktorý priamo nesúvisí so správou lokality alebo nie je potrebný pre ňu, ale môže pravdepodobne významne ovplyvniť túto lokalitu, či už samotne, alebo v spojení s inými plánmi alebo projektmi, podlieha primeranému odhadu jeho dosahov na danú lokalitu z hľadiska cieľov ochrany lokality. Na základe výsledkov zhodnotenia dosahov na lokalitu a podľa ustanovení odseku 4 príslušné vnútroštátne orgány súhlasia s plánom alebo projektom iba po presvedčení sa, že nepriaznivo neovplyvní integritu príslušnej lokality, a v prípade potreby po získaní stanoviska verejnosti.
4. Ak sa aj napriek negatívnemu odhadu dosahov na lokalitu a pri neexistencii alternatívnych riešení plán alebo projekt musí realizovať z dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane záujmov sociálnej a ekonomickej povahy, členský štát prijme všetky kompenzačné opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že celková koherencia sústavy Natura 2000 bude ochránená. O prijatých kompenzačných opatreniach informuje Komisiu.
…“
8. Článok 7 smernice o biotopoch prenáša tieto ustanovenia na OCHÚ podľa smernice o ochrane vtáctva:
„Záväzky vyplývajúce z článku 6 ods. 2, 3 a 4 tejto smernice nahradia akékoľvek záväzky vyplývajúce z prvej vety článku 4 ods. 4 smernice [o ochrane vtáctva], pokiaľ ide o územia klasifikované podľa článku 4 ods. 1 alebo podobne uznané podľa článku 4 ods. 2 uvedenej smernice, a to odo dňa vykonania tejto smernice alebo oznámenia, alebo uznania členským štátom podľa smernice [o ochrane vtáctva], ak je tento druhý dátum neskorší.“
C – Smernica o posudzovaní vplyvov projektov na životné prostredie
9. V článku 2 ods. 1 sa stanovuje cieľ smernice o posudzovaní vplyvov projektov na životné prostredie (ďalej len „smernica o PVŽP“):
„Členské štáty prijmú všetky potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že pred udelením povolenia sa pre všetky projekty, ktoré pravdepodobne budú mať významný vplyv na životné prostredie okrem iného z dôvodu ich charakteru, veľkosti alebo umiestnenia, bude vyžadovať povolenie a budú posúdené z hľadiska ich vplyvov. Tieto projekty sú definované v článku 4.“
10. V článku 4 ods. 1 až 3 a v prílohách I až III smernice o PVŽP sa stanovuje, ktoré projekty musia byť predmetom posudzovania vplyvov na životné prostredie:
„1. …
2. Pokiaľ článok 2 ods. 4 neustanovuje inak, členské štáty určia, či projekty uvedené v prílohe II budú podliehať posúdeniu v súlade s článkami 5 až 10. Členské štáty to určia na základe:
a) skúmania každého jednotlivého prípadu
alebo
b) prahov alebo kritérií stanovených členskými štátmi.
Členské štáty môžu rozhodnúť uplatňovať oba postupy uvedené v písmenách a) a b).
3. Ak sa vykonáva skúmanie každého jednotlivého prípadu, alebo ak sú stanovené prahy alebo kritériá na účely odseku 2, vezmú sa do úvahy príslušné výberové kritéria uvedené v prílohe III.“
11. Príloha II bod 3 písm. i) smernice PVŽP uvádza „Zariadenia pre zachytávanie veternej energie na výrobu energie (veterné farmy)“.
12. Príloha III smernice o PVŽP napokon obsahuje výberové kritériá uvedené v článku 4 ods. 3 v súvislosti s výberom projektov podľa prílohy II:
„1. Vlastnosti projektov
Projekty sa musia posudzovať najmä so zreteľom na:
…
b) prepojenie s inými projektmi,
…“
III – Skutkový stav, konanie pred podaním žaloby a žalobný návrh
A – O dotknutých územiach
13. Oblasť polostrova Kaliakra má z hľadiska ochrany životného prostredia veľkú hodnotu. Bulharská spoločnosť pre ochranu vtáctva ako mimovládna organizácia špecializujúca sa na ochranu vtáctva, ktorá tento členský štát zastupuje v medzinárodnom združení organizácií na ochranu vtáctva Birdlife International, preto zastáva názor, že sa tam nachádza územie mimoriadne vhodné na ochranu vtáctva s veľkosťou približne 16 000 hektárov.(7)
14. Dňa 18. decembra 2007 Bulharsko označilo podľa smernice o ochrane vtáctva chránené územie, OCHÚ Kaliakra, ktoré však pokrýva iba približne dve tretiny rozlohy územia Kaliakra identifikovaného spoločnosťou pre ochranu vtáctva.
15. V ten istý deň určilo Bulharsko ďalšie chránené územie, a to OCHÚ Belite skali, nachádzajúce sa na západ od OCHÚ Kaliakra a mimo IBA [Important Bird Area, ďalej len „IBA“].
16. Taktiež 18. decembra 2007 Bulharsko navrhlo Komisii označiť v tejto oblasti chránené územie pod názvom „Kompleks Kaliakra“ podľa smernice o biotopoch, teda LEV, ktorá pokrýva takmer celú plochu oboch vyššie uvedených OCHÚ. Komisia zaradila toto územie 15. decembra 2008 do zoznamu LEV.(8) Štandardný dotazník týkajúci sa tohto územia(9), ktorý Bulharsko poskytlo Komisii, uvádza 18 miest výskytu, medzi nimi 2 300 hektárov prioritného biotopu pontosarmatskej stepi (Natura 2000 Code 62C0).
B – O konaní
17. Komisia sa od roku 2007 zaoberá sťažnosťami týkajúcimi sa ochrany týchto území a v tejto súvislosti vedie korešpondenciu s Bulharskom. Tieto kontakty vyústili v roku 2008 na základe dvoch oddelených žiadostí o stanovisko podaných podľa článku 258 ZFEÚ jednak do súhrnnej dodatočnej výzvy na predloženie pripomienok z 30. septembra 2011 a jednak do odôvodneného stanoviska Komisie z 22. júna 2012.
18. Bulharsko na to odpovedalo rôznymi listami a Komisiu okrem iného informovalo, že národná rada pre biodiverzitu 8. októbra 2013 rozhodla o rozšírení OCHÚ Kaliakra až po hranice IBA Kaliakra. Dňa 6. novembra 2013 bulharská rada ministrov prijala adekvátne rozhodnutie.(10) Bulharsko následne poskytlo Komisii aktualizovaný štandardný dotazník týkajúci sa tohto územia.(11)
19. Keďže odpovede Bulharska Komisiu neuspokojili, Komisia podala 24. marca 2014 prejednávanú žalobu a navrhuje, aby Súdny dvor rozhodol, že:
A. Bulharská republika neoznačila za OCHÚ počtom a rozlohou najvhodnejšie územia na ochranu biologických druhov podľa prílohy I smernice o ochrane vtáctva a na ochranu pravidelne sa vyskytujúcich sťahovavých druhov, ktoré nie sú uvedené v prílohe I v geografických oblastiach mora a pevniny, kde sa uplatní smernica o ochrane vtáctva, pretože nezahrnula v celom rozsahu územia dôležité pre ochranu vtáctva do osobitného chráneného územia Kaliakra. Bulharská republika si preto nesplnila povinnosti vyplývajúce z článku 4 ods. 1 a 2 smernice o ochrane vtáctva.
B. Bulharská republika si tým, že povolila uskutočnenie projektov „AES Geo Energy“ OOD, „Windtech“ OOD, „Brestiom“ OOD, „Disib“ OOD, „Eco Energy“ OOD a „Longman Investment“ OOD v území dôležitom pre ochranu vtáctva Kaliakra, ktoré nebolo označené za osobitne chránené územie, hoci sa tak označiť malo, nesplnila povinnosti vyplývajúce z článku 4 ods. 4 smernice o ochrane vtáctva v zmysle ich výkladu Súdnym dvorom vo veciach C‑96/98 a C‑374/98.
C. Bulharská republika si tým, že povolila uskutočnenie projektov v OCHÚ Kaliakra, v LEV Kompleks Kaliakra a v OCHÚ Belite skali („Kaliakra Wind Power“ AD, „EVN Enertrag Kavarna“ OOD, „TSID – Atlas“ EOOD, „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD, golfové ihrisko a kúpeľné miesto „Thracian Cliffs Golf and Spa Resort“ OOD), nesplnila povinnosti vyplývajúce z článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch v zmysle ich výkladu Súdnym dvorom vo veciach C‑117/03 a C‑244/05, pretože neprijala potrebné opatrenia na predchádzanie zhoršeniu prirodzených biotopov a biotopov biologických druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli tieto územia vyhradené.
D. Bulharská republika si tým, že riadne nepreskúmala kumulatívne účinky projektov povolených v oblastiach dôležitých pre ochranu vtáctva, ktoré neboli označené za OCHÚ Kaliakra („AES Geo Energy“ OOD, „Windtech“ OOD, „Brestiom“ OOD, „Disib“ OOD, „Eco Energy“ OOD a „Longman Investment“ OOD), nesplnila povinnosti vyplývajúce z článku 2 ods. 1 v spojení s článkom 4 ods. 2 a 3 a prílohy III bodu 1 písm. b) smernice o PVŽP.
20. Komisia tiež navrhuje, aby Súdny dvor rozhodol, že
Bulharská republika je povinná nahradiť trovy konania.
21. Bulharská republika navrhuje, aby Súdny dvor:
1. zamietol žalobu a
2. zaviazal Komisiu na náhradu trov konania.
22. Komisia v replike vzala späť bod C žalobného návrhu v rozsahu, v akom sa týkal projektu „TSID – Atlas“ EOOD, a bod D návrhu v rozsahu, v akom sa týkal projektov „AES Geo Energy“ a „Disib“ OOD.
23. Po výmene písomných pripomienok boli účastníci konania vypočutí na pojednávaní 20. mája 2015.
IV – Právne posúdenie
24. Najskôr sa preskúma bod A žalobného návrhu, ktorý sa týka potreby označiť určité plochy za OCHÚ, následne bod C návrhu týkajúci sa určitých projektov v rámci označených OCHÚ Kaliakra a Belite skali, potom bod B návrhu týkajúci sa projektov v rámci plôch preskúmaných v bode A a napokon bod D návrhu týkajúci sa zohľadnenia smernice o PVŽP.
A – O označení určitých plôch za územia na ochranu vtáctva (bod A žalobného návrhu)
25. Komisia v prvom rade namieta, že plochy s veľkosťou o niečo viac ako 5 000 hektárov, ktoré hraničia s OCHÚ Kaliakra, nie sú označené za územie na ochranu vtáctva. Ide o oblasť vymedzenú ako „Kaliakra IBA“ medzi miestami Kavarna, Bulgarevo, Sveti Nikola a Rakovski, zobrazenú na tejto mape.(12)
1. O uznaní potreby ochrany spornej plochy
26. Komisia zastáva názor, že Bulharsko uznalo potrebu označenia.
27. Bulharsko v skutočnosti ešte pred podaním žaloby oznámilo Komisii prinajmenšom prvé kroky v konaní o doplnení OCHÚ Kaliakra.(13) Okrem toho existuje ešte ďalší právny akt zo 6. februára 2014, ktorým sa – podľa všetkého – formálne navonok vyhlasuje rozšírenie chráneného územia.(14)
28. Rozšírenie OCHÚ spočíva okrem iného na rozhodnutí bulharskej rady pre biodiverzitu. Vychádzať preto treba z toho, že rada vo veci potreby ochrany rozšíreného územia vyjadrila vedecké stanovisko.
29. Takéto konanie členských štátov má práve v oblasti ochrany území veľkú dôkaznú silu, pretože ich úrady majú omnoho lepší prehľad o situácii ako Komisia alebo Súdny dvor. Je preto v súlade s doterajšou praxou Súdneho dvora,(15) ak sa tieto opatrenia považujú za uznanie potreby ochrany územia.
30. Bulharsko však tvrdí, že rozšírenie OCHÚ je len prejavom jeho ochoty spolupracovať a nepredstavuje žiadne uznanie vedeckého stanoviska Komisie. Táto dôrazná námietka bráni tomu, aby bolo faktické označenie rozšírenia územia považované za nevyvrátiteľné uznanie. Predmetom sporu medzi účastníkmi konania je v skutočnosti skôr potreba rozšírenia a Bulharsko by mohlo označenie dokonca vziať späť, ak sa jeho tvrdenie o neexistencii potreby ochrany týchto plôch ukáže ako správne.(16)
31. Označenie plochy má v každom prípade vplyv na dôkazné bremeno. Je pravda, že Komisia musí v konaní o nesplnení povinnosti preukázať, že určitú plochu treba označiť za chránené územie,(17) ale na tieto účely sa môže odvolávať na neskôr vykonané označenie daného územia. Ak chce členský štát tento dôkaz vyvrátiť, musí preukázať, že označená plocha (už) nepatrí medzi najvhodnejšie územia na ochranu voľne žijúceho vtáctva v zmysle článku 4 ods. 1 smernice.(18) Prakticky to znamená, že Bulharsko musí mať vedecky podložené závažné pochybnosti o tejto vhodnosti a pritom musí vyvrátiť najmä vlastné údaje v štandardnom dotazníku týkajúcom sa tohto územia. Je úlohou Komisie, aby prípadné pochybnosti takéhoto druhu vyvrátila.
32. Prostredníctvom tohto pravidla sa v prejednávanej veci preskúma, či sporné plochy musia byť chránené ako OCHÚ.
2. O právnych kritériách
33. Podľa článku 4 ods. 1 štvrtého pododseku smernice o ochrane vtáctva členské štáty musia klasifikovať podľa počtu a veľkosti najvhodnejšie územia ako OCHÚ na zachovanie chránených druhov uvedených v prílohe I. Musia pritom zohľadniť požiadavky ochrany týchto druhov v geografických oblastiach mora a pevniny, kde sa uplatňuje táto smernica. Podľa článku 4 ods. 2 členské štáty prijmú podobné opatrenia v súvislosti s pravidelne sa vyskytujúcimi sťahovavými druhmi, ktoré nie sú uvedené v prílohe I, čo sa týka oblastí ich zimovania a miest odpočinku na ich migračných trasách.(19)
34. To znamená, že členské štáty musia ako OCHÚ klasifikovať tie územia, ktoré sa podľa ornitologických kritérií javia ako najvhodnejšie na ochranu dotknutých druhov.(20) Hospodárske požiadavky uvedené v článku 2 smernice o ochrane vtáctva nemôžu byť pri výbere a vymedzení OCHÚ zohľadňované.(21) Je pravda, že členské štáty majú pri výbere OCHÚ určitú mieru voľnej úvahy, tá sa však vzťahuje iba na uplatnenie týchto kritérií pri určení území, ktoré sú najvhodnejšie na ochranu druhov.(22)
35. Článok 4 ods. 1 a 2 smernice o ochrane vtáctva je v praxi spresnený kritériami, ktoré mimovládna organizácia „Birdlife International“ ako zastrešujúce združenie organizácií pre ochranu vtáctva vytvorila na účely identifikácie takzvaných významných vtáčích území (Important Bird Area, ďalej len „IBA“).(23) Tieto kritériá uplatňujú vnútroštátne organizácie pre ochranu vtáctva v záujme toho, aby na základe ich poznatkov o výskyte vtáctva vyhotovovali zoznamy IBA. IBA Kaliakra(24) tak zahŕňa rovnomenné OCHÚ, ako aj plochy, pri ktorých Komisia v prejednávanom konaní namietala, že nie sú chránené.
36. Ani uvedené kritériá, ani zoznamy vnútroštátnych organizácií vyhotovené na základe týchto kritérií nie sú záväzné, ale Súdny dvor ich uznal za referenčný základ na účely posúdenia, či príslušný členský štát klasifikoval dostatok území podľa počtu a veľkosti ako OCHÚ.(25) Členské štáty však môžu tento dôkaz vyvrátiť tým, že buď vypracujú ornitologické kritériá založené na vedeckých poznatkoch, ktoré sú prinajmenšom rovnako spôsobilé vykonať článok 4 ods. 1 a 2 smernice o ochrane vtáctva,(26) alebo vyvrátia informácie týkajúce sa výskytu vtáctva na dotknutom území prostredníctvom lepších poznatkov.(27)
37. Mimochodom, pokiaľ ide o označenie určitých čiastkových plôch, Súdny dvor už konštatoval, že označenie OCHÚ nemôže byť výsledkom izolovaného preskúmania ornitologického významu každej jednotlivej plochy, o ktorú ide, ale musí byť výsledkom zohľadnenia prirodzených hraníc daného územia, a potvrdil, že ornitologické kritériá, na ktorých má označenie výlučne spočívať, musia byť vedecky podložené aj vzhľadom na čiastkové plochy.(28)
3. O uplatnení na žalobu Komisie
38. Komisia sa odvoláva na skutočnosť, že vtáky hniezdiace v rámci pôvodne chráneného OCHÚ sa vyskytujú aj na sporných plochách [v tejto súvislosti pozri časť a)], ďalej na význam sporných plôch pre sťahovanie vtákov [v tejto súvislosti pozri časť b)] a na potreby bernikly červenokrkej (Branta ruficollis) pri prezimovaní [v tejto súvislosti pozri časť c)].
a) O hniezdiacich vtákoch
39. Na základe aktualizovaného štandardného dotazníka týkajúceho sa rozšíreného OCHÚ Kaliakra by bolo možné predpokladať, že ide o homogénne územie, ktoré je chránenými druhmi využívané všade rovnako.
40. Bulharsko však presvedčivo vysvetľuje, že sporné plochy vo vnútrozemí netvoria nevyhnutne prirodzený celok s plochami na pobreží, ktoré boli chránené už predtým. Plochy na pobreží sa vyznačujú útesmi a stepným biotopom. Naproti tomu v prípade sporných rozšírených území ide o poľnohospodárske pozemky. Tie sú od označených plôch navyše oddelené menšou cestou. Bulharsko ďalej zdôrazňuje, že sporné poľnohospodárske plochy majú rovnaké vlastnosti ako okolité plochy, ktorých ochranu Komisia nepožaduje.
41. S Komisiou treba súhlasiť v tom, že aj poľnohospodárske plochy môžu patriť k územiam, ktoré treba označiť za OCHÚ, prijateľné je však aj nespochybnené tvrdenie Bulharska, že hniezdiace vtáky, ktoré sa sústreďujú na pôvodne chránených biotopoch vyskytujúcich sa na pobreží, hniezdia na susediacich poľnohospodárskych plochách vo výrazne menšej miere.
42. Komisia taktiež tvrdí, že poľnohospodárske plochy sú významnými poľovnými revírmi jastraba krátkoprstého (Accipiter brevipes), myšiaka hrdzavého (Buteo rufinus) a výra skalného (Bubo bubo), ktoré sú v štandardnom dotazníku uvedené ako hniezdiace vtáky a pri hodnotení OCHÚ sú výslovne vymenované. Z hľadiska počtu pritom ide o veľmi obmedzený výskyt, ktorý ani organizácia Birdlife nepovažovala za dôvod na identifikáciu ako IBA Kaliakra.(29) Toto využitie teda nie je dostatočné na to, aby boli poľnohospodárske plochy považované za najvhodnejšie na ochranu týchto druhov.
43. Z výskytu hniezdiacich vtákov v pôvodne chránených pobrežných oblastiach tak na rozdiel od tvrdenia Komisie nemožno odvodiť, že aj okolité poľnohospodárske plochy by mali byť chránené.
b) O sťahovaní vtákov
44. OCHÚ Kaliakra vrátane rozšíreného územia má však podľa informácií, ktoré uviedlo Bulharsko v štandardnom dotazníku, význam aj pre sťahovanie vtákov. Ako zdôrazňuje Komisia a ako Bulharsko oznámilo v štandardnom dotazníku týkajúcom sa územia Kaliakra(30), tento osobitný význam vyplýva z geografických daností. V prípade polostrova Kaliakra sa totiž mení línia brehu o takmer 90 stupňov zo smeru sever/juh na smer východ/západ. Vtáky v záujme pokračovania v sťahovaní zmenia orientáciu a tento orientačný bod využijú na odpočinok. Odkázané sú pritom na poľnohospodárske pozemky IBA, ktoré neboli zahrnuté do OCHÚ Kaliakra.
45. Komisia, ktorá predovšetkým súhlasí s označením územia za IBA, zastáva názor, že ide o „hrdlo fľaše“ pre jesennú migráciu určitých vtákov.
46. Výraz „hrdlo fľaše“ sa vzťahuje na kritériá uplatňované organizáciou Birdlife International. Kritérium C.5 definuje územie hrdla fľaše ako územie, cez ktoré pravidelne počas jarnej alebo jesennej migrácie vtáctva preletí najmenej 5 000 bocianovitých vtákov (Ciconiidae) a/alebo najmenej 3 000 dravých vtákov (Accipitriformes a Falconiformes) a/alebo 3 000 žeriavovitých vtákov (Gruidae).(31)
47. Komisia sa v záujme preukázania tohto kritéria opiera predovšetkým o štúdiu, ktorá bola vypracovaná v roku 2005 osobitne na účely identifikácie území „hrdla fľaše“ v Bulharsku. Podľa štúdie bolo v uvedenom roku v pozorovacom bode Bulgarevo, t. j. pri území Kaliakra, zaznamenaných viac ako 30 000 letcov, najmä bocianov a pelikánov, ale miestami aj dravých vtákov.(32)
48. Bulharsko Komisii odporuje, odvolávajúc sa na jednu publikáciu(33) a na štúdie(34), podľa ktorých v prípade územia Kaliakra nemožno konštatovať žiadne „hrdlo fľaše“. Vtáky sa skôr sťahujú v širokej línii smerom na juh. Je pravda, že Komisia má výhrady voči bulharskému výkladu publikácie, ale nespochybňuje výsledky pozorovania, z ktorých táto publikácia a ostatné štúdie vychádzajú.
49. Mimoriadny význam majú pritom údaje získané pozorovaním daného územia, z ktorých vychádzajú štúdie predložené Bulharskom. Podľa týchto údajov sú na území zaznamenané väčšie skupiny sťahovavých vtákov iba nepravidelne.(35) V období rokov 2005 až 2011 tak bolo zaznamenaných viac ako 20 000 bocianov bielych iba v roku 2006 a v roku 2010.(36) Počas ostatných štyroch rokov(37) bolo spozorovaných len 89 až 3 000 bocianov bielych. Dôvodom je podľa Bulharska to, že migračná trasa vtáctva je ovplyvnená veternými podmienkami.(38) V oboch rokoch s vysokým výskytom bolo vtáctvo zahnané na pobrežie relatívne silným západným vetrom.
50. Na základe týchto výsledkov by bolo možné pochybovať, či sú tieto koncentrácie dostatočne pravidelné na to, aby bolo možné hovoriť o území „hrdla fľaše“. Z tvrdenia Bulharska však vyplýva prinajmenšom to, že tieto koncentrácie nie sú čisto náhodného charakteru alebo že nepredstavujú prípadné extrémne výnimky. Naopak, treba s nimi počítať približne každý tretí rok, keď prevládajú adekvátne veterné podmienky. A keď tieto koncentrácie nastanú, vtáctvo je z geografických dôvodov uvedených v štandardnom dotazníku odkázané práve na poľnohospodárske plochy ako miesta na odpočinok a zdroj potravy.
51. Údaje získané pozorovaním, ktoré predložilo Bulharsko, teda potvrdzujú posúdenie zdokumentované v štandardnom dotazníku, že OCHÚ Kaliakra vrátane jeho rozšíreného územia patrí k územiam, ktoré sú najvhodnejšie na ochranu vtáctva počas sťahovania. Z tohto hľadiska je preto bod A žalobného návrhu odôvodnený.
c) O prezimovaní bernikly červenokrkej
52. Tretím dôvodom Komisie na zahrnutie rozšíreného územia do OCHÚ Kaliakra je jeho význam pre berniklu červenokrkú.
53. Účastníci konania sa zhodujú v tom, že takmer celá populácia bernikly červenokrkej na svete (30 000 až 50 000 vtákov(39)), ktorá je globálne považovaná za ohrozený druh, prezimováva na západnom pobreží Čierneho mora, t. j. predovšetkým v Bulharsku a v Rumunsku.(40) Osobitný význam majú pritom dve bulharské jazerá severne od územia Kaliakra, kde Bulharsko označilo chránené územia. Tieto jazerá a tiež morské plochy pred pobrežím – sčasti pred OCHÚ Kaliakra alebo v ňom – slúžia bernikle červenokrkej ako miesta odpočinku, často spoločne s inými druhmi husí.(41)
54. Bulharsko v štandardnom dotazníku iba oznámilo, že v regióne prezimováva menší počet bernikiel červenokrkých. Označenie rozšíreného územia OCHÚ Kaliakra preto nie je dôkazom toho, že toto územie patrí k najvhodnejším územiam na ochranu bernikly červenokrkej.
55. Naproti tomu podľa Komisie majú rozšírené územia OCHÚ Kaliakra ako miesta zdroja potravy veľmi veľký význam.
56. Je pravda, že Komisia neuviedla kritérium, ktoré je s týmto tvrdením spojené, ale vychádzala z toho, že ide o kritérium C.1, ktoré uvádza organizácia Birdlife vo vzťahu k bernikle červenokrkej v IBA Kaliakra.(42) Toto kritérium predpokladá, že územie pravidelne predstavuje útočisko pre veľký počet globálne ohrozených druhov alebo iných druhov, ktorých ochrana má globálny význam.(43)
57. Komisia sa podľa všetkého opiera o hodnotenie Bulharskej spoločnosti pre ochranu vtáctva,(44) ktoré však bolo Bulharskom spochybnené.
58. Obe stanoviská sa odvolávajú na štúdiu, ktorá vyhodnocuje údaje získané pozorovaním z obdobia rokov 1995 až 2000.(45) Treba súhlasiť s Bulharskom, že podľa tejto štúdie bernikla červenokrká nevyužívala rozšírené územie OCHÚ Kaliakra ako miesto zdroja potravy každý rok.(46)
59. Komisia však správne zdôrazňuje, že podľa tejto štúdie najmenej v dvoch z piatich rokov pozorovaného obdobia hľadalo niekoľko tisíc bernikiel červenokrkých potravu na tomto území.(47)
60. Skutočnosť, že podľa novších pozorovaní boli plochy využívané zriedkavejšie,(48) nie je v rozpore s týmito výsledkami, keďže s týmito pozorovaniami sa začalo až po postavení veľkého počtu veterných elektrární na týchto plochách. Nemožno totiž vylúčiť, že plochy z dôvodu veterných elektrární prestali byť pre husi atraktívne.(49)
61. Celkovo z toho vyplýva, že rozšírené územia OCHÚ Kaliakra boli pred postavením veterných elektrární významným, ale nie stálym miestom zdroja potravy bernikly červenokrkej. Predložené štúdie svedčia tiež o tom, že tento druh je pri výbere svojho miesta zdroja potravy flexibilný.
62. Táto skutočnosť nevedie k tomu, že rozšírené územia majú byť vylúčené z kruhu území najvhodnejších na ochranu bernikly červenokrkej. Vzhľadom na globálne ohrozenie tohto druhu a osobitnú zodpovednosť Európskej únie za miesta jeho prezimovania totiž podmienky identifikovania takéhoto územia nesmú byť extrémne.(50) Je skôr nutné chrániť dostatočný počet miest zdroja potravy, aby prezimovanie bernikly červenokrkej nebolo ohrozené.
63. Žalobný návrh je preto dôvodný aj kvôli potrebnej ochrane bernikly červenokrkej.
4. Predbežný záver
64. Na základe uvedeného treba konštatovať, že Bulharsko si nesplnilo povinnosti vyplývajúce z článku 4 ods. 1 a 2 smernice o ochrane vtáctva tým, že spočiatku nechránené časti Important Bird Area Kaliakra nachádzajúce sa severne od pôvodne stanoveného osobitne chráneného územia Kaliakra nezahrnulo do ochrany v celom rozsahu ako osobitne chránené územie v lehote určenej Komisiou v jej odôvodnenom stanovisku.
B – O projektoch na chránených územiach a územiach, ktoré majú byť chránené (body B a C žalobného návrhu)
65. Komisia ďalej namieta, že Bulharsko v rámci označeného územia alebo územia, ktoré malo byť označené, povolilo viacero projektov, najmä veterné elektrárne, ale aj projekty v oblasti turizmu, ako golfové ihriská a hotely. Zobrazuje to táto mapa(51):
66. Ďalej sa preskúmajú najprv projekty v rámci OCHÚ, keďže v tejto súvislosti je ľahšie predstaviť právne kritériá, na ktoré treba následne odkázať v súvislosti s projektmi na ešte neoznačených územiach. Výsledok tohto preskúmania chcem napokon relativizovať tým, že sa budem stručne venovať právnym následkom prípadného odsudzujúceho rozsudku v oboch týchto bodoch.
1. O projektoch v OCHÚ Kaliakra a Belite skali, ako aj o navrhovanej LEV Kompleks Kaliakra (bod C žalobného návrhu)
67. Komisia v bode C navrhuje, aby Súdny dvor konštatoval, že Bulharsko si povolením uskutočnenia projektov „Kaliakra Wind Power“ AD, „EVN Enertrag Kavarna“ OOD, „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD, ako aj „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort“ OOD v OCHÚ Kaliakra a Belite skali, ako aj v navrhovanej LEV Kompleks Kaliakra nesplnilo povinnosti vyplývajúce z článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch v zmysle ich výkladu Súdnym dvorom vo veciach C‑117/03 a C‑244/05, pretože neprijalo potrebné opatrenia na predchádzanie zhoršeniu prirodzených biotopov a biotopov biologických druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli tieto územia vyhradené.
a) O výklade žalobného návrhu
68. Na prvý pohľad sa zdá nejasné, ako treba chápať tento žalobný návrh. Pochybnosti teda existujú, aj pokiaľ ide o jeho prípustnosť. Podľa článku 120 písm. c) rokovacieho poriadku totiž návrhy žaloby musia byť formulované jednoznačne, aby Súdny dvor nerozhodol nad rámec návrhov alebo neopomenul rozhodnúť o niektorom žalobnom dôvode.(52)
69. Prvý rozpor vznikol medzi uvedeným ustanovením, článkom 6 ods. 2 smernice o biotopoch, a dvoma uvedenými rozsudkami. V týchto rozsudkoch totiž Súdny dvor neposkytol výklad práve článku 6 ods. 2. Súdny dvor iba potvrdil, že v ňom stanovené ochranné opatrenia sa podľa článku 4 ods. 5 vzťahujú len na lokality zapísané do zoznamu lokalít vybraných ako LEV.(53)
70. Túto rozporuplnú formuláciu žalobného návrhu však možno vysvetľovať tým, že Komisia v jednom návrhu zhrnula porušenie dvoch rozdielnych povinností. Namieta jednak narušenie dvoch označených OCHÚ a jednak narušenie navrhovanej LEV Kompleks Kaliakra. Zásahy do označených OCHÚ sa však posudzujú podľa článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch, zatiaľ čo predbežná povinnosť ochrany vzťahujúca sa na územné návrhy vyplýva z oboch uvedených rozsudkov.
71. Žalobný návrh preto treba chápať tak, že Komisia namieta porušenie článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch vo vzťahu k obom OCHÚ a popritom porušenie predbežnej povinnosti ochrany v zmysle uvedených rozsudkov vo vzťahu k územnému návrhu.
72. Cieľ tohto žalobného návrhu však aj napriek uvedenému vysvetleniu vyžaduje ďalšie spresnenie. Keďže Komisia namieta proti povoleniu projektov, bolo by ho možné považovať za zjavne nedôvodný. Právo Únie sa totiž podľa článku 2 Aktu o podmienkach pristúpenia Bulharskej republiky a Rumunska a o úpravách Zmlúv, na ktorých je založená Európska únia,(54) vzťahuje na Bulharsko až od jeho pristúpenia. Povolenia, ktoré Komisia v žalobnom návrhu namieta, však boli udelené už pred týmto dátumom. Bulharsko preto udelením povolenia nemohlo porušiť článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch alebo predbežnú povinnosť ochrany vo vzťahu k navrhovaným územiam.
73. Komisia však už v žalobnom návrhu spresňuje, že porušenie vidí v skutočnosti, že Bulharsko neprijalo potrebné opatrenia na to, aby sa na osobitne chránených územiach predišlo zhoršeniu prirodzených biotopov a biotopov druhov, ako aj rušeniu druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené. Komisii teda nejde o povolenia samy osebe, ktoré by sa, mimochodom, primárne posudzovali na základe kontroly ex ante podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, ale o to, že neskôr sa v skutočnosti nepredišlo narušeniu území projektmi, čo je obsiahnuté v článku 6 ods. 2 a v predbežnej povinnosti ochrany. Ostatné tvrdenia potvrdzujú tento výklad žalobného návrhu v bode C, keďže Komisia nemá výhrady voči rozhodnutiam o povolení pred pristúpením, ale voči uskutočneniu projektov po pristúpení a najmä po označení oboch OCHÚ a návrhu územia Kompleks Kaliakra.
74. Táto nedostatočná presnosť žalobného návrhu v bode C je poľutovaniahodná, ale nie je natoľko závažná, aby bol považovaný za neprípustný alebo zjavne nedôvodný. Naopak, prostredníctvom výkladu je možné správne ho pochopiť a meritórne posúdiť. Argumentácia Bulharska, mimochodom, svedčí o tom, že jeho obhajoba nebola nedostatkami žalobného návrhu ovplyvnená.
b) O údajnom porušení článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch vo vzťahu k OCHÚ Kaliakra a Belite skali
75. Najskôr teda treba preskúmať, či Bulharsko porušilo článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch vo vzťahu k OCHÚ Kaliakra a Belite skali označených 18. decembra 2007 tým, že povolilo uskutočnenie projektov „Kaliakra Wind Power“ AD, „EVN Enertrag Kavarna“ OOD, „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD, ako aj „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort“ OOD.
i) O časovej pôsobnosti článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch
76. Bulharsko zastáva názor, že článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch vôbec nie je uplatniteľný v prípade projektov, ktoré boli povolené pred pristúpením, teda ani pokiaľ ide o ich uskutočnenie.
77. Bulharsko pritom vychádza z rozsudku vo veci Lauteracher Ried [C‑209/04, EU:C:2006:195], v ktorom vtedajšia druhá komora Súdneho dvora v súlade so zásadou právnej istoty(55) rozhodla, že povinnosti vyplývajúce zo smernice o biotopoch sa nevzťahujú na projekty, pri ktorých sa povoľovacie konanie začalo pred pristúpením dotknutého členského štátu k Európskemu spoločenstvu.(56) Na projekty, ktoré boli povolené pred pristúpením, by sa preto smernica o biotopoch nemala vzťahovať.
78. Od uvedenej judikatúry týkajúcej sa časovej pôsobnosti smernice o biotopoch sa však veľká komora Súdneho dvora medzičasom – správne(57) – odklonila, keďže pred udelením povolenia ešte nenastala situácia(58), na ktorú by sa uplatnil princíp právnej istoty.
79. Je pravda, že posledný uvedený rozsudok sa netýka projektov, ktoré boli povolené už pred pristúpením, ale Súdny dvor v tejto súvislosti konštatoval, že od začiatku uplatniteľnosti smernice o biotopoch sa článok 6 ods. 2 vzťahuje na projekty, ktorých prevádzka bola povolená ešte predtým, než sa systém ochrany zavedený smernicou o biotopoch začal uplatňovať na dotknuté chránené územie.(59) To isté musí platiť aj v prípade projektov, ktoré boli povolené pred pristúpením.
80. Takéto projekty nepodliehajú pravidlám článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch týkajúcich sa kontroly vplyvu týchto projektov na dotknuté územie ex ante, členské štáty však musia podľa článku 6 ods. 2 prijať potrebné opatrenia, aby sa predišlo tomu, že uskutočnenie projektov spôsobí zhoršenie na osobitne chránených územiach prirodzené biotopy a biotopy druhov, ako aj rušenie druhov, pre ktoré boli územia označené za chránené, pokiaľ by takéto rušenie bolo podstatné vo vzťahu k cieľom tejto smernice.(60)
81. Na uskutočnenie projektov, ktoré boli povolené pred pristúpením Bulharska a pred nadobudnutím účinnosti smernice o biotopoch a smernice o ochrane vtáctva, sa teda vzťahuje článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch.
82. Subsidiárne možno poznamenať, že článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch vo vzťahu k OCHÚ v spojení s článkom 7 je uplatniteľný až od označenia OCHÚ. Tieto územia predtým z hľadiska odôvodnenosti zásahov podliehali prísnejšiemu článku 4 ods. 4 prvej vete smernice o ochrane vtáctva(61), ktorý však Komisia v bode C žalobného návrhu neuviedla.
ii) O kritériu podľa článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch
83. Určitá činnosť je v súlade s článkom 6 ods. 2 smernice o biotopoch len v prípade existencie záruky, že táto činnosť významne nenaruší ciele uvedenej smernice, najmä ciele ochrany uvedené v smernici.(62) V konaní o nesplnení povinnosti je teda námietka porušenia článku 6 ods. 2 dôvodná len vtedy, ak Komisia predloží dostatočné právne dôkazy, že členský štát neprijal potrebné opatrenia na predchádzanie tomu, aby prevádzka projektov – pokiaľ k nej došlo po označení dotknutého chráneného územia – spôsobila zhoršenie biotopov dotknutých druhov a rušenie týchto druhov, ktoré by mohlo mať významný vplyv na dosahovanie cieľa tejto smernice spočívajúceho v ochrane tohto druhu.(63)
84. Komisia na účely zistenia nesplnenia povinnosti v zmysle článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch v každom prípade nemusí dokázať príčinnú súvislosť medzi prevádzkou projektu a podstatným rušením dotknutých druhov. Naopak, postačuje, ak preukáže existenciu pravdepodobnosti alebo rizika významného rušenia tohto druhu zapríčineného touto prevádzkou.(64)
85. Je pravda, že Súdny dvor na účely zistenia významného rušenia druhov uplatnil kritérium pravdepodobnosti alebo rizika, ale nie je známy žiaden dôvod, prečo by sa nemalo použiť aj pri preskúmaní iného typu narušenia v zmysle článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch, konkrétne zhoršenia biotopov.
86. Toto kritérium totiž možno vysvetľovať tým, že projekt treba podrobiť aj kontrole ex ante podľa článku 6 ods. 3 smernice o biotopoch, pokiaľ takéto riziko existuje.(65) V tomto prípade je udelenie povolenia možné len vtedy, ak preskúmanie ukáže, že územie samo osebe nie je narušené, alebo ak je projekt odôvodnený podľa článku 6 ods. 4. Vzhľadom na skutočnosť, že cieľom článku 6 ods. 2 a 3 je zabezpečiť podobnú úroveň ochrany,(66) rovnaké kritérium sa musí vzťahovať aj na preukázanie porušenia článku 6 ods. 2.
87. Preukázanie na základe tohto kritéria však nie je nevyhnutne nezvratným dôkazom toho, že určité opatrenie – napríklad prevádzka projektu – je neprípustné. Naopak, možno ho vyvrátiť vhodným preskúmaním vplyvu na územie alebo môže byť odôvodnené podľa článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch.(67)
iii) O narušení OCHÚ Kaliakra
88. Komisia má výhrady voči štyrom projektom na pôvodnom území OCHÚ Kaliakra a OCHÚ Belite skali. Tieto projekty boli povolené pred pristúpením Bulharska k Únii, ale stavebné práce boli ukončené zakaždým až po označení OCHÚ. Ide o tri projekty týkajúce sa výroby veternej energie a o jeden projekt v oblasti turizmu.
89. Projekt „Kaliakra Wind Power“ AD týkajúci sa postavenia 35 veterných elektrární bola povolený v roku 2006 a prevádzka sa začala 5. júna 2008. Predmetom projektu „EVN Enertrag Kavarna“ OOD bolo postavenie 32 veterných elektrární a povolený bol 26. júla 2006. Povolenie bolo dodatočne obmedzené na 20 zariadení, z ktorých bolo podľa informácií poskytnutých Bulharskom postavených osem a tie sú v prevádzke od 8. júna 2012. Tri ďalšie zariadenia boli povolené v rámci projektu „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD v roku 2005. Konanie vo veci žaloby proti týmto rozhodnutiam bolo ukončené zmierom 26. júla 2007. Prevádzka dvoch zariadení sa začala 24. apríla 2008 a 14. februára 2011. Tretie zariadenie nebude postavené.
90. Projekt v oblasti turizmu „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort“ OOD v OCHÚ Belite skali zahŕňa zriadenie golfového ihriska a kúpeľného strediska. Prvé stavebné povolenie bolo udelené 22. decembra 2005, povolenie na prevádzku bolo vydané 6. apríla 2010.
91. Keďže článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch podľa článku 7 nie je uplatniteľný pred označením OCHÚ, posúdenie vplyvu postavenia týchto zariadení v zmysle tejto právnej úpravy predpokladá, že Komisia oznámi, ktoré nevyhnutné práce boli uskutočnené po tomto dátume. Tieto informácie však nie sú k dispozícii. Na základe nespochybnených informácií, ktoré poskytlo Bulharsko, je známe iba to, že pozemné práce nevyhnutné pre tieto projekty boli vykonané dokonca ešte pred pristúpením Bulharska k Únii. Výstavbu zariadení preto v tomto konaní nemožno prejednať.
92. V každom prípade je isté, že prevádzka všetkých týchto zariadení sa začala až po označení OCHÚ. Následne treba preskúmať, či je táto prevádzka v oboch OCHÚ zlučiteľná s článkom 6 ods. 2 smernice o biotopoch.
93. Je pravda, že vo vzťahu k veterným elektrárňam Komisia zdôrazňuje riziko usmrcovania vtákov v dôsledku zrážky so zariadením na zachytávanie veternej energie (zrážky s vtákmi), Bulharsko však toto tvrdenie vyvracia prostredníctvom výsledkov ornitologického monitorovania. Výsledky ukázali, že v prvom roku prevádzky veterného parku „Kaliakra Wind Power“ OOD boli nájdené len tri mŕtve vtáky, konkrétne pelikán ružový (Pelecanus onocrotalus) a dve strnádky lúčne (Miliaria a Emberiza calandra). Oba druhy boli uvedené v štandardnom dotazníku OCHÚ Kaliakra, ale vzhľadom na veľký počet 2 000 až 3 000 pelikánov ružových a 500 až 1 200 strnádok lúčnych sa zdajú tieto straty výrazne menej významné ako prirodzená fluktuácia ich stavov.
94. Komisia ďalej zastáva názor, že veterné elektrárne a zariadenia „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort“ OOD rušia dotknuté druhy vtáctva a zhoršujú ich biotopy. Straty dokonca vyčísľuje na základe oznámenia jednej bulharskej organizácie na ochranu vtáctva.
95. Bulharsko proti tomuto vyčísleniu správne namieta, že v uvedenom oznámení zostáva nejasné, ako boli tieto čísla zistené. Na vyčíslenom rozsahu domnelých územných strát preto nie je možné zakladať porušenie článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch.
96. V každom prípade je zjavné, že na základe prevádzky veterných elektrární, hotelov a golfového ihriska vzniká pravdepodobnosť alebo riziko zhoršenia biotopov druhov vtáctva, ktoré sú chránené v rámci OCHÚ, ako aj ich významné rušenie.
97. V prípade veterného parku, ktorý postavila „Kaliakra Wind Power“ AD, tak ide o 35 veterných elektrární, ktoré sú v rámci OCHÚ prevádzkované v hustom rozmiestnení na ploche s veľkosťou tri až štyri kilometre štvorcové uprostred OCHÚ Kaliakra. Plochy medzi veternými mlynmi a v bezprostrednej blízkosti veterného parku už s najväčšou pravdepodobnosťou nie sú pre všetky chránené druhy vtáctva rovnako atraktívne ako pred postavením veterného parku. V menšej miere to platí aj pre dva menšie projekty veternej elektrárne. Z tohto dôvodu Bulharsko výslovne zakázalo postavenie ďalších veterných elektrární v OCHÚ Kaliakra.(68)
98. Vylúčené je aj to, že by plochy OCHÚ Belite skali, ktoré boli použité na účely zariadení „Thracian Cliffs Golf & Spa“ OOD, mali rovnaký úžitok pre chránené druhy vtáctva ako pred uskutočnením projektu. Prevádzka golfového ihriska a miest na rekreačné aktivity mení vlastnosti dotknutých biotopov, a aj keby ich dotknuté druhy vtáctva mohli naďalej využívať ako miesta na hniezdenie, odpočinok alebo zdroj potravy, prítomnosť turistov by ich odplašila.(69)
99. Podľa tvrdenia Komisie v súvislosti s domnelými územnými stratami to treba predpokladať v prípade týchto druhov uvedených v prílohe I smernice o ochrane vtáctva, ktoré figurujú aj v štandardnom dotazníku oboch OCHÚ: skaliarik plešanka (Oenanthe pleschanka), škovránok stepný (Melanocorypha calandra), škovránka krátkoprstá (Calandrella brachydactyla), ležiak úhorový (Burhinus oedicnemus), myšiak hrdzavý (Buteo rufinus), jastrab krátkoprstý (Accipiter brevipes) a krakľa belasá (Coracias garrulus).
100. Bulharsko má teda povinnosť vyvrátiť tento dôkaz pravdepodobnosti alebo rizika zhoršenia biotopov chránených druhov vtáctva a ich rušenia. Bulharsko sa však k rušeniu dotknutých druhov a k zhoršeniu ich biotopov nevyjadrilo.
101. Preto treba vychádzať z toho, že prevádzkou uvedených projektov bol porušený článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch.
102. Bulharsko teda porušilo článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch, pretože neprijalo potrebné opatrenia na predchádzanie tomu, aby prevádzka veterných elektrární „Kaliakra Wind Power“ AD, „EVN Enertrag Kavarna“ OOD a „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD, ako aj zariadení „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort“ OOD zhoršila biotopy chránených druhov vtáctva a rušila tieto druhy v OCHÚ Kaliakra a Belite skali.
c) O predbežnej ochrane navrhovaného územia Kompleks Kaliakra
103. Komisia ďalej namieta, že Bulharsko navrhovanú LEV Kompleks Kaliakra nechránilo dostatočne pred narušením prostredníctvom projektov „Kaliakra Wind Power“ AD, „EVN Enertrag Kavarna“ OOD, „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD, ako aj „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort“ OOD. Výhrady má pritom voči zničeniu prioritného biotopu pontosarmatskej stepi (Natura 2000 Code 62C0).
104. Podľa smernice o biotopoch sú členské štáty povinné, pokiaľ ide o lokality, v ktorých sa vyskytujú prirodzené biotopy a/alebo prioritné druhy a ktoré boli identifikované s cieľom ich zápisu na európsky zoznam, prijať vhodné ochranné opatrenia na udržanie ekologických vlastností uvedených lokalít. Členské štáty preto nemôžu povoliť zásahy, ktoré by mohli vážne ohroziť ekologické vlastnosti týchto lokalít. Tak je to najmä v prípade, ak existuje riziko, že zásah buď výrazne zníži plochu lokality, alebo spôsobí vyhynutie prioritných druhov prítomných v lokalite, alebo spôsobí zničenie uvedenej lokality či zánik jej reprezentatívnych vlastností.(70)
105. Táto povinnosť ochrany by bola porušená, ak by Bulharsko v rámci navrhovaného územia pripustilo zničenie prioritného biotopu vo významnom rozsahu.
106. Ako všetky ostatné povinnosti vyplývajúce z práva Únie, aj táto povinnosť však Bulharsko zaväzuje najskôr od pristúpenia. Bulharsko pritom nesporne uvádza, že pozemné práce uvedených projektov, ktoré zničili biotop, boli uskutočnené ešte pred pristúpením. Tieto narušenia biotopu preto nemohli porušovať právo Únie.
107. Ak je však biotop na dotknutých plochách už zničený, ani neskoršia prevádzka projektov ho už nemôže dodatočne zhoršiť.
108. Bod C žalobného návrhu je preto v tomto bode nedôvodný a žalobu Komisie treba v tejto časti zamietnuť.
2. O projektoch na pôvodne nechránených plochách (bod B žalobného návrhu)
109. Komisia v bode B žalobného návrhu navrhuje, aby Súdny dvor konštatoval, že Bulharská republika si tým, že povolila uskutočnenie projektov „AES Geo Energy“ OOD, „Windtech“ OOD, „Brestiom“ OOD, „Disib“ OOD, „Eco Energy“ OOD a „Longman Investment“ OOD na území dôležitom pre ochranu vtáctva Kaliakra, ktoré nebolo označené za osobitné chránené územie, hoci sa tak označiť malo, nesplnila povinnosti vyplývajúce z článku 4 ods. 4 smernice o ochrane vtáctva v zmysle ich výkladu Súdnym dvorom vo veciach C‑96/98 a C‑374/98.
110. Tento žalobný návrh je koncipovaný podobne ako návrh v bode C, ale nevykazuje tie isté nedostatky, keďže sa týka inej skutkovej a právnej situácie.
111. Určitá nejasnosť však vyplýva z toho, že Komisia sa pri tomto žalobnom návrhu odvoláva na smernicu 2009/147, ktorou bolo zrušené dovtedy platné znenie smernice o ochrane vtáctva. Dalo by sa teda povedať, že zahrnuté sú tie porušenia, ktoré nastali po tom, ako smernica 2009/147 nadobudla účinnosť 15. februára 2010.
112. Cieľom tejto smernice je však podľa jej odôvodnenia 1 kodifikácia smernice o ochrane vtáctva a článok 4 ods. 4 prvú vetu v porovnaní s predchádzajúcimi zneniami nezmenila. Článok 18 ods. 1 tiež zakotvuje, že predtým platné znenie smernice o ochrane vtáctva sa zrušuje „bez toho, aby boli dotknuté povinnosti členských štátov“. Išlo by teda o prehnaný formalizmus, ak by sa v prejednávanom prípade pri povinnosti pretrvávajúcej s identickým obsahom a pri pokračujúcom skutkovom stave zohľadňovali výlučne okolnosti po prijatí kodifikačnej smernice.(71)
a) Právne kritériá
113. Podľa doterajších tvrdení v časti IV. A treba vychádzať z toho, že projekty sa nachádzajú na plochách, ktoré muselo Bulharsko označiť za OCHÚ. Označenie však bolo vykonané až po dátume, ktorý je relevantný z hľadiska posúdenia situácie v prejednávanom prípade, teda od uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku Komisie(72) 22. augusta 2012.
114. Územia, ktoré ešte neboli označené za OCHÚ, ale ktoré tak mali byť označené, naďalej patria podľa ustálenej judikatúry pod článok 4 ods. 4 prvú vetu smernice o ochrane vtáctva.(73) Podľa tohto ustanovenia musia členské štáty prijať potrebné opatrenia na predchádzanie znečisteniu alebo narušeniu biotopov, ako aj rušeniu vtáctva v OCHÚ, pokiaľ by tieto vplyvy boli vážne vzhľadom na ciele tohto článku.
115. Na účely preukázania porušenia článku 4 ods. 4 prvej vety smernice o ochrane vtáctva by bolo možné použiť kritérium, ktoré Súdny dvor vytvoril pre článok 6 ods. 2 smernice o biotopoch, keďže toto ustanovenie sa vo veľkej miere zhoduje s článkom 4 ods. 4 prvou vetou smernice o ochrane vtáctva.(74) Podľa ustanovenia ide o porušenie, ak Komisia preukáže, že existuje pravdepodobnosť alebo riziko, že projekt zhorší biotopy chránených druhov vtáctva alebo bude významne rušiť tieto druhy.(75) Súdny dvor vlastne už skôr konštatoval, že na základe pravdepodobnosti alebo rizika narušenia ide o porušenie článku 4 ods. 4 prvej vety,(76) pričom uvedené kritérium výslovne nezakotvil.
b) O projektoch
116. Tento návrh Komisie smeruje proti šiestim projektom.
i) O projektoch, ktoré neboli uskutočnené
117. Vo veci troch projektov, konkrétne projektov „Windtech“ OOD, „Brestiom“ OOD a „Eco Energy“ OOD, sa podľa doposiaľ nespochybneného tvrdenia Bulharska rozhodlo, že posudzovanie vplyvov na životné prostredie nie je potrebné. Ďalšie povolenia neboli udelené a zariadenia ani neboli postavené. Medzičasom aj rozhodnutia o potrebe posudzovania vplyvov na životné prostredie stratili účinnosť.
118. Jednako už z týchto rozhodnutí by bolo možné odvodiť zvýšené riziko alebo väčšie nebezpečenstvo rušenia či narušenia tohto územia, ktoré po uplynutí lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku ešte trvalo.(77) Posudzovanie vplyvov na životné prostredie by totiž zvýšilo pravdepodobnosť identifikácie rušenia alebo narušenia a ich predchádzania.
119. Toto čisto procedurálne ohrozenie územia predsa nie je postačujúce na to, aby bolo možné konštatovať existenciu porušenia článku 4 ods. 4 prvej vety smernice o ochrane vtáctva. Bez ďalších procesných krokov totiž ohrozenie zostáva iba hypotetické.
120. Mimochodom, vykonanie posudzovania vplyvov na životné prostredie by bolo žiaduce, avšak článok 4 ods. 4 prvá veta smernice o ochrane vtáctva to – na rozdiel od článku 6 ods. 3 prvej vety smernice o biotopoch – výslovne nevyžaduje. Je teda postačujúce ďalej sa zaoberať rozhodnutím o potrebe posudzovania vplyvov na životné prostredie ako možným porušením smernice o PVŽP.
ii) O troch projektoch, ktoré boli uskutočnené
121. V prípade zostávajúcich troch projektov bulharské orgány udelili ďalšie potrebné povolenia a na základe nich boli postavené veterné elektrárne.
122. Pre projekt „AES Geo Energy“ OOD bolo po vykonaní posudzovania vplyvov na životné prostredie v roku 2008 udelené stavebné povolenie na postavenie 52 veterných elektrární, ktoré boli uvedené do prevádzky 15. novembra 2011.
123. Pokiaľ ide o projekt „Disib“ OOD, 4. januára 2007 bolo prijaté rozhodnutie, že posudzovanie vplyvov na životné prostredie nie je potrebné. Následne bola povolená jedna veterná elektráreň, ktorá je v prevádzke od 22. mája 2008.
124. O podobnú situáciu ide v prípade projektu „Longman Investment“ OOD. Po tom, čo bolo 11. decembra 2007 prijaté rozhodnutie, že posudzovanie vplyvov na životné prostredie nie je potrebné, bolo udelené povolenie pre jednu veternú elektráreň, ktorá je v prevádzke od 16. júna 2008.
c) O narušení územia
125. Postavenie a prevádzku veterných elektrární na plochách, ktoré boli neskôr chránené ako rozšírené OCHÚ Kaliakra, treba vo veci posúdiť tak ako v rámci pôvodného OCHÚ.
126. Podobne ako v rámci pôvodného OCHÚ totiž existuje dostatočná pravdepodobnosť alebo riziko, že plochy v dôsledku postavenia a prevádzky dohromady 54 veterných elektrární už nie sú pre chránené druhy vtáctva také atraktívne ako predtým.(78)
127. Ani skutočnosť, že podľa údajov získaných pozorovaním veterného parku „AES Geo Energy“ OOD, na ktoré sa Bulharsko odvoláva, sú plochy napriek tomu využívané berniklou červenokrkou a sťahovanie vtákov sa pri adekvátnych veterných podmienkach sústredí pri území Kaliakra, nesvedčí proti tejto pravdepodobnosti alebo tomuto riziku. Povinnosť ochrany totiž existuje ešte predtým, ako sa konštatuje zníženie počtu vtákov alebo sa konkretizuje riziko zániku chráneného druhu.(79)
128. Mimochodom, z týchto údajov možno vyvodiť prinajmenšom náznak straty na atraktivite. Bernikla červenokrká totiž plochy využíva do menšej miery, než boli špičkové hodnoty v čase pred postavením veterných mlynov. Zdokumentované nie je ani to, že tam sťahovavé vtáky ešte vo veľkom počte odpočívajú, a to ani počas príležitostnej koncentrácie na pobreží.
d) Predbežný záver
129. Bulharsko teda porušilo článok 4 ods. 4 prvú vetu smernice o ochrane vtáctva tým, že neprijalo potrebné opatrenia na predchádzanie tomu, aby prevádzka projektov veterných elektrární „AES Geo Energy“ OOD, „Disib“ OOD a „Longman Investment“ OOD na území dôležitom pre ochranu vtáctva Kaliakra, ktoré nebolo označené za osobitne chránené územie, hoci sa tak malo označiť, zhoršila biotopy chránených druhov vtáctva a rušila tieto druhy.
3. O dôsledkoch prípadného odsudzujúceho rozsudku
130. Subsidiárne treba poznamenať, že na základe dostupných informácií nemožno s konečnou platnosťou rozhodnúť, či ďalšie prevádzkovanie preskúmaných projektov musí byť zakázané. Nemožno totiž vylúčiť, že podľa presnejšieho preskúmania projekty nenarúšajú územie samo osebe alebo že sú odôvodnené podľa článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch.(80)
131. Prvým krokom na účely výkonu prípadného odsudzujúceho rozsudku v týchto bodoch a zároveň prvým potrebným opatrením na účely predchádzania narušeniam v dotknutých OCHÚ by preto bolo vedecké preskúmanie vplyvov projektov. Ak naďalej nie je možné vylúčiť všetky z vedeckého hľadiska dôvodné pochybnosti o tom, že neexistujú žiadne škodlivé vplyvy na územie samo osebe,(81) potom môže byť potrebné preskúmať odôvodnenosť podľa článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch.
132. Vo vzťahu k článku 6 ods. 2 smernice o biotopoch Súdny dvor už konštatoval možnosť odôvodnenosti.(82) Naproti tomu porušenie článku 4 ods. 4 prvej vety smernice o ochrane vtáctva môže byť principiálne odôvodnené len v zjavne menšom rozsahu.(83) Článok 6 ods. 4 smernice o biotopoch je však v zásade spôsobilý odôvodniť budúcu prevádzku veterných mlynov, keďže dotknuté plochy sa stali medzičasom tiež súčasťou OCHÚ Kaliakra, a preto je teraz už uplatniteľný aj článok 6 ods. 2 až 4 smernice o biotopoch.
133. Podľa článku 6 ods. 4 smernice o biotopoch členský štát prijme všetky kompenzačné opatrenia potrebné na zabezpečenie toho, že celková koherencia sústavy Natura 2000 bude ochránená, ak sa pri neexistencii alternatívnych riešení napriek negatívnemu odhadu dosahov na lokalitu plán alebo projekt musí realizovať z dôvodov vyššieho verejného záujmu, vrátane záujmov sociálnej a ekonomickej povahy.
134. Popri záujme na využívaní veternej energie alebo na zachovaní pracovných miest by sa mala v tejto súvislosti pri identifikácii verejného záujmu zohľadniť predovšetkým právna istota a ochrana legitímnych očakávaní, pokiaľ tieto projekty spočívajú na povoleniach, ktoré boli udelené predtým, než sa smernica o ochrane vtáctva a smernica o biotopoch stali uplatniteľnými. Ak sú prijaté všetky primerané opatrenia na zníženie narušení, potom by právna istota a ochrana legitímnych očakávaní mali vo väčšine prípadov prevážiť nad záujmom na ochrane dotknutého prírodného bohatstva.
135. V každom prípade podmienky na takéto odôvodnenie nie sú splnené, keďže Bulharsko ešte neidentifikovalo závažnosť narušenia územia prostredníctvom prevádzky zariadení. Nie je preto možné ani primerať záujem na ďalšej prevádzke k narušeniu územia, ani posúdiť prípadné alternatívy, napríklad preloženie veterných elektrární na iné miesta či prevádzkové obmedzenia, najmä v citlivejších obdobiach. Nejasné zostáva aj to, aké opatrenia sú potrebné v záujme zabezpečenia koherencie sústavy Natura 2000.(84)
136. V prípade, že Súdny dvor bude súhlasiť s mojím návrhom, preskúmať treba najskôr rušivý účinok prevádzkovania projektov a následne prípadne ich odôvodnenosť.
C – O PVŽP (bod D žalobného návrhu)
137. Komisia v bode D svojho žalobného návrhu napokon namieta, že kumulatívne účinky projektov „Windtech“ OOD, „Brestiom“ OOD, „Eco Energy“ OOD a „Longman Investment“ OOD v pôvodne nechránených lokalitách IBA Kaliakra neboli riadne preskúmané. Bulharsko si tým nesplnilo povinnosti vyplývajúce z článku 2 ods. 1 v spojení s článkom 4 ods. 2 a 3 a prílohy III bodu 1 písm. b) smernice o PVŽP.
138. Tento žalobný návrh sa vo svojom pôvodnom znení týkal predbežného preskúmania piatich projektov z hľadiska toho, či je potrebné posudzovanie vplyvov na životné prostredie, a samotného posudzovania vplyvov na životné prostredie šiesteho projektu. Po tom, ako Komisia v replike návrh obmedzila, však už ide len o predbežné preskúmanie štyroch projektov.
1. O časovej pôsobnosti smernice o PVŽP
139. Komisia navrhuje, aby Súdny dvor konštatoval porušenie smernice o PVŽP v jej znení z roku 2011. Bulharské orgány však prijali namietané rozhodnutia už v roku 2007. Neskoršie znenie pritom možno predsa len uplatniť, pretože vo všetkých relevantných bodoch sa zhoduje so znením z roku 2007.(85)
2. O projektoch
140. Všetky namietané projekty sa týkajú časti IBA Kaliakra, ktorá pôvodne nebola označená ako OCHÚ. Neuskutočnilo sa však žiadne posudzovanie vplyvov na životné prostredie, pretože príslušný orgán rozhodol, že to nie je potrebné.
141. Všetky konania o predbežnom preskúmaní boli začaté v druhej polovici roku 2007 a ukončené boli prijatím rozhodnutí z 24. septembra 2007 („Eco Energy“ OOD o postavení veternej elektrárne), 11. decembra 2007 („Longman Investment“ OOD o postavení veternej elektrárne) a 28. decembra 2007 („Windtech“ OOD o postavení štyroch veterných elektrární a „Brestiom“ OOD o postavení šiestich veterných elektrární).
142. Uskutočnený bol iba projekt „Longman Investment“ OOD a v prevádzke je od 16. júna 2008.
143. Naproti tomu na ostatné tri projekty nikdy neboli udelené stavebné povolenia a podľa informácií poskytnutých Bulharskom uvedené rozhodnutia z dôvodu ich nevykonania stratili platnosť.
144. Je preto potrebné objasniť, či prípadné porušenie môže byť predmetom prejednávaného konania o nesplnení povinnosti [v tejto súvislosti pozri časť a) nižšie], resp. či vo vzťahu k neuskutočneným projektom môže vôbec vzniknúť porušenie smernice o PVŽP [v tejto súvislosti pozri časť b) nižšie]. Následne treba preskúmať, či kumulatívne účinky projektov boli dostatočne zohľadnené.
a) O neplatných rozhodnutiach ako predmete prejednávaného konania o nesplnení povinnosti
145. Na prvý pohľad by bolo možné predpokladať, že prejednávaný právny spor je bezpredmetný vo vzťahu k rozhodnutiam, ktoré sú už neplatné. V konaní o nesplnení povinnosti je však podstatná situácia, ktorá vznikla uplynutím lehoty stanovenej Komisiou v doplňujúcom odôvodnenom stanovisku z 22. júna 2012, t. j. 22. augusta 2012.(86)
146. Do tohto dátumu boli rozhodnutia o potrebe posudzovania vplyvov na životné prostredie ešte platné. Neplatnosť totiž – ako sa zdá – spočíva v tom, že v roku 2012 bola zavedená päťročná lehota na uskutočnenie projektov. Vychádzať preto treba z toho, že platnosť uvedených rozhodnutí uplynula najskôr päť rokov po ich vydaní, teda až 24. septembra 2012, resp. 28. decembra 2012.
b) O možnosti porušenia smernice o PVŽP prostredníctvom neuskutočnených projektov
147. Pochybnosti o porušení smernice o PVŽP prostredníctvom neuskutočnených projektov môžu vyplývať z toho, že podľa článku 2 ods. 1 členské štáty prijmú všetky potrebné opatrenia, aby zabezpečili, že pred udelením povolenia sa pre všetky projekty, ktoré pravdepodobne budú mať významný vplyv na životné prostredie okrem iného z dôvodu ich charakteru, veľkosti alebo umiestnenia, bude vyžadovať povolenie a budú posúdené z hľadiska ich vplyvov.
148. Rozhodnutie, že posudzovanie vplyvov na životné prostredie nie je potrebné, však – podľa všetkého – nie je analogické s povolením projektu. Podľa nespochybneného tvrdenia Bulharska sa vyžaduje ešte aspoň jedno stavebné povolenie, ktoré – na rozdiel od uskutočneného projektu „Longman Investment“ OOD – v prípade ostatných troch projektov nikdy nebolo udelené. Bulharsku preto nemožno vyčítať, že tieto projekty povolilo bez potrebného preskúmania.
149. Rozhodnutie o potrebe posudzovania vplyvov na životné prostredie treba jednako vydať podľa ustanovení smernice o PVŽP, konkrétne podľa článku 4 ods. 2 a 3, ako aj prílohy III. Prinajmenšom tieto ustanovenia môžu byť porušené aj vtedy, ak projekt nikdy nedostane všetky potrebné povolenia. Vo vzťahu k projektu „Longman Investment“ OOD je okrem toho možné aj porušenie článku 2 ods. 1 smernice o PVŽP.
3. O zohľadnení kumulatívnych účinkov pri predbežnom preskúmaní
150. Pokiaľ ide o predbežné preskúmanie potreby posudzovania vplyvov na životné prostredie, treba pripomenúť, že podľa článku 4 ods. 2 prvého pododseku smernice o PVŽP členské štáty či už na základe skúmania každého jednotlivého prípadu, alebo na základe nimi stanovených prahov alebo kritérií určia, či projekty uvedené v prílohe II tejto smernice musia byť podrobené posudzovaniu ich vplyvov na životné prostredie.
151. K týmto projektom patria zariadenia na zachytávanie veternej energie na výrobu energie (veterné farmy) uvedené v bode 3 písm. a) tejto prílohy.
152. Pokiaľ ide o stanovenie prahových hodnôt alebo kritérií, treba pripomenúť, že článok 4 ods. 2 písm. b) smernice o PVŽP v tejto súvislosti členským štátom skutočne priznáva mieru voľnej úvahy. Táto voľná úvaha je však obmedzená povinnosťou stanovenou v článku 2 ods. 1 tejto smernice zabezpečiť, aby projekty, ktoré pravdepodobne budú mať podstatný vplyv na životné prostredie, a to najmä z dôvodu ich charakteru, veľkosti alebo umiestnenia, boli posúdené z hľadiska ich vplyvov.(87)
153. Cieľom kritérií a prahových hodnôt uvedených v článku 4 ods. 2 písm. b) smernice o PVŽP je teda uľahčiť posúdenie konkrétnych vlastností, ktorými sa projekt vyznačuje, na účely určenia, či podlieha povinnosti posúdenia jeho vplyvov na životné prostredie.(88)
154. Z toho vyplýva, že príslušné vnútroštátne orgány, na ktoré bola podaná žiadosť o povolenie projektu spadajúceho do prílohy II smernice o PVŽP, musia osobitne preskúmať otázku, či vzhľadom na kritériá uvedené v prílohe III uvedenej smernice musí byť vykonané posudzovanie vplyvov na životné prostredie.(89)
155. V tejto súvislosti z bodu 1 prílohy III smernice o PVŽP vyplýva, že vlastnosti projektu treba posúdiť predovšetkým vo vzťahu k jeho kumulatívnym účinkom s inými projektmi. Nezohľadnenie kumulatívneho účinku projektu s inými projektmi totiž v praxi môže mať za následok skutočnosť, že tento projekt unikne povinnosti posúdenia, hoci ako celok môže mať významné vplyvy na životné prostredie.(90)
156. Túto požiadavku treba chápať so zreteľom na bod 3 prílohy III smernice o PVŽP, podľa ktorého sa prípadné významné vplyvy projektov musia zvážiť podľa kritérií uvedených v odsekoch 1 a 2 tej istej prílohy, a najmä vzhľadom na pravdepodobnosť, rozsah, veľkosť, trvanie a reverzibilitu vplyvu tohto projektu.(91)
157. Z tohto vyplýva, že vnútroštátnemu orgánu, ktorý overuje, či projekt musí byť predmetom posudzovania vplyvov na životné prostredie, prislúcha preskúmať, aký vplyv by tento projekt mohol mať spolu s inými projektmi. Táto povinnosť navyše nie je pri chýbajúcej špecifikácii obmedzená iba na projekty rovnakého druhu. V rámci predbežného preskúmania si treba skôr položiť otázku, či vplyvy projektu na životné prostredie môžu byť z dôvodu vplyvov iných projektov závažnejšie než pri neexistencii týchto iných projektov.(92)
158. V prejednávanom prípade bol na plochách IBA Kaliakra, ktoré ešte neboli označené za OCHÚ, plánovaný prinajmenšom už veterný park „AES GEO Energy“ OOD s 52 veternými elektrárňami a ďalšie tri elektrárne „Disib“ OOD. Kumulatívne účinky s týmito projektmi nemohli byť koncom roka 2007 ani pri jednom zo štyroch tu namietaných projektov ipso iure vylúčené.
159. Informácie týkajúce sa IBA Kaliakra okrem toho poukazovali na to, že dotknuté plochy majú veľký význam pre sťahovanie vtákov a prezimovanie bernikly červenokrkej.
160. Zohľadnenie kumulatívnych účinkov rôznych projektov veterných elektrární bolo teda pri preskúmaní potreby posudzovania vplyvov na životné prostredie povinné.
161. Bulharsko sa odvoláva na skutočnosť, že v rozhodnutiach bolo výslovne stanovené, že nemožno očakávať nijaké kumulatívne účinky. Samotné tvrdenie, že neexistujú kumulatívne účinky, však ešte nedokazuje, že boli dostatočne preskúmané. Bulharsko nepredložilo dôkaz o takomto preskúmaní.
4. Predbežný záver
162. Bulharsko teda tým, že riadne nezohľadnilo kumulatívne účinky projektov „Windtech“ OOD, „Brestiom“ OOD, „Eco Energy“ OOD a „Longman Investment“ OOD s inými projektmi pri preskúmaní potreby posudzovania vplyvov na životné prostredie, porušilo článok 4 ods. 2 a 3 a prílohu III bod 1 písm. b) smernice o PVŽP, a tým, že projekt „Longman Investment“ OOD bol napriek tomu povolený a uskutočnený, porušilo navyše aj článok 2 ods. 1 tejto smernice.
V – O trovách
163. Podľa článku 138 ods. 1 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže obaja účastníci konania navrhovali, aby Súdny dvor uložil druhému účastníkovi nahradiť trovy konania, a Bulharsko malo vo veci prevažne, hoci zďaleka nie v plnom rozsahu neúspech, navrhujem, aby Súdny dvor zaviazal tento členský štát na náhradu troch štvrtín trov konania.
VI – Návrh
164. Navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
1. Bulharská republika si tým, že spočiatku nechránené časti Important Bird Area Kaliakra nachádzajúce sa severne od pôvodne stanoveného osobitne chráneného územia Kaliakra nezahrnula do ochrany v celom rozsahu ako osobitne chránené územie v lehote určenej Komisiou v jej odôvodnenom stanovisku, nesplnila povinnosti vyplývajúce z článku 4 ods. 1 a 2 smernice 2009/147/ES o ochrane voľne žijúceho vtáctva.
2. Bulharská republika porušila článok 4 ods. 4 prvú vetu smernice 2009/147, keď neprijala potrebné opatrenia na predchádzanie tomu, aby prevádzka veterných elektrární „AES Geo Energy“ OOD, „Disib“ OOD a „Longman Investment“ OOD na území dôležitom pre ochranu vtáctva Kaliakra, ktoré nebolo označené za osobitne chránené územie, hoci sa tak malo označiť, zhoršila biotopy chránených druhov vtáctva a rušila tieto druhy.
3. Bulharská republika porušila článok 6 ods. 2 smernice 92/43/EHS o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín, keď neprijala potrebné opatrenia na predchádzanie tomu, aby prevádzka veterných elektrární „Kaliakra Wind Power“ AD, „EVN Enertrag Kavarna“ OOD a „Vertikal – Petkov & Cie“ OOD, ako aj zariadení „Thracian Cliffs Golf & Spa Resort“ OOD zhoršila biotopy chránených druhov vtáctva a rušila tieto druhy v OCHÚ Kaliakra a Belite skali.
4. Bulharská republika tým, že riadne nezohľadnila kumulatívne účinky projektov „Windtech“ OOD, „Brestiom“ OOD, „Eco Energy“ OOD a „Longman Investment“ OOD s inými projektmi pri preskúmaní potreby posudzovania vplyvov na životné prostredie, porušila článok 4 ods. 2 a 3 a prílohu III bod 1 písm. b) smernice 2011/92/EÚ o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie, a tým, že projekt „Longman Investment“ OOD bol napriek tomu povolený a uskutočnený, porušila navyše aj článok 2 ods. 1 tejto smernice.
5. V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.
6. Bulharská republika nahradí tri štvrtiny trov konania, ktoré vznikli Komisii, a znáša tri štvrtiny vlastných trov konania. Komisia nahradí jednu štvrtinu trov konania, ktoré vznikli Bulharsku, a znáša jednu štvrtinu vlastných trov konania.