Wydanie tymczasowe
OPINIA RZECZNIK GENERALNEJ
TAMARY ĆAPETY
przedstawiona w dniu 11 kwietnia 2024 r.(1)
Sprawa C‑579/22 P
Anglo Austrian AAB AG, w likwidacji
przeciwko
Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC),
Belegging-Maatschappij „Far-East” BV
Odwołanie – Polityka gospodarcza i pieniężna – Dyrektywa 2013/36/UE – Nadzór ostrożnościowy nad instytucjami kredytowymi – Szczególne zadania nadzorcze powierzone Europejskiemu Bankowi Centralnemu (EBC) – Decyzja w sprawie cofnięcia zezwolenia instytucji kredytowej – Wykładnia prawa krajowego
I. Wprowadzenie
1. Jednolity mechanizm nadzorczy(2) stanowi pierwszy filar unii bankowej, która została utworzona w 2014 r.(3). w odpowiedzi na kryzys finansowy. Jego celem jest „zapewnieni[e] bezpieczeństwa i dobrej kondycji instytucji kredytowych, stabilności systemu finansowego Unii, jak również poszczególnych uczestniczących państw członkowskich, oraz jednolitości i integralności rynku wewnętrznego”(4).
2. Krótko rzecz ujmując, nadzór ostrożnościowy jest sprawowany przez Europejski Bank Centralny (zwany dalej „EBC”), który korzysta z pomocy właściwych organów krajowych(5) zgodnie z podziałem zadań ustanowionym w art. 6 rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego(6).
3. Jednolity mechanizm nadzorczy został zorganizowany w sposób, który na tle zasad, na jakich opiera się funkcjonowanie przeważającej części porządku prawnego Unii, jest do pewnego stopnia „wyjątkowy”(7). Artykuł 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego stanowi, że EBC „stosuje całe stosowne unijne prawo, a w przypadku gdy takie unijne prawo tworzą dyrektywy – krajowe ustawodawstwo transponujące te dyrektywy. W przypadku gdy stosowne prawo unijne tworzą rozporządzenia oraz gdy obecnie rozporządzenia te wyraźnie dają państwom członkowskim opcje wyboru, EBC stosuje również ustawodawstwo krajowe dotyczące wykonywania tych opcji”.
4. To właśnie ten przepis znajduje się w centrum rozpatrywanego odwołania. Anglo Austrian AAB AG, dawniej Anglo Austrian AAB Bank AG (zwany dalej „AAB Bankiem”), który jest wnoszącym odwołanie w niniejszej sprawie, był mniej istotną instytucją kredytową z siedzibą w Austrii. Po tym jak EBC cofnął zezwolenie tej instytucji kredytowej, wnoszący odwołanie zaskarżył decyzję w tym przedmiocie do Sądu oraz podniósł, że EBC cofnął mu zezwolenie, choć niezbędne przesłanki przewidziane przepisami prawa Unii, tak jak zostały one transponowane do prawa austriackiego, nie były spełnione.
5. Sąd oddalił tę skargę wyrokiem z dnia 22 czerwca 2022 r., Anglo Austrian AAB i Belegging-Maatschappij „Far-East”/EBC (T‑797/19, EU:T:2022:389) (zwanym dalej „zaskarżonym wyrokiem”). Wnoszący odwołanie w niniejszej sprawie twierdzi między innymi, że Sąd błędnie zinterpretował i zastosował prawo krajowe.
II. Właściwe prawo krajowe
6. W kontekście rozpatrywanego odwołania istotne są dwie ustawy austriackie. Pierwszą z nich jest Bundesgesetz über das Bankwesen (Bankwesengesetz) (ustawa bankowa; zwana dalej „BWG”), natomiast drugą – Bundesgesetz zur Verhinderung der Geldwäsche und Terrorismusfinanzierung im Finanzmarkt (ustawa federalna o zwalczaniu prania pieniędzy i finansowania terroryzmu na rynkach finansowych; zwana dalej „FM-GwG”).
7. Paragraf 39 BWG jest zatytułowany „Ogólne obowiązki dochowania należytej staranności”. Jego ust. 2 i 2b stanowią, co następuje:
„2. Instytucje kredytowe i przedsiębiorstwa odpowiedzialne zgodnie z § 30 ust. 6 dysponują odpowiednimi z punktu widzenia charakteru, skali oraz złożoności prowadzonej działalności bankowej procedurami administracyjnymi, księgowymi i kontrolnymi służącymi identyfikowaniu, ocenianiu i monitorowaniu ryzyka bankowego oraz ryzyka operacyjnego, a także zarządzaniu tym ryzykiem, co obejmuje ryzyko wynikające z ich otoczenia makroekonomicznego, przy czym procedury te powinny uwzględniać fazę odpowiedniego cyklu koniunkturalnego, ryzyko prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, a także ich polityki i praktyki wynagrodzeń. Procedury administracyjne, księgowe i kontrolne mają też, w możliwie jak najszerszym zakresie, obejmować ryzyko bankowe i operacyjne, jak również ewentualne ryzyko wynikające z polityk i praktyk wynagrodzeń. Struktura organizacyjna oraz procedury administracyjne, księgowe i kontrolne należy udokumentować na piśmie w zrozumiały sposób. Struktura administracyjna ma zapobiegać powstawaniu konfliktów interesów i kompetencji w drodze zastosowania rozgraniczeń organizacyjnych i proceduralnych, które są odpowiednie z punktu widzenia prowadzonej działalności. Odpowiedni charakter tych procedur oraz ich stosowanie podlegają przeglądowi dokonywanemu co najmniej raz w roku przez dział audytu wewnętrznego.
[…]
2b. W ramach procedur, o których mowa w ust. 2, należy uwzględnić w szczególności:
1. ryzyko kredytowe i ryzyko niewykonania zobowiązania przez kontrahenta;
2. ryzyko koncentracji;
3. ryzyko rynkowe; 4
4. ryzyko nadmiernej dźwigni finansowej;
5. ryzyko operacyjne;
6. ryzyko sekurytyzacyjne;
7. ryzyko płynności;
8. ryzyko stopy procentowej w odniesieniu do wszystkich transakcji, które nie wchodzą w zakres pkt 3;
9. ryzyko rezydualne wynikające z technik ograniczenia ryzyka kredytowego;
10. lokalizację ekspozycji instytucji kredytowej na ryzyko;
11. ryzyko prania pieniędzy i finansowania terroryzmu;
12. ryzyko wynikające z modelu biznesowego instytucji, z uwzględnieniem wpływu strategii dywersyfikacji;
13. wyniki testów warunków skrajnych dla instytucji stosujących metody wewnętrzne; oraz
14. zasady audytu korporacyjnego i kontroli korporacyjnej instytucji kredytowych oraz podmiotów odpowiedzialnych zgodnie z § 30 ust. 6, ich kulturę korporacyjną oraz zdolność organu zarządzającego do wykonywania swoich obowiązków”.
8. W § 70 ust. 4 BWG uregulowano uprawnienia nadzorcze Finanzmarktaufsichtsbehörde (austriackiego organu nadzoru nad rynkami finansowymi; zwanego dalej „FMA”) i wskazano, że jeżeli instytucja kredytowa narusza przepisy BWG lub innych aktów prawnych wymienionych w tym przepisie(8), FMA:
„1) zobowiązuje instytucję kredytową, finansową spółkę holdingową, finansową spółkę holdingową o działalności mieszanej lub spółkę holdingową o działalności mieszanej, pod groźbą kary, do przywrócenia stanu zgodności z prawem w terminie, który jest uzasadniony w świetle okoliczności sprawy;
2) w przypadku ponownego naruszenia lub jego kontynuowania całkowicie lub częściowo zakazuje kadrze kierowniczej zarządzania instytucją lub spółką, chyba że nie byłoby to uzasadnione w świetle charakteru i wagi naruszenia oraz chyba że przywrócenia stanu zgodności z prawem można oczekiwać w drodze ponownego podjęcia kroków przewidzianych w pkt 1; w takim przypadku pierwsza nałożona kara administracyjna podlega wykonaniu, a zobowiązanie zostaje nałożone po raz kolejny pod groźbą wyższej kary administracyjnej;
3) cofa zezwolenie instytucji kredytowej, jeżeli inne środki podejmowane na podstawie niniejszej ustawy federalnej nie pozwalają zapewnić funkcjonowania instytucji kredytowej. […]”.
9. Co się tyczy FM-GwG, jej § 31 ust. 3 pkt 2 stanowi, że „w przypadkach naruszeń obowiązków, o których mowa w § 34 ust. 2 i 3 [FM-GwG], FMA może […] cofnąć zezwolenie udzielone przez FMA […]”.
10. Wreszcie, regulacja zawarta w § 34 ust. 2 i 3 FM-GwG jest środkiem transpozycji przepisów o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy, zawartych w dyrektywie 2005/60/WE(9), i odnosi się w szczególności do poważnych, wielokrotnych lub systematycznych naruszeń § 6 ust. 1, 2–4, 6 i 7, § 7 ust. 7, § 9, § 23 ust. 3 FM-GwG.
III. Okoliczności faktyczne, które doprowadziły do postępowania przed Sądem
11. Okoliczności faktyczne mające znaczenie dla rozpatrywanego odwołania można streścić w sposób opisany poniżej.
12. Wnoszący odwołanie, AAB Bank, był mniej istotną instytucją kredytową z siedzibą w Austrii. Spółka Belegging-Maatschappij „Far-East” BV (zwana dalej „akcjonariuszem”) jest finansową spółką holdingową posiadającą 99,99 % akcji AAB Banku.
13. W dniu 26 kwietnia 2019 r. FMA przedłożył EBC projekt decyzji o cofnięciu AAB Bankowi zezwolenia jako instytucji kredytowej na podstawie art. 80 ust. 1 rozporządzenia ramowego w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego(10).
14. Decyzją z dnia 14 listopada 2019 r. EBC cofnął AAB Bankowi zezwolenie jako instytucji kredytowej ze skutkiem od dnia doręczenia tej decyzji.
15. EBC uznał, że, na podstawie ustaleń FMA odnoszących się do ciągłego i powtarzającego się braku przestrzegania przez AAB Bank wymogów dotyczących zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, jak również wewnętrznego zarządzania przez AAB Bank, bank ten nie jest w stanie zapewnić prawidłowego zarządzania swoim ryzykiem..
16. W związku z tym EBC uznał, że kryteria uzasadniające cofnięcie AAB Bankowi zezwolenia na prowadzenie działalności instytucji kredytowej, przewidziane w art. 18 lit. f) dyrektywy 2013/36(11) i transponowane do prawa austriackiego, zostały spełnione, jako że AAB Bank dopuścił się naruszeń art. 67 ust. 1 lit. d) i o) tej dyrektywy, transponowanego do prawa austriackiego, oraz że to cofnięcie było proporcjonalne.
17. Ponadto EBC odmówił zawieszenia skutków zaskarżonej decyzji na okres 30 dni ze względu na to, że uwagi AAB Banku nie mogły podać w wątpliwość zgodności z prawem tej decyzji, decyzja ta nie mogła spowodować nieodwracalnej szkody, a interes publiczny mający na celu ochronę deponentów, inwestorów i innych partnerów AAB Banku oraz stabilności systemu finansowego uzasadniał natychmiastowe stosowanie decyzji.
IV. Postępowanie przed Sądem i zaskarżony wyrok
18. Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 19 listopada 2019 r. AAB Bank i akcjonariusz wnieśli skargę o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
19. Sąd, w zastosowaniu wydanego przez Trybunał wyroku EBC i in./Trasta Komercbanka(12), uznał skargę akcjonariusza za niedopuszczalną. Oddalił on w całości co do istoty skargę AAB Banku.
V. Postępowanie przed Trybunałem
20. W odwołaniu wniesionym w dniu 1 września 2022 r. AAB Bank wnosi do Trybunału o:
– uchylenie zaskarżonego wyroku;
– stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 14 listopada 2019 r., którą EBC cofnął wnoszącemu odwołanie zezwolenie jako instytucji kredytowej;
– pomocniczo, o skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd, jeżeli Trybunał uzna, że nie jest w stanie wydać orzeczenia w sprawie; oraz
– obciążenie EBC kosztami niniejszego postępowania oraz postępowania przed Sądem.
21. EBC wnosi do Sądu o:
– oddalenie odwołania w całości; oraz
– obciążenie wnoszącego odwołanie kosztami postępowania.
22. Akcjonariusz przystąpił do sprawy w charakterze interwenienta popierającego żądania wnoszącego odwołanie.
VI. Analiza
23. Wnoszący odwołanie podnosi siedem zarzutów.
24. W zarzucie pierwszym wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd przekroczył granice swojej właściwości, naruszył prawo Unii i przeinaczył okoliczności faktyczne. W ramach zarzutu drugiego podniesiono, że Sąd dopuścił się naruszenia, gdy uznał właściwość EBC w sprawach dotyczących prania pieniędzy. Zarzut trzeci dotyczy błędnej wykładni przez Sąd prawa Unii i prawa krajowego, a w każdym wypadku przeinaczenia przezeń okoliczności faktycznych. Zarzut czwarty jest oparty na twierdzeniu o błędzie w dokonanej przez Sąd wykładni art. 67 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2013/36 i prawa krajowego. W ramach zarzutu piątego podniesiono, że Sąd nie odniósł się do argumentów dotyczących zasady proporcjonalności. Zarzut szósty jest oparty na twierdzeniu, że Sąd naruszył przysługujące wnoszącemu odwołanie prawo do obrony. Wreszcie zarzut siódmy odnosi się do popełnionych przez Sąd błędów proceduralnych, które naruszają interesy wnoszącego odwołanie.
25. Ponieważ kwestie dotyczące właściwej roli oraz prawidłowej wykładni prawa krajowego przewijają się w wielu zarzutach wnoszącego odwołanie, w dalszej części niniejszej opinii zbadam najpierw, jaka jest pozycja prawa krajowego w obrębie ram prawnych jednolitego mechanizmu nadzorczego (sekcja A). Następnie przeanalizuję kolejno każdy z zarzutów i wykażę, dlaczego Trybunał powinien oddalić odwołanie w całości (sekcja B).
A. Prawo krajowe jako element ram prawnych jednolitego mechanizmu nadzorczego
26. W rozporządzeniu w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego utrzymano rozdział między regulacją sektora bankowego a nadzorem bankowym. Dotyczy ono głównie, choć nie tylko, drugiej z tych kwestii.
27. Regulacja nadzoru bankowego w rozporządzeniu w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego nie przyjmuje formy harmonizacji krajowych przepisów materialnych mających zastosowanie do instytucji kredytowych. Ten akt prawny opiera się natomiast na różnych krajowych wyborach dotyczących treści obowiązujących przepisów i koncentruje na „trybach nadzoru” oraz „wzajemnych relacjach między organami nadzoru”(13).
28. Podział kompetencji w odniesieniu do regulowania danej dziedziny prawa między Unię Europejską a państwa członkowskie stanowi w Unii zwykłą metodę regulacyjną. Wzajemne przeplatanie się prawa Unii i prawa krajowego jest typowe dla porządku prawnego Unii. Co do zasady tak właśnie jest, gdy regulacja następuje w drodze dyrektyw. Niemniej jednak taki sam rezultat jest często osiągany w przypadku korzystania z rozporządzeń, które zezwalają państwom członkowskim na dokonywanie dodatkowych wyborów regulacyjnych lub zobowiązują je do tego.
29. W większości przypadków tego rodzaju „mieszanka” prawa Unii i prawa krajowego jest stosowana przez organy państw członkowskich. Kontrola sądowa decyzji organów krajowych odbywa się przed sądami krajowymi, które interpretują i stosują prawo krajowe oraz mogą się zwracać do Trybunału z pytaniami dotyczącymi prawa Unii.
30. Jednolity mechanizm nadzorczy jest unikalny w tym sensie, że nigdy wcześniej w prawie Unii nie zdarzało się, aby to instytucja Unii, a nie instytucja krajowa, była bezpośrednio zobowiązana do stosowania prawa krajowego(14).
31. Najczęściej jest tak, że odpowiedzialnością za sprawowanie nadzoru ostrożnościowego dzielą się między sobą EBC i właściwe organy krajowe(15). W przypadku większości zadań nadzorczych podział obowiązków między nimi przebiega po linii oddzielającej od siebie istotne i mniej istotne instytucje(16).
32. Niezależnie jednak od rozróżnienia w oparciu o kryterium istotności lub mniejszej istotności instytucji kredytowych EBC dysponuje dwiema kompetencjami wyłącznymi w odniesieniu do wszystkich instytucji kredytowych. Pierwszą z nich jest udzielanie lub cofanie zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej, natomiast drugą – ocena powiadomień dotyczących nabycia i zbycia znacznych pakietów akcji w instytucjach kredytowych (poza przypadkami restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji banków)(17). W niniejszej sprawie przedmiotem zainteresowania jest to pierwsze uprawnienie.
33. Przy podejmowaniu decyzji o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia EBC ma stosować zarówno przepisy prawa Unii, jak i przepisy prawa państwa członkowskiego pochodzenia danej instytucji kredytowej. W art. 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego w sposób wyraźny wskazano, że przy podejmowaniu przez EBC określonych decyzji ma on stosować prawo krajowe(18).
34. Powstaje zatem pytanie, kto i na podstawie jakiego prawa kontroluje wykonywanie tego uprawnienia przez EBC.
35. Na pytanie „kto?” Trybunał udzielił już odpowiedzi w wyroku Berlusconi – art. 263 TFUE przyznaje sądom Unii wyłączną właściwość do kontrolowania zgodności z prawem aktów przyjętych przez instytucje Unii. W związku z tym są one również wyłącznie właściwe w odniesieniu do decyzji EBC(19).
36. Pytanie „na podstawie jakiego prawa?” jest nieco bardziej skomplikowane.
37. Ponieważ przy podejmowaniu decyzji o udzieleniu lub cofnięciu zezwolenia EBC stosuje nie tylko prawo Unii, lecz także przepisy prawa krajowego, nieuniknione jest, że sądy Unii stosują prawo krajowe, gdy dokonują kontroli sądowej takich decyzji EBC.
38. W postępowaniu przed sądami Unii prawo krajowe można traktować na dwa sposoby – jako kwestię faktyczną lub prawną(20).
39. Logika postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, postępowań prejudycjalnych(21) oraz, w niektórych przypadkach, postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności(22) sprawia, że prawo krajowe często bywa traktowane jako kwestia faktyczna(23). W takiej sytuacji kontrola poczynionych przez Sąd ustaleń dotyczących prawa krajowego oznaczałaby kontrolę zastosowanej przezeń procedury ustalania okoliczności faktycznych, co Trybunał może uczynić na etapie odwołania jedynie wówczas, gdy strony zarzucają Sądowi przeinaczenie okoliczności faktycznych(24).
40. W prawie Unii zdarzają się jednak przypadki, w których kwestie dotyczące prawa krajowego są traktowane jako kwestie prawne. W tym zakresie prawo Unii wyraźnie odsyła do prawa krajowego jako prawa właściwego nie tylko w kontekście jednolitego mechanizmu nadzorczego.
41. Najbardziej znanym przykładem jest w tym względzie rozporządzenie w sprawie znaków towarowych(25), które zawiera liczne wyraźne odesłania do prawa krajowego(26). Rzecznik generalny P. Mengozzi(27) wskazuje jeszcze na dziedzinę zamówień publicznych, w której niekiedy to na instytucjach Unii spoczywa obowiązek przestrzegania odpowiednich przepisów prawa krajowego państwa, w którym zamówienie publiczne ma być wykonywane, a także zwraca uwagę na właściwość Trybunału na podstawie art. 272 TFUE, w którym to przypadku prawo krajowe może znaleźć zastosowanie na mocy klauzuli arbitrażowej umieszczonej w umowie.
42. Rzecznik generalny P. Mengozzi argumentował, że w sytuacjach, w których prawo krajowe stanowi część właściwego kontekstu prawnego, „działając z należytą ostrożnością, sąd Unii nie może uchylić się od obowiązku rozpatrzenia wszystkich aktów administracyjnych podlegających jego kontroli, w tym aktów, w których dokonano oceny prawa krajowego”(28).
43. Rzecznik generalny Y. Bot uznał, w dziedzinie prawa znaków towarowych, że Sąd „[może] […] badać, w razie potrzeby z urzędu, treść, przesłanki stosowania i zakres przepisów prawa krajowego powoływanych przez strony na poparcie ich żądań”(29).
44. Uważam, że prawo krajowe należy traktować jako kwestię prawną również w dziedzinie nadzoru bankowego, gdy ustawodawstwo Unii nakłada na EBC obowiązek stosowania przepisów prawa krajowego. Przy określaniu i stosowaniu norm prawa krajowego w obrębie jednolitego mechanizmu nadzorczego sądy Unii muszą więc korzystać ze swoich standardowych metod wykładni prawa, umieszczając prawo krajowe w jego właściwym kontekście krajowym, który może być różny w poszczególnych państwach członkowskich. Tylko w ten sposób sądy Unii mogą urzeczywistnić usankcjonowaną w ramach systemu jednolitego mechanizmu nadzorczego różnorodność regulacyjną, która panuje w państwach członkowskich(30) i ukierunkowuje działania EBC w zakresie wykonywania uprawnień nadzorczych(31).
45. Zgadzam się z rzecznikami generalnymi P. Mengozzim i Y. Botem, że w celu ustalenia, jak należy rozumieć prawo krajowe w kontekście jednolitego mechanizmu nadzorczego, Sąd powinien wziąć pod uwagę, w razie potrzeby z urzędu, zarówno krajowy kontekst ustawodawczy, jak i orzecznictwo krajowe istotne z punktu widzenia prawidłowej wykładni odpowiednich przepisów krajowych(32).
46. Ponieważ prawo krajowe jest traktowane jako kwestia prawna, Trybunał może badać w postępowaniu odwoławczym, w jaki sposób Sąd zastosował to prawo.
47. Należy jeszcze rozstrzygnąć, jaki standard kontroli powinien zastosować Trybunał przy badaniu przytoczonych na etapie odwołania argumentów, z których wynika, że Sąd dokonał błędnej wykładni odpowiedniego prawa krajowego.
48. W odniesieniu do prawa znaków towarowych(33) Trybunał ustanowił standard kontroli, w ramach którego należy, jak się wydaje, ustalić, czy Sąd, gdy przedstawiał prawo krajowe, przeinaczył jego treść, przy czym w tym kontekście trzeba wziąć pod uwagę sposób, w jaki to prawo zostało przedstawione przez strony postępowania. Może tak być dlatego, że Trybunał nigdy jednoznacznie nie potwierdził, iż w tej dziedzinie prawo krajowe należy traktować jako kwestię prawną, a nie faktyczną(34).
49. Zgadzam się, że w postępowaniu odwoławczym Trybunał nie powinien dokonywać de novo wykładni prawa krajowego, lecz ocenić, jakie elementy Sąd wziął pod uwagę przy wykładni tego prawa, gdy formułował swój wniosek.
50. Wydaje mi się jednak, że skupienie uwagi na dosłownym znaczeniu odpowiednich przepisów krajowych, nawet gdy są one traktowane jako kwestia prawna, może się okazać – w kontekście jednolitego mechanizmu nadzorczego, w którym, jak wykazano powyżej, krajowa różnorodność regulacyjna stanowi normę – podejściem zbyt ograniczonym.
51. W związku z tym kontrola dokonywana przez Trybunał powinna się koncentrować na ustaleniu, czy Sąd dochował należytej staranności, gdy rozstrzygał, jak należy rozumieć prawo krajowe. Trybunał powinien się skupić na czynnikach, które Sąd wziął pod uwagę przy ocenie treści prawa krajowego, oraz na precyzji przyjętego przezeń toku rozumowania uzasadniającego wybór takiej, a nie innej konkurującej wykładni.
B. Analiza zarzutów odwołania
52. Mając powyższe na uwadze, przejdę teraz do zbadania siedmiu zarzutów wnoszącego odwołanie. W ramach mojej analizy odwrócę nieco kolejność i zbadam zarzut drugi przed zarzutem pierwszym, po czym odniosę się do pozostałych zarzutów w takiej kolejności, w jakiej zostały one podniesione.
1. W przedmiocie zarzutu drugiego: właściwość EBC
53. W ramach zarzutu drugiego AAB Bank argumentuje, po pierwsze, że Sąd niesłusznie nie zbadał z urzędu, czy EBC jest właściwy w sprawach dotyczących prania pieniędzy lub czy jest on uprawniony do ewentualnego zastosowania prawa krajowego w tej dziedzinie, a po drugie, że EBC jest uprawniony do nakładania sankcji wyłącznie za naruszenia prawa Unii mającego bezpośrednie zastosowanie oraz, po trzecie, że EBC jest uprawniony do sprawowania nadzoru ostrożnościowego jedynie w odniesieniu do działalności depozytowej i kredytowej.
54. Zarzut ten rozumiem jako twierdzenie, że EBC podjął działania nie w sprawach, które dotyczyły cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej (i w których kompetencja przysługuje wyłącznie EBC), lecz w sprawach dotyczących prania pieniędzy (w których kompetencja przysługuje właściwym organom krajowym).
55. Co się tyczy pierwszego z tych argumentów, wnoszący odwołanie powołuje się na motyw 28 rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego, który interpretuje w ten sposób, że przyznaje on FMA wyłączną kompetencję w sprawach dotyczących zwalczania prania pieniędzy. Zdaniem wnoszącego odwołanie Sąd niesłusznie rozdzielił proces decyzyjny w tym zakresie na dwie części, z których pierwsza odnosi się do stwierdzenia naruszeń, co jest zadaniem FMA, a druga – do nałożenia sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej, co jest zadaniem EBC.
56. Na poparcie tego argumentu wnoszący odwołanie podnosi również, że jeżeli należałoby przyjąć odmienną wykładnię art. 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego, skutkiem byłaby niezgodność z prawem tego przepisu, ponieważ stałby on w sprzeczności z zasadą podziału władzy.
57. Jeśli chodzi o motyw 28 rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego, Trybunał odrzucił już wykładnię, za którą w niniejszej sprawie opowiada się wnoszący odwołanie.
58. W wyroku Versobank/EBC Trybunał podkreślił, że cofnięcie zezwolenia jest zastrzeżone wyłącznie dla EBC(35). Ponadto Trybunał orzekł, że zgodnie z art. 14 ust. 5 rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego EBC może cofnąć zezwolenie między innymi na wniosek właściwego organu krajowego(36). Wreszcie Trybunał potwierdził, że kompetencja przysługująca EBC pozostaje wyłączną kompetencją nawet wówczas, gdy zezwolenie zostaje cofnięte z powodów związanych na przykład z obowiązkami w zakresie zarządzania oraz obowiązkami dotyczącymi przeciwdziałania praniu pieniędzy(37).
59. W związku z tym Sąd słusznie sformułował te same wnioski w odniesieniu do przysługującego EBC uprawnienia do cofnięcia AAB Bankowi zezwolenia z powodu stwierdzonych przez FMA naruszeń, o których mowa w art. 18 lit. f) oraz art. 67 ust. 1 lit. d) i o) dyrektywy 2013/36(38).
60. Prowadzi mnie to do uznania, że argument pierwszy zarzutu drugiego należy odrzucić jako bezzasadny.
61. Jeśli chodzi o drugi argument, wnoszący odwołanie twierdzi, że zgodnie z motywem 36 i art. 18 rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego EBC może nakładać sankcje wyłącznie na podstawie prawa Unii mającego bezpośrednie zastosowanie, natomiast nie może ich nakładać w przypadku naruszeń prawa krajowego.
62. Niemniej jednak Trybunał, z tych samych powodów, które zostały przedstawione w ramach analizy argumentu pierwszego rozpatrywanego zarzutu, jednoznacznie potwierdził, że EBC stosuje również odpowiednie prawo krajowe. Dlatego też uważam, że Sąd słusznie stwierdził, iż obowiązki określone w § 34 ust. 2 i 3 FM-GwG, stanowią środek transpozycji odpowiednich przepisów dyrektywy 2005/60, a zatem naruszenie owych obowiązków wchodzą w zakres stosowania § 31 ust. 3 pkt 2 FM-GwG, który przewiduje w konsekwencji cofnięcie zezwolenia instytucji kredytowej(39). Sąd prawidłowo uznał więc, że EBC, któremu przysługuje wyłączna kompetencja w zakresie cofnięcia zezwolenia na podstawie rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego, mógł słusznie oprzeć swoją decyzję na naruszeniach prawa krajowego(40).
63. Argument dotyczący niezgodności z prawem art. 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego nie był omawiany w postępowaniu przed Sądem, w związku z czym na etapie odwołania należy go uznać za nowy, a tym samym za niedopuszczalny(41).
64. Wreszcie wnoszący odwołanie argumentuje, że EBC może sprawować nadzór ostrożnościowy jedynie nad działalnością depozytową i kredytową.
65. Ten argument został przytoczony dopiero na etapie odwołania, w związku z czym jest niedopuszczalny.
66. W każdym wypadku ponieważ, zgodnie z przedstawionymi przeze mnie wyjaśnieniami odnoszącymi się do pierwszego argumentu niniejszego zarzutu, EBC przysługuje wyłączna kompetencja w zakresie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności bankowej, bez jakichkolwiek ograniczeń w odniesieniu do rodzajów działalności objętych takim zezwoleniem, argument ten należy odrzucić.
67. Podsumowując, zarzut drugi należy, w zakresie, w jakim jest on dopuszczalny, oddalić jako bezzasadny.
2. W przedmiocie zarzutu pierwszego: właściwość Sądu
68. W ramach zarzutu pierwszego wnoszący odwołanie argumentuje, że Sąd przekroczył granice swojej właściwości i naruszył art. 263 TFUE, gdyż rozstrzygał kwestie dotyczące wykładni i stosowania prawa austriackiego w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy. Pomocniczo wnoszący odwołanie twierdzi, że ta wykładnia i to zastosowanie prawa krajowego były obarczone błędem. Wreszcie, na wypadek gdyby Trybunał uznał, że prawo krajowe należy traktować jako kwestię faktyczną, wnoszący odwołanie utrzymuje, iż Sąd przeinaczył jego znaczenie.
69. Proponuję, aby Trybunał uznał te argumenty za bezzasadne. W szczególności, jak wyjaśniłam w poprzedniej sekcji niniejszej opinii, na mocy art. 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego prawo krajowe zostało włączone w obręb jego odpowiednich ram prawnych.
70. Oznacza to, że EBC jest zobowiązany do podejmowania decyzji również w oparciu o prawo krajowe.
71. Jak zostało to potwierdzone w wyroku Berlusconi, do sądów Unii należy kontrola zgodności z prawem aktów Unii na podstawie art. 263 TFUE(42). W ramach tej kontroli powinny one, jak zasugerowano w pkt 44 niniejszej opinii, stosować prawo krajowe jako kwestię prawną. Z uwagi na fakt, że BWG, która dotyczy cofania zezwoleń, zawiera odesłania do FM-GwG, która dotyczy zwalczania prania pieniędzy, ta druga ustawa stała się częścią prawa krajowego, które Sąd stosuje przy kontroli decyzji EBC o cofnięciu zezwolenia.
72. Wnoszący odwołanie twierdzi ponadto, że Sąd błędnie zastosował, w drodze analogii, zasady prawa administracyjnego Unii w odniesieniu do ostatecznego charakteru decyzji krajowych organów administracyjnych (w tym przypadku – FMA) w przedmiocie naruszenia § 31 ust. 3 pkt 2 i § 34 ust. 2 i 3 FM-GwG(43).
73. Wnoszący odwołanie słusznie uważa, że przy dokonywaniu oceny ostatecznego charakteru krajowego aktu administracyjnego Sąd powinien wziąć pod uwagę austriackie zasady prawa administracyjnego. Niemniej jednak wnoszący odwołanie nie wyjaśnia, w jaki sposób zasady zastosowane przez Sąd różnią się od austriackich zasad prawa administracyjnego. W związku z tym proponuję, aby odrzucić argument, zgodnie z którym Sąd wydał orzeczenie błędne pod względem merytorycznym(44).
74. Wreszcie wnoszący odwołanie podnosi, że przedstawione przez Sąd uzasadnienie jest wewnętrznie sprzeczne, ponieważ z jednej strony Sąd uważa, iż określenie przesłanek cofnięcia zezwolenia należy do krajowych organów administracyjnych, natomiast z drugiej strony sam dokonuje kontroli sądowej takich decyzji.
75. Moim zdaniem w tym stwierdzeniu Sądu nie ma żadnej wewnętrznej sprzeczności. Prawo Unii (rozporządzenie w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego) wymaga, aby państwa członkowskie określiły przesłanki udzielania zezwoleń instytucjom kredytowym. Niemniej jednak gdy owe przesłanki są już określone, powinny one być uwzględniane przez instytucję, która udziela takich zezwoleń (lub je cofa), zaś tą instytucją jest EBC. Z racji faktu, że decyzje EBC podlegają kontroli sprawowanej przez sądy Unii, jedyną możliwą konsekwencją jest to, iż powinny one brać pod uwagę przesłanki ustanowione w prawie krajowym.
76. Podsumowując, zarzut pierwszy należy, w zakresie, w jakim jest on dopuszczalny, oddalić jako bezzasadny.
3. W przedmiocie zarzutu trzeciego: wykładnia i stosowanie prawa krajowego
77. W ramach zarzutu trzeciego, który dzieli się na dziewięć części, wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd dokonał błędnej wykładni § 31 ust. 3 pkt 2 FM-GwG, art. 67 ust. 1 dyrektywy 2013/36 oraz krajowych decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych.
a) Część pierwsza: § 31 ust. 3 pkt 2 FM-GwG
78. W części pierwszej tego zarzutu wnoszący odwołanie argumentuje, że Sąd dokonał błędnej wykładni § 31 ust. 3 pkt 2 FM-GwG oraz błędnie zastosował ten przepis, ponieważ uznał, w pkt 44 zaskarżonego wyroku, iż nie było konieczne, aby oczekiwać na uprawomocnienie się odpowiednich rozstrzygnięć krajowych przed stwierdzeniem, że przesłanki cofnięcia zezwolenia są spełnione. Ponadto wnoszący odwołanie podnosi, że Sąd dokonał „radykalnej” wykładni prawa austriackiego, gdyż nie uznał za problematycznego faktu wydania dwóch odrębnych decyzji dotyczących tego samego naruszenia, mianowicie decyzji (krajowej) stwierdzającej naruszenie oraz decyzji (EBC) nakładającej za to naruszenie sankcję w postaci cofnięcia zezwolenia.
79. Dodatkowo wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd, w pkt 61 zaskarżonego wyroku, popełnił błąd, ponieważ dokonał nieprawidłowej wykładni § 70 ust. 4 BWG, który to przepis wyraźnie znajduje zastosowanie za pośrednictwem § 31 ust. 3 pkt 2 FM-GwG.
80. Co się tyczy pierwszego argumentu, nie jest całkowicie oczywiste, że Sąd rzeczywiście dokonał ustalenia, które przypisuje mu wnoszący odwołanie. Sąd odnosił się do argumentacji, zgodnie z którą istnienie poważnego naruszenia może zostać stwierdzone jedynie na podstawie prawa karnego administracyjnego lub prawa karnego oraz musi zostać ustalone w ramach postępowania sądowego prawomocnym orzeczeniem(45).
81. W tym względzie Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy prawo krajowe przyznaje organowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia naruszenia odpowiednich przepisów (§ 34 ust. 2 FM-GwG) i nałożenia za to naruszenie sankcji, wymóg stwierdzenia tego naruszenia w drodze prawomocnego orzeczenia sądowego oznaczałby uzależnienie nałożenia takiej sankcji od tego, czy dana instytucja kredytowa zdecydowała się zaskarżyć decyzję owego organu.
82. Wydaje mi się zatem, że Sąd nie uznał – wbrew temu, co utrzymuje wnoszący odwołanie – iż decyzja organu administracyjnego stwierdzająca naruszenie odpowiednich przepisów nie musi się stać ostateczna. Sąd ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że taka decyzja, o ile nie została zaskarżona, staje się ostateczna.
83. Jeśli chodzi o przytoczony przez wnoszącego odwołanie argument dotyczący „radykalnej” wykładni prawa krajowego, zgodnie z którym stwierdzenie naruszenia i nałożenie sankcji nie może zostać dokonane w dwóch różnych decyzjach, wydaje mi się, że nie może on zostać uwzględniony, ponieważ, w myśl art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego, wyłączna kompetencja w zakresie cofnięcia zezwolenia przysługuje EBC.
84. Być może prawdą jest, że tego rodzaju podział kompetencji oznacza zmianę sposobu, w jaki prawo administracyjne funkcjonowało w państwach członkowskich przed utworzeniem unii bankowej. Nie może tutaj jednak być mowy o błędnej wykładni prawa krajowego.
85. Wreszcie wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd, w pkt 61 zaskarżonego wyroku, popełnił błąd, ponieważ dokonał nieprawidłowej wykładni § 70 ust. 4 BWG. Zdaniem wnoszącego odwołanie ten przepis prawa krajowego, który w sposób wyraźny znajduje zastosowanie za pośrednictwem § 31 ust. 3 pkt 2 FM-GwG, wymaga nakładania sankcji w sposób stopniowy, zgodnie z trzema następującymi po sobie poziomami sankcji.
86. Nie wydaje mi się jednak, aby w pkt 61 zaskarżonego wyroku Sąd dokonał takiej wykładni. Ustalił on w nim, że naruszenia, nawet jeżeli zostały tymczasem skorygowane, uzasadniają cofnięcie zezwolenia ze względu na cel polegający na ochronie europejskiego systemu bankowego.
87. W tym kontekście istotne znaczenie mają również pkt 79–92 zaskarżonego wyroku, w których Sąd, moim zdaniem prawidłowo, uznał, że EBC słusznie zdecydował się nałożyć, z uwagi na systematyczne, poważne i ciągłe naruszenia, sankcję w postaci cofnięcia zezwolenia.
88. Jak wskazano w pkt 45 niniejszej opinii, Sąd powinien też uwzględnić odpowiednie orzecznictwo krajowe, w którym dokonano wykładni prawa krajowego(46). W tym względzie wnoszący odwołanie przedstawił Sądowi orzeczenie Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego, Austria)(47), w którym ów sąd uznał, że naruszenia nie były poważne ani systematyczne.
89. W zaskarżonym wyroku Sąd nie odniósł się do tego argumentu, natomiast skupił się na uzasadnieniu przedstawionym przez EBC w oparciu o ustalenia, które zostały mu przekazane przez FMA. Sąd odesłał także do szeregu decyzji i orzeczeń, które stanowiły podstawę zalecenia FMA oraz wydanej przez EBC decyzji o cofnięciu zezwolenia, wśród których znajdował się również wyrok powołany przez wnoszącego odwołanie(48).
90. O ile mogę się zgodzić, że Sąd mógł nieco precyzyjniej wyjaśnić, w jaki sposób ów wyrok wpłynął na sformułowany przezeń wniosek, o tyle pozostaje oczywiste, iż Sąd uwzględnił wyrok Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego) w swojej ocenie i stwierdził, że nie podważa on poczynionego przez FMA i EBC ustalenia, iż naruszenia, których dopuścił się AAB Bank, są systematyczne, poważne i ciągłe.
91. Sąd ustalił ponadto, że znaczenie zasad ostrożnościowych mających na celu zwalczanie prania pieniędzy i finansowania terroryzmu, szczególna odpowiedzialność instytucji kredytowych w tym względzie, jak również konieczność jak najszybszego wyciągnięcia konsekwencji z popełnienia naruszenia tych przepisów, uzasadniają cofnięcie zezwolenia(49).
92. Stwierdzam zatem, że należy oddalić część pierwszą zarzutu trzeciego.
b) Część druga: decyzje krajowe
93. Wnoszący odwołanie argumentuje, iż Sąd popełnił błąd, gdy uznał, że konieczne jest, aby naruszenie zostało stwierdzone w decyzji krajowej oraz że taka decyzja podlega kontroli sądowej. Wnoszący odwołanie nie wskazuje żadnego punktu zaskarżonego wyroku, w którym Sąd sformułował taki wniosek.
94. Ponadto nie jest jasne, jaki błąd przypisuje się Sądowi, w związku z czym uważam, że Trybunał powinien uznać ten argument za niedopuszczalny.
95. Następnie wnoszący odwołanie analizuje każdy z dokumentów wymienionych w pkt 26 zaskarżonego wyroku oraz twierdzi, że Sąd przyznał im, w tym właśnie punkcie, niewłaściwą moc prawną.
96. Tymczasem w pkt 26 zaskarżonego wyroku wymieniono po prostu poszczególne dokumenty, na które powołały się FMA i EBC przy podejmowaniu decyzji o cofnięciu zezwolenia. Wnoszący odwołanie nie precyzuje, jaki błąd popełnił Sąd, gdy przedstawił ten wykaz.
97. Uważam zatem, że Trybunał powinien oddalić tę część zarzutu trzeciego.
c) Część trzecia: zasady prawa administracyjnego
98. Wnoszący odwołanie twierdzą, że Sąd, w pkt 46 i 47 zaskarżonego wyroku, niewłaściwie zastosował w drodze analogii unijne zasady prawa administracyjnego do sytuacji regulowanej prawem austriackim.
99. Sąd wskazał, że „winę osoby oskarżonej o naruszenie można uznać za ostatecznie ustaloną, jeżeli akt stwierdzający to naruszenie stał się ostateczny”(50).
100. Wnoszący odwołanie nie wyjaśnia jednak, w jaki sposób ta zasada stoi w sprzeczności z odpowiednim prawem austriackim. Innymi słowy, nie wskazuje on, co z kolei miałoby przewidywać prawo austriackie. Przeciwnie – oraz w ślad za przytoczonym przez EBC argumentem – zasada, na którą powołał się Sąd, jest zgodna z ogólną logiką prawną, w myśl której ustalenie staje się ostateczne, gdy akt, w którym zostało ono dokonane, sam staje się ostateczny.
101. Uważam zatem, że należy oddalić tę część zarzutu trzeciego.
d) Część czwarta: skutki krajowych decyzji administracyjnych
102. Wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd, w pkt 149 i 150 zaskarżonego wyroku, popełnił błąd, gdy uznał, wbrew prawu krajowemu, iż krajowe decyzje administracyjne wywołują szereg określonych skutków(51).
103. Moim zdaniem ten argument wypacza tok rozumowania przyjęty w przywołanych punktach zaskarżonego wyroku, w których Sąd po prostu uznał, że sprawozdanie z audytu wewnętrznego AAB Banku nie stanowi wystarczającego dowodu na to, iż nie doszło do poważnych naruszeń, tak jak zostały one stwierdzone w odpowiednich decyzjach administracyjnych wydanych na szczeblu krajowym.
104. W związku z tym uważam, że należy oddalić tę część zarzutu trzeciego.
e) Część piąta: nie ma dymu bez ognia
105. Wnoszący odwołanie argumentuje, że Sąd oparł się na założeniu, iż „nie ma dymu bez ognia”, gdy potraktował powierzchownie szereg dokumentów, które w sposób ogólny odnoszą się do ustawodawstwa w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy.
106. Należy stwierdzić, że wnoszący odwołanie nie powołuje się konkretnie na żadną część zaskarżonego wyroku, co czyni tę część zarzutu trzeciego niedopuszczalną, ponieważ Trybunał nie może formułować argumentów odwołania za wnoszącego odwołanie.
107. Trzeba jednak dodać, że Sąd przeanalizował w szczególności ustalenia dotyczące poszczególnych naruszeń, które skłoniły FMA, a następnie EBC, do stwierdzenia, iż zaistniały poważne, systematyczne i ciągłe naruszenia § 34 ust. 2 i 3 FM-GwG, które uzasadniają cofnięcie zezwolenia(52).
108. Proponuję zatem Trybunałowi, aby oddalił tę część zarzutu trzeciego.
f) Część szósta: ocena całościowa
109. Wnoszący odwołanie utrzymuje, że Sąd nie dokonał oceny całościowej odpowiednich rozstrzygnięć krajowych i powołuje się na trzy orzeczenia Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego).
110. Należy stwierdzić, że ten argument nie został przytoczony w postępowaniu przed Sądem, w związku z czym na etapie odwołania jest on nowy. Jak już wspomniano powyżej, takie argumenty są niedopuszczalne(53).
111. W zakresie, w jakim wnoszący odwołanie nawiązuje do oceny Sądu, która jego zdaniem dotyczyła kwestii „zbyt specyficznych i nieaktualnych”, nie jest jasne, do jakich części zaskarżonego wyroku odnosi się ten argument i jakie dokładnie naruszenie prawa jest zarzucane Sądowi. Mogę co najwyżej stwierdzić, że wydaje mi się, iż wnoszący odwołanie zwraca się do Trybunału o dokonanie oceny okoliczności faktycznych na etapie odwołania.
112. Niemniej jednak Trybunał nie jest właściwy do ustalania okoliczności faktycznych ani badania dowodów, chyba że wnoszący odwołanie podniósłby argument, iż Sąd przeinaczył okoliczności faktyczne, a takie przeinaczenie w sposób oczywisty wynikałoby z akt sprawy dostępnych Trybunałowi(54).
113. Ponadto strona podnosząca zarzut przeinaczenia powinna dokładnie wskazać, które dowody zostały jej zdaniem przeinaczone przez Sąd, oraz wykazać błędy w ocenie, które w jej opinii doprowadziły do takiego przeinaczenia(55).
114. Wnoszący odwołanie ogranicza się do przedstawienia okoliczności faktycznych, które zostały już ocenione przez Sąd, natomiast nie wykazuje, iż Sąd przeinaczył dowody.
115. W związku z tym uważam, że Trybunał powinien uznać całą część szóstą zarzutu trzeciego za niedopuszczalną.
g) Część siódma: art. 67 ust. 1 lit. o) dyrektywy 2013/36
116. W ramach części siódmej zarzutu trzeciego wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd błędnie uznał, iż doszło do poważnych naruszeń, jak wymaga tego art. 67 ust. 1 lit. o) dyrektywy 2013/36. Ponadto wnoszący odwołanie argumentuje, że Sąd błędnie zinterpretował przywołany wyrok(56) dotyczący cofnięcia koncesji podmiotu prowadzącego gry hazardowe. Wreszcie wnoszący odwołanie wskazuje, że nie ma powodu, aby prawo austriackie interpretować w świetle prawa Unii, a nie samego prawa austriackiego.
117. Jeśli chodzi o argument dotyczący poważnego naruszenia, wnoszący odwołanie zwraca się do Trybunału o dokonanie ponownej oceny okoliczności faktycznych, co nie mieści się w zakresie jego kompetencji. Jak wyjaśniono w pkt 112–114 niniejszej opinii, argumenty odnoszące się do faktów należy uznać za niedopuszczalne, chyba że wnoszący odwołanie powołuje się na przeinaczenie okoliczności faktycznych, co w tym przypadku nie ma miejsca.
118. Co się tyczy wykładni wyroku przytoczonego przez Sąd w pkt 49 zaskarżonego wyroku, wnoszący odwołanie nie wyjaśnia, na czym polega błąd ani jaka jest prawidłowa interpretacja, którą powinien przyjąć Sąd. Dlatego też ten argument również należy odrzucić jako bezzasadny, a tym samym niedopuszczalny.
119. Wreszcie wnoszący odwołanie nie wyjaśnia, w której dokładnie części zaskarżonego wyroku Sąd zinterpretował prawo austriackie wyłącznie w świetle prawa Unii, choć powinien to jakoby uczynić jedynie w świetle prawa austriackiego. Wobec braku bardziej precyzyjnego wyjaśnienia Trybunał musi poprzestać na wskazaniu w sposób ogólny, że Sąd powinien stosować odpowiednie przepisy krajowe jako element ram jednolitego mechanizmu nadzorczego w świetle zarówno prawa austriackiego, jak i prawa Unii, tak samo jak czyniłby to sąd krajowy przy dokonywaniu wykładni prawa krajowego.
120. W związku z tym proponuję Trybunałowi, aby uznał, że część siódma zarzutu trzeciego jest niedopuszczalna.
h) Część ósma: § 70 ust. 4 BWG
121. Wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd dokonał niedostatecznej analizy wymogów określonych w § 70 ust. 4 BWG, zgodnie z którym sankcje nakłada się w trzech kolejnych krokach, przy czym w ramach każdego z nich konieczne jest zaistnienie odrębnych naruszeń indywidualnych. W pkt 158 zaskarżonego wyroku Sąd błędnie przyjął, że poszczególne środki zastosowane przez FMA w przeszłości są wystarczające, ponieważ konieczne jest, aby naruszenie istniało w dniu podjęcia decyzji, w związku z czym Sąd ten popełnił błąd w pkt 61 i 62 zaskarżonego wyroku. Wnoszący odwołanie argumentuje również, że Sąd przeinaczył prawo austriackie wskutek zastosowania swojej własnej polityki sądowej, co wzbudza obawy dotyczące przestrzegania zasady państwa prawa . Wreszcie wnoszący odwołanie twierdzi, że art. 127 ust. 6 TFUE, który stanowi podstawę prawną rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego, nie przyznaje Radzie uprawnienia do zmiany prawa krajowego regulującego przesłanki cofnięcia zezwolenia.
122. Co się tyczy pierwszego argumentu, należy wskazać, że wnoszący odwołanie zwraca się do Trybunału o dokonanie ponownej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd, zwłaszcza zaś w odniesieniu do wagi, jaką przypisał on środkom podjętym przez AAB Bank w celu skorygowania naruszeń oraz poszczególnym decyzjom nadzorczym wydanym przez FMA.
123. Jak wyjaśniono w pkt 112–114 niniejszej opinii, argumenty dotyczące okoliczności faktycznych należy uznać za niedopuszczalne, chyba że wnoszący odwołanie powołuje się na ich przeinaczenie, co w tym przypadku nie ma miejsca.
124. Jeśli chodzi o pozostałe argumenty, wnoszący odwołanie czyni ogólne nawiązania do polityki sądowej i zasady państwa prawnego, natomiast nie wskazuje żadnych konkretnych części zaskarżonego wyroku ani nie doprecyzowuje, jaki błąd miał popełnić Sąd. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału(57) takie argumenty są niedopuszczalne.
125. W związku z tym proponuję Trybunałowi, aby uznał, że część ósma zarzutu trzeciego jest niedopuszczalna.
i) Część dziewiąta: związek między § 31 ust. 3 pkt 2 FM-GwG a § 70 ust. 4 BWG
126. Wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd, w pkt 105 i nast. zaskarżonego wyroku, popełnił błąd, gdy interpretował związek między § 31 ust. 3 pkt 2 FM-GwG a § 70 ust. 4 BWG. Konkretnie rzecz ujmując, wnoszący odwołanie argumentuje, że EBC oparł swoją decyzję na § 70 ust. 4 BWG, podczas gdy uprawnienie do nakładania sankcji za działania sprzeczne z przepisami w dziedzinie zwalczania prania pieniędzy i finansowania terroryzmu jest regulowane wyłącznie przez FM-GwG, do której to ustawy nie odesłano w § 70 ust. 4 BWG. AAB Bank twierdzi zatem, że EBC zastosował niewłaściwą podstawę prawną dla swojej decyzji o cofnięciu zezwolenia.
127. Sąd ustalił, w pkt 103 zaskarżonego wyroku, że EBC powołał się na § 70 ust. 4 BWG, który odnosi się do uprawnienia do cofnięcia zezwolenia w przypadku naruszenia zawartych w tej ustawie przepisów dotyczących zwalczania prania pieniędzy. W pkt 104 zaskarżonego wyroku Sąd zauważył ponadto, że EBC odniósł się też do faktu, iż AAB Bank naruszył szereg przepisów FM-GwG. Wreszcie w pkt 109 zaskarżonego wyroku Sąd podkreślił, że AAB Bank nie twierdzi, iż ocena EBC byłaby inna, gdyby zastosowano odmienną podstawę prawną.
128. Moim zdaniem Sąd słusznie ustalił, w pkt 105–107 zaskarżonego wyroku, że § 39 ust. 2 i 2b BWG odnosi się także do ryzyka prania pieniędzy i finansowania terroryzmu oraz że zarówno FM-GwG, jak i BWG mogą być brane pod uwagę na potrzeby ustalenia istnienia takich naruszeń, które skutkują cofnięciem zezwolenia.
129. Ponadto uważam, że Sąd słusznie uznał, iż z uwagi na to, że zarzut zastosowania nieprawidłowej podstawy prawnej ma jedynie formalny zakres, nie może on skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji(58).
130. Sąd powołuje się na swój wcześniejszy wyrok, który następnie zaczyna określać mianem ugruntowanego orzecznictwa(59).
131. Podejście przyjęte przez Sąd można również odnaleźć w ogłoszonej ponad trzydzieści lat temu opinii rzecznika generalnego J. Mischa w sprawie Gestetner Holdings(60), który argumentował, że wybór nieprawidłowej podstawy prawnej nie prowadzi (koniecznie) do innego rezultatu niż ten, do którego doprowadziłby wybór prawidłowej podstawy prawnej(61).
132. Proponuję Trybunałowi, aby podążył za tokiem rozumowania przyjętym zarówno przez Sąd, jak i przez rzecznika generalnego J. Mischa, oraz stwierdził, że wybór „nieprawidłowej” podstawy prawnej decyzji indywidualnej miałby decydujące znaczenie dla jej ważności jedynie w przypadku, gdyby wybór „prawidłowej” podstawy prawnej skutkował przyjęciem odmiennego rozstrzygnięcia w samej decyzji.
133. W tym względzie uważam, że Sąd nie popełnił błędu, gdy uznał, iż odmienna podstawa prawna nie wpłynęłaby na ocenę EBC oraz przysługujące mu uprawnienie do cofnięcia zezwolenia AAB Bankowi.
134. Podsumowując, proponuję, aby Trybunał oddalił część dziewiątą zarzutu trzeciego jako bezzasadną.
4. W przedmiocie zarzutu czwartego: art. 67 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2013/36
135. W ramach zarzutu czwartego wnoszący odwołanie twierdzi, iż Sąd, w pkt 132–144 zaskarżonego wyroku, popełnił błąd, po pierwsze, gdy uznał, że naruszenia popełnione trzy lata lub pięć lat temu, które następnie zostały skorygowane, wystarczają do cofnięcia zezwolenia; po drugie, gdy ustalił, iż przepisy dotyczące naruszeń nie wprowadzają wymogu, zgodnie z którym, aby możliwe było cofnięcie zezwolenia, naruszenia muszą być poważne; po trzecie, gdy przyjął, wbrew wydanemu przez Trybunał wyrokowi Berlusconi, że decyzja krajowa, w której stwierdzono naruszenia dotyczące zarządzania wewnętrznego, jest ostateczna i powinna była zostać zaskarżona na szczeblu krajowym oraz, po czwarte, gdy dokonał błędnej oceny dokumentów wymienionych w pkt 122 zaskarżonego wyroku.
136. Uważam, że poprzez pierwszy argument wnoszący odwołanie zwraca się do Trybunału o dokonanie ponownej oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd w odniesieniu do znaczenia, jakie przypisał on naruszeniom stwierdzonym przez FMA i EBC(62).
137. Jak wyjaśniono w pkt 112–114 niniejszej opinii, argumenty dotyczące okoliczności faktycznych należy uznać za niedopuszczalne, chyba że wnoszący odwołanie powołuje się na ich przeinaczenie, co w tym przypadku nie ma miejsca.
138. Gdyby Trybunał nie zgodził się z taką oceną, uważam, że Sąd, w pkt 134 zaskarżonego wyroku, nie popełnił błędu, gdy uznał, iż art. 67 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2013/36 nie stoi na przeszkodzie cofnięciu naruszenia z powodu popełnionych w przeszłości lub usuniętych naruszeń.
139. Sąd stwierdził również, w pkt 135 zaskarżonego wyroku, że przyjęcie odmiennego wniosku oznaczałoby, iż właściwe organy musiałyby wydać nowe decyzje w celu wykazania, że instytucja kredytowa rzeczywiście naruszyła wymogi w zakresie zarządzania, które zostały ustanowione z myślą o ochronie europejskiego systemu bankowego.
140. Uważam, że uzasadnienie przedstawione przez Sąd nie jest obarczone błędem. Bez względu na okoliczność, że wymagał on, aby naruszenia zasad zarządzania miały charakter systemowy lub poważny, należy podkreślić, iż EBC cofnął zezwolenie nie tylko z powodu wielokrotnych naruszeń art. 67 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2013/36, lecz także jej art. 67 ust. 1 lit. o).
141. W związku z tym proponuję, aby Trybunał odrzucił ten argument jako bezzasadny.
142. Co się tyczy drugiego argumentu, uważam, że Sąd, w pkt 138 zaskarżonego wyroku, słusznie uznał, iż art. 67 ust. 1 lit. d) dyrektywy 2013/36 nie wymaga, aby naruszenie zasad zarządzania było poważne, rażące lub systemowe, aby uzasadnić cofnięcie zezwolenia. W przeciwieństwie do art. 67 ust. 1 lit. o) dyrektywy 2013/36 przepis ten nie wymaga, by naruszenie było poważne. Należy zatem odrzucić ten argument.
143. W ramach trzeciego argumentu wnoszący odwołanie przypisuje Sądowi błąd, którego ten miał się dopuścić w pkt 142–145 zaskarżonego wyroku, gdy ustalił, że decyzje FMA dotyczące naruszenia zasad zarządzania powinny były zostać zaskarżone na szczeblu krajowym, podczas gdy w wyroku Berlusconi Trybunał orzekł, iż sądy krajowe nie mogą kontrolować aktów przygotowawczych, w odniesieniu do których EBC wykonuje ostateczne uprawnienia decyzyjne.
144. W wyroku Berlusconi Trybunał rzeczywiście stwierdził, że art. 263 TFUE stoi na przeszkodzie temu, by sądy krajowe kontrolowały akty przygotowawcze wydawane przez właściwe organy krajowe, gdy działają one na podstawie art. 22 i 23 dyrektywy 2013/36, art. 4 ust. 1 lit. c) i art. 15 rozporządzenia w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego oraz art. 85–87 rozporządzenia ramowego w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego(63).
145. Jak jednak słusznie orzekł Sąd w pkt 145 i 146 zaskarżonego wyroku, decyzja FMA dotycząca braku ustanowienia przez AAB Bank wymaganych zasad zarządzania jest decyzją ostateczną. Ustalenia poczynione w wyroku Berlusconi nie mają zatem zastosowania.
146. Wreszcie wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd dokonał błędnej oceny dokumentów wymienionych w pkt 122 zaskarżonego wyroku i nie przeanalizował trzystopniowego systemu sankcji przewidzianego w § 70 ust. 4 BWG.
147. Niemniej jednak, jak argumentował również EBC, z uwagi na liczbę powtarzających się naruszeń w tym względzie konieczne było właśnie cofnięcie zezwolenia, gdyż nie istniał środek mniej restrykcyjny, który w równym stopniu pozwoliłby zaradzić zwiększonej liczbie powtarzających się naruszeń przepisów dotyczących zasad zarządzania.
148. Podsumowując, proponuję, aby Trybunał oddalił zarzut czwarty w całości.
5. W przedmiocie zarzutu piątego: zasada proporcjonalności i prawo krajowe
149. W zarzucie piątym wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd naruszył zasadę proporcjonalności i nie zbadał § 70 ust. 4 BWG.
150. Należy zauważyć, że te argumenty zostały już przytoczone w ramach części ósmej zarzutu trzeciego, w związku z czym odsyłam do przeprowadzonej przeze mnie w tym kontekście analizy(64).
151. Ponadto wnoszący odwołanie utrzymuje, że poprzez cofnięcie zezwolenia EBC ostatecznie pozbawił FM-GwG zastosowania, podczas gdy wnoszący odwołanie byłby nią związany, gdyby przeszedł dobrowolną procedurę likwidacyjną. Nie jest jasne, jaki błąd przypisuje się Sądowi w ramach tego argumentu, w związku z czym należy stwierdzić – w ślad za przytoczonym powyżej orzecznictwem(65) – że jest on niedopuszczalny.
152. Podsumowując, proponuję, aby Trybunał oddalił zarzut piąty w zakresie, w jakim jest on dopuszczalny.
6. W przedmiocie zarzutu szóstego: prawo do obrony
153. W ramach zarzutu szóstego wnoszący odwołanie argumentuje, że Sąd, w pkt 227 i nast. zaskarżonego wyroku, naruszył przysługujące mu prawo do obrony w odniesieniu do dostępu do akt sprawy, a także oceny spoczywającego na EBC obowiązku ustalenia istotnych okoliczności.
154. Po pierwsze, w pkt 245–248 zaskarżonego wyroku Sąd uznał, że EBC nie był zobowiązany ujawnić AAB Bankowi poufnej części akt sprawy.
155. Aby uzasadnić ten wniosek, Sąd powołał się na art. 32 ust. 1 i 5 rozporządzenia ramowego w sprawie jednolitego mechanizmu nadzorczego, zgodnie z którymi prawo dostępu do akt nie obejmuje informacji poufnych, takich jak korespondencja między EBC a właściwymi organami krajowymi(66). Sąd stwierdził również, że ponieważ AAB Bank był adresatem decyzji FMA lub stroną krajowych postępowań sądowych, dysponował on wystarczającymi informacjami na temat treści tych decyzji, które stanowią podstawę cofnięcia zezwolenia(67).
156. Po drugie, co się tyczy ustalenia istotnych okoliczności przez EBC, należy wskazać, że Sąd dokonał pogłębionej analizy tego obowiązku w pkt 251–273 zaskarżonego wyroku, które nie są kwestionowane przez wnoszącego odwołanie.
157. W związku z tym stwierdzam, że zarzut szósty należy oddalić w całości.
7. W przedmiocie zarzutu siódmego: uchybienia proceduralne
158. W ramach zarzutu siódmego wnoszący odwołanie twierdzi, że Sąd popełnił błędy proceduralne, które naruszyły jego interesy.
159. Po pierwsze, wnoszący odwołanie argumentuje, że należało umożliwić mu zajęcie stanowiska w przedmiocie przyjętego przez Sąd podejścia, zgodnie z którym uzasadnienie zawarte w krajowych decyzjach administracyjnych i orzeczeniach sądowych ma skutek wiążący również w odniesieniu do cofnięcia zezwolenia.
160. Wnoszący odwołanie nie wskazuje jednak odpowiednich punktów zaskarżonego wyroku ani błędów, jakie miał popełnić Sąd.
161. Nie jest jasne, jaki błąd przypisuje się Sądowi w ramach tego argumentu, w związku z czym należy uznać go – w ślad za przytoczonym powyżej orzecznictwem(68) – za niedopuszczalny.
162. Po drugie, wnoszący odwołanie podnosi, że Sąd powinien był zakomunikować publicznie fakt zmiany swojego poglądu w kontekście środka organizacji postępowania z dnia 27 kwietnia 2021 r. w zakresie, w jakim miał on stwierdzić, iż dopuszczono się poważnych naruszeń obowiązków dotyczących zwalczania prania pieniędzy.
163. W ramach środka organizacji postępowania z dnia 27 kwietnia 2021 r. Sąd nie zajął jednak żadnego stanowiska prawnego, lecz skierował do EBC dwa pytania na piśmie. Należy zatem odrzucić ten argument.
164. Po trzecie, wnoszący odwołanie twierdzi, że ponieważ Sąd oddalił jego wniosek o zastosowanie środków organizacji postępowania z dnia 8 kwietnia 2021 r., uznał on, iż przesłanki cofnięcia zezwolenia nie są spełnione ze względu na brak wymaganych poważnych naruszeń.
165. Ten argument wydaje mi się niedopuszczalny, ponieważ w jego ramach nie sprecyzowano, jaki błąd jest zarzucany Sądowi(69).
166. Wreszcie wnoszący odwołanie podnosi, że Sąd uchybił spoczywającemu na nim obowiązkowi uzasadnienia, w szczególności w porównaniu z wyrokami Bundesverwaltungsgericht (federalnego sądu administracyjnego).
167. Podobnie jak w przypadku poprzedniego argumentu wnoszący odwołanie nie wskazuje dokładnych punktów zaskarżonego wyroku ani nie uściśla, jakie błędy miał popełnić Sąd. Ten argument należy zatem uznać za niedopuszczalny.
168. Podsumowując, proponuję, aby Trybunał oddalił zarzut siódmy w zakresie, w jakim jest on dopuszczalny.
VII. Wnioski
169. W świetle powyższych rozważań proponuję, aby Trybunał:
– oddalił odwołanie;
– obciążył wnoszącego odwołanie kosztami postępowania.