Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. RANTOS
van 11 april 2024 (1)
Zaak C‑792/22
Parchetul de pe lângă Judecătoria Rupea,
LV,
CRA,
LCM,
Strafrechtelijke procedure tegen
tegen
MG,
in tegenwoordigheid van:
SC Energotehnica SRL Sibiu
[verzoek van de Curte de Apel Brașov (rechter in tweede aanleg Brașov, Roemenië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Sociaal beleid – Richtlijn 89/391/EEG – Maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk – Beginsel van de doeltreffendheid van het Unierecht – Overlijden van een werknemer tijdens werkzaamheden – Parallelle strafrechtelijke en administratieve procedures bij de nationale rechterlijke instanties – Onherroepelijke uitspraak van de bestuursrechter volgens hetwelk er bij deze werkzaamheden geen sprake was van een ‚arbeidsongeval’ – Nationale wettelijke regeling volgens welke een dergelijke onherroepelijke uitspraak gezag van gewijsde heeft voor de strafrechter – Mogelijkheid voor deze strafrechter om te oordelen dat bij de betreffende werkzaamheden sprake was van een ‚arbeidsongeval’ en om straf- en civielrechtelijke sancties uit te spreken”
I. Inleiding
1. Naar aanleiding van het overlijden van een elektricien tijdens werkzaamheden aan een elektrische installatie is er een administratieve procedure ingeleid tegen de onderneming waarbij het slachtoffer in dienst was en is er parallel een strafrechtelijke procedure ingeleid tegen de voorman-elektricien van deze onderneming, wegens niet-naleving van de wettelijke veiligheids- en gezondheidsmaatregelen op het werk en wegens dood door schuld. In de strafrechtelijke procedure heeft de familie van de overleden elektricien een civiele eis tot schadeloosstelling ingediend tegen de onderneming en de voorman.
2. Aan het einde van de administratieve procedure heeft de bestuursrechter in een onherroepelijke uitspraak geoordeeld dat er bij deze werkzaamheden geen sprake was van een „arbeidsongeval”, met als gevolg dat de administratieve sancties die aan de genoemde onderneming waren opgelegd, nietig werden verklaard. Bovendien bepaalt de nationale wetgeving, zoals uitgelegd door de Curte Constituţională (grondwettelijk hof, Roemenië), dat definitieve beslissingen van andere rechters dan strafrechters over een prealabele kwestie in een strafrechtelijke procedure gezag van gewijsde hebben voor de strafrechter. De vraag of er bij de genoemde werkzaamheden sprake was van een „arbeidsongeval”, zou een dergelijke prealabele kwestie zijn.
3. Staat richtlijn 89/391/EEG(2), die tot doel heeft de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk te bevorderen, in de weg aan dergelijke nationale wetgeving, die de aangezochte strafrechter belet om op zijn beurt te onderzoeken of bij deze werkzaamheden sprake was van een „arbeidsongeval”, en bijgevolg om de voorman en de werkgever straf- of civielrechtelijke sancties op te leggen? Dit is in wezen de vraag van de Curte de Apel Brașov (rechter in tweede aanleg Brașov, Roemenië), de strafrechter in het hoofdgeding.
4. De onderhavige zaak, die zonder precedent is, biedt het Hof de gelegenheid om te verduidelijken hoe de nationale rechtsmiddelen moeten worden georganiseerd opdat in het kader van de tenuitvoerlegging van richtlijn 89/391 de eerbiediging van het beginsel van de doeltreffendheid van het Unierecht voor de betrokken partijen en met name de bescherming van de rechten van de verdediging worden gewaarborgd.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
5. Afdeling I („Algemene bepalingen”) van richtlijn 89/391 omvat de artikelen 1 tot en met 4 van deze richtlijn. Artikel 1 („Doel”) van deze richtlijn bepaalt:
„1. Deze richtlijn heeft ten doel maatregelen ten uitvoer te leggen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk.
2. Daartoe bevat zij algemene beginselen betreffende de preventie van beroepsrisico’s en de bescherming van de veiligheid en de gezondheid, het uitsluiten van risico- en ongevalsfactoren, voorlichting, raadpleging, evenwichtige deelneming overeenkomstig de nationale wetten en/of praktijken, de opleiding van de werknemers en hun vertegenwoordigers, alsmede algemene regels voor de tenuitvoerlegging van die beginselen.
3. Deze richtlijn doet geen afbreuk aan de bestaande of toekomstige nationale en communautaire bepalingen die gunstiger zijn voor de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk.”
6. Artikel 4 van de richtlijn bepaalt:
„1. De lidstaten nemen de nodige maatregelen om te verzekeren dat de werkgevers, de werknemers en de werknemersvertegenwoordigers worden onderworpen aan de voorschriften die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn.
2. De lidstaten zorgen met name voor voldoende controle en toezicht.”
7. Artikel 5 („Algemene bepaling”) van de richtlijn, dat is opgenomen in afdeling II („Verplichtingen van de werkgevers”) ervan, luidt als volgt:
„1. De werkgever is verplicht te zorgen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met het werk verbonden aspecten.
[...]
3. De verplichtingen van de werknemers op het gebied van de veiligheid en de gezondheid op het werk doen geen afbreuk aan het beginsel van de verantwoordelijkheid van de werkgever.
4. Deze richtlijn vormt geen belemmering voor de bevoegdheid van de lidstaten tot uitsluiting of vermindering van de verantwoordelijkheid van de werkgevers voor feiten die te wijten zijn aan abnormale en onvoorzienbare omstandigheden buiten de wil van de werkgevers of buitengewone gebeurtenissen, indien de gevolgen van die omstandigheden of gebeurtenissen ondanks alle betrachte zorgvuldigheid niet hadden kunnen worden voorkomen.
De lidstaten zijn niet gehouden de in de eerste alinea bedoelde bevoegdheid uit te oefenen.”
B. Roemeens recht
1. Wetboek van strafrecht
8. Artikel 192 („Dood door schuld”), lid 2, van Lege nr. 286/2009, privind Codul penal (wet nr. 286/2009 houdende het wetboek van strafrecht) van 17 juli 2009(3), in de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding geldende versie (hierna: „wetboek van strafrecht”), bepaalt:
„Dood door schuld als gevolg van de niet-naleving van wettelijke bepalingen of voorzorgsmaatregelen die zijn vastgesteld voor het uitoefenen van een beroep of een vak of het verrichten van een bepaalde activiteit, wordt bestraft met een gevangenisstraf van twee tot zeven jaar. Wanneer de schending van de wettelijke bepalingen of voorzorgsmaatregelen op zichzelf een strafbaar feit vormt, zijn de regels inzake de samenloop van strafbare feiten van toepassing.”
9. In artikel 350 („Niet-naleving van de wettelijke bepalingen inzake veiligheid en gezondheid op het werk”), leden 1 en 3, van dit wetboek is het volgende bepaald:
„1) Niet-naleving door een persoon van de verplichtingen en maatregelen inzake veiligheid en gezondheid op het werk, indien daardoor een onmiddellijk gevaar voor een arbeidsongeval of een beroepsziekte ontstaat, wordt bestraft met een gevangenisstraf van zes maanden tot drie jaar of een geldboete.
[...]
3) Indien de in de leden 1 en 2 bedoelde feiten zijn gepleegd door nalatigheid, worden zij bestraft met een gevangenisstraf van drie maanden tot een jaar of met een geldboete.”
2. Wetboek van strafvordering
10. Artikel 52 („Prealabele kwesties”) van Lege nr. 135/2010, privind Codul de procedură penală (wet nr. 135/2010 houdende het wetboek van strafvordering) van 1 juli 2010(4), in de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding geldende versie (hierna: „wetboek van strafvordering”), bepaalt:
„1) De strafrechter is bevoegd om kennis te nemen van alle aan de beslechting van de zaak voorafgaande kwesties, zelfs indien deze naar hun aard tot de bevoegdheid van een andere rechterlijke instantie behoren, met uitzondering van situaties waarin de rechterlijke autoriteiten niet bevoegd zijn.
2) De prealabele kwestie wordt door de strafrechter beoordeeld volgens de regels en bewijsmiddelen die gelden voor de materie waarop deze kwestie betrekking heeft.
3) Definitieve beslissingen van andere rechters dan strafrechters over een prealabele kwestie in een strafprocedure hebben gezag van gewijsde voor de strafrechter, met uitzondering van omstandigheden die verband houden met het bestaan van het strafbare feit.”
3. Lege nr. 319/2006
11. Lege nr. 319/2006 a securităţii şi sănătăţii în muncă (wet nr. 319/2006 betreffende de veiligheid en de gezondheid op het werk) van 14 juli 2006(5) (hierna: „wet nr. 319/2006”) zet richtlijn 89/391 om in de Roemeense rechtsorde. Artikel 5, onder g), van deze wet bepaalt:
„Voor de toepassing van deze wet hebben de volgende termen de volgende betekenis:
[...]
g) arbeidsongeval: gewelddadig lichamelijk letsel of acute beroepsgerelateerde vergiftiging, opgelopen tijdens het werk of bij de uitoefening van de beroepstaken en resulterend in tijdelijke arbeidsongeschiktheid van ten minste drie kalenderdagen, invaliditeit of overlijden”.
12. Artikel 7, lid 4, onder c), van de genoemde wet luidt als volgt:
„Onverminderd de andere bepalingen van deze wet dient de werkgever, rekening houdend met de aard van de activiteiten van de onderneming en/of de inrichting:
[...]
c) bij het toewijzen van taken rekening te houden met de bekwaamheden van de werknemers op het gebied van de veiligheid en de gezondheid op het werk”.
13. Artikel 20, lid 1, onder b), van diezelfde wet bepaalt:
„De werkgever moet zorgen voor omstandigheden waarin iedere werknemer een voldoende en passende opleiding krijgt op het gebied van veiligheid en gezondheid op het werk, met name in de vorm van informatie en instructies die specifiek zijn voor zijn arbeidsplaats en functie:
[...]
b) bij verandering van werk of overplaatsing”.
14. Artikel 22 van die wet luidt:
„Iedere werknemer moet zijn werk uitvoeren in overeenstemming met zijn opleiding en voorbereiding en de van zijn werkgever ontvangen instructies zodat hijzelf noch andere personen die door zijn handelen of nalaten in het kader van zijn werk kunnen worden getroffen, aan het risico op ongevallen of beroepsziekten worden blootgesteld.”
4. Regeringsbesluit nr. 1146/2006
15. Bijlage I bij Hotărâre Guvernului nr. 1146/2006, privind cerințele minime de securitate și sănătate pentru utilizarea în muncă de către lucrători a echipamentelor de muncă (regeringsbesluit nr. 1146/2006 betreffende de minimale veiligheids- en gezondheidsvoorschriften voor het gebruik door werknemers van arbeidsmiddelen op de arbeidsplaats) van 30 augustus 2006(6) (hierna: „besluit nr. 1146/2006”) luidt in het relevante deel als volgt:
„[...]
3.3.2.1. Bij elektrische installaties en arbeidsmiddelen wordt bescherming tegen elektrocutie door rechtstreeks contact verzekerd door technische, aangevuld met organisatorische maatregelen.
[...]
3.3.2.3. Bescherming tegen elektrocutie door rechtstreeks contact wordt verzekerd door de volgende organisatorische maatregelen:
a) Werkzaamheden met betrekking tot elektrische installaties (verhelpen van storingen, uitvoeren van herstellingen, verzorgen van aansluitingen enz.) mogen alleen worden uitgevoerd door gekwalificeerde elektriciens die bevoegd en opgeleid zijn voor het betreffende werk.
b) De werkzaamheden moeten worden verricht op basis van een van de werkvormen.
[...]
e) Voor alle werkzaamheden met betrekking tot elektrische installaties moeten werkinstructies worden opgesteld.
[...]
3.3.2.4. Werkzaamheden met betrekking tot installaties, machines, uitrustingen en toestellen waarbij elektriciteit wordt gebruikt, zijn alleen toegestaan op basis van de volgende werkvormen:
[...]
d) mondelinge opdrachten (MO);
[...]
3.3.23.1. Indien aan elektrische installaties of arbeidsmiddelen werkzaamheden worden verricht waarbij de spanning al dan niet wordt uitgeschakeld, moeten elektrisch isolerende beschermingsmiddelen worden gebruikt.
[...]
3.3.23.4. Werkzaamheden aan elektrische installaties en uitrustingen waarbij de spanning niet wordt uitgeschakeld, moeten worden verricht door personeel dat gemachtigd is om aan dergelijke onder spanning staande installaties en uitrustingen te werken.
[...]”
III. Hoofdgeding, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
16. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat op 5 september 2017 een elektricien in dienst van Energotehnica (hierna: „slachtoffer”) is overleden als gevolg van elektrocutie tijdens werkzaamheden waarbij hij een buitenverlichtingsarmatuur op een laagspanningsmast moest vervangen op een veehouderij in de gemeente Ticușu in de provincie Brașov (Roemenië) (hierna: „betreffende werkzaamheden”).
17. In het kader van een administratieve procedure heeft de Inspectorat Teritorial de Muncă Brașov (territoriale arbeidsinspectie van Brașov, Roemenië; hierna: „ITM”) een onderzoek ingesteld, waarbij getuigen zijn gehoord en relevante documenten zijn opgevraagd met betrekking tot de veiligheid en de gezondheid op het werk. Aan het einde van dit onderzoek heeft de ITM op 9 september 2019 een proces-verbaal van onderzoek opgesteld (hierna: „proces-verbaal van onderzoek”) waarin hij heeft vastgesteld dat er zich bij de betreffende werkzaamheden een „dodelijk arbeidsongeval” had voorgedaan.
18. In het kader van dit proces-verbaal heeft de ITM aan Energotehnica administratieve geldboeten opgelegd omdat zij toestemming had gegeven om werkzaamheden uit te voeren aan een in werking zijnde installatie waarvan de spanning niet werd uitgeschakeld, door onbevoegd en niet-opgeleid personeel, en omdat zij de betrokken werknemer niet in kennis had gesteld van materiaal met betrekking tot specifieke trainingen. Deze sancties zijn niet daadwerkelijk toegepast, aangezien zij zijn opgeschort tot het einde van de strafprocedure. Aan geen enkele persoon die bij deze onderneming in dienst is zijn administratieve sancties opgelegd, aangezien volgens artikel 39, lid 1, van wet nr. 319/2006 alleen handelingen van werkgevers in een van de door deze wet bedoelde situaties administratieve overtredingen vormen, en niet handelingen van werknemers.
19. Energotehnica heeft bij de Tribunal Sibiu (rechter in eerste aanleg Sibiu, Roemenië) administratiefrechtelijk beroep ingesteld tegen de ITM, waarbij zij de nietigverklaring van het proces-verbaal van onderzoek vorderde. Slechts twee getuigen, collega’s van het slachtoffer, zijn gehoord. Bij vonnis van 10 februari 2021 heeft deze rechter het beroep toegewezen en het proces-verbaal gedeeltelijk nietig verklaard wat de vaststellingen met betrekking tot Energotehnica betreft. In dit verband was voornoemde rechter van oordeel dat de betreffende werkzaamheden buiten werktijd hadden plaatsgevonden en dat er geen bewijs was dat het slachtoffer een mondelinge opdracht had gekregen om deze interventie uit te voeren. De ITM is tegen dit vonnis in hoger beroep gegaan bij de Curte de Apel Alba Iulia (rechter in tweede aanleg Alba Iulia, Roemenië), die bij arrest van 14 juni 2021 de door Energotehnica opgeworpen exceptie van nietigheid heeft toegewezen en het hoger beroep heeft verworpen op grond dat het niet gemotiveerd was.
20. Parallel aan de administratieve procedure is door de openbaar aanklager van de Parchet de pe lângă Judecătoria Rupea (openbaar ministerie bij de rechtbank van eerste aanleg Rupea, Roemenië) een strafrechtelijke procedure ingeleid. Bij requisitoir van de openbaar aanklager van 31 juli 2020 is MG, als voorman-elektricien in dienst van Energotehnica, verwezen naar de Judecătorie Rupea (rechter in eerste aanleg Rupea) voor de strafbare feiten van niet-naleving van de wettelijke bepalingen inzake veiligheid en gezondheid op het werk, als bedoeld in artikel 350, leden 1 en 3, van het wetboek van strafrecht, en dood door schuld, als bedoeld in artikel 192, lid 2, van dit wetboek, met toepassing van artikel 38, lid 1, van ditzelfde wetboek, betreffende de reële samenloop van strafbare feiten. In dit requisitoir is uiteengezet dat MG, de voor de arbeidsplaats verantwoordelijke persoon, wiens specifieke taken bestonden in het organiseren van het werk, het opleiden van het uitvoerend personeel en het nemen van maatregelen voor het verzekeren van de veiligheidsvoorzieningen op het werk en de beschermingsmiddelen waarin de voor elke arbeidsplaats specifieke instructies voorzien, op 5 september 2017 omstreeks 18.00 uur, aan het einde van de werktijd, aan het slachtoffer, dat onder zijn coördinatie stond, een mondelinge werkopdracht heeft gegeven om de betreffende werkzaamheden uit te voeren, zonder dat daarbij de vereiste maatregelen inzake veiligheid en gezondheid op het werk werden genomen (namelijk deze taak enkel toevertrouwen aan personeel dat gekwalificeerd was als elektricien, bevoegd en opgeleid was voor de betreffende werkzaamheden en onder toezicht stond van een voorman), en in de omstandigheden waarin deze werkzaamheden hebben plaatsgevonden, namelijk zonder dat de spanning van de in bedrijf zijnde elektrische installatie werd uitgeschakeld en zonder dat elektrisch isolerende beschermende handschoenen werden gebruikt.
21. In deze strafrechtelijke procedure tegen MG zijn ooggetuigen gehoord en zijn relevante documenten met betrekking tot de veiligheid en de gezondheid op het werk in het procesdossier opgenomen. Ook het onderzoeksdossier betreffende de betreffende werkzaamheden is overgelegd, met inbegrip van het proces-verbaal van onderzoek. Nog steeds in het kader van voornoemde strafprocedure hebben LV, CRA en LCM, respectievelijk de echtgenote, dochter en zoon van het slachtoffer, zich civiele partij gesteld (hierna: „civiele partijen”) en hebben zij gevorderd dat MG en Energotehnica worden veroordeeld tot betaling van schadevergoeding wegens de dood van het slachtoffer. Energotehnica is niet het voorwerp geweest van enig strafrechtelijk onderzoek en is enkel burgerlijk aansprakelijk in die zin dat zij volgens het Roemeense burgerlijk recht een wettelijke of contractuele verplichting heeft om de door de inbreuk veroorzaakte schade geheel of gedeeltelijk, alleen of hoofdelijk, te vergoeden en zij in de procedure aansprakelijk wordt gesteld.
22. Bij strafvonnis van 24 december 2021 heeft de Judecătorie Rupea beslist dat MG moest worden vrijgesproken van de strafbare feiten van niet-naleving van de wettelijke maatregelen inzake veiligheid en gezondheid op het werk en dood door schuld. Voorts heeft deze rechter de door de civiele partijen tegen MG en Energotehnica ingestelde civiele vordering ongegrond verklaard. Dienaangaande heeft voornoemde rechter in de eerste plaats geoordeeld dat niet buiten redelijke twijfel was bewezen dat MG een mondelinge werkopdracht had gegeven, aangezien deze werkopdracht alleen rechtstreeks bleek uit de verklaring van een ooggetuige, die niet werd bevestigd door enig ander rechtstreeks bewijs, terwijl andere eveneens aanwezige werknemers ontkenden voornoemde werkopdracht te hebben gehoord. In de tweede plaats heeft deze rechter geoordeeld dat de betreffende werkzaamheden omstreeks 18.30‑18.40 uur hadden plaatsgevonden, dat wil zeggen na afloop van de werktijd (die wordt geacht te eindigen tussen 17.00 en 18.00 uur), zodat zij niet als „arbeidsongeval” konden worden gekwalificeerd.
23. De openbaar aanklager en de civiele partijen hebben tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, de Curte de Apel Brașov. Voor deze rechter heeft de openbaar aanklager betoogd dat er bewijs buiten redelijke twijfel was van de mondelinge opdracht die MG aan het slachtoffer had gegeven om de betreffende werkzaamheden uit te voeren, waarbij hij verwees naar de verklaring van een ooggetuige, die zou worden bevestigd door de verklaringen van andere werknemers die ter plaatse aanwezig waren. De civiele partijen hebben gesteld dat er bewijs was om de beschuldiging te ondersteunen, waarbij zij dezelfde ooggetuigenverklaring en het proces-verbaal van onderzoek aanhaalden.
24. De verwijzende rechter verklaart dat hij, nu het beroep in de strafrechtelijke procedure tegen MG bij hem aanhangig is gemaakt, verplicht is de zaak in al haar juridische en feitelijke aspecten te onderzoeken, aangezien het hoger beroep een volledig devolutief rechtsmiddel is. In deze omstandigheden kan deze rechter het in eerste aanleg overgelegde bewijsmateriaal opnieuw onderzoeken, nieuw bewijsmateriaal onderzoeken en het geheel van het bewijsmateriaal opnieuw beoordelen. Voornoemde rechter merkt echter op dat de Tribunal Sibiu reeds uitspraak heeft gedaan over de feiten in het hoofdgeding en heeft geoordeeld dat de betreffende werkzaamheden geen arbeidsongeval was. Hij benadrukt dat deze overweging hem zou kunnen binden met gezag van gewijsde, aangezien deze procedurele situatie een „prealabele kwestie” in de strafprocedure vormt in de zin van artikel 52 van het wetboek van strafvordering.
25. Dienaangaande merkt de verwijzende rechter op dat de Curte Constituțională (grondwettelijk hof, Roemenië) bij arrest nr. 102/2021 van 17 februari 2021 een exceptie van ongrondwettelijkheid heeft toegewezen ten aanzien van artikel 52, lid 3, van het wetboek van strafvordering, waarin is bepaald dat definitieve beslissingen van andere rechters dan strafrechters over een prealabele kwestie in een strafprocedure gezag van gewijsde hebben voor de strafrechter, met uitzondering van omstandigheden die verband houden met het bestaan van het strafbare feit. De Curte Constituțională heeft namelijk vastgesteld dat de zinsnede „met uitzondering van omstandigheden die verband houden met het bestaan van het strafbare feit” in deze bepaling ongrondwettelijk was. In dit verband heeft de Curte Constituțională volgens de verwijzende rechter met name geoordeeld dat prealabele kwesties aspecten van niet-strafrechtelijke aard van de zaak zijn, die moeten worden opgelost voordat de kwesties betreffende de grond van de strafzaak worden beslecht en die betrekking hebben op het bestaan van een essentieel bestanddeel van het strafbare feit, zoals de situatie die de premisse vormt voor het strafbare feit of een essentieel element van de inhoud van dit feit.
26. Volgens de verwijzende rechter vormt de vaststelling dat er bij de betreffende werkzaamheden sprake is van een „arbeidsongeval” in de onderhavige zaak een wezenlijk bestanddeel van het strafbare feit, dat het karakter heeft van een feitelijk of juridisch element waarvan het bestaan moet worden geverifieerd alvorens de strafzaak naar behoren kan worden beslecht, en dat derhalve kan worden beschouwd als een „prealabele kwestie” in de zin van artikel 52, lid 3, van het wetboek van strafvordering.
27. Deze rechter wijst er ook op dat de Tribunal Sibiu of de Curte de Apel Alba Iulia in het hoofdgeding de schorsing van de behandeling had kunnen gelasten op basis van verschillende procedurele middelen, met name op grond van de in het Roemeense wetboek van burgerlijke rechtsvordering neergelegde regel dat het strafrecht voorrang heeft op het burgerlijk recht. In casu was de schorsing van de zaak op grond dat er nog een strafrechtelijke procedure liep echter niet aan de orde gesteld voor de administratieve rechterlijke instanties, zonder dat in enige procedurele sanctie is voorzien, aangezien de schorsing van de zaak volgens voornoemd wetboek van burgerlijke rechtsvordering voor een burgerlijke rechtbank facultatief is.
28. De verwijzende rechter voegt hieraan toe dat hij, in omstandigheden waarin de civiele partijen in de strafrechtelijke procedure niet aan de administratieve procedure hebben deelgenomen en waarin de werkgever in laatstgenoemde procedure alleen ten aanzien van de bevoegde administratieve instantie (namelijk de ITM) in het gelijk is gesteld, MG van de hem ten laste gelegde feiten moet vrijspreken, met als gevolg dat de door de civiele partijen ingestelde civiele vordering ongegrond wordt verklaard indien, zoals vereist door arrest nr. 102/2021 van de Curte Constituțională, volledig gezag van gewijsde wordt verleend aan de beslissing van de bestuursrechter, waarbij is geoordeeld dat de betreffende werkzaamheden „buiten het werk” hebben plaatsgevonden. Een dergelijke situatie schendt het beginsel van de bescherming van werknemers en het beginsel van de verantwoordelijkheid van de werkgever, zoals neergelegd in artikel 1, leden 1 en 2, en artikel 5, lid 1, van richtlijn 89/391, gelezen in het licht van artikel 31, lid 1, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).
29. In die omstandigheden heeft de Curte de Apel Brașov besloten om de behandeling van de zaak te schorsen en het Hof te verzoeken om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Verzetten het beginsel van de bescherming van werknemers en het beginsel van de verantwoordelijkheid van de werkgever, zoals gedefinieerd in artikel 1, leden 1 en 2, en artikel 5, lid 1, van richtlijn [89/391], omgezet in nationaal recht bij [wet nr. 319/2006], gelezen in het licht van artikel 31, lid 1, van het [Handvest], zich tegen een regeling zoals die in het hoofdgeding, [zoals uitgelegd] bij een beslissing van het nationale grondwettelijk hof, op grond waarvan een bestuursrechter op verzoek van de werkgever en slechts met hoor en wederhoor van de bestuurlijke autoriteit van de staat onherroepelijk kan beslissen dat een gebeurtenis niet als arbeidsongeval kan worden aangemerkt in de zin van de richtlijn, en waardoor op die manier wordt verhinderd dat de strafrechter – bij wie een zaak aanhangig is gemaakt hetzij door het openbaar ministerie in verband met de strafrechtelijke vervolging van de verantwoordelijke werknemer, hetzij door een civiele partij in verband met een civiele vordering die wordt ingesteld tegen de werkgever die als civiele partij verantwoordelijk is in het strafproces en tegen zijn betrokken werknemer – anders beslist over het aanmerken van dezelfde gebeurtenis als arbeidsongeval, als constitutief bestanddeel van de in het strafproces aan de orde zijn strafbare feiten (en zonder die kwalificatie kan geen strafrechtelijke verantwoordelijkheid worden vastgesteld en evenmin een aanvullende civiele aansprakelijkheid), en zulks omdat de strafrechter rekening moet houden met het gezag van gewijsde van de onherroepelijke administratiefrechtelijke uitspraak?
2) Moet het beginsel van voorrang van het Unierecht, bij bevestigende beantwoording [van de eerste vraag], aldus worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale norm of praktijk op grond waarvan de nationale rechterlijke instanties gebonden zijn aan de beslissingen van het nationale grondwettelijk hof en zij om die reden de uit die beslissingen voortvloeiende rechtspraak niet ambtshalve buiten toepassing kunnen laten zonder dat zij een tuchtrechtelijk vergrijp plegen, zelfs niet als zij van oordeel zijn dat die rechtspraak, gelet op een arrest van het Hof van Justitie, in strijd is met artikel 1, leden 1 en 2, en artikel 5, lid 1, van richtlijn 89/391, omgezet in nationaal recht bij wet nr. 319/2006, gelezen in het licht van artikel 31, lid 1, van het [Handvest]?”
30. De Parchet de pe lângă Judecătoria Rupea, de Roemeense regering en de Europese Commissie hebben bij het Hof schriftelijke opmerkingen ingediend.
31. Overeenkomstig het verzoek van het Hof zal deze conclusie toegespitst zijn op de eerste prejudiciële vraag.
IV. Analyse
32. Met zijn eerste prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 89/391 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich verzet tegen een nationale regeling krachtens welke een bestuursrechter bij een onherroepelijke uitspraak die gezag van gewijsde voor de strafrechter heeft, kan beslissen dat een gebeurtenis geen „arbeidsongeval” is, met als gevolg dat de aangezochte strafrechter geen straf- of civielrechtelijke sancties kan opleggen aan de werknemer die verantwoordelijk is voor de arbeidsplaats en aan de werkgever.
A. Ontvankelijkheid van de eerste prejudiciële vraag
33. In haar schriftelijke opmerkingen heeft de Roemeense regering de niet-ontvankelijkheid van de eerste prejudiciële vraag en bijgevolg ook die van de tweede prejudiciële vraag aangevoerd op grond dat, ten eerste, de bepaling van nationaal recht waarvan de overeenstemming met richtlijn 89/391 in het geding is, namelijk artikel 52 van het wetboek van strafvordering, betrekking heeft op het gezag van gewijsde. Ten tweede legt artikel 5, lid 1, van deze richtlijn de algemene veiligheidsverplichting van de werkgever vast, zonder zich uit te spreken over een specifieke vorm van verantwoordelijkheid. Het voorwerp van het hoofdgeding is de strafrechtelijke aansprakelijkheid van een werknemer voor het overlijden van een andere werknemer, terwijl de genoemde richtlijn, waarvan de uitlegging wordt gevraagd, betrekking heeft op de verplichtingen van de werkgever jegens zijn werknemers. Bijgevolg dient de verwijzende rechter zich niet uit te spreken over een rechtsbetrekking die binnen de werkingssfeer van deze richtlijn valt.
34. In het onderhavige geval moet worden opgemerkt dat de familie van het slachtoffer bij de verwijzende rechter een civiele eis tot schadeloosstelling heeft ingediend tegen MG en Energotehnica. Deze rechter wordt dus inderdaad geconfronteerd met een vordering tegen de werkgever, wiens civielrechtelijke aansprakelijkheid kan worden ingeroepen indien wordt vastgesteld dat er bij betreffende werkzaamheden sprake is van een „arbeidsongeval”. Voorts is de kwestie van het opleggen van civielrechtelijke sancties aan de werkgever gekoppeld aan de draagwijdte van het beginsel van het gezag van gewijsde met betrekking tot het vonnis van de bestuursrechter. Bijgevolg zijn de procedureregels inzake rechtsvorderingen van de betrokken nationale regeling relevant voor de vraag of een werkgever aansprakelijk kan worden gesteld wanneer hij, in het kader van de tenuitvoerlegging van richtlijn 89/391 door de betrokken lidstaat, heeft nagelaten de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk te verzekeren.
35. Ik ben derhalve van mening dat de eerste prejudiciële vraag ontvankelijk is.
B. Beantwoording van de eerste prejudiciële vraag
36. Opgemerkt zij dat richtlijn 89/391 is vastgesteld op basis van artikel 118 A van het EEG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 153 VWEU), volgens hetwelk de lidstaten zich ertoe verbinden de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk te bevorderen en zich tot doel stellen de bestaande voorwaarden op dit gebied gestaag te harmoniseren. Zo bepaalt artikel 1, leden 1 en 2, van deze richtlijn dat zij tot doel heeft maatregelen ten uitvoer te leggen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk en daartoe algemene beginselen bevat betreffende de preventie van beroepsrisico’s en de bescherming van de veiligheid en de gezondheid, het uitsluiten van risico- en ongevalsfactoren, voorlichting, raadpleging, evenwichtige deelneming overeenkomstig de nationale wetten en/of praktijken, de opleiding van de werknemers en hun vertegenwoordigers, alsmede algemene regels voor de tenuitvoerlegging van die beginselen.
37. Verder bepaalt artikel 4 van voornoemde richtlijn, in lid 1 ervan, dat de lidstaten de nodige maatregelen moeten nemen om te verzekeren dat de werkgevers, de werknemers en de werknemersvertegenwoordigers worden onderworpen aan de rechtsvoorschriften die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van deze richtlijn, en in lid 2 ervan, dat de lidstaten met name dienen te zorgen voor voldoende controle en toezicht.(7) Artikel 5, lid 1, van richtlijn 89/391 bepaalt voorts dat de werkgever verplicht is te zorgen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemers inzake alle met het werk verbonden aspecten. Volgens de rechtspraak van het Hof kan louter op basis van artikel 5, lid 1, van deze richtlijn niet worden gesteld dat op de werkgever een risicoaansprakelijkheid dient te rusten, aangezien deze bepaling enkel de algemene verplichting van de werkgever behelst om voor veiligheid te zorgen, zonder dat er een bepaalde aansprakelijkheidsvorm wordt voorgeschreven.(8)
38. In de leden 3 en 4 van dit artikel 5 is vastgesteld dat de verplichtingen van de werknemers op het gebied van de veiligheid en de gezondheid op het werk geen afbreuk doen aan het beginsel van de verantwoordelijkheid van de werkgever, en dat deze richtlijn geen belemmering vormt voor de bevoegdheid van de lidstaten tot uitsluiting of vermindering van de verantwoordelijkheid van de werkgevers voor feiten die te wijten zijn aan abnormale en onvoorzienbare
omstandigheden buiten de wil van de werkgevers of buitengewone gebeurtenissen, indien de gevolgen van die omstandigheden of gebeurtenissen ondanks alle betrachte zorgvuldigheid niet hadden kunnen worden voorkomen.
39. Uit de bewoordingen van richtlijn 89/391 blijkt dat deze richtlijn weliswaar verwijst naar het beginsel van de verantwoordelijkheid van de werkgever en algemene verplichtingen vaststelt met betrekking tot de bescherming van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers bij alle aspecten van het werk, maar geen specifieke bepalingen bevat met betrekking tot de door de lidstaten op te leggen sancties ingeval werkgevers deze verplichtingen niet nakomen. Verder heeft de Uniewetgever verscheidene bijzondere richtlijnen in de zin van artikel 16, lid 1, van richtlijn 89/391(9) vastgesteld, met name de richtlijnen 89/654/EEG(10), 89/656/EEG(11) en 2009/104/EG(12). Deze richtlijnen bevatten echter evenmin specifieke bepalingen over het opleggen van sancties aan werkgevers die de veiligheid en de gezondheid van werknemers niet hebben beschermd.(13)
40. Verder bepaalt artikel 31 („Rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden”), lid 1, van het Handvest dat „[i]edere werknemer [recht heeft] op gezonde, veilige en waardige arbeidsomstandigheden”. Bijgevolg heeft deze bepaling, die door de verwijzende rechter in zijn eerste prejudiciële vraag wordt aangehaald, geen betrekking op sancties die kunnen worden opgelegd wanneer de veiligheid en de gezondheid van de werknemers niet beschermd is geweest.
41. Wat meer bepaald de betreffende werkzaamheden betreft, waarvoor de vraag of daarbij sprake was van een „arbeidsongeval” het voorwerp van het hoofdgeding vormt, merk ik op dat volgens artikel 34, lid 1, van het Handvest de Unie het recht op toegang tot socialezekerheidsvoorzieningen en sociale diensten die bescherming bieden in omstandigheden zoals met name arbeidsongevallen, erkent en eerbiedigt. Daarentegen regelt het Unierecht thans niet de criteria voor de kwalificatie van een gebeurtenis als „arbeidsongeval”, noch de sancties die naar aanleiding van een dergelijk ongeval aan de werkgever worden opgelegd of de wijze waarop de aan het slachtoffer toe te kennen schadevergoeding wordt vastgesteld.
42. In de onderhavige zaak stelt de verwijzende rechter zich vragen bij de verenigbaarheid met het Unierecht van het in de nationale regelgeving vastgelegde procedurevoorschrift, volgens hetwelk het definitieve vonnis van de bestuursrechter waarbij is bepaald dat de er bij de betreffende werkzaamheden geen sprake was van een „arbeidsongeval”, gezag van gewijsde heeft voor hemzelf, zijnde een strafrechter, waardoor hij wordt verhinderd om een strafrechtelijke sanctie op te leggen aan MG alsmede civielrechtelijke sancties aan deze laatste en/of aan Energotehnica.(14)
43. In dit verband blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat het, bij gebreke van een Unieregeling ter zake, krachtens het beginsel van procedurele autonomie van de lidstaten een aangelegenheid van elke lidstaat is om de regels vast te stellen voor de administratieve en de gerechtelijke procedures die moeten zorgen voor een hoog niveau van bescherming van de rechten die de justitiabelen ontlenen aan het Unierecht.(15) Deze modaliteiten mogen niet ongunstiger zijn dan die van soortgelijke beroepsmogelijkheden voor de bescherming van aan de nationale rechtsorde ontleende rechten (gelijkwaardigheidsbeginsel), en mogen de uitoefening van de door de rechtsorde van de Unie verleende rechten niet in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken (doeltreffendheidsbeginsel).(16) Bovendien is het, met name wat het gezag van gewijsde betreft, bij gebreke van een regeling van de Unie ter zake, krachtens het beginsel van de procedurele autonomie van de lidstaten een zaak van de interne rechtsorde van deze lidstaten hoe het beginsel van het gezag van gewijsde ten uitvoer wordt gelegd, mits de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid worden geëerbiedigd.(17)
44. Wat het doeltreffendheidsbeginsel betreft, moet volgens de rechtspraak van het Hof de vraag of een nationale procedurele bepaling het onmogelijk of uiterst moeilijk maakt om het Unierecht toe te passen per geval worden onderzocht, rekening houdend met de plaats van die bepaling in de gehele procedure bij de verschillende nationale instanties en met het verloop en de bijzondere kenmerken van die procedure. Daarbij moet zo nodig rekening worden gehouden met de beginselen die aan het nationale stelsel van rechtspleging ten grondslag liggen, zoals de bescherming van de rechten van de verdediging, het rechtszekerheidsbeginsel en het goede verloop van de procedure.(18)
45. Met andere woorden, wanneer lidstaten de procedurele bepalingen vastleggen voor de beroepen in rechte die moeten zorgen voor de bescherming van de bij richtlijn 89/391 toegekende rechten, dienen zij in te staan voor de eerbiediging van het in artikel 47 van het Handvest erkende recht op een doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht, dat een herbevestiging is van het beginsel van effectieve rechterlijke bescherming.(19)
46. Derhalve moeten de lidstaten bij hun keuze van sancties het doeltreffendheidsbeginsel eerbiedigen, dat vereist dat doeltreffende en afschrikkende sancties worden ingevoerd, zonder dat die sancties evenwel, in beginsel, bijzondere kenmerken moeten hebben.(20) Deze sancties kunnen van straf- en/of civielrechtelijke aard zijn. Indien er geen sancties worden opgelegd aan een werkgever die de nationale bepalingen tot omzetting van richtlijn 89/391, in casu wet nr. 319/2006, niet naleeft, doet dit afbreuk aan het nuttig effect en de doeltreffende bescherming van de door deze richtlijn gewaarborgde rechten, ook al beoogt artikel 153, lid 1, onder a), VWEU de verbetering van het arbeidsmilieu teneinde de veiligheid en de gezondheid van de werknemers te beschermen.
47. De zaak in het hoofdgeding betreft de mogelijkheid om straf- en civielrechtelijke sancties op te leggen, niet in verband met het beginsel ne bis in idem(21) maar in verband met het beginsel van het gezag van gewijsde, aangezien de bestuursrechter reeds heeft geoordeeld dat er bij de betreffende werkzaamheden geen sprake was van een „arbeidsongeval”. In dit verband wijs ik erop dat de toepassing van het beginsel „le pénal tient le civil en l’état” de civiele rechter verplicht om, wanneer voor dezelfde feiten civiel- en strafrechtelijke vervolging is ingesteld, de behandeling van de zaak te schorsen in afwachting van een definitieve strafrechtelijke uitspraak.(22) In de onderhavige zaak past het Roemeense recht het tegenovergestelde principe toe, namelijk „le civil[(23)] tient le pénal en l’état”. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de bestuursrechter in het hoofdgeding de behandeling van de zaak had kunnen schorsen in afwachting van een definitieve beslissing van de strafrechter, maar dat een dergelijke schorsing voor een bestuursrechter facultatief is. Bij gebreke van een dergelijke schorsing is artikel 52, lid 3, van het wetboek van strafvordering van toepassing, volgens hetwelk definitieve beslissingen van andere rechters dan strafrechters over een prealabele kwestie in een strafprocedure gezag van gewijsde hebben voor de strafrechter.(24)
48. Gelet op de rechtspraak van het Hof moet worden vastgesteld dat een dergelijke bepaling niet in strijd is met het Unierecht voor zover daarmee kan worden voorkomen dat tegenstrijdige beslissingen worden vastgesteld die afbreuk doen aan de rechtszekerheid(25), mits, zoals in punt 43 van deze conclusie is aangegeven, het beginsel van de doeltreffendheid van het Unierecht wordt geëerbiedigd.
49. Ik voeg hieraan toe dat, wanneer een bestuursrechter een onderzoek ten gronde verricht door al het bewijsmateriaal met betrekking tot de kwalificatie van een gebeurtenis als „arbeidsongeval” in detail te beoordelen, het enkele feit dat de bestuursrechter overwicht heeft ten opzichte van de strafrechter niet als zodanig kan impliceren dat er sprake is van een minder goede rechtsbedeling. Strafrechtelijke procedures kunnen immers niet per definitie als gunstiger voor het slachtoffer en/of de civiele partijen worden beschouwd dan administratieve procedures, aangezien, zoals is bepaald in artikel 48, lid 1, van het Handvest, waarvan de inhoud overeenkomt met die van artikel 6, lid 2, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950, eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.(26) Iemand die voor een strafrechter wordt vervolgd, moet daarom het recht genieten van het vermoeden van onschuld.
50. In de onderhavige zaak herinnert de verwijzende rechter eraan dat de administratieve procedure uitsluitend tussen Energotehnica en de ITM is gevoerd, zonder dat de openbaar aanklager en de civiele partijen in deze procedure zijn tussengekomen, terwijl zij wel in de strafrechtelijke procedure zijn vertegenwoordigd.
51. Dienaangaande blijkt uit de verwijzingsbeslissing niet duidelijk of de civiele partijen daadwerkelijk de mogelijkheid hebben gehad om voor de bestuursrechter tussen te komen, met name om bewijs aan te voeren dat er bij de betreffende werkzaamheden sprake was van een „arbeidsongeval”. Indien zij wel deze mogelijkheid hebben gehad, en ook indien zij in de praktijk niet zijn tussengekomen, verzet richtlijn 89/391 zich niet tegen een regeling krachtens welke een bestuursrechter, bij een beslissing die gezag van gewijsde heeft voor de strafrechter, definitief kan beslissen dat een gebeurtenis geen arbeidsongeval vormt.
52. Indien de civiele partijen daarentegen niet in de gelegenheid zijn gesteld om tussen te komen voor de bestuursrechter, is het beginsel van de doeltreffendheid van het Unierecht naar mijn mening niet geëerbiedigd. Zoals aangegeven in punt 44 van deze conclusie impliceert dit beginsel immers dat de rechten van de verdediging worden geëerbiedigd en met name dat de betrokken partijen in de gelegenheid zijn gesteld hun standpunt kenbaar te maken. Dienaangaande lijkt het in het onderhavige geval ondenkbaar dat de familie van het slachtoffer niet het door artikel 47 van het Handvest gewaarborgde recht op een doeltreffende rechtsbescherming zou genieten, en hun dus de toegang tot de rechter wordt ontzegd.(27)
53. Zoals de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen heeft gesteld, moeten de civiele partijen derhalve in dat geval de garantie hebben dat zij voor de strafrechter nieuwe bewijzen kunnen aanvoeren die niet voor de bestuursrechter konden worden besproken, met name wat betreft de vraag of er bij de betreffende werkzaamheden sprake was van een „arbeidsongeval”. Het definitieve vonnis van een bestuursrechter kan in die omstandigheden geen gezag van gewijsde hebben voor de strafrechter en deze laatste moet de civiele partijen de mogelijkheid bieden om voor hem tussen te komen, ook al is deze situatie uiteindelijk moeilijk te verzoenen met de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel, aangezien een dergelijke tussenkomst ertoe kan leiden dat door de bestuursrechter en de administratieve rechter tegenstrijdige vonnissen worden gewezen. Indien dit zich voordoet, is het aan de betrokken lidstaat om de procedurele mechanismen te kiezen die volgens hem het meest geschikt zijn om dergelijke tegenstrijdige vonnissen met elkaar te verzoenen.(28)
54. Gelet op al het voorgaande geef ik in overweging op de eerste prejudiciële vraag te antwoorden dat richtlijn 89/391 aldus moet worden uitgelegd dat zij zich niet verzet tegen een nationale regeling krachtens welke een bestuursrechter bij een onherroepelijke uitspraak die gezag van gewijsde voor de strafrechter heeft, kan beslissen dat een gebeurtenis geen „arbeidsongeval” is, met als gevolg dat de strafrechter geen straf- of civielrechtelijke sancties kan opleggen aan de voor de arbeidsplaats verantwoordelijke werknemer en aan de werkgever, mits de eerbiediging van het beginsel van de doeltreffendheid van het Unierecht wordt gewaarborgd, hetgeen impliceert dat de civiele partijen daadwerkelijk over de mogelijkheid moeten beschikken om voor de strafrechter bewijzen betreffende de kwalificatie van die gebeurtenis als „arbeidsongeval” aan te dragen indien zij niet in de gelegenheid zijn gesteld om dergelijke bewijzen voor de bestuursrechter aan te voeren.
V. Conclusie
55. Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging om de eerste prejudiciële vraag van de Curte de Apel Brașov te beantwoorden als volgt:
„Richtlijn 89/391/EEG van de Raad van 12 juni 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van de werknemers op het werk
moet aldus worden uitgelegd dat
zij zich niet verzet tegen een nationale regeling krachtens welke een bestuursrechter bij een onherroepelijke uitspraak die gezag van gewijsde voor de strafrechter heeft, kan beslissen dat een gebeurtenis geen „arbeidsongeval” is, met als gevolg dat de strafrechter geen straf- of civielrechtelijke sancties kan opleggen aan de voor de arbeidsplaats verantwoordelijke werknemer en aan de werkgever, mits de eerbiediging van het beginsel van de doeltreffendheid van het Unierecht wordt gewaarborgd, hetgeen impliceert dat de civiele partijen daadwerkelijk over de mogelijkheid moeten beschikken om voor de strafrechter bewijzen betreffende de kwalificatie van die gebeurtenis als „arbeidsongeval” aan te dragen indien zij niet in de gelegenheid zijn gesteld om dergelijke bewijzen voor de bestuursrechter aan te voeren.”