Language of document : ECLI:EU:C:2013:420

CONCLUSIONES DE LA ABOGADO GENERAL

SRA. JULIANE KOKOTT

presentadas el 20 de junio de 2013 (1)

Asunto C‑301/12

Cascina Tre Pini Ss

contra

Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare u. a.

[Petición de decisión prejudicial
planteada por el Consiglio di Stato (Italia)]

«Directiva 92/43/CEE – Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres – Lugar de importancia comunitaria – Cambio de categoría – Propiedad – Evaluación a instancias del interesado – Derecho a ser oído – Autoridades competentes»





I.      Introducción

1.        El Tribunal de Justicia ha tenido que ocuparse ya reiteradamente de la creación de Natura 2000, la red de zonas de conservación europeas, y de la protección de dichas zonas. Sin embargo, el presente asunto versa sobre la cuestión de en qué circunstancias debe suprimirse el estatuto de protección de las superficies protegidas.

2.        Aunque la Directiva sobre los hábitats (2) menciona la posibilidad de cambiar la categoría de zona especial de conservación, en el presente caso lo que se debate es qué derechos asisten a los propietarios de los terrenos afectados a este respecto. Esta cuestión es de gran relevancia para la aceptación de la protección europea de la naturaleza. Para responderla se han de tener en cuenta las exigencias del Derecho general de la Unión relativas a la ejecución de la Directiva sobre los hábitats por la administración de los Estados miembros, en particular el derecho fundamental a la propiedad y el derecho a ser oído.

II.    Marco legal

A.      Derecho de la Unión

3.        El artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva sobre los hábitats define Natura 2000, la red europea de zonas especiales de conservación, como sigue:

«Se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada “Natura 2000”. Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.»

4.        La selección de las zonas a proteger se regula en el artículo 4 de la Directiva sobre los hábitats. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, cada Estado miembro debe proponer una lista de lugares conforme a ciertos criterios. Tomando como base otros criterios, con arreglo al artículo 4, apartado 2, la Comisión selecciona, basándose en las listas de todos los Estados miembros, los lugares que se han de incluir en la lista de lugares de importancia comunitaria (en lo sucesivo, «LIC»).

5.        Procede destacar el artículo 4, apartado 1, cuarta frase, de la Directiva sobre los hábitats, que versa sobre las modificaciones de la lista:

«Los Estados miembros propondrán, llegado el caso, la adaptación de dicha lista con arreglo a los resultados de la vigilancia a que se refiere el artículo 11.»

6.        El artículo 4, apartados 4 y 5, de la Directiva sobre los hábitats se refiere a la protección de los LIC.

«4.      Una vez elegido un lugar de importancia comunitaria con arreglo al procedimiento dispuesto en el apartado 2, el Estado miembro de que se trate dará a dicho lugar la designación de zona especial de conservación lo antes posible y como máximo en un plazo de seis años, fijando las prioridades en función de la importancia de los lugares el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de un tipo de hábitat natural de los del Anexo I o de una especie de las del Anexo II y para la coherencia de Natura 2000, así como en función de las amenazas de deterioro y destrucción que pesen sobre ellos.

5.      Desde el momento en que un lugar figure en la lista a que se refiere el párrafo tercero del apartado 2, quedará sometido a lo dispuesto en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 6.»

7.        El artículo 6, apartados 2, 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats concreta la protección de las zonas:

«2.      Los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva.

3.      Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes y proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4, las autoridades nacionales competentes sólo se declararán de acuerdo con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

4.      Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, el Estado miembro tomará cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. Dicho Estado miembro informará a la Comisión de las medidas compensatorias que haya adoptado.

[…]»

8.        El artículo 9 de la Directiva sobre los hábitats menciona la posibilidad de revocar el estatuto de protección de ciertas zonas:

«La Comisión, con arreglo al procedimiento del artículo 21, evaluará periódicamente la contribución de Natura 2000 a la realización de los objetivos a que se refieren los artículos 2 y 3. En este contexto, podrá estudiarse el cambio de categoría de una zona especial de conservación cuando así lo justifique la evolución natural registrada como resultado de la vigilancia a que se refiere el artículo 11.»

9.        El artículo 11 de la Directiva sobre los hábitats obliga a los Estados miembros a vigilar las especies y los hábitats protegidos con arreglo a la Directiva:

«Los Estados miembros se encargarán de la vigilancia del estado de conservación de las especies y de los hábitats a que se refiere el artículo 2, teniendo especialmente en cuenta los tipos de hábitats naturales prioritarios y las especies prioritarias.»

10.      Con arreglo al artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats, cada seis años los Estados miembros deben presentar a la Comisión un informe que incluya, en particular, los principales resultados de la vigilancia a que se refiere el artículo 11.

B.      Derecho italiano

11.      El artículo 3, apartado 4 bis, del Decreto del Presidente della Repubblica nº 357 de 1997 (en lo sucesivo, «DPR»), por el que se transpone la Directiva 92/43, regula la competencia interna para la revisión de Natura 2000:

«Al objeto de garantizar la aplicación funcional de la [Directiva sobre los hábitats] […], las regiones [...], sobre la base de las actuaciones de seguimiento [...], realizarán una evaluación periódica de la adecuación de los lugares a la realización de los objetivos de la Directiva en virtud de la cual podrán proponer al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio [en lo sucesivo, “Ministero dell’ambiente”] una actualización de la lista de los citados sitios, de su delimitación y del contenido de la correspondiente ficha informativa. El Ministero dell’ambiente transmitirá dicha propuesta a la Comisión Europea para que lleve a cabo la evaluación prevista en el artículo 9 de la citada Directiva.»

III. Antecedentes de hecho y petición de decisión prejudicial

12.      Cascina Tre Pini s.s. es una sociedad civil, propietaria de un terreno de cerca de 22 hectáreas ubicado en el territorio del Municipio de Somma Lombardo, a escasa distancia del aeropuerto de Milán- Malpensa. El terreno forma parte de la zona «Brughiera del Dosso», que la Comisión incluyó en la lista de LIC con el número IT2010012, (3) con una superficie total de 445 hectáreas. (4)

13.      Según se desprende del Formulario Normalizado de la zona, (5) en ella se dan sobre todo robledales maduros acidófilos de llanuras arenosas con Quercus robur (código 9190), y en parte también brezales secos europeos (código 4030), además de un total de 14 especies contempladas en el anexo II de la Directiva sobre los hábitats, especialmente la rana roja del Po (Rana latastei) y la madrilla italiana (Chondrostoma soetta). No se mencionan especies ni hábitats prioritarios.

14.      Entretanto, se reforzó el aeropuerto de Malpensa, cuyo desarrollo estaba previsto en el «Piano d’Area Malpensa» (Plan de Área de Malpensa), aprobado mediante una ley regional de 1999. Dicho plan, según Cascina Tre Pini, prevé que las zonas comprendidas en el territorio del Municipio de Somma Lombardo, entre otros, se destinen a obras de transformación de carácter «comercial e industrial».

15.      A juicio de Cascina Tre Pini, el progresivo aumento del tráfico aéreo procedente de Malpensa ha causado, con el tiempo, una progresiva degradación medioambiental en su terreno. En consecuencia, en 2005, solicitó al Consorzio Parco lombardo Valle del Ticino (organismo gestor del LIC «Brughiera del Dorso») la adopción de las medidas necesarias para impedir la degradación medioambiental de su terreno. Según expone Cascina Tre Pini, no obtuvo ninguna resolución en respuesta a dicha solicitud.

16.      En 2006, Cascina Tre Pini presentó ante el Ministero dell’ambiente una instancia requiriéndole que procediera a excluir su propiedad del ámbito del LIC «Brughiera del Dosso», sobre la base de que ya no concurrían los presupuestos fácticos y jurídicos previstos en la normativa de referencia y, en particular, los requisitos establecidos en el anexo III de la Directiva sobre los hábitats. Mediante nota de 2 de mayo de 2006, el Ministero dell’ambiente declaró su falta de competencia e instó a la recurrente a dirigirse a la Regione Lombardia.

17.      Cascina Tre Pini presentó entonces una instancia ante la Regione Lombardia, la cual la desestimó el 26 de julio de 2006, declarando que «[...] la solicitud contenida en la instancia [...] sólo podrá ser tenida en cuenta a partir del momento en el que el Ministero dell’ambiente solicite a las Regiones la apertura del procedimiento previsto en el artículo 3, apartado 4 bis, del DPR nº 357 de 1997».

18.      El Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia desestimó en primera instancia el recurso interpuesto por Cascina Tre Pini contra dicha decisión. Ahora, el recurso correspondiente está pendiente ante el Consiglio di Stato (Consejo de Estado italiano), que plantea las siguientes cuestiones prejudiciales al Tribunal de Justicia:

«1)      ¿Se opone a la correcta aplicación de los artículos 9 y 10 de la Directiva sobre los hábitats una disposición nacional (artículo 3, apartado 4 bis, del DPR nº 357 de 1997) que atribuye una facultad de oficio a las Regiones y a las Provincias autónomas para proponer la revisión de los lugares de interés comunitario, sin establecer asimismo una obligación de actuación a cargo de dichas Administraciones en el supuesto de que los particulares propietarios de terrenos comprendidos en los LIC soliciten de forma motivada el ejercicio de tal facultad, al menos en el caso de que los particulares aleguen una degradación medioambiental sobrevenida de la zona?

2)      ¿Se opone a la correcta aplicación de los artículos 9 y 10 de la Directiva sobre los hábitats una disposición nacional (artículo 3, apartado 4 bis, del DPR nº 357 de 1997) que atribuye una facultad de oficio a las Regiones y a las Provincias autónomas para proponer la revisión de los LIC, a raíz de una evaluación periódica, sin establecer una regularidad concreta de la evaluación (por ejemplo, bienal, trienal, etc.) ni que dicha evaluación periódica requerida a las Regiones y Provincias autónomas sea comunicada mediante formas de publicidad general dirigidas a permitir a los stake-holders presentar observaciones o propuestas?

3)      ¿Se opone a la correcta aplicación de los artículos 9 y 10 de la Directiva Hábitats la disposición nacional (artículo 3, apartado 4 bis, del DPR nº 357 de 1997) que atribuye a las Regiones y a las Provincias autónomas la iniciativa para la revisión de los LIC, sin conferir también una facultad de iniciativa al Estado, al menos con carácter sustitutivo, en el supuesto de inactividad de las Regiones y de las Provincias autónomas?

4)      ¿Se opone a la correcta aplicación de los artículos 9 y 10 de la Directiva Hábitats una disposición nacional (artículo 3, apartado 4 bis, del DPR nº 357 de 1997) que atribuye una facultad de oficio a las Regiones y a las Provincias autónomas para proponer la revisión de los LIC, completamente discrecional y no obligatoria, ni siquiera en el supuesto de que se hayan producido –y comprobado formalmente– fenómenos de contaminación o degradación medioambiental?»

19.      De la petición de decisión prejudicial se desprende que la referencia al artículo 10 de la Directiva sobre los hábitats en estas cuestiones se debe a un descuido. En realidad, el Consiglio di Stato se refiere al artículo 11.

20.      Además, el Consiglio di Stato transmite una cuestión prejudicial de Cascina Tre Pini:

«5)      El procedimiento regulado en el artículo 9 de la Directiva sobre los hábitats, regulado por el legislador nacional mediante el artículo 3, apartado 4 bis, del DPR nº 357/97, ¿ha de entenderse como un procedimiento que debe terminar necesariamente con un acto administrativo, o bien como un procedimiento de resultado meramente facultativo? Por “procedimiento que debe terminar necesariamente con un acto administrativo”, ¿ha de entenderse un procedimiento que, “siempre que concurran los requisitos, debe consistir en la comunicación de la propuesta de las Regiones, a través del Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, a la Comisión Europea”, y sin que ello entrañe consideración alguna sobre si debe entenderse como un procedimiento que puede iniciarse sólo de oficio o también a instancia de parte?»

21.      Por último, la petición de decisión prejudicial contiene seis cuestiones de la Regione Lombardia, que, no obstante, según informa el propio Consiglio di Stato son inadmisibles. (6) Por eso se prescinde de su reproducción aquí.

22.      Han presentado observaciones escritas Cascina Tre Pini s.s., la República Italiana, la República Checa y la Comisión Europea. Salvo la República Checa, dichos intervinientes expusieron sus puntos de vista también en la vista celebrada el 16 de mayo de 2013.

IV.    Apreciación jurídica

A.      Sobre la admisibilidad de las cuestiones planteadas en la petición de decisión prejudicial

23.      Sin ninguna duda, las cuestiones primera a cuarta del Consiglio di Stato, (7) reproducidas en lo que antecede, son admisibles y procede responderlas a continuación.

24.      Sin embargo, la República Checa cuestiona la admisibilidad de las cuestiones planteadas por los intervinientes en el procedimiento nacional. Ciertamente, el artículo 267 TFUE establece una cooperación directa entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales mediante un procedimiento no contencioso, ajeno a toda iniciativa de las partes, en el curso del cual únicamente se invita a éstas a expresar su opinión. A tenor de esta disposición, corresponde al juez nacional y no a las partes del litigio principal plantear una cuestión al Tribunal de Justicia. (8) Aunque ese tribunal tiene la facultad de instar a las partes en el litigio del que conoce a sugerir formulaciones que pueden en su caso acogerse para enunciar las cuestiones prejudiciales, también es cierto que corresponde únicamente a dicho tribunal decidir en último término tanto la forma como el contenido de ésas. (9)

25.      Sin embargo, a diferencia de casos anteriores, en el presente asunto las cuestiones no se recogen en sus observaciones, sino que el órgano jurisdiccional nacional mismo las ha transmitido al Tribunal de Justicia en la propia petición de decisión prejudicial. Y, como expone la Comisión, en el marco del procedimiento establecido en el artículo 267 TFUE, corresponde exclusivamente al juez nacional, que conoce del litigio y que debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse, apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse. (10)

26.      Por lo tanto, existe una presunción de pertinencia de las cuestiones planteadas con carácter prejudicial por los órganos jurisdiccionales nacionales. (11) Y dicha presunción debe cubrir también las cuestiones que el órgano jurisdiccional nacional transmita al Tribunal de Justicia a propuesta de los intervinientes en el procedimiento.

27.      La presunción sólo puede destruirse en casos excepcionales, cuando resulta evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o también cuando el Tribunal de Justicia no dispone de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas. (12)

28.      Sin embargo, la quinta cuestión propuesta por Cascina Tre Pini guarda una evidente estrecha relación con el procedimiento principal, lo que se pone de manifiesto también en el hecho de que se solape con las cuestiones del Consiglio di Stato. Asimismo, la petición de decisión prejudicial contiene la información necesaria para responder a esta cuestión.

29.      En cambio, las seis cuestiones de la Regione Lombardia son de carácter hipotético: según informa el Consiglio di Stato, se refieren a disposiciones que actualmente no existen en el Derecho italiano, por lo que son inadmisibles. (13)

B.      Sobre la respuesta a la petición de decisión prejudicial

30.      La petición de decisión prejudicial versa sobre cuestiones de procedimiento relacionadas con una posible revocación del estatuto de protección de una zona conforme al Derecho de la Unión que la Comisión ha incluido en la lista de zonas de importancia comunitaria.

31.      Se impone una agrupación de las cuestiones de la siguiente manera: Con la primera, la cuarta y la quinta cuestión se pretende aclarar si las autoridades competentes están obligadas por los artículos 9 y 11 de la Directiva sobre los hábitats, a petición motivada de propietarios de terrenos afectados, a estudiar una revisión de los LIC, sobre todo en caso de que se basen en un deterioro de la zona y/o dicho deterioro esté acreditado (véase el número 1). La segunda cuestión persigue averiguar si las autoridades competentes deben estudiar con cierta periodicidad la revisión de los LIC (número 2) y si a este respecto deben facilitar la participación del público (número 3). La tercera cuestión, por último, tiene por objeto la distribución de las competencias dentro del Estado miembro, concretamente la necesidad de una eventual facultad de intervención subsidiaria de las autoridades centrales del Estado para estudiar la revisión de los LIC (número 4).

1.      Sobre la obligación de estudiar una revisión de los LIC

32.      Con las cuestiones primera y cuarta, que en buena parte se solapan con la quinta cuestión de Cascina Tre Pini, el Consiglio di Stato pretende saber si es compatible con los artículos 9 y 11 de la Directiva sobre los hábitats que las autoridades nacionales competentes tengan libertad para proponer o no una revisión de los LIC sin tener en cuenta a tal efecto las solicitudes de los propietarios privados de terrenos ni su información sobre el deterioro de las zonas.

33.      Para responder a esta cuestión procede aclarar, en primer lugar, en qué condiciones se puede plantear una revisión de los LIC con arreglo a la Directiva sobre los hábitats. En ésta no está expresamente previsto. Sin embargo, el artículo 9, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats menciona la posibilidad de estudiar el «cambio de categoría de una zona especial de conservación». Esto implica al mismo tiempo una revisión de los LIC, pues con arreglo al artículo 4, apartado 4, los Estados miembros deben designar como zonas especiales de conservación todos los LIC. En consecuencia, sólo pueden anular esta clasificación si las zonas afectadas dejan de figurar entre los LIC.

34.      A falta de una normativa específica, la supresión o modificación de un LIC debe hacerse mediante el mismo procedimiento que la inclusión de la zona en la lista. Sobre la inclusión de una zona en la lista de LIC, con arreglo al artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre los hábitats, decide la Comisión a propuesta del Estado miembro. En consecuencia, conforme al artículo 4, apartado 1, cuarta frase, los Estados miembros han de proponer, llegado el caso, la adaptación de la lista con arreglo a los resultados de la vigilancia a que se refiere el artículo 11. El artículo 9, segunda frase, indica que dicha adaptación puede incluir el cambio de categoría de un LIC.

35.      Sin embargo, el tenor del artículo 9, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats no permite concluir que exista una obligación de cambiar la categoría de un LIC. Sólo se aclara que la facultad de la Comisión de modificar la lista de LIC incluye también el cambio de la categoría de un LIC.

36.      Por el contrario, la propuesta de adaptar la lista de los LIC, con arreglo al tenor del artículo 4, apartado 1, cuarta frase, de la Directiva sobre los hábitats, no queda a la libre discreción de los Estados miembros: si bien se desprende de las normas relativas al procedimiento de identificación de los lugares que pueden designarse como ZEC, previstas en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva, que los Estados miembros poseen una cierta facultad de apreciación para realizar sus propuestas de lugares, no es menos cierto que deben efectuar esta operación con arreglo a los criterios establecidos por la Directiva. (14) Por lo tanto, siempre que la vigilancia prevista en el artículo 11 impida otra valoración, es decir, cuando las circunstancias apreciadas sólo dejen margen para una propuesta de adaptación de la lista, deben formular las propuestas correspondientes. Especialmente clara resulta la versión inglesa, que utiliza el término «shall», pero también la neerlandesa, conforme a la cual la propuesta se ha de formular cuando sea «nodig», es decir, necesaria.

37.      Sin ninguna duda, tal obligación se corresponde con los objetivos de la Directiva sobre los hábitats de que se incluya en la lista toda nueva zona que sea descubierta. (15)

38.      Pero también es lógico reducir la lista cuando una zona deje de estar en condiciones de contribuir a alcanzar los fines de la Directiva sobre los hábitats. En tal caso no hay ningún motivo para seguir sometiendo dicha zona a sus exigencias. No ayudaría a la conservación de especies y hábitats que las autoridades competentes siguiesen dedicando a la gestión de tal zona unos recursos siempre limitados. También podría conducir a malentendidos o errores acerca de la naturaleza de la red Natura 2000 si incluyese zonas que no contribuyen a sus objetivos.

39.      Sin embargo, en el presente caso lo determinante es el derecho fundamental a la propiedad. La clasificación de las zonas como parte de un LIC limita las posibilidades de su explotación y, por ende, el derecho de propiedad de los titulares de los terrenos afectados. Siempre que se cumplan los requisitos de la protección de la zona, dichas limitaciones a la propiedad en general estarán justificadas por el objetivo de proteger el medio ambiente. (16) Pero si con el tiempo dejan de cumplirse, seguir limitando la explotación de los terrenos constituiría una vulneración de la propiedad, cuando en la Unión no pueden admitirse medidas incompatibles con el respeto de los derechos humanos reconocidos de esta manera. (17)

40.      Por lo tanto, es incompatible con una interpretación y aplicación conforme a los derechos fundamentales del artículo 4, apartado 1, cuarta frase, de la Directiva sobre los hábitats dejar a la libre discreción de las autoridades competentes el examen de una solicitud fundada del propietario de proponer el cambio de la categoría de un LIC.

41.      Sin embargo, cabe preguntarse qué justificación puede suscitar el estudio. Si bastase cualquier razón, se correría el riesgo de que las autoridades competentes hubiesen de examinar una multitud de solicitudes sin perspectivas de éxito, un esfuerzo que no redundaría en el correspondiente provecho de los propietarios ni de Natura 2000.

42.      Con arreglo al artículo 9, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats, el cambio de categoría de un LIC (sólo) se puede estudiar cuando así lo justifique la evolución natural registrada como resultado de la vigilancia a que se refiere el artículo 11.

43.      La petición de decisión prejudicial aporta dos motivos para una eventual revisión: en primer lugar, la explotación del aeropuerto de Malpensa habría causado una degradación medioambiental en las superficies de que se trata, y en segundo lugar el terreno se halla en una zona destinada a obras de transformación de carácter «comercial e industrial».

44.      Ninguna de esas circunstancias es una evolución natural, por lo que no pueden justificar un cambio de categoría del terreno como parte de un LIC con arreglo al artículo 9, segunda frase, de la Directiva sobre los hábitats.

45.      No obstante, la Directiva sobre los hábitats no contiene ninguna disposición que excluya expresamente la revisión de los LIC en virtud de otros tipos de evolución. Por lo tanto, procede analizar si la Directiva obliga a los Estados miembros a proponer la revisión de un LIC cuando algún área se haya visto perjudicada por actividades humanas o cuando esté previsto realizar en ella ciertas actividades incompatibles con su protección con arreglo a la Directiva sobre los hábitats.

46.      El punto de partida de este análisis deben ser los principios para la selección de los LIC. Por otro lado, con arreglo al artículo 4, apartados 1 y 2, de la Directiva sobre los hábitats, sólo pueden tenerse en cuenta exigencias relativas a la conservación de los hábitats naturales así como de la flora y la fauna silvestres o a la constitución de la red. (18) Esto es necesario para alcanzar el objetivo perseguido por el artículo 3, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats de crear la red Natura 2000. Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el anexo I de la Directiva y de hábitats de especies que figuran en el anexo II de la Directiva, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural. (19)

47.      En cambio, en la selección de los LIC no pueden tenerse en cuenta razones distintas de las relativas a la protección de la naturaleza, en particular razones económicas, sociales y culturales, ni particularidades regionales y locales. (20)

48.      En consecuencia, el cambio de categoría sólo estará justificado cuando la zona deje de estar en condiciones de contribuir a la conservación de los hábitats naturales que figuran en el anexo I de la Directiva sobre los hábitats y de la flora y la fauna silvestres que figura en el anexo II, ni para constituir la red Natura 2000. (21)

49.      Ciertamente, no es necesario, pero sí probable, que la explotación del aeropuerto de Malpensa perjudique a las áreas en cuestión de tal manera que ya no puedan realizar la contribución que les corresponde. En cualquier caso, es dudoso que puedan realizarla si se transforman con fines comerciales o industriales conforme al Plan de Área de Malpensa.

50.      No obstante, no todo grave deterioro de un LIC justifica el cambio de categoría, pues el artículo 6, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats obliga a los Estados miembros a proteger los LIC frente al deterioro. Si un Estado miembro incumple dicha obligación respecto de una zona, ello no puede justificar el cambio del estatuto de protección, (22) sino que los Estados miembros deben adoptar las medidas necesarias para restablecer la zona. En particular, ante cualquier indicio de deterioro no pueden permanecer inactivos, sino que a partir de esos indicios deben velar por dotar a la zona de la protección necesaria para que no se siga deteriorando su estado.

51.      Sin embargo, el deber de protección decae en el momento en que la zona sufre un deterioro a raíz de un plan o proyecto autorizado de conformidad con el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva sobre los hábitats. (23) En consecuencia, una evaluación de las repercusiones de la medida sobre los objetivos de conservación de la zona con arreglo al artículo 6, apartado 3, debe poner de manifiesto el deterioro futuro de la zona. No obstante, las autoridades competentes deben haber resuelto, con arreglo al artículo 6, apartado 4, que por razones imperiosas de interés público de primer orden debía adoptarse la medida y no existía ninguna solución alternativa. Además, se deben tomar todas las medidas compensatorias que sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida.

52.      En cualquier caso, al adoptarse el Plan del Área de Malpensa en el año 1999, la zona «Brughiera del Dosso» aún no estaba incluida en la lista de LIC, de manera que aún no era aplicable el artículo 6, apartados 3 y 4, de la Directiva de Hábitats. (24) Si es aplicable también a la autorización de la ampliación del aeropuerto de Malpensa es algo que requeriría comprobaciones adicionales de los tribunales nacionales.

53.      No obstante, desde la inclusión de la zona en la lista rige el deber de protección estatal con arreglo al artículo 6, apartado 2, (25) y en ese caso sólo se puede aceptar un deterioro de la zona por un proyecto previamente aprobado si se evalúan sus repercusiones (si es preciso, a posteriori) con arreglo a los criterios del artículo 6, apartado 3, y se cumplen los requisitos del artículo 6, apartado 4. (26)

54.      Por otro lado, el artículo 6, apartado 2, también puede obligar a los Estados miembros a adoptar medidas destinadas a detener los procesos naturales que puedan alterar el estado de conservación de las especies y de los hábitats naturales en las ZEC. (27)

55.      Por lo tanto, procede responder a las cuestiones primera y cuarta, así como a la quinta cuestión de Cascina Tre Pini que, con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, las autoridades nacionales competentes, a instancias de un propietario de terrenos incluidos en un LIC, deben estudiar si procede proponer a la Comisión excluir dichos terrenos del LIC, siempre que la solicitud esté fundamentada con argumentos de que, pese al cumplimiento del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva, los terrenos ya no pueden contribuir a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres ni a la constitución de la red Natura 2000.

2.      Sobre la necesidad de estudiar periódicamente la revisión de los LIC

56.      Con la primera parte de la segunda cuestión, el Consiglio di Stato pretende aclarar si las autoridades competentes deben estudiar periódicamente, por ejemplo cada dos o tres años, una revisión de los LIC.

57.      La Directiva sobre los hábitats no contiene ninguna norma expresa acerca de los intervalos de dicho estudio. Del análisis de las cuestiones primera, cuarta y quinta sólo se desprende que se debe realizar cuando existan motivos para creer que un LIC o partes de él ya no cumplen los requisitos de protección de la naturaleza.

58.      Sin embargo, los artículos 4, apartado 1, cuarta frase, y 9, apartado 2, de la Directiva sobre los hábitats indican que la vigilancia prevista en el artículo 11 es de gran relevancia para la revisión de los LIC.

59.      El artículo 11 de la Directiva sobre los hábitats obliga a los Estados miembros a vigilar el estado de conservación de las especies y hábitats mencionados en el artículo 2. En consecuencia, los Estados miembros deben vigilar todos los hábitats naturales y toda la flora y fauna silvestres en su zona europea. Además, la vigilancia debe dirigirse a la realización de los objetivos de la Directiva sobre los hábitats, es decir, garantizar la biodiversidad mediante la conservación de dichos hábitats y especies.

60.      La integración de esta disposición en la sección de la Directiva sobre los hábitats dedicada a la protección de las zonas indica que está especialmente dedicada a los LIC. Esto es coherente con su relevancia, pues, con arreglo al artículo 3, apartado 1, los LIC deben garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales de las especies de interés comunitario, (28) es decir, los hábitats y especies que merecen especial protección con arreglo al artículo 1, letras c) y g).

61.      La vigilancia de los LIC debe ser especialmente adecuada para lograr el mantenimiento o el restablecimiento en un estado de conservación favorable de especies y hábitats en cada LIC, fijados como prioridades en el artículo 4, apartado 4, para realizar las medidas de conservación concretas establecidas en el artículo 6, apartado 1, y para cumplir las obligaciones de protección impuestas por el artículo 6, apartado 2.

62.      Al considerar dichos objetivos, necesariamente se contemplan las circunstancias que pueden hacer necesaria una revisión de los LIC en el sentido de un cambio de su categoría.

63.      Si en la vigilancia se aprecian los elementos correspondientes, las autoridades competentes deberán evaluar las necesarias consecuencias. A este respecto, en primer lugar se han de considerar medidas complementarias de protección del LIC y para el restablecimiento de los elementos deteriorados. No obstante, en caso de que puedan darse los requisitos expuestos para suprimir el estatuto de protección, éstos también deben ser analizados para evitar una limitación injustificada de la propiedad sobre los terrenos afectados.

64.      Los requisitos mínimos en cuanto a los intervalos temporales de las medidas de vigilancia se deducen de la cooperación con la Comisión que la Directiva sobre los hábitats prevé. El artículo 9, primera frase, obliga a la Comisión a considerar los resultados de la vigilancia y a evaluar en su conjunto la contribución de Natura 2000 a la realización de los objetivos de la Directiva. Con arreglo al artículo 17 de la Directiva sobre los hábitats, cada seis años los Estados miembros deben presentar a tal fin a la Comisión un informe que incluya, en particular, los principales resultados de la vigilancia a que se refiere el artículo 11.

65.      Por lo tanto, los Estados miembros deben organizar el calendario de su vigilancia de tal manera que la Comisión cada seis años reciba de ellos información actualizada sobre los hábitats y especies vigilados y, en particular, sobre los LIC.

66.      Sin embargo, los Estados miembros difícilmente podrán cumplir sus obligaciones en relación con los LIC si se limitan a controlarlos con intervalos de seis años. De esa manera no será posible asegurar ni la necesaria protección de las zonas, ni la garantía de las prioridades establecidas ni la realización de las medidas de conservación. La obligación de vigilancia es de carácter continuo. Sólo la intensidad de la vigilancia precisa varía en función de las circunstancias.

67.      En resumen, procede responder a la primera parte de la segunda cuestión en el sentido de que los Estados miembros están obligados a organizar la vigilancia de los LIC con arreglo a los artículos 11 y 17 de la Directiva sobre los hábitats de tal manera que puedan protegerlos y gestionarlos adecuadamente y que al menos cada seis años puedan transmitir a la Comisión información actualizada sobre el estado de los LIC, en que se exponga, en particular, si los LIC contribuyen a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres o a la constitución de la red Natura 2000.

3.      Sobre la segunda parte de la segunda cuestión

68.      La segunda parte de la segunda cuestión persigue averiguar si las autoridades competentes, al estudiar la revisión de los LIC, deben promover la participación del público.

69.      Tampoco esta cuestión está expresamente regulada en la Directiva sobre los hábitats. No obstante, respecto de los propietarios de los terrenos afectados, se deducen ciertas exigencias de los principios generales del Derecho de la Unión, especialmente del derecho a ser oído. (29)

70.      En efecto, el respeto del derecho de defensa constituye un principio general del Derecho de la Unión que resulta de aplicación cuando la administración se propone adoptar un acto lesivo para una persona. Conforme a este principio debe permitirse a los destinatarios de decisiones que afecten sensiblemente a sus intereses dar a conocer eficazmente su punto de vista sobre los elementos en los que la administración vaya a basar su decisión. A tal efecto, deben disfrutar de un plazo suficiente. (30)

71.      Esta obligación recae sobre las administraciones de los Estados miembros cuando adoptan decisiones que entran en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, aun cuando la legislación comunitaria aplicable no establezca expresamente tal formalidad. Por lo que respecta a la aplicación de este principio, hay que precisar que, cuando éstos no se fijan, como en el asunto principal, por el Derecho de la Unión, se regularán por el Derecho nacional siempre que, por una parte, sean equivalentes a aquellos de los que disfrutan los particulares o las empresas en situaciones de Derecho nacional comparables (principio de equivalencia) y, por otra parte, que no hagan prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio del derecho de defensa conferido por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad). (31)

72.      El examen de si procede proponer a la Comisión la revisión de los LIC sirve al cumplimiento de la Directiva sobre los hábitats, por lo que está comprendida dentro del ámbito de aplicación del Derecho de la Unión. Aunque los propietarios de los terrenos afectados no sean nunca destinatarios de una decisión de proponer a la Comisión un cambio de categoría o de renunciar a tal propuesta, dicha decisión puede afectar sensiblemente a sus intereses. Si las autoridades competentes no proponen a la Comisión el cambio de categoría de un LIC, los terrenos afectados seguirán sujetos a la protección de la zona, lo que puede disminuir sustancialmente sus posibilidades de uso. En cambio, la propuesta de revisión puede perjudicar al interés de percibir una subvención económica para la explotación conforme a los objetivos de conservación.

73.      Por lo tanto, procede responder a la segunda parte de la segunda cuestión prejudicial que los Estados miembros, cuando estudian si procede proponer a la Comisión una adaptación de la lista de LIC, deben brindar a los propietarios de los terrenos afectados por dichos cambios ocasión de formular sus observaciones.

4.      Sobre la tercera cuestión

74.      Con la tercera cuestión se pretende dilucidar si es compatible con los artículos 9 y 11 de la Directiva sobre los hábitats atribuir a las Regiones y Provincias autónomas la iniciativa para la revisión de los LIC, sin conferir también una facultad de iniciativa al Estado, al menos con carácter sustitutivo, en el supuesto de inactividad de las Regiones y de las Provincias autónomas.

75.      Pero también a este respecto es de mayor relevancia el artículo 4, apartado 1, cuarta frase, de la Directiva sobre los hábitats que el artículo 9, por lo que se ha de considerar también la primera de esas disposiciones.

76.      Aunque hay disposiciones del Derecho de la Unión que imponen exigencias a las autoridades administrativas encargadas de su ejecución, (32) cuando una Directiva no contenga tales exigencias se mantiene la regla de que, con arreglo al artículo 288 TFUE, apartado 3, la directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios. (33) Esto afecta, en particular, a la determinación de las autoridades competentes. Lo único que exige el Derecho de la Unión es que la transposición, incluida la determinación de las autoridades competentes, asegure efectivamente la plena aplicación de la Directiva de modo suficientemente claro y preciso. (34)

77.      En todo caso, parece razonable la competencia de las autoridades regionales para aplicar la Directiva sobre los hábitats y, en particular, su artículo 4, apartado 1, cuarta frase, ya que la protección y gestión de los LIC exige conocimientos concretos de la situación sobre el terreno.

78.      El Derecho de la Unión tampoco exige que la competencia de las autoridades regionales se complemente con una competencia subsidiaria de las autoridades del Estado central. Por otro lado, es dudoso que una competencia así sea necesaria para una adecuada ejecución de dichas disposiciones. Si el Estado central no dispone de organismos competentes sobre el terreno, difícilmente podrán sus servicios en la capital apreciar qué medidas son necesarias.

79.      Ciertamente, no se puede descartar que las autoridades competentes de la Lombardia hayan infringido la Directiva sobre los hábitats en relación con las solicitudes de Cascina Tre Pini. Sin embargo, aunque se acreditase tal infracción, esto no probaría que dichas autoridades no están capacitadas para garantizar la plena aplicación de la Directiva.

80.      Por lo tanto, se ha de responder a la tercera cuestión que una disposición nacional que atribuye a las Regiones y a las Provincias autónomas la iniciativa para la revisión de los LIC, sin conferir también una facultad de iniciativa al Estado, al menos con carácter sustitutivo, en el supuesto de inactividad de las Regiones y de las Provincias autónomas, no impide la correcta aplicación de los artículos 4, apartado 1, cuarta frase; 9 y 11 de la Directiva sobre los hábitats.

V.      Conclusión

81.      En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la petición de decisión prejudicial del siguiente modo:

«1)      Con arreglo al artículo 4, apartado 1, cuarta frase, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, las autoridades nacionales competentes, a instancias de un propietario de terrenos incluidos en un lugar de importancia comunitaria, deben estudiar si procede proponer a la Comisión excluir dichos terrenos del lugar de importancia comunitaria, siempre que la solicitud esté fundamentada con argumentos de que, pese al cumplimiento del artículo 6, apartados 2 a 4, de la Directiva, los terrenos ya no pueden contribuir a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres ni a la constitución de la red Natura 2000.

2)      Los Estados miembros están obligados a organizar la vigilancia de los lugares de importancia comunitaria con arreglo a los artículos 11 y 17 de la Directiva 92/43 de tal manera que puedan protegerlos y gestionarlos adecuadamente y que al menos cada seis años puedan transmitir a la Comisión información actualizada sobre el estado de los lugares, en que se exponga, en particular, si los lugares contribuyen a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres o a la constitución de la red Natura 2000.

3)      Los Estados miembros, cuando estudian si procede proponer a la Comisión una adaptación de la lista de lugares de importancia comunitaria, deben brindar a los propietarios de los terrenos afectados por dichos cambios ocasión de formular sus observaciones.

4)      Una disposición nacional que atribuye a las Regiones y a las Provincias autónomas la iniciativa para la revisión de los lugares de importancia comunitaria, sin conferir también una facultad de iniciativa al Estado, al menos con carácter sustitutivo, en el supuesto de inactividad de las Regiones y de las Provincias autónomas, no impide la correcta aplicación de los artículos 4, apartado 1, cuarta frase; 9 y 11 de la Directiva 92/43.»


1 –      Lengua original: alemán.


2 – Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7), en su versión resultante de la Directiva 2006/105/CE del Consejo, de 20 de noviembre de 2006, por la que se adaptan las Directivas 73/239/CEE, 74/557/CEE y 2002/83/CE en el ámbito del medio ambiente, con motivo de la adhesión de Bulgaria y Rumanía (DO L 363, p. 368).


3 – La petición de decisión prejudicial expresa un número erróneo.


4 – Decisión 2004/798/UE de la Comisión, de 7 de diciembre de 2004, por la que se adopta, de conformidad con la Directiva 92/43/CEE del Consejo, la lista de lugares de importancia comunitaria de la región biogeográfica continental (DO L 382, p. 1).


5 – Según http://natura2000.eea.europa.eu


6 – Véase el punto 27 de las presentes conclusiones.


7 – Punto 18 de las presentes conclusiones.


8 – Sentencias de 9 de diciembre de 1965, Singer (44/65, Rec. p. 1191); y de 6 de julio de 2000, ATB y otros (C‑402/98, Rec. p. I‑5501), apartado 29, y de 15 de octubre de 2009, Hochtief y Linde-Kca-Dresden (C‑138/08, Rec. p. I‑9889), apartados 20 y 21.


9 – Sentencia de 21 de julio de 2011, Kelly (C‑104/10, Rec. p. I‑6813), apartado 65.


10 – Sentencias de 15 de diciembre de 1995, Bosman (C‑415/93, Rec. p. I‑4921), apartado 59, y de 26 de febrero de 2013, Åkerberg Fransson (C‑617/10), apartado 39.


11 – Sentencias de 7 de septiembre de 1999, Beck y Bergdorf (C‑355/97, Rec. p. I‑4977), apartado 22; de 15 de mayo de 2003, Salzmann (C‑300/01, Rec. p. I‑4899), apartado 31, y Åkerberg Fransson, citada en la nota 10, apartado 40.


12 – Sentencias Beck y Bergdorf, citada en la nota 11, apartado 22, y Åkerberg Fransson, citada en la nota 10, apartado 40.


13 – Véase la sentencia Åkerberg Fransson, citada en la nota 10, apartado 41.


14 – Sentencias de 11 de septiembre de 2001, Comisión/Irlanda (C‑67/99, Rec. p. I‑5757), apartado 33; Comisión/Alemania (C‑71/99, Rec. p. I‑5811), apartado 26, y Comisión/Francia (C‑220/99, Rec. p. I‑5831), apartado 30.


15 – Véase la sentencia de 15 de marzo de 2012, Comisión/Chipre (C‑340/10), apartados 24 y 27.


16 – Sentencia de 15 de enero de 2013, Križan y otros (C‑416/10), apartados 113 a 115.


17 – Véanse las sentencias de 18 de junio de 1991, ERT (C‑260/89, Rec. p. I‑2925), apartado 41; de 12 de junio de 2003, Schimdberger (C‑112/00, Rec. p. I‑5659), apartado 73, y de 3 de septiembre de 2008, Kadi y Al Barakaat International Foundation/Consejo y Comisión (C‑402/05 P y C‑415/05 P, Rec. p. I‑6351), apartado 284.


18 – Véanse las sentencias de 7 de noviembre de 2000, First Corporate Shipping (C‑371/98, Rec. p. I‑9235), apartado 16, y de 14 de enero de 2010, Stadt Papenburg (C‑226/08, Rec. p. I‑131), apartado 30.


19 – Véanse las sentencias citadas en la nota 18, First Corporate Shipping, apartados 19 y 20, y Stadt Papenburg, apartado 31.


20 – Sentencia Stadt Papenburg, citada en la nota 18, apartados 31 y 32.


21 – Véase, en este sentido, la sentencia de 13 de julio de 2006, Comisión/Portugal (C‑191/05, Rec. p. I‑6853), apartado 13.


22 – Véase, en este sentido, la sentencia de 13 de diciembre de 2007, Comisión/Irlanda (C‑418/04, Rec. p. I‑10947), apartados 83 a 86.


23 – Sentencias Comisión/Irlanda, citada en la nota 22, apartados 250 y 251, y de 24 de noviembre de 2011, Comisión/España (C‑404/09, Rec. p. I‑11853), apartado 122.


24 – Véanse las sentencias de 13 de enero de 2005, Dragaggi y otros (C‑117/03, Rec. p. I‑167), apartado 25, y de 11 de septiembre de 2012, Nomarchiaki Aftodioikisi Aitoloakarnanias y otros (C‑43/10), apartado 101.


25 – Sentencias Stadt Papenburg, citada en la nota 18, apartado 30, y Comisión/España, citada en la nota 23, apartado 125.


26 – Sentencia Comisión/España, citada en la nota 23, apartados 156 y 157.


27 – Sentencia de 20 de octubre de 2005, Comisión/Reino Unido (C‑6/04, Rec. p. I‑9017), apartado 34.


28 – Véase la nota 18.


29 – Sobre la relación entre este principio y el artículo 41, apartado 2, letra a), de la Carta de los Derechos Fundamentales, véanse mis conclusiones presentadas el 6 de junio de 2013 en el asunto aún pendiente Sabou (C‑276/12).


30 – Sentencias de 24 de octubre de 1996, Comisión/Lisrestal y otros (C‑32/95 P, Rec. p. I‑5373), apartado 21; de 18 de diciembre de 2008, Sopropé (C‑349/07, Rec. p. I‑10369), apartados 36 y 37; de 1 de octubre de 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Consejo (C‑141/08 P, Rec. p. I‑9147), apartado 83, y de 22 de noviembre de 2012, M. (C‑277/11), apartados 81 a 87.


31 – Sentencia Sopropé, citada en la nota 30, apartado 38.


32 – Véase, por ejemplo, sobre el artículo 6, apartado 3, de la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (DO L 197, p. 30), la sentencia de 20 de octubre de 2011, Seaport y otros (C‑474/10, Rec. p. I‑10227), apartados 42 y ss.


33 – Sentencias Comisión/Irlanda, citada en la nota 22, apartado 157, y de 14 de octubre de 2010, Comisión/Austria (C‑535/07, Rec. p. I‑9483), apartado 60.


34 – Sentencias de 27 de abril de 1988, Comisión/Francia (252/85, Rec. p. 2243), apartado 5; de 12 de julio de 2007, Comisión/Austria (C‑507/04, Rec. p. I‑5939), apartado 89, y de 27 de octubre de 2011, Comisión/Polonia (C‑311/10, no publicada en la recopilación), apartado 40.