WYROK TRYBUNAŁU (pierwsza izba)
z dnia 28 listopada 2013 r.(*)
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Dyrektywa 91/271/EWG – Oczyszczanie ścieków komunalnych – Wyrok Trybunału stwierdzający uchybienie – Niewykonanie – Artykuł 260 TFUE – Kary pieniężne – Nałożenie okresowej kary pieniężnej i ryczałtu
W sprawie C‑576/11
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 260 TFUE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 18 listopada 2011 r.,
Komisja Europejska, reprezentowana przez O. Beynet, a także B. Simona oraz E. Manhaevego, działających w charakterze pełnomocników, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Wielkiemu Księstwu Luksemburga, reprezentowanemu przez P. Frantzen oraz C. Schiltza, działających w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
popieranemu przez:
Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, reprezentowane przez S. Behzadi-Spencer, C. Murrell oraz S. Ford, działające w charakterze pełnomocników,
interwenient,
TRYBUNAŁ (pierwsza izba),
w składzie: A. Tizzano, prezes izby, A. Borg Barthet (sprawozdawca), i E. Levits, sędziowie,
rzecznik generalny: Y. Bot,
sekretarz: M. Ferreira, główny administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 24 kwietnia 2013 r.,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 W swej skardze Komisja Europejska wnosi do Trybunału o:
– stwierdzenie, że nie podejmując środków niezbędnych dla zapewnienia wykonania wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C‑452/05 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Wielkie Księstwo Luksemburga uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 260 ust. 1 TFUE;
– nałożenie na Wielkie Księstwo Luksemburga obowiązku zapłaty na rzecz Komisji okresowej kary pieniężnej w wysokości 11 340 EUR za każdy dzień zwłoki w wykonaniu ww. wyroku wydanego w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi począwszy od dnia, w którym zostanie wydany wyrok w niniejszej sprawie aż do dnia, w którym zostanie wykonany wspomniany wyrok w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi;
– nakazanie Wielkiemu Księstwu Luksemburga zapłaty na rzecz Komisji dziennej stawki ryczałtu w wysokości 1248 EUR, licząc od dnia ogłoszenia ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi do dnia ogłoszenia wyroku w niniejszej sprawie albo do dnia, w którym ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi zostanie wykonany, jeżeli nastąpi to wcześniej, oraz
– obciążenie Wielkiego Księstwa Luksemburga kosztami postępowania.
Ramy prawne
2 W art. 1 dyrektywy Rady 91/271/EWG z dnia 21 maja 1991 r. dotyczącej oczyszczania ścieków komunalnych (Dz.U. L 135, s. 40 – wyd. spec. w jęz. polskim, rozdz. 15, t. 2, s. 26) zostały określone następujące cele:
„Niniejsza dyrektywa dotyczy zbierania, oczyszczania i odprowadzania ścieków komunalnych oraz oczyszczania i odprowadzania ścieków z niektórych sektorów przemysłu.
Celem niniejszej dyrektywy jest ochrona środowiska przed niekorzystnymi skutkami odprowadzania wspomnianych wyżej ścieków”.
3 W art. 2 pkt 6 dyrektywy 91/271 zdefiniowano „RLM (równoważną liczbę mieszkańców)” jako „ładunek organiczny ulegający biodegradacji, wyrażony pięciodobowym biochemicznym zapotrzebowaniem tlenu (BZT5), w ilości 60 g tlenu na dzień”.
4 Artykuł 5 dyrektywy stanowi:
„1. Do celów ust. 2 państwa członkowskie do dnia 31 grudnia 1993 r. określają obszary wrażliwe, zgodnie z kryteriami ustanowionymi w załączniku II.
2. Państwa członkowskie zapewniają, że ścieki komunalne odprowadzane do systemów zbierania, przed odprowadzeniem do obszarów wrażliwych, poddawane są bardziej rygorystycznemu oczyszczaniu niż określone w art. 4 najpóźniej do dnia 31 grudnia 1998 r., w odniesieniu do wszystkich zrzutów z aglomeracji o RLM wynoszącej ponad 10 000.
[...]
4. Alternatywnie wymagania wobec poszczególnych oczyszczalni określone w ust. 2 i 3 mogą nie mieć zastosowania do obszarów wrażliwych, w przypadkach gdy można wykazać, że minimalne zmniejszenie całkowitego ładunku ścieków doprowadzanych do wszystkich oczyszczalni ścieków komunalnych na tym obszarze wynosi co najmniej 75% w odniesieniu do fosforu ogólnego i co najmniej 75% w odniesieniu do azotu ogólnego.
5. Zrzuty z oczyszczalni ścieków komunalnych położonych w odpowiednich zlewniach obszarów wrażliwych, które przyczyniają się do zanieczyszczenia tych obszarów, podlegają przepisom ust. 2–4.
W przypadkach gdy powyższe zlewnie położone są częściowo lub całkowicie w innym państwie członkowskim, stosuje się przepisy art. 9.
[...]
8. Państwo członkowskie nie musi wskazywać obszarów wrażliwych do celów niniejszej dyrektywy, jeśli na całym swoim obszarze wprowadziło oczyszczanie na podstawie przepisów zawartych w ust. 2–4”.
Wyrok w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi
5 W ramach uwag przedstawionych przed Trybunałem w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi Wielkie Księstwo Luksemburga podniosło, że krajowy plan działania mający na celu modernizację oczyszczalni ścieków komunalnych został wdrożony w celu zapewnienia przestrzegania przepisów krajowych transponujących dyrektywę 91/271. I tak państwo to uznało, że zmniejszenie całkowitego ładunku azotu powinno wynieść 75% najpóźniej w 2008 r., po ukończeniu modernizacji wskazanych oczyszczalni ścieków.
6 Z kolei Komisja uznała, że w ośmiu z jedenastu aglomeracji, w których RLM przekracza 10 000, nie spełniono wymogów dyrektywy 91/271.
7 W ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi Trybunał stwierdził, że nie będąc w stanie udowodnić, iż minimalne zmniejszenie całkowitego ładunku ścieków doprowadzanych do wskazanych oczyszczalni ścieków wynosi co najmniej 75% w odniesieniu do azotu ogólnego, Wielkie Księstwo Luksemburga uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na mocy art. 5 ust. 4 dyrektywy 91/271.
Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi
8 W ramach kontroli wykonania ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, w dniu 6 grudnia 2006 r. Komisja zwróciła się do Wielkiego Księstwa Luksemburga o przedstawienie opisu środków podjętych w celu wykonania tego wyroku.
9 W wezwaniu do usunięcia uchybienia wystosowanym w dniu 27 marca 2007 r. Komisja poinformowała Wielkie Księstwo Luksemburga, że nie otrzymała dotąd żadnego powiadomienia o środkach podjętych przez to państwo członkowskie w celu wykonania ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi. Wielkie Księstwo Luksemburga udzieliło odpowiedzi na to wezwanie w dniu 7 sierpnia 2007 r.
10 Po otrzymaniu tej odpowiedzi, uznanej za niesatysfakcjonującą, w dniu 23 października 2007 r. Komisja skierowała do Wielkiego Księstwa Luksemburga uzasadnioną opinię. Państwo to ustosunkowało się do owej opinii pismami z dnia 21 stycznia 2008 r. i z dnia 23 grudnia 2009 r.
11 W dniu 28 czerwca 2010 r. skierowano do Wielkiego Księstwa Luksemburga dodatkowe wezwanie do usunięcia uchybienia, na które państwo to udzieliło odpowiedzi pismem z dnia 17 września 2010 r., a także pismami z dnia 12 maja 2011 r. i 28 czerwca 2011 r.
12 W świetle udzielonych przez Wielkie Księstwo Luksemburga odpowiedzi Komisja uznała, że państwo to w dalszym ciągu nie wykonało w pełni ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, gdyż w wypadku sześciu oczyszczalni ścieków obsługujących aglomeracje, w których RLM przekracza 10 000, pod koniec 2010 r. wciąż nie zostały wypełnione zobowiązania określone w art. 5 ust. 4 dyrektywy 91/271.
13 Zważywszy, że Wielkie Księstwo Luksemburga nie podjęło w terminie środków, które zapewniają wykonanie ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, Komisja podjęła decyzję o wniesieniu niniejszej skargi.
Rozwój wydarzeń w toku niniejszego postępowania
14 Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 16 kwietnia 2012 r. Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej zostało dopuszczenie do sprawy w charakterze interwenienta popierającego stanowisko Wielkiego Księstwa Luksemburga.
15 Z wyjaśnień złożonych na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. wynika, że Komisja i Wielkie Księstwo Luksemburga posługiwały się rożnymi metodami rachunkowymi, w celu zmierzenia stopnia, w jakim wskazane oczyszczalnie ścieków spełniają przewidziane prawem wymogi.
16 Według Komisji Wielkie Księstwo Luksemburga ocenia oczyszczalnie, które obsługują miasto Luksemburg, na podstawie kryterium 15 mg azotu ogólnego na litr, podczas gdy w tabeli nr 2 zawartej w załączniku I do dyrektywy 91/271, w odniesieniu do aglomeracji przekraczających 100 000 RLM należy spełnić kryteria 10 mg azotu ogólnego na litr. Tak więc w świetle kryteriów zastosowanych przez Komisję wymogów nie spełniają cztery oczyszczalnie, podczas gdy Wielkie Księstwo Luksemburga stoi na stanowisku, że już tylko dwie z sześciu oczyszczalni nie odpowiadają wymogom.
17 Na rozprawie Wielkie Księstwo Luksemburga wskazało bowiem, że tylko dwie oczyszczalnie nie spełniają wymogów dyrektywy 91/271, a mianowicie oczyszczalnie w Bonnevoie i Bleesbruck. Jeśli chodzi o tę pierwszą, to prace powinny zostać ukończone najpóźniej w 2014 r. Jeśli zaś chodzi o drugą ze wskazanych oczyszczalni, to pełnomocnik tego państwa członkowskiego nie był w stanie podać dokładnej daty zakończenia prac, przy czym wskazał, że powinny one w każdym razie potrwać dłużej niż prace przewidziane dla oczyszczalni w Bonnevoie.
W przedmiocie uchybienia
Argumentacja stron
18 W odniesieniu do zarzucanego uchybienia Komisja przypomina, że zgodnie z art. 260 ust. 1 TFUE, jeśli Trybunał stwierdza, iż państwo członkowskie uchybiło jednemu z zobowiązań, które na nim ciążą na mocy traktatu FUE, państwo to jest zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku Trybunału. Co się tyczy terminu, w jakim powinno nastąpić wykonanie wyroku, Komisja wyjaśnia, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem troska o bezzwłoczne i jednolite stosowanie prawa Unii wymaga, by wykonanie to rozpoczęło się bezzwłocznie oraz by zostało zakończone w najkrótszym możliwym terminie (wyrok z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie C‑121/07 Komisja przeciwko Francji, Zb.Orz. s. I‑9159, pkt 21 i przytoczone tam orzecznictwo).
19 Wielkie Księstwo Luksemburga zasygnalizowało zmianę sytuacji w odniesieniu do sześciu oczyszczalni ścieków, których dotyczy postępowanie. Państwo to przedstawiło informacje dotyczące sześciu oczyszczalni oraz wyjaśnienia odnoszące się do zarzucanych naruszeń.
20 Co się tyczy oczyszczalni ścieków w Übersyren, Wielkie Księstwo Luksemburga wyjaśniło, że do oczyszczalni tej trafiają ścieki z portu lotniczego w Luksemburgu. Wyjątkowo obfite opady śniegu w grudniu 2010 r. były przyczyną nadzwyczajnego przekroczenia wartości dla tego miesiąca, ze względu na ilość produktów zastosowanych z jednej strony do udrożnienia pasów startowych, dróg kołowania i płyt lotniskowych, a z drugiej strony do odladzania samolotów przed startem. Brak zgodności z parametrem „biochemiczne zapotrzebowanie na tlen” był rezultatem użycia w tym okresie dużych ilości glikolu jako środka do odladzania skrzydeł samolotów. Przekroczenie wartości granicznej dla tego parametru nie miało wpływu na usuwanie substancji azotowych, wobec czego – wbrew temu, co najwyraźniej sugeruje Komisja – wnioski, jakie władze krajowe mogły wyciągnąć z wyników analizy, nie były niespójne.
21 Według Wielkiego Księstwa Luksemburga złe wyniki uzyskane tylko w grudniu 2010 r. były źródłem niezgodności z wymogami oczyszczalni w Übersyren w całym 2010 r., podczas gdy przynajmniej od 2003 r. wyniki tej oczyszczalni były zgodne z wartościami przewidzianymi w dyrektywie 91/271. Ujawnione dotąd wartości dotyczące 2011 r. potwierdzają bowiem, że chodziło tu o zdarzenie nadzwyczajne.
22 Co się tyczy oczyszczalni ścieków w Beggen, Wielkie Księstwo Luksemburga wskazuje, że oczyszczalnia ta została uruchomiona w pierwszej połowie 2011 r. i że jest ona zdecydowanie największą oczyszczalnią ścieków w kraju. Wydajność tej oczyszczalni wynosi 300 000 RLM i jest trzykrotnie wyższa niż wydajność drugiej co do wielkości oczyszczalni ścieków w kraju. Oczyszcza ona połowę ścieków generowanych przez aglomerację Luksemburga. Jej wyniki stale się poprawiają i uprawniają wniosek, że oczyszczalnia ta jest bliska osiągnięcia wymaganych wyników.
23 Wyniki uzyskane w odniesieniu do oczyszczalni w Hesperange również świadczą o tym, że oczyszczalnia ta spełnia wymogi określone w dyrektywie 91/271.
24 Ze względu na wyjątkowo niesprzyjające warunki meteorologiczne w zimie 2010 r. powstało niewielkie opóźnienie w budowie oczyszczalni ścieków w Mersch, wobec czego oddanie do użytku pierwszego etapu, o wydajności umożliwiającej oczyszczanie ilości ścieków wystarczającej do zaspokojenia bieżących potrzeb, powinno nastąpić w pierwszym kwartale 2012 r., a nie w trzecim kwartale 2011 r.
25 W wyniku renegocjacji z wyłonionym w przetargu wykonawcą robót zamówienie na roboty w zakresie instalacji kolektora mającego zapewnić transport ścieków obecnie oczyszczanych w oczyszczalni w Bonnevoie do oczyszczalni w Beggen zostało udzielone na początku października 2011 r. Prace budowlane już się rozpoczęły, a czas ich realizacji określono na 900 dni.
26 Wielkie Księstwo Luksemburga wskazuje wreszcie, że projekt rozbudowy i modernizacji oczyszczalni ścieków w Bleesbruck jest w fazie przygotowania i że powinien on w każdym razie uwzględniać wyniki oceny oddziaływania na środowisko, która jest w toku.
27 Wielkie Księstwo Luksemburga stwierdza ostatecznie, że chociaż sankcje powinny być proporcjonalne i odstraszające, to roboty realizowane w celu wykonania przez to państwo ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi są w toku i nie mogą zostać przyspieszone. Nie chodzi tu bowiem o samo wydanie aktu prawnego przez parlament, ale o wykonanie prac w zakresie budowy bądź przebudowy i dostosowania do wymogów określonych w tym wyroku.
Ocena Trybunału
28 Zgodnie z art. 260 ust. 2 TFUE, jeżeli Komisja uzna, że państwo członkowskie nie podjęło środków zapewniających wykonanie wyroku Trybunału, może wnieść sprawę do Trybunału, po umożliwieniu temu państwu przedstawienia uwag, wskazując wysokość ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej do zapłacenia przez to państwo członkowskie, jaką uzna za odpowiednią do okoliczności.
29 W tym względzie datą odniesienia dla oceny istnienia uchybienia na podstawie art. 260 ust. 1 TFUE jest data upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia wydanym na podstawie tego postanowienia (wyroki: z dnia 11 grudnia 2012 r. w sprawie C‑610/10 Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 67; z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie C‑241/11 Komisja przeciwko Republice Czeskiej, pkt 23).
30 W niniejszej sprawie, jak przyznało Wielkie Księstwo Luksemburga na rozprawie, przynajmniej w odniesieniu do dwóch oczyszczalni ścieków państwo to nie dostosowało się do wymogów określonych w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi. A zatem bezsporne jest, że w okresie dwóch miesięcy od otrzymania przez to państwo członkowskie dodatkowego wezwania do usunięcia uchybienia, o którym mowa w pkt 11 niniejszego wyroku, czyli do dnia 28 sierpnia 2010 r., państwo to nie podjęło tak czy inaczej wszystkich środków zapewniających wykonanie rzeczonego wyroku.
31 W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że nie podejmując niezbędnych środków prowadzących do wykonania ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, Wielkie Księstwo Luksemburga uchybiło zobowiązaniom, które na nim ciążą na podstawie art. 260 ust. 1 TFUE.
W przedmiocie kar pieniężnych
Argumentacja stron
32 Komisja wnosi do Trybunału o nakazanie Wielkiemu Księstwu Luksemburga zapłaty, po pierwsze, ryczałtu w kwocie 1248 EUR pomnożonego przez liczbę dni między ogłoszeniem ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi a datą wyroku Trybunału, który zostanie wydany w niniejszym postępowaniu, lub datą pełnego wykonania tego wyroku, a także, po drugie, dziennej okresowej kary pieniężnej w wysokości 11 340 EUR od daty drugiego ze wskazanych wyroków do dnia całkowitego wykonania przez to państwo członkowskie pierwszego ze wskazanych wyroków.
33 Powołując się na wytyczne zawarte w komunikacie z dnia 13 grudnia 2005 r. zatytułowanym „Stosowanie art. 228 traktatu WE” [SEC(2005) 1658], uaktualnionym przez komunikat z dnia 20 lipca 2010 r. zatytułowany „Stosowanie art. 260 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej – aktualizacja danych wykorzystywanych do obliczania kwot ryczałtowych oraz okresowych kar pieniężnych, wskazywanych Trybunałowi Sprawiedliwości przez Komisję w ramach postępowań w sprawie uchybienia” [SEC(2010) 923/3], Komisja twierdzi, że kary finansowe należy ustalać na podstawie wagi naruszenia, czasu jego trwania i przy uwzględnieniu konieczności zapewnienia odstraszającego skutku sankcji w celu zapobieżenia powrotom do naruszenia.
34 W pierwszej kolejności, w odniesieniu do wagi naruszenia, Komisja proponuje zastosować sankcje obliczone na podstawie współczynnika wagi naruszenia wynoszącego 6 na 20, biorąc pod uwagę zarówno znaczenie naruszonych przepisów prawa Unii, a mianowicie przepisów dyrektywy mającej na celu ochronę zdrowia oraz środowiska naturalnego, jak również skutki niewykonania wskazanego wyroku dla interesów ogólnych i indywidualnych, a także poziom wynikającego stąd ryzyka zanieczyszczenia środowiska.
35 Następnie, co się tyczy kryterium czasu trwania naruszenia, Komisja utrzymuje, że wysokość ryczałtu należy obliczyć na podstawie okresu, jaki upłynął między dniem ogłoszenia ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, którego wykonanie dochodzone jest w niniejszym postępowaniu, a dniem, w którym instytucja ta postanowiła wszcząć postępowanie przed Trybunałem, czyli około 59 miesięcy, któremu to okresowi – w myśl komunikatu z dnia 13 grudnia 2005 r. – odpowiada współczynnik czasu trwania wynoszący 3.
36 Wreszcie w odniesieniu do konieczności wymierzenia sankcji odstraszającej, w celu zapobieżenia powrotom do naruszenia, Komisja ustaliła – na podstawie komunikatu z dnia 20 lipca 2010 r. – współczynnik „n”, biorąc pod uwagę zdolność Wielkiego Księstwa Luksemburga do zapłaty kary.
37 W swych uwagach pisemnych i ustnych Wielkie Księstwo Luksemburga podnosi, że przy ocenie wagi, a nawet czasu trwania uchybienia należy wiąż pod uwagę starania i ulepszenia, a także zakres prac koniecznych do wykonania ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi. I tak mając na względzie okoliczność, że wykonanie tego wyroku nie może sprowadzać się jedynie do wydania aktu prawnego, ale wymaga wielu czynności w zakresie projektowania, pozyskiwania wykonawców (będącego źródłem pewnych opóźnień) oraz robót, czas potrzebny do wykonania wyroku jest siłą rzeczy dłuższy niż czas potrzebny do samego przyjęcia aktu prawnego.
38 Wielkie Księstwo Luksemburga dodaje, że wagę naruszenia należy oceniać w świetle tych aspektów. Dłuższy czas dostosowania się do treści wyroku w konkretnym przypadku nie musi uzasadniać, według tego państwa członkowskiego, surowszej oceny wagi naruszenia, a tym samym nałożenia wyższego ryczałtu.
39 Zjednoczone Królestwo uważa, że w przypadku realizacji na szeroką skalę projektów infrastrukturalnych, takich jak projekty omawiane w niniejszej sprawie, Komisja powinna przewidzieć rozsądny termin ich wykonania uwzględniający szereg parametrów, takich jak koncepcja projektu, jego wykonanie techniczne lub charakter wymogów administracyjnych, których należy przestrzegać. Stosownie do okoliczności Komisja powinna też uwzględnić zdarzenia, za które dane państwo członkowskie nie ponosi odpowiedzialności, na przykład katastrofy naturalne. Postępowania administracyjne i sądowe przewidziane w prawie Unii i prawie krajowym należy zaliczyć do okoliczności, które pozwalają ocenić rozsądny charakter terminu. Wreszcie Zjednoczone Królestwo podnosi, że do Komisji należy wykazanie, iż czas, który przeznaczono na wykonanie wyroku stwierdzającego uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie jest rozsądny.
40 Zdaniem Zjednoczonego Królestwa Komisja winna wyznaczyć zainteresowanemu państwu członkowskiemu rozsądny termin na realizację nie tylko minimalnych koniecznych prac, ale również bardziej ambitnego i korzystnego dla środowiska projektu, jaki państwo członkowskie może chcieć zrealizować celem wykonania wyroku wydanego na podstawie art. 258 TFUE.
Ocena Trybunału
41 Wobec uznania, że Wielkie Księstwo Luksemburga nie zastosowało się do ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, którego wykonania domaga się Komisja, Trybunał może nałożyć na to państwo członkowskie, na podstawie art. 260 ust. 2 akapit drugi TFUE, obowiązek zapłaty ryczałtu lub okresowej kary pieniężnej.
42 W tym względzie datą odniesienia dla oceny istnienia uchybienia w rozumieniu art. 260 ust. 1 TFUE jest data upływu terminu wyznaczonego w wezwaniu do usunięcia uchybienia wydanego na podstawie tego postanowienia (ww. wyroki: w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 67; w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej, pkt 23). Jednakże jeśli postępowanie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczęto – jak w tym wypadku – na podstawie art. 228 ust. 2 WE, datą odniesienia dla oceny istnienia uchybienia jest data upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii wystosowanej przed wejściem w życie traktatu z Lizbony, to znaczy przed dniem 1 grudnia 2009 r. (zob. podobnie wyrok z dnia 17 listopada 2011 r. w sprawie C‑496/09 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. s. I‑11483, pkt 27).
W przedmiocie okresowej kary pieniężnej
– W przedmiocie zasady nakładania okresowej kary pieniężnej
43 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nałożenie okresowej kary pieniężnej jest co do zasady uzasadnione tylko w sytuacji, gdy uchybienie wynikające z niewykonania wcześniejszego wyroku trwa do czasu oceny okoliczności faktycznych przez Trybunał (wyrok z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie C‑374/11 Komisja przeciwko Irlandii, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
44 Należy stwierdzić w niniejszej sprawie, że w dniu owej oceny, a także w dniu rozprawy, środki niezbędne do wykonania ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi nie zostały jeszcze podjęte w pełnym zakresie.
45 W tych okolicznościach Trybunał uważa, że nakazanie Wielkiemu Księstwu Luksemburga zapłaty okresowej kary pieniężnej stanowi odpowiedni środek finansowy do zapewnienia pełnego wykonania ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi.
– W przedmiocie kwoty okresowej kary pieniężnej
46 Należy przypomnieć, że zadaniem Trybunału jest określenie – w ramach przysługujących mu uprawnień do swobodnej oceny – wysokości okresowej kary pieniężnej w taki sposób, by była ona, po pierwsze, stosowna do okoliczności sprawy, a po drugie, proporcjonalna do stwierdzonego uchybienia oraz do możliwości finansowych danego państwa członkowskiego (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Irlandii, pkt 36 i przytoczone tam orzecznictwo).
47 Kryteriami, które w ramach oceny Trybunału należy uwzględnić, by zapewnić, że okresowa kara pieniężna wywrze odpowiedni nacisk, wymuszając jednolite i skuteczne stosowanie prawa Unii, są co do zasady czas trwania naruszenia, jego waga oraz możliwości finansowe danego państwa członkowskiego. Stosując te kryteria, Trybunał winien wziąć pod uwagę w szczególności skutki niewykonania wyroku dla odpowiednich interesów publicznych i prywatnych oraz to, jak pilne jest zastosowanie się przez państwo członkowskie do jego zobowiązań (zob. ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Hiszpanii, pkt 119 i przytoczone tam orzecznictwo).
48 W niniejszej sprawie należy zaznaczyć, że Komisja proponuje wziąć pod uwagę przy obliczaniu dziennej kwoty okresowej kary pieniężnej stopniową redukcję wartości RLM niezgodnej z wymogami dyrektywy 91/271, czyli odnoszącej się do ścieków niezebranych lub nieoczyszczonych bądź oczyszczonych w niewystarczającym zakresie. Pozwoliłoby to uwzględnić postęp osiągnięty przez Wielkie Księstwo Luksemburga w wykonaniu ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi oraz zasadę proporcjonalności.
49 W skardze Komisja proponuje dostosowanie systemu obliczania okresowej kary pieniężnej w taki sposób, by nie karać Wielkiego Księstwa Luksemburga, zobowiązując to państwo do zapłaty za stwierdzone przez Trybunał naruszenie, które ustało w okresie niezbędnym do wykazania zgodności z dyrektywą 91/271, a mianowicie w sytuacji, gdy na koniec rzeczonego okresu okazuje się, że podjęte działania w zakresie oczyszczania były zgodne z dyrektywą w trakcie tego okresu.
50 W tym względzie Komisja proponuje, aby przy obliczaniu kwoty okresowej kary pieniężnej nie uwzględniać, w ciągu sześciomiesięcznego okresu, łącznej wartości RLM odnoszącej się do trzeciorzędowego oczyszczania ścieków. Na koniec takiego sześciomiesięcznego okresu, po pierwsze, jeśli wyniki są zgodne z dyrektywą 91/271 pod względem częstości pobierania próbek i poprawności wartości, to wówczas uznaje się, że dana oczyszczalnia ścieków stosuje oczyszczanie zgodne z dyrektywą, a odnośna wartość RLM jest definitywnie odejmowana od kwoty okresowej kary pieniężnej. Po drugie, jeśli wyniki uzyskane w ciągu sześciomiesięcznego okresu świadczą o tym, że oczyszczalnia nie funkcjonuje w sposób zgodny z dyrektywą, to stosowna wartość RLM zostanie uwzględniona przy obliczaniu kwoty okresowej kary pieniężnej. Wreszcie, po trzecie, w wypadku uzyskania wyników zbyt słabych, które jednak mogą zostać poprawione do poziomu zgodnego z wymogami w ciągu dwunastu miesięcy, jak wskazano w dyrektywie 91/271, można zdecydować o przyznaniu nowego sześciomiesięcznego okresu zawieszenia. Jeżeli brak zgodności z wymogami zostanie potwierdzony, to stosowna wartość RLM zostanie uwzględniona przy obliczaniu okresowej kary pieniężnej i to w odniesieniu do całego dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia.
51 Tymczasem, o ile – jak twierdzi Wielkie Księstwo Luksemburga – ilość zrzutów, w odniesieniu do których RLM nie jest zgodna z wymogami dyrektywy, rzeczywiście uległa w tym państwie zmniejszeniu w 2011 r., co oznacza, że stopa niezgodności (wyrażona w RLM) uległa zmniejszeniu z 64% do 21%, o tyle należy mimo wszystko wziąć pod uwagę okoliczności obciążające stwierdzone przez Komisję.
52 Po pierwsze, jak stwierdziła Komisja, od wydania ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi upłynęło ponad pięć lat. Okres ten był wystarczająco długi, by Wielkie Księstwo Luksemburga mogło w pełni wykonać ten wyrok, przy czym w dyrektywie 91/271 przewidziano początkowo pięcioletni termin na wypełnienie wynikających z niej zobowiązań.
53 Po drugie, kwalifikując całe terytorium kraju jako „obszar wrażliwy”, władze luksemburskie uznały, że masy wód powierzchniowych zostały już dotknięte lub mogą wkrótce zostać dotknięte zjawiskiem eutrofizacji. Kwalifikacja ta, potwierdzona w piśmie z 1999 r. wystosowanym przez władze tego państwa do Komisji, prowadzi do wniosku, że przynajmniej od 1999 r. Wielkie Księstwo Luksemburga musiało mieć świadomość konieczności wykonania prac umożliwiających dostosowanie swych oczyszczalni ścieków do wymogów prawa Unii.
54 W niniejszej sprawie okresowa kara pieniężna nie może zostać zawieszona ani zmniejszona zanim Wielkie Księstwo Luksemburga nie podejmie wszystkich środków, które są niezbędne do wykonania ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, a tym samym do wypełnienia zobowiązań przewidzianych w dyrektywie 91/271.
55 Należy jednak stwierdzić, że nałożenie kary w kwocie, którą zaproponowała Komisja, nie odzwierciedlałoby w należyty sposób okoliczności, że Wielkie Księstwo Luksemburga w znacznej części wypełniło już swe zobowiązania, a zatem kara ta nie byłaby proporcjonalna.
56 Biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności niniejszej sprawy Trybunał stoi na stanowisku, że nałożenie okresowej kary pieniężnej w kwocie 2800 EUR dziennie od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku do dnia, w którym Wielkie Księstwo Luksemburga zastosuje się do ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, jest właściwe dla zapewnienia wykonania tego drugiego wyroku.
W przedmiocie ryczałtu
57 Na wstępie należy przypomnieć, że zasądzanie zapłaty ryczałtu opiera się przede wszystkim na ocenie skutków niewykonania zobowiązań danego państwa członkowskiego dla interesów prywatnych i interesu publicznego, w szczególności gdy uchybienie trwało przez długi czas od chwili wydania stwierdzającego je wyroku (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej, pkt 40 i przytoczone tam orzecznictwo).
58 Ponadto takie ewentualne zasądzenie i w razie potrzeby ustalenie kwoty ryczałtu powinny w każdym przypadku pozostać funkcją całokształtu istotnych elementów związanych zarówno z naturą stwierdzonego uchybienia, jak i postawą państwa członkowskiego, którego dotyczy postępowanie wszczęte na podstawie art. 260 TFUE (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej, pkt 41).
59 Przepis ten przyznaje w tym względzie Trybunałowi znaczną swobodę oceny w odniesieniu do decyzji o nałożeniu bądź braku nałożenia takiej kary i określeniu w razie potrzeby jej wysokości. W szczególności zasądzenie ryczałtu od państwa członkowskiego nie może mieć charakteru automatycznego (ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej, pkt 42).
60 Zatem propozycje Komisji nie mogą wiązać Trybunału i stanowią jedynie wskazówki (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Komisja przeciwko Republice Czeskiej, pkt 43).
61 Jeśli chodzi o uwagi Wielkiego Księstwa Luksemburga i Zjednoczonego Królestwa, zgodnie z którymi w przypadku realizacji na szeroką skalę projektów infrastrukturalnych, takich jak projekty omawiane w niniejszej sprawie, Komisja powinna przewidzieć rozsądny termin ich wykonania stosowny do zakresu i złożoności tych projektów, należy stwierdzić, że skoro czas trwania naruszenia ocenia się dopiero od upływu wspomnianego terminu, to charakter, złożoność, koszt i czas realizacji tych projektów przez dane państwo członkowskie powinny być brane pod uwagę zarówno przy ocenie konieczności nałożenia ryczałtu, jak i przy ustalaniu jego kwoty.
62 Z akt sprawy przedstawionych Trybunałowi wynika, że Wielkie Księstwo Luksemburga podejmuje obecnie znaczne wysiłki i realizuje istotne inwestycje w celu wykonania ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi. Komisja wskazała ponadto, że po wydaniu tego wyroku liczba aglomeracji, które nie spełniają wymogów art. 5 ust. 4 dyrektywy 91/271, została zmniejszona do sześciu aglomeracji na dwanaście istniejących.
63 Chociaż trzeba podkreślić, że ów wysiłek inwestycyjny jest niezaprzeczalny, to należy także zaznaczyć, że uznając całe swoje terytorium za „obszar wrażliwy” zgodnie z art. 5 ust. 1 tej dyrektywy i załącznikiem II do niej, Wielkie Księstwo Luksemburga potwierdziło konieczność większej ochrony środowiska naturalnego na swoim terytorium. Tymczasem brak oczyszczania ścieków komunalnych poważnie narusza stan środowiska naturalnego.
64 Ponadto należy wskazać, że uchybienie stwierdzone w ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi trwało prawie siedem lat, a zatem bardzo długo, nawet jeśli trzeba przyznać, że zadania podlegające realizacji wymagały znacznego okresu obejmującego wiele lat i że stopień wykonania tego wyroku winien zostać uznany za zaawansowany.
65 W tym stanie rzeczy Trybunał stoi na stanowisku, że z uwagi na bardzo długi czas trwania naruszenia w niniejszej sprawie uzasadnione jest nakazanie Wielkiemu Księstwu Luksemburga zapłaty ryczałtu.
66 Mając na uwadze powyższe rozważania, Trybunał uważa, że określenie w niniejszym przypadku ryczałtu, jaki Wielkie Księstwo Luksemburga powinno zapłacić, w wysokości 2 000 000 EUR jest słuszne w świetle oceny okoliczności.
67 Należy zatem nakazać Wielkiemu Księstwu Luksemburga zapłatę na rzecz Komisji, na konto „Środki własne Unii Europejskiej”, ryczałtu w wysokości 2 000 000 EUR.
W przedmiocie kosztów
68 Zgodnie z art. 138 § 1 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Komisja wniosła o obciążenie Wielkiego Księstwa Luksemburga kosztami postępowania, a naruszenie zostało stwierdzone, państwo to należy obciążyć kosztami postępowania. Na podstawie art. 140 § 1 regulaminu, który przewiduje, że państwa członkowskie, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenienta, pokrywają własne koszty, Zjednoczone Królestwo należy obciążyć własnymi kosztami.
Z powyższych względów Trybunał (pierwsza izba) orzeka, co następuje:
1) Nie podejmując wszystkich środków koniecznych do wykonania wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. w sprawie C‑452/05 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Wielkie Księstwo Luksemburga uchybiło zobowiązaniom, które ciążą na nim na mocy art. 260 ust. 1 TFUE.
2) Wielkie Księstwo Luksemburga jest zobowiązane do zapłacenia na rzecz Komisji Europejskiej, na rachunek „Środki własne Unii Europejskiej”, ryczałtu w wysokości 2 000 000 EUR.
3) Jeżeli uchybienie stwierdzone w pkt 1 będzie trwało w dniu ogłoszenia niniejszego wyroku, Wielkie Księstwo Luksemburga będzie zobowiązane do zapłacenia na rzecz Komisji Europejskiej, na rachunek „Środki własne Unii Europejskiej”, okresowej kary pieniężnej w wysokości 2800 EUR za każdy dzień zwłoki we wdrażaniu środków koniecznych do zastosowania się do ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi, licząc od dnia ogłoszenia niniejszego wyroku aż do chwili pełnego wykonania ww. wyroku w sprawie Komisja przeciwko Luksemburgowi.
4) Wielkie Księstwo Luksemburga zostaje obciążone kosztami postępowania.
5) Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej pokrywa własne koszty.
Podpisy