CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
G. HOGAN
van 24 juni 2021 (1)
Zaak C‑110/20
Regione Puglia
tegen
Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare,
Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo,
Ministero dello sviluppo economico,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Commissione tecnica di verifica dell’impatto ambientale,
in tegenwoordigheid van:
Global Petroleum Ltd
[verzoek van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Richtlijn 94/22/EG – Energie – Voorwaarden voor het verlenen en het gebruikmaken van vergunningen voor de prospectie, de exploratie en de productie van koolwaterstoffen – Vergunning voor de prospectie van koolwaterstoffen in een specifiek geografisch gebied gedurende een bepaalde periode – Afbakening van de omvang van gebieden die onder één vergunning vallen – Aangrenzende gebieden – Verlening van meerdere vergunningen aan één enkel bedrijf – Mededingingsprocedure”
I. Inleiding
1. Het onderhavige verzoek van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië; hierna: „verwijzende rechter”) om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van een aantal bepalingen van richtlijn 94/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 1994 betreffende de voorwaarden voor het verlenen en het gebruikmaken van vergunningen voor de prospectie, de exploratie en de productie van koolwaterstoffen.(2)
2. De verwijzende rechter wenst in wezen te vernemen of een lidstaat op grond van richtlijn 94/22 verplicht is om een absoluut maximum vast te stellen en te handhaven voor de geografische omvang van een gebied waarvoor aan één bedrijf een vergunning kan worden verleend voor de prospectie, de exploratie en de productie van koolwaterstoffen (hierna: „E&P”)(3).
3. Alvorens in te gaan op de feiten en de juridische vragen, zet ik eerst de relevante wettelijke bepalingen uiteen.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
4. De vierde en de zesde tot en met de negende overweging van richtlijn 94/22 luiden:
„[…] [D]e lidstaten [hebben] soevereiniteit en soevereine rechten over de koolwaterstoffenvoorraden op hun grondgebied […];
[…]
[…] er [zijn] maatregelen nodig […] om te waarborgen dat niet-discriminerende toegang tot en uitoefening van activiteiten op het gebied van prospectie, exploratie en productie van koolwaterstoffen plaatsvinden onder voorwaarden die een grotere concurrentie in deze sector bevorderen en om aldus een optimale prospectie, exploratie en productie van de hulpbronnen in de lidstaten te bevorderen en bij te dragen tot de integratie van de interne energiemarkt;
[…] er moeten te dien einde gemeenschappelijke regels […] worden vastgesteld waardoor wordt gewaarborgd dat de procedures voor het verlenen van vergunningen voor de prospectie, de exploratie en de productie van koolwaterstoffen toegankelijk zullen zijn voor alle subjecten die daarvoor over de nodige capaciteiten beschikken; […] de verlening van de vergunningen dient te geschieden op basis van objectieve en bekendgemaakte criteria en […] de voorwaarden waaronder de vergunningen worden verleend [moeten] eveneens van tevoren bekend […] zijn aan alle subjecten die aan de procedure deelnemen;
[…] de lidstaten [moeten] de mogelijkheid […] behouden om de toegang tot en de uitoefening van de onderhavige activiteiten te beperken om redenen van algemeen belang en te onderwerpen aan de betaling van een tegenwaarde in de vorm van geld of van koolwaterstoffen, waarbij de modaliteiten van die betaling zo moeten worden vastgesteld dat hierdoor geen invloed wordt uitgeoefend op het beheer van de subjecten; […] deze mogelijkheid [dient] op niet-discriminerende wijze […] te worden gebruikt; […] met uitzondering van de verplichtingen die verband houden met het gebruik van deze mogelijkheid [moeten] er stappen […] worden genomen om te voorkomen dat aan de subjecten voorwaarden en verplichtingen worden opgelegd die niet gerechtvaardigd worden door de noodzaak om deze activiteiten goed te laten verlopen; […] de controle op de activiteiten van de subjecten dient te worden beperkt tot datgene wat noodzakelijk is om deze voorwaarden en verplichtingen in acht te doen nemen;
[…] de omvang van de gebieden waarvoor een vergunning is verstrekt en de duur van de vergunningen [moeten] beperkt […] zijn zodat wordt vermeden dat aan één subject een alleenrecht wordt verleend voor gebieden die efficiënter kunnen worden geprospecteerd, geëxploreerd en in productie gebracht door verscheidene subjecten”.
5. In artikel 1, punt 3, van richtlijn 94/22 wordt de term „vergunning” als volgt gedefinieerd:
„vergunning: iedere wettelijke, bestuursrechtelijke of contractuele bepaling of ieder uit hoofde daarvan vastgesteld instrument waarbij de bevoegde instanties van een lidstaat een subject het exclusieve recht geven op de prospectie, de exploratie of de productie van koolwaterstoffen in een geografisch gebied voor zijn rekening en voor zijn risico. Een vergunning kan worden verleend voor elke activiteit afzonderlijk of voor verscheidene activiteiten tegelijk”.
6. Artikel 2 van richtlijn 94/22 luidt:
„1. De lidstaten behouden het recht te bepalen welke gebieden binnen hun grondgebied opengesteld worden voor prospectie, exploratie en productie van koolwaterstoffen.
2. Wanneer een gebied opengesteld wordt voor de in lid 1 genoemde activiteiten, waarborgen de lidstaten dat er tussen subjecten geen discriminatie plaatsvindt ten aanzien van de toegang tot en de uitoefening van die activiteiten.
[…]”
7. In artikel 3, leden 1, 2, en 4, van richtlijn 94/22 wordt de voor de verlening van vergunningen te volgen procedure beschreven:
„1. De lidstaten stellen de nodige bepalingen vast om ervoor te zorgen dat de vergunningen worden verleend volgens een procedure waarbij alle belangstellende subjecten een aanvraag kunnen indienen overeenkomstig lid 2 of lid 3.
2. Deze procedure wordt ingeleid
a) hetzij op initiatief van de bevoegde instanties met een uitnodiging tot het indienen van aanvragen die ten minste 90 dagen vóór de uiterste datum voor het indienen van de aanvragen in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen wordt gepubliceerd,
b) hetzij, naar aanleiding van een aanvraag van een subject, door publicatie van een uitnodiging tot het indienen van aanvragen in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen, onverminderd artikel 2, lid 1. Andere belangstellende subjecten kunnen binnen een termijn van ten minste 90 dagen na die publicatie eveneens een aanvraag indienen.
De aankondigingen maken melding van het type vergunning, het geografische gebied of de geografische gebieden of gedeelten daarvan waarvoor een aanvraag is of kan worden ingediend, en de voorgenomen datum of tijdslimiet voor het verlenen van de vergunning.
[…]
4. Een lidstaat kan besluiten de bepalingen van lid 1 niet toe te passen indien en voor zover er geologische redenen of redenen in verband met de productie zijn om de vergunning voor een gebied aan de houder van een vergunning voor een aangrenzend gebied toe te kennen. De betrokken lidstaat zorgt ervoor dat de houders van vergunningen voor eventuele andere aangrenzende gebieden in een dergelijk geval aanvragen kunnen indienen en daarvoor voldoende tijd krijgen.”
8. Artikel 4 van richtlijn 94/22 luidt als volgt:
„De lidstaten treffen de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat:
a) de oppervlakte van elk van de geografische gebieden, wanneer de afbakening daarvan geen gevolg is van een voorafgaande geometrische verdeling van het grondgebied, zodanig wordt bepaald dat de uitoefening van de activiteiten uit technisch en economisch oogpunt op zo goed mogelijke wijze kan plaatsvinden. Voor vergunningen die volgens de procedure van artikel 3, lid 2, worden verleend, worden daartoe objectieve criteria vastgesteld die vóór de indiening van de aanvragen aan de subjecten ter beschikking worden gesteld;
b) de duur van een vergunning niet langer is dan noodzakelijk om de activiteiten waarvoor de vergunning wordt verleend, te verrichten. De bevoegde instanties kunnen de duur van de vergunning evenwel verlengen, wanneer de vastgestelde duur onvoldoende is om de betrokken activiteit te voltooien en de activiteit is verricht in overeenstemming met de vergunning;
c) subjecten de exclusieve rechten in het geografische gebied waarvoor zij een vergunning hebben gekregen, niet langer behouden dan nodig is voor de goede uitvoering van de onder de vergunning vallende activiteiten.”
9. Artikel 6, lid 2, van richtlijn 94/22 bepaalt:
„Voor zover gerechtvaardigd door de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, de volksgezondheid, de vervoersveiligheid, de milieubescherming, de bescherming van biologische hulpbronnen en van nationaal bezit met een artistieke, historische of archeologische waarde, de veiligheid van installaties en van werkers, en een planmatig beheer van koolwaterstofvoorkomens (bijvoorbeeld het tempo waarin koolwaterstoffen worden ontgonnen of een optimale winning) of de noodzaak om belastinginkomsten veilig te stellen, mogen lidstaten voorwaarden en eisen verbinden aan de uitoefening van de in artikel 2, lid 1, genoemde activiteiten.”
10. Artikel 7 van die richtlijn luidt:
„Onverminderd de bepalingen in individuele vergunningen en in artikel 3, lid 5, onder b), worden wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen op grond waarvan slechts één subject het recht heeft vergunningen te krijgen in een specifiek geografisch gebied binnen het grondgebied van een lidstaat door de betrokken lidstaat vóór 1 januari 1997 ingetrokken.”
B. Italiaans recht
1. Wet nr. 9/1991
11. Richtlijn 94/22 is in Italiaans recht omgezet bij decreto legislativo 25 novembre 1996, n. 625 Attuazione della direttiva 94/22/CEE relativa alle condizioni di rilascio e di esercizio delle autorizzazioni alla prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi(4) (wetsbesluit nr. 625 van 25 november 1996 tot uitvoering van richtlijn 94/22 betreffende de voorwaarden voor het verlenen en het gebruikmaken van vergunningen voor de prospectie, de exploratie en de productie van koolwaterstoffen; hierna: „wetsbesluit nr. 625/1996”). Bij dit wetsbesluit is artikel 6 van legge 9 gennaio 1991, n. 9, inzake exploratievergunningen voor koolwaterstoffen(5) (wet nr. 9 van 9 januari 1991; hierna: „wet nr. 9/1991”) gewijzigd, waarin het volgende is bepaald:
„1. Exploratievergunningen worden verleend bij besluit van de Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato (minister van Industrie, Handel en Ambacht), na raadpleging van het Comitato tecnico per gli idrocarburi e la geotermia (technisch comité voor koolwaterstoffen en geothermie) en de regio, de autonome provincie Trento of de autonome provincie Bolzano, naargelang van de territoriale betrokkenheid, en in overleg met de Ministro dell’ambiente (minister van Milieubeheer) en de Ministro della marina mercantile (minister van Koopvaardij), naargelang van de respectieve bevoegdheden […].
2. De oppervlakte van het gebied waarop de exploratievergunning betrekking heeft, moet de rationele ontwikkeling van het programma voor exploratie mogelijk maken en mag in geen geval groter zijn dan 750 km2; het vergunde gebied kan zich uitstrekken over aangrenzend vasteland en zeegebied.
3. Indien de Ministro dell’industria, del commercio e dell’artigianato van oordeel is dat het aangevraagde gebied onvoldoende groot en qua gesteldheid ongeschikt is om de doelstellingen van de exploratie optimaal te verwezenlijken, kan hij weigeren de exploratievergunning te verlenen zolang dit gebied niet kan worden verruimd met aangrenzende gebieden.
4. De duur van de vergunning bedraagt zes jaar.
5. De vergunninghouder heeft recht op twee opeenvolgende verlengingen van telkens drie jaar indien hij de uit de vergunning voortvloeiende verplichtingen is nagekomen.
6. Aan de vergunninghouder kan nogmaals een verlenging worden verleend, indien […] de werkzaamheden […] nog niet zijn afgerond om redenen die niet zijn toe te schrijven aan inactiviteit, nalatigheid of onbekwaamheid van zijn zijde […].”
2. Directiebesluit van 22 maart 2011 / Directiebesluit van 15 juli 2015
12. De procedure voor de verlening van exploratievergunningen werd geregeld bij bestuursrechtelijke besluiten van het Ministero dello Sviluppo Economico (ministerie van Economische Ontwikkeling; hierna: „MISE”), aanvankelijk bij decreto direttoriale 22 marzo 2011 (directiebesluit van 22 maart 2011)(6), dat op het moment van de aanvraag van de vergunningen gold tot 4 september 2015. Vanaf die datum tot op de datum waarop bij besluit werd vastgesteld dat de projecten verenigbaar waren met de milieunormen, gold Decreto direttoriale 15 luglio 2015 (directiebesluit van 15 juli 2015)(7). Dat besluit was van toepassing tot en met 3 april 2017. De besluiten voorzagen in één enkele procedure voor de vergunningverlening voor E&P-activiteiten, waarbij ook een milieubeoordeling moest worden verricht waarvoor een afzonderlijke aanvraag moest worden ingediend. Aan die procedure werd deelgenomen door de staat en de betrokken regionale overheden. In het kader daarvan moesten de autoriteiten(8) hun standpunten kenbaar maken, moest het resultaat van de milieubeoordeling worden opgevraagd en diende, voor activiteiten op het vasteland, de toestemming van de regio te worden verkregen.
13. Artikel 9, lid 1, van het directiebesluit van 22 maart 2011 en artikel 14, lid 1, van het directiebesluit van 15 juli 2015 bepaalden allebei dat aan een en dezelfde aanvrager meerdere exploratievergunningen of eenmalige concessies konden worden verleend, mits het gehele gebied niet groter was dan 10 000 km2.
III. Feiten van het hoofdgeding
14. Op 27 augustus 2013 heeft Global Petroleum Ltd, een Australische onderneming die wereldwijd actief is in de offshore olie- en gassector, vier afzonderlijke aanvragen ingediend bij het MISE. De aanvragen hadden betrekking op vier exploratievergunningen voor aan elkaar grenzende gebieden voor de kust van de Regione Puglia (regio Apulië, Italië) met elk een oppervlakte van iets minder dan 750 km2, en derhalve voor een totale oppervlakte van ongeveer 3 000 km2.
15. Volgens de toepasselijke Italiaanse procedurevoorschriften moesten afzonderlijke aanvragen voor een milieueffectbeoordeling worden ingediend. Op 30 mei 2014 heeft Global Petroleum bij het MATTM aanvragen ingediend voor de vereiste besluiten over de verenigbaarheid met de milieunormen van tweedimensionale en eventueel driedimensionale seismische onderzoeken die in de betrokken gebieden moesten worden uitgevoerd met behulp van de airguntechniek.
16. Bij vier afzonderlijke besluiten, die op drie data zijn vastgesteld, te weten 14 oktober 2016, 31 augustus 2017 en 26 september 2017 (hierna: „betreffende besluiten”), heeft het MATTM in overleg met de Ministro dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo (minister van Cultureel Erfgoed, Culturele Activiteiten en Toerisme; hierna: „MIBAC”) het standpunt ingenomen dat de projecten verenigbaar waren met de milieunormen. Het MATTM wees er daarbij op dat Global Petroleum niet slechts één aanvraag kon indienen, aangezien in wet nr. 9/1991 was bepaald dat de oppervlakte van het gebied waarop de vergunning voor de exploratie van koolwaterstoffen betrekking had, de rationele ontwikkeling van het programma voor exploratie mogelijk moest maken en in geen geval groter mocht zijn dan 750 km2, maar voegde daaraan toe dat de technische commissie voor onderzoek van de milieueffecten Global Petroleum om meer informatie had gevraagd om het cumulatieve effect van de projecten te kunnen beoordelen.
17. De Regione Puglia, die als regionale autoriteit was verzocht om aan de procedure deel te nemen, heeft bij vier afzonderlijke procedures tegen elk van die besluiten beroep ingesteld bij de Tribunale amministrativo regionale del Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië). Zij voerde aan dat de betreffende besluiten in strijd waren met artikel 6, lid 2, van wet nr. 9/1991, omdat de maximale oppervlakte van 750 km2 daarin uitsluitend was toegepast op de afzonderlijke vergunningen en niet op ieder bedrijf. Hierdoor kon een bedrijf vergunningen verkrijgen voor een gebied met een grotere totale oppervlakte.
18. De Tribunale amministrativo regionale del Lazio heeft deze beroepen verworpen. Deze rechter oordeelde dat die wet niet strekte tot bescherming van het milieu, maar tot bevordering van de rationele exploitatie van koolwaterstofvoorkomens en dus tot bevordering van de concurrentie tussen bedrijven in de sector. Op basis hiervan kwam hij tot de conclusie dat elk bedrijf meerdere vergunningen kon verkrijgen, ook voor aangrenzende gebieden, mits elke aanvraag betrekking had op een gebied van maximaal 750 km2 en elke vergunning werd afgegeven na een afzonderlijke procedure.
19. De Regione Puglia heeft bij de verwijzende rechter hoger beroep ingesteld tegen elk van de vier beslissingen.
20. Deze rechter vraagt zich af of de Italiaanse nationale wetgeving verenigbaar is met richtlijn 94/22. Hij heeft twijfels over de juiste uitlegging van artikel 4 van die richtlijn. Naar zijn mening moet die bepaling zo worden uitgelegd dat zij „concurrentie op de markt” stimuleert, hetgeen betekent dat een groot aantal bedrijven met elkaar op de markt zouden moeten concurreren, en niet louter is gericht op „concurrentie voor de markt”, waarbij door toepassing van concurrentieregelingen bedrijven worden geselecteerd die vervolgens op een bepaalde markt actief zullen zijn. Met de Italiaanse omzetting van die richtlijn is echter gekozen voor laatstgenoemde vorm, die niet verbiedt – en dus toestaat – dat aan één enkel bedrijf meerdere vergunningen worden verleend, mits dat bedrijf de vergunningen verkrijgt na afzonderlijke administratieve procedures.
21. Daartegenover is de verwijzende rechter van oordeel dat artikel 4 van richtlijn 94/22 de lidstaten ertoe verplicht om één optimale oppervlakte vast te stellen voor de gebieden die voor E&P-activiteiten worden opengesteld, en om de optimale duur te bepalen van de vergunningen die daartoe aan een bepaald bedrijf worden verleend, teneinde te zorgen voor „concurrentie op de markt” tussen meerdere bedrijven in plaats van deelname van slechts een paar bedrijven of zelfs maar één bedrijf. De verwijzende rechter vreest dat vergunningen anders in handen van één of slechts enkele bedrijven terechtkomen.
22. Voorts geeft de verwijzende rechter onder verwijzing naar de bewoordingen van de Italiaanse regeling aan dat hij niet in staat is de Italiaanse uitvoeringsbepalingen uit te leggen in overeenstemming met wat volgens hem de juiste uitlegging van het Unierecht is, te weten dat slechts één vergunning per aanvrager is toegestaan. Zoals die rechter uiteenzet, golden er krachtens de Italiaanse wetgeving altijd twee verschillende maxima voor de verlening van vergunningen voor koolwaterstoffenexploratie: het eerste betrof de maximale oppervlakte per vergunning(9), het tweede de maximale oppervlakte voor vergunningen in handen van één (rechts)persoon(10). De afschaffing van dat tweede maximum kan volgens de verwijzende rechter derhalve alleen zo worden uitgelegd dat er geen beperking staat op het aantal vergunningen dat een bedrijf kan verkrijgen.(11) Naar zijn oordeel druist dat echter in tegen het doel van richtlijn 94/22. Hij merkt op dat dit ook geldt als het maximum van 10 000 km2 (12) in aanmerking wordt genomen waarin artikel 9, lid 1, van het directiebesluit van 22 maart 2011 en artikel 14, lid 1, van het directiebesluit van 15 juli 2015 voorzien, omdat dat maximum gelijk is aan meer dan dertienmaal de „optimale maximale oppervlakte” van 750 km2 die voor E&P-activiteiten is vastgesteld.
IV. Prejudiciële vraag en procedure bij het Hof
23. Gelet op het bovenstaande heeft de verwijzende rechter de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Moet [richtlijn 94/22] aldus worden uitgelegd dat zij in de weg staat aan een nationale regeling als die welke hiervóór is beschreven, die enerzijds bepaalt dat een gebied met een bepaalde oppervlakte dat voor een bepaalde duur in concessie is gegeven – in casu een gebied van 750 vierkante kilometer dat voor zes jaar in concessie is gegeven – het meest in aanmerking komt voor een vergunning voor de exploratie van koolwaterstoffen, maar anderzijds toestaat dat dergelijke maxima worden overschreden doordat aan een en dezelfde vergunningaanvrager meerdere samenhangende exploratievergunningen worden verleend, mits voor elke vergunning een afzonderlijke administratieve procedure wordt doorlopen?”
24. De Regione Puglia, Global Petroleum, de Italiaanse, de Poolse en de Cypriotische regering en de Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend.
A. Analyse
1. Ontvankelijkheid
25. Italië voert in zijn schriftelijke opmerkingen aan dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk is. Als reden hiervoor geeft het om te beginnen aan dat de betreffende besluiten betrekking hebben op de milieueffectbeoordeling, die berust op de toepassing van de milieuregels, terwijl de vraag gaat over de juiste toepassing van richtlijn 94/22. Voorts stelt het dat de Regione Puglia bij deze kwestie geen rechtstreeks en actueel belang heeft, omdat de betrokken aanvragen voor exploratievergunningen zien op aan de kust grenzende gebieden die deel uitmaken van de territoriale zee. Dit betekent dat de exclusieve bevoegdheid hiervoor bij de Staat berust. Italië meldt het Hof ook dat de exploratievergunningen nog niet zijn verleend, aangezien de toekenning daarvan – net als van iedere andere exploratievergunning – voorlopig is opgeschort vanwege de inwerkingtreding van decreto-legge 14 dicembre 2018 n. 135, Disposizioni urgenti in materia di sostegno e semplificazione per le imprese e per la pubblica amministrazione (wetsbesluit nr. 135 van 14 december 2018 tot vaststelling van dringende bepalingen inzake ondersteuning en vereenvoudiging voor ondernemingen en de overheid)(13), dat de afgifte van vergunningen voor E&P-activiteiten afhankelijk stelt van de voorafgaande vaststelling van een „ontwikkelplan”(14).
26. Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het uitsluitend een zaak van de nationale rechter aan wie het geschil is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid draagt voor de te geven rechterlijke beslissing om, gelet op de bijzonderheden van het geval, zowel de noodzaak van een prejudiciële beslissing voor het wijzen van zijn vonnis als de relevantie van de vragen die hij aan het Hof stelt, te beoordelen, waarbij voor deze vragen een vermoeden van relevantie geldt. Wanneer de gestelde vragen betrekking hebben op de uitlegging of de geldigheid van een Unierechtelijke regel, is het Hof derhalve in beginsel verplicht daarop te antwoorden, tenzij blijkt dat de gevraagde uitlegging geen verband houdt met een reëel geschil of met het voorwerp van het hoofdgeding, het vraagstuk van hypothetische aard is of het Hof niet beschikt over de gegevens, feitelijk en rechtens, die noodzakelijk zijn om een zinvol antwoord te geven op de gestelde vragen.(15)
27. Wat de onderhavige zaak betreft, ben ik van mening dat het verzoek om een prejudiciële beslissing ontvankelijk moet worden verklaard. Ten eerste diende Global Petroleum volgens de verwijzende rechter milieueffectbeoordelingen aan te vragen – zij het afzonderlijk – om de gewenste exploratievergunningen te verkrijgen. Derhalve vormde de procedure voor milieueffectbeoordeling een integrerend onderdeel van de procedure voor verlening van de vergunning.(16) Ten tweede houdt de vraag of het feit dat uitsluitend de Italiaanse Staat bevoegd is voor E&P-activiteiten in de territoriale zee, betekent dat de Regione Puglia de betreffende besluiten niet kan aanvechten, verband met de procedure voor de Italiaanse rechterlijke instanties. Deze vraag heeft geen gevolgen voor de ontvankelijkheid van een prejudiciële verwijzing. Hetzelfde geldt voor de vraag of en in welk opzicht de inwerkingtreding van wetsbesluit nr. 135 van 14 december 2018 van invloed kan zijn op de procedure voor de Italiaanse rechterlijke instanties. Zolang de procedure bij de verwijzende rechter aanhangig is, kan niet met succes worden gesteld dat de vragen hypothetisch van aard zijn. Ten derde hebben de betreffende besluiten weliswaar betrekking op de milieueffecten van de seismische onderzoeken die Global Petroleum met de airguntechniek wil uitvoeren, maar verwijzen de besluiten over de verenigbaarheid met de milieunormen specifiek naar het feit dat Global Petroleum op grond van de bepalingen van wet nr. 9/1991 niet slechts één vergunning voor die vier aangrenzende zones kon aanvragen. Ten vierde heeft de Regione Puglia zich bij haar beroep tegen die vier besluiten wel degelijk gebaseerd op artikel 6, lid 2, van wet nr. 9/1991. Aangezien richtlijn 94/22 bij deze bepaling is omgezet, is het duidelijk dat de bepalingen van die richtlijn moeten worden uitgelegd zodat de verwijzende rechter het hoofdgeding kan beslechten.
2. Antwoord op de prejudiciële vraag
28. Wanneer de verwijzende rechter vraagt of de lidstaten een geografische beperking van de oppervlakte van gebieden die zij hebben neergelegd in hun wetgeving ter omzetting van artikel 4, onder a), van richtlijn 94/22, kunnen „omzeilen” door meerdere vergunningen aan een en hetzelfde subject te verlenen voor zover dat subject daartoe afzonderlijke aanvragen heeft ingediend, dan wenst hij in werkelijkheid te vernemen of richtlijn 94/22 de lidstaten verplicht de geografische omvang van de vergunningen die zij aan één en hetzelfde subject verlenen, te beperken. De vraag van de verwijzende rechter heeft niet alleen betrekking op de geografische beperking [artikel 4, onder a), van richtlijn 94/22], maar ook op de beperking van de duur van een vergunning [artikel 4, onder b) en c), van richtlijn 94/22]. De in artikel 4, onder b), opgenomen beperking van de duur is flexibeler dan de geografische beperking omdat de mogelijkheid van verlenging wordt geboden wanneer de vastgestelde duur onvoldoende is om de betrokken activiteit te voltooien en deze is verricht in overeenstemming met de vergunning.(17) Volgens de verwijzingsbeslissing is die beperking in casu ook niet aan de orde. Derhalve richt ik mij op het geografische aspect, hoewel ik er niet aan twijfel dat iedere oplossing die wordt gevonden ook voor het tijdsaspect zal gelden.
29. Blijkens artikel 288, derde alinea, VWEU zijn richtlijnen verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat voor de lidstaten, maar wordt aan de nationale instanties de bevoegdheid gelaten vorm en middelen te kiezen hoe dit resultaat zal worden bereikt. Derhalve is hier de kernvraag of richtlijn 94/22 de lidstaten heeft willen verplichten om een maximale oppervlakte vast te stellen voor gebieden waarin een en hetzelfde subject in een bepaalde lidstaat E&P-activiteiten mag verrichten.
30. Dit moet worden onderzocht aan de hand van de uitleggingsmethoden die volgens de vaste rechtspraak van het Hof worden gehanteerd. Hierbij moet niet alleen rekening worden gehouden met de bewoordingen van de betreffende bepaling, maar ook met de context ervan en met de doelstellingen van de regeling waarvan zij deel uitmaakt.(18)
a) Letterlijke uitlegging
31. Aangezien geen enkele bepaling van richtlijn 94/22 een duidelijk antwoord geeft op de vraag of de lidstaten voor een geografisch gebied een maximale oppervlakte moeten vaststellen waarbinnen E&P-activiteiten door één bedrijf mogen worden verricht, moet worden nagegaan of aanverwante bepalingen of het stelsel van dergelijke bepalingen behulpzaam kunnen zijn bij de opheldering van deze vraag.
32. In artikel 2, lid 1, van richtlijn 94/22 is bepaald dat de lidstaten het recht behouden te bepalen welke gebieden binnen hun grondgebied worden opengesteld voor E&P-activiteiten. Op basis van deze premisse harmoniseert richtlijn 94/22 die activiteiten niet op niet-exhaustieve wijze.(19)
33. Artikel 4, onder a), van richtlijn 94/22 is de bepaling die feitelijk betrekking heeft op de „oppervlakte van […] gebieden”. Daarbij is de term „gebied” relevant – in die zinsnede wordt niet verwezen naar vergunning(en)(20). Dat voorschrift bepaalt dat „de oppervlakte van elk van de geografische gebieden, wanneer de afbakening daarvan geen gevolg is van een voorafgaande geometrische verdeling van het grondgebied, zodanig wordt bepaald dat de uitoefening van de activiteiten uit technisch en economisch oogpunt op zo goed mogelijke wijze kan plaatsvinden”. Die bepaling verplicht de lidstaten niet een maximale oppervlakte in absolute cijfers af te bakenen die voor alle gevallen binnen de lidstaat geldt. Ook gaat dat artikel niet in op de vraag of die afbakening betekent dat die gebieden ook de maximale oppervlakte moeten vormen voor ieder bedrijf dat de bovengenoemde activiteiten verricht. Derhalve wordt hierin ook niets bepaald over aangrenzende gebieden.
34. Wat artikel 4, onder a), van richtlijn 94/22 wél vereist, is dat voor vergunningen die volgens de procedure van artikel 3, lid 2, van richtlijn 94/22 worden verleend (hierna: „systeem van toekenningsronden”), „daartoe objectieve criteria [worden] vastgesteld die vóór de indiening van de aanvragen aan de subjecten ter beschikking worden gesteld”. Dit houdt twee dingen in. Ten eerste is de publicatie van de criteria voor de vaststelling van dat maximum van belang, indien een lidstaat een toekenningsronde start.(21) Ten tweede impliceert die eerste bepaling dat lidstaten die vergunningen verlenen volgens de andere twee systemen, namelijk het „opendeursysteem” van artikel 3, lid 3, van richtlijn 94/22(22) en het systeem van artikel 3, lid 4, ervan – dat ik nu zal behandelen –, zich ook moeten houden aan het vereiste dat de oppervlakte van elk gebied zodanig wordt bepaald dat de uitoefening van de activiteiten uit technisch en economisch oogpunt op zo goed mogelijke wijze kan plaatsvinden.
35. Artikel 3 van richtlijn 94/22 regelt procedurekwesties met betrekking tot de verlening van vergunningen. Lid 2 van dat artikel beschrijft wat ik hierboven al het „systeem van toekenningsronden” heb genoemd, waarbij aanvragers worden uitgenodigd vergunningsaanvragen in te dienen, hetzij op initiatief van de bevoegde instantie hetzij naar aanleiding van een aanvraag van een subject, indien de betreffende lidstaat het gebied in kwestie open wenst te stellen voor E&P-activiteiten. Die uitnodigingen tot het indienen van aanvragen moeten in het Publicatieblad van de Europese Unie(23) worden gepubliceerd. Artikel 3, lid 3, van dezelfde richtlijn biedt in specifieke gevallen de mogelijkheid van een „opendeursysteem”, dat echter ook in het Publicatieblad moet worden gepubliceerd. Beide procedures streven ernaar alle belangstellende subjecten toegang tot de procedure te verlenen.
36. Volgens artikel 3, lid 4, van richtlijn 94/22 hoeven die procedures niet te worden toegepast „indien en voor zover er geologische redenen of redenen in verband met de productie zijn om de vergunning voor een gebied aan de houder van een vergunning voor een aangrenzend gebied toe te kennen”. Polen voert aan dat die bepaling de lidstaten gewoon toestaat om vergunningen te verlenen zonder alle belangstellenden de gelegenheid tot deelname te hoeven bieden. Aangezien dit de enige vrijstelling op grond van die bepaling is, veronderstelt de bepaling volgens Polen dat vergunningen voor aangrenzende gebieden feitelijk aan één enkel bedrijf kunnen worden verleend. De bewoordingen van artikel 3, lid 1, van richtlijn 94/22 lijken die lezing enigszins te ondersteunen, aangezien daarin wordt bepaald dat de lidstaten, in de gevallen van artikel 3, leden 2 en 3, van die richtlijn, de nodige bepalingen vaststellen om ervoor te zorgen dat de vergunningen worden verleend volgens een procedure waarbij alle belangstellende subjecten een aanvraag kunnen indienen overeenkomstig lid 2 of lid 3. Deze bepaling erkent derhalve dat de buitengewone procedure van artikel 3, lid 4, niet verlangt dat alle belangstellende subjecten toegang krijgen tot die procedure. Artikel 3 van richtlijn 94/22 ziet feitelijk uitsluitend op procedurekwesties in verband met de verlening van vergunningen.
37. De Regione Puglia is daarentegen van mening dat in artikel 3, lid 4, van richtlijn 94/22 niet alleen een vrijstelling van het procedurevoorschrift is opgenomen, maar ook van datgene wat zij als een algemeen beginsel beschouwt, namelijk dat vergunningen voor aangrenzende gebieden uitsluitend in de in die bepaling genoemde specifieke omstandigheden mogen worden verleend. Er zij aan herinnerd dat die bepaling slechts ziet op de verlening van vergunningen voor aangrenzende gebieden in specifieke omstandigheden. Artikel 3 van richtlijn 94/22 (of een ander voorschrift) bepaalt niet dat vergunningen voor aangrenzende gebieden uitsluitend onder de in lid 4 van artikel 3 bedoelde omstandigheden mogen worden verleend en heeft evenmin betrekking op de geografische grenzen van die (gezamenlijke) gebieden. Indien wordt aangenomen dat een lidstaat op grond van artikel 4, onder a), van richtlijn 94/22 verplicht is om een absoluut maximum te bepalen voor de oppervlakte van gebieden die aan één bedrijf worden gegund, waarom zouden aanvragen voor aangrenzende gebieden dan niet worden ingewilligd wanneer de oppervlakte daarvan onder dat maximum blijft?(24) Hiervoor is geen grondslag te vinden in de bewoordingen van richtlijn 94/22. Evenmin wordt in artikel 3, lid 4, van deze richtlijn vrijstelling verleend van de in artikel 4, onder a), ervan genoemde maximale oppervlakte, voor zover laatstgenoemde bepaling aldus zou worden uitgelegd dat zij in een absoluut maximum voorziet.
38. Derhalve bevat richtlijn 94/22 geen aanwijzingen voor een algemeen beginsel dat geen vergunningen voor aangrenzende gebieden mogen worden verleend, zoals de Regione Puglia heeft betoogd. Hiermee wordt echter niet de vraag beantwoord of artikel 4, onder a), van richtlijn 94/22 een maximum bepaalt voor de oppervlakte van gebieden die aan één enkel bedrijf kunnen worden gegund.
39. Ook artikel 5 van richtlijn 94/22 is een relevante bepaling. Hierin worden de criteria genoemd op basis waarvan vergunningen aan subjecten worden verleend.(25) In artikel 5, punt 1, wordt een zeer beperkt aantal criteria voor de verlening van vergunningen genoemd en wordt bepaald dat die criteria moeten worden opgesteld en bekendgemaakt in het Publicatieblad voordat de termijn voor indiening van de aanvragen ingaat. De verdere bepalingen van artikel 5 hebben als doel ervoor te zorgen dat alle voorwaarden en eisen inzake de uitoefening en beëindiging van de activiteit – met inbegrip van informatie over wijzigingen – ter beschikking van alle belangstellenden worden gesteld. Aanvragers worden op eigen verzoek ook in kennis gesteld van de redenen waarom hun vergunningsaanvraag is afgewezen. Bovendien zijn de lidstaten op grond van dat artikel verplicht die criteria, voorwaarden en eisen op niet-discriminerende wijze toe te passen.
40. Artikel 6, lid 2, van richtlijn 94/22 is interessant uit het oogpunt van de milieuaspecten die de Regione Puglia en de Commissie aan de orde hebben gesteld. Op grond van deze bepaling hebben de lidstaten het recht om voorwaarden en eisen te verbinden aan de uitoefening van E&P-activiteiten voor zover dat gerechtvaardigd is om redenen van onder meer milieubescherming.
41. Artikel 7 van richtlijn 94/22 bevat een concurrentievriendelijke boodschap. Op grond hiervan zijn de lidstaten verplicht om wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen op grond waarvan slechts één subject het recht heeft om vergunningen te verkrijgen voor een specifiek geografisch gebied op hun grondgebied vóór 1 januari 1997 in te trekken.
42. Uit artikel 7 en de zesde overweging van richtlijn 94/22 blijkt duidelijk dat de wetgever de concurrentie in de sector wilde bevorderen. Artikel 7 pakt het probleem aan dat speelde bij de inwerkingtreding van die richtlijn, namelijk dat er in veel landen wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen bestonden op grond waarvan slechts één subject het recht had vergunningen te verkrijgen voor E&P-activiteiten in specifieke gebieden. Die bepalingen moesten vóór 1 januari 1997 worden ingetrokken.(26) Dat artikel bevat echter geen bepalingen voor na die periode. Zoals ook uit de bewoordingen van de zesde overweging blijkt, betreffen de op grond van de richtlijn te nemen maatregelen de niet-discriminerende toegang tot en uitoefening van de onder de richtlijn vallende activiteiten onder voorwaarden die „een grotere concurrentie in deze sector bevorderen en […] aldus een optimale prospectie, exploratie en productie van de hulpbronnen in de lidstaten […] bevorderen en [bijdragen] tot de integratie van de interne energiemarkt”.
43. Tevens mag niet worden vergeten dat artikel 4, onder a), van richtlijn 94/22 slechts verlangt dat een zodanig gebied wordt bepaald dat „de uitoefening van de activiteiten uit technisch en economisch oogpunt op zo goed mogelijke wijze kan plaatsvinden” wanneer de afbakening daarvan niet reeds het gevolg is van een voorafgaande geometrische verdeling van het grondgebied.(27) Indien men voor alle potentiële bedrijven binnen één lidstaat dezelfde concurrentievoorwaarden ten aanzien van de oppervlakte van de gebieden zou willen waarborgen, zou dit derhalve altijd maar gedeeltelijk slagen.(28)
44. Voorts verplicht artikel 4, onder a), van richtlijn 94/22 lidstaten slechts tot vaststelling van objectieve criteria voor het bepalen van de oppervlakte van dergelijke gebieden. Op grond van dit artikel zijn lidstaten niet verplicht een specifieke geografische oppervlakte in absolute cijfers vast te stellen voor alle gebieden op hun grondgebied (vanwege geografische of geologische verschillen tussen de verschillende delen van het grondgebied van een lidstaat is dit uit technisch en economisch oogpunt wellicht niet de meest efficiënte werkwijze). De vaststelling van een maximumoppervlakte in absolute cijfers voor dergelijke activiteiten vormt een objectief criterium.(29) Aangezien dit niet de enige manier is waarop een lidstaat uitvoering kan geven aan artikel 4, onder a), van richtlijn 94/22, zie ik daarin echter geen duidelijke aanwijzing dat een maximum als 750 km2 als een op grond van de richtlijn vereist absoluut maximum moet worden beschouwd.
45. De bewoordingen die deze uitlegging het duidelijkst ondersteunen, zijn waarschijnlijk te vinden in de negende overweging. Daarin staat te lezen dat „de omvang van de gebieden waarvoor een vergunning is verstrekt en de duur van de vergunningen beperkt moeten zijn zodat wordt vermeden dat aan één subject een alleenrecht wordt verleend voor gebieden die efficiënter kunnen worden geprospecteerd, geëxploreerd en in productie gebracht door verscheidene subjecten”.(30) Daar die tekst duidelijk betrekking heeft op de in artikel 4, onder a) en b), van richtlijn 94/22 genoemde criteria, zou deze bepaling in het licht van de negende overweging zo kunnen worden gelezen dat die criteria ervoor moeten zorgen dat een bedrijf/subject voor E&P-activiteiten op een bepaald moment in een bepaalde lidstaat niet meer dan één vergunning kan verkrijgen.
46. Hoewel de lezing van artikel 4, onder a), van richtlijn 94/22 dat er een absoluut maximum moet gelden voor het gebied waarvoor aan één subject een of meer vergunningen kunnen worden verleend, zou kunnen leiden tot een verhoging van het aantal concurrenten voor E&P-activiteiten, heeft zij ook mogelijk negatieve effecten. Zoals de Commissie opmerkt, kan hierdoor de concurrentie voor vergunningen worden beperkt, omdat gaandeweg – afhankelijk van de duur van de vergunningen – een steeds groter aantal subjecten wordt uitgesloten van de procedure als zij dergelijke activiteiten al in een lidstaat verrichten.
47. Hoewel deze zuiver tekstuele analyse niet tot de vaststelling leidt dat bedrijven slechts één exploratievergunning kunnen verkrijgen, zal ik mij nu niettemin richten op de doelstellingen van richtlijn 94/22.
b) Contextuele en teleologische uitlegging
48. Volgens de zesde overweging van richtlijn 94/22 heeft deze richtlijn twee doelstellingen die met elkaar verbonden zijn. Ten eerste wil deze richtlijn de niet-discriminerende toegang tot en uitoefening van E&P-activiteiten waarborgen en daarbij de optimale prospectie, exploratie en productie van in de Europese Unie gelegen hulpbronnen stimuleren en bevorderen. Blijkens de derde overweging van deze richtlijn is dit van groot belang, gelet op het feit dat de Europese Unie voor haar koolwaterstoffenvoorziening ten tijde van de inwerkingtreding van richtlijn 94/22 grotendeels afhankelijk was van de invoer en daarvan nog steeds afhankelijk is.
49. Richtlijn 94/22 is vastgesteld op basis van de eerste en de derde zin van artikel 57, lid 2, en de artikelen 66 en 100 A EG-Verdrag.(31) Hieruit blijkt reeds dat de richtlijn met name is gericht op de totstandbrenging van de interne markt. Zij heeft hoofdzakelijk tot doel de niet-discriminerende toegang tot E&P-activiteiten te waarborgen voor alle subjecten, ongeacht hun nationaliteit en ongeacht of het gaat om openbare of particuliere subjecten.(32) Dit blijkt uit de bepalingen ervan die – zoals hierboven aangetoond – erop gericht zijn om informatie te verstrekken aan al wie eventueel belangstelling heeft voor een vergunning(33) en om een beperkt aantal relevante criteria voor een dergelijke vergunning vast te stellen.(34) Deze tweede maatregel strekt ertoe de mogelijkheden van de lidstaten te beperken om de criteria aan hun (nationale) voorkeurcriteria aan te passen. Die beginselen kunnen onder het kopje „transparantie en non-discriminatie” worden samengevat.(35)
50. Volgens de Regione Puglia waarborgt richtlijn 94/22 concurrentie op de markt, hetgeen naar haar mening slechts mogelijk is indien de bepalingen van deze richtlijn zo worden uitgelegd dat wordt voorkomen dat een subject een machtspositie kan verwerven of dat vergunningen in handen van slechts een paar bedrijven terechtkomen. De Regione Puglia voert aan dat richtlijn 94/22 tot doel heeft te voorkomen dat in geografische gebieden exclusieve rechten worden gevestigd die in de weg staan aan „daadwerkelijke concurrentie op de markt”. Zij is de mening toegedaan dat indien aan één subject grotere gebieden voor E&P-activiteiten worden toegewezen, dit tot een verstoring van de markt zal leiden. Volgens de Regione Puglia heeft de krachtens artikel 4, onder a), van richtlijn 94/22 opgelegde maximale oppervlakte – het maximum van 750 km2 – tot doel dit te voorkomen.
51. Die redenering volg ik niet. In de eerste plaats maken de bepalingen van richtlijn 94/22 deel uit van het geheel aan aanbestedingsregels en niet van de mededingingsregels. Hoewel beide stelsels tot doel hebben de concurrentie binnen de Unie te faciliteren, die op haar beurt erop is gericht de totstandkoming van een interne markt te bevorderen, hebben zij andere uitgangspunten. Het aanbestedingsrecht regelt de gedragingen van overheidsinstanties of overheidsbedrijven of bedrijven die op basis van door een lidstaat toegekende bijzondere of uitsluitende rechten handelen, terwijl de mededingingsregels zien op de economische activiteiten van ondernemingen.(36) Als zodanig hebben die twee stelsels uitwerking op verschillende niveaus. Terwijl de artikelen 101 en 102 VWEU bepaalde mededingingsverstorende gedragingen beperken en de concentratieverordening(37) beoogt te voorkomen dat structuurveranderingen in de markt optreden als gevolg van concentraties die de daadwerkelijke mededinging op significante wijze zouden belemmeren, hebben de aanbestedingsregels tot doel aan alle belangstellende subjecten gelijke toegang tot de markt te verlenen door toepassing van de beginselen van transparantie en non-discriminatie. Uitsluitend de concentratieverordening voorkomt de totstandkoming van een machtspositie en zulks alleen in geval van concentratie.
52. Dat richtlijn 94/22 deel uitmaakt van het stelsel van de aanbestedingsregels wordt verder bevestigd door artikel 12 ervan, dat deze richtlijn rechtstreeks koppelt aan richtlijn 93/38.(38) Op grond van deze richtlijn – en de richtlijnen ter vervanging ervan – was „de exploitatie van een geografisch gebied met het oogmerk van […] prospectie of winning van aardolie [of] gas” een relevante activiteit in de zin van de richtlijn.(39) Op grond van artikel 3 van richtlijn 93/38 was het echter mogelijk om te verzoeken om ontheffing van toepassing van deze richtlijn, indien aan bepaalde voorwaarden in verband met transparantie en non-discriminatie bij de verlening van vergunningen werd voldaan. De lidstaten moesten er vervolgens zorg voor dragen dat de entiteiten waaraan die vergunningen waren verleend, het beginsel van non-discriminatie en van oproep tot mededinging in acht namen met het oog op de gunning van de opdrachten, en aan de Commissie informatie verstrekten over de toewijzing daarvan. Artikel 3, lid 5, van richtlijn 93/38, zoals door artikel 12 van richtlijn 94/22 aan die bepaling toegevoegd, bepaalde dat de criteria van transparantie en non-discriminatie werden geacht te zijn vervuld zodra een lidstaat de bepalingen van richtlijn 94/22 naleefde.(40)
53. Dit laat zien dat richtlijn 94/22 en de bepalingen daarvan een schakel vormen in de keten van maatregelen die zijn genomen om sectoren die actief waren op gesloten markten, op weg te zetten naar handelen op basis van mededinging op Unieniveau en de regels voor openbare aanbesteding, hetgeen werd verhinderd door uitsluitende rechten die nationale overheden voor de exploitatie van bepaalde geografische gebieden hadden verleend.(41)
54. In deze context moeten de krachtens artikel 4 van richtlijn 94/22 te stellen beperkingen worden gezien. Hoewel wordt erkend dat E&P-activiteiten waarvoor een forse investering is vereist, alleen in een bepaald gebied zullen worden verricht wanneer zulks op exclusieve basis(42) mogelijk is, houdt elk dergelijk exclusief recht ook in dat er niet langer sprake is van concurrentie voor het geografische gebied waarop de vergunning betrekking heeft en gedurende de duur van die vergunning. Het daadwerkelijk wegvallen van concurrentie moet derhalve zowel naar gebied als naar tijdsduur zoveel als redelijkerwijs mogelijk is worden beperkt, terwijl vergunninghouders niettemin in staat worden gesteld om (althans in theorie)(43) hun investeringen terug te verdienen.(44)
55. Het Hof heeft erop gewezen dat de Unieregels inzake het plaatsen van overheidsopdrachten zijn vastgesteld in het kader van de verwezenlijking van een eengemaakte markt die beoogt het vrije verkeer te waarborgen en een einde te maken aan de mededingingsbeperkingen en dat het in dat verband in het belang van het Unierecht is om de grootst mogelijke deelneming van inschrijvers aan een aanbesteding te waarborgen.(45) In overeenstemming hiermee heeft het Hof zich stelselmatig verzet tegen pogingen om de gronden voor uitsluiting van ondernemingen van aanbestedingsprocedures uit te breiden tot buiten de in de betreffende richtlijnen genoemde gronden, behalve indien zij erop waren gericht te waarborgen dat „het beginsel van gelijke behandeling van alle inschrijvers en het beginsel van transparantie in acht worden genomen, die de grondslag vormen van de gemeenschapsrichtlijnen betreffende de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten, mits evenwel het evenredigheidsbeginsel in acht wordt genomen”.(46) Hoewel deze bevindingen betrekking hadden op het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten, geldt diezelfde doelstelling, de toegang tot opdrachten niet onnodig te beperken, eveneens voor de sector nutsbedrijven.(47)
56. Richtlijn 94/22 heeft derhalve niet tot doel het aantal aanvragers van een vergunning te beperken, maar wil integendeel dat zoveel mogelijk – geschikte – subjecten met elkaar de concurrentie aangaan om de vergunningen te verkrijgen. Het is niet in het belang van de concurrentie om bepaalde concurrenten van de markt uit te sluiten op het moment dat die concurrentie plaatsvindt, namelijk wanneer vergunningen worden verleend, alleen omdat de vergunningen waarover zij beschikken reeds het maximum hebben bereikt dat op grond van artikel 4, onder a), van richtlijn 94/22 is vastgesteld. Weliswaar zijn subjecten die reeds beschikken over vergunningen voor E&P-activiteiten, met name vergunningen voor aangrenzende gebieden, misschien beter in staat om te voldoen aan de criteria van artikel 5, punt 1, van richtlijn 94/22 en om een aanbesteding voor andere vergunningen binnen te halen, maar het valt buiten het aanbestedingsrecht om dit tegen te houden. En, zoals ik hierboven heb aangegeven, verzet ook het mededingingsrecht zich er niet tegen dat een subject eventueel een machtspositie verkrijgt indien deze tot stand komt vanwege zijn prestaties op de markt en niet door concentratie.
57. Zou het feit dat een en hetzelfde subject over verschillende vergunningen beschikt ertoe leiden dat het op de markt voor E&P-activiteiten – die, zoals reeds opgemerkt, een mondiale markt is – een machtspositie verwerft en zou het misbruik maken van die positie, dan zou dit in strijd zijn met het mededingingsrecht dat kennelijk van toepassing is. Het is echter van meet af aan de vraag of een markt het best werkt wanneer er uitsluitend bedrijven actief mogen zijn die in hetzelfde land nog geen soortgelijke activiteiten verrichten.
3. Milieuoverwegingen
58. Hoewel de verwijzende rechter deze kwestie in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing niet aan de orde heeft gesteld, wensen de Regione Puglia en de Commissie te vernemen of milieuoverwegingen in aanmerking moeten worden genomen. Ik zal de opgeworpen kwesties kort behandelen, ofschoon ik betwijfel of zij in casu relevant zijn.
59. Zoals de Commissie opmerkt, kan voor prospectie middels de airguntechniek geen vergunning worden verleend zolang geen milieubeoordeling is uitgevoerd.(48) Wanneer de bevoegde nationale autoriteiten op grond van artikel 4, lid 2, van richtlijn 2011/92 bepalen of een milieueffectbeoordeling moet worden uitgevoerd, moeten zij volgens bijlage III, punt 1, onder b), bij die richtlijn rekening houden met de cumulatieve effecten van projecten om te vermijden dat de Unieregeling wordt gefrustreerd doordat projecten die samen beschouwd een aanzienlijk milieueffect kunnen hebben, worden opgesplitst.(49) De Regione Puglia lijkt in dit verband te betogen dat het feit dat één en hetzelfde bedrijf bij wege van afzonderlijke procedures (meerdere) vergunningen aanvraagt, tot een situatie leidt waarbij in het kader van de vereiste milieueffectbeoordeling(en) slechts de gevolgen worden onderzocht van iedere (onder een dergelijke procedure vallende) maatregel afzonderlijk en niet de cumulatieve effecten van al die maatregelen.(50) Voorts bepaalt artikel 11 VWEU dat de eisen inzake milieubescherming moeten worden opgenomen in de omschrijving en uitvoering van het beleid en het optreden van de Europese Unie, in het bijzonder met het oog op het bevorderen van duurzame ontwikkeling.(51) Het Hof heeft dit beginsel op een aantal beleidsterreinen erkend.(52)
60. Volgens de verwijzende rechter voorziet artikel 3, lid 9, van het ministerieel besluit van het MISE van 7 december 2016(53) in één enkele procedure in de loop waarvan de milieueffectbeoordeling wordt uitgevoerd. Bij die procedure zijn meerdere ministeries betrokken. Daartoe had Global Petroleum bij het MATTM vier aanvragen ingediend voor milieubeoordelingen van het gebruik van de airguntechniek in de gebieden waarvoor zij vergunningen had aangevraagd. De besluiten die de verenigbaarheid met de milieunormen bevestigen, zijn aan de orde gesteld in de gerechtelijke procedure die ten grondslag ligt aan het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing. In het verzoek is nog gemeld dat in de besluiten was verklaard dat het volgens de toepasselijke Italiaanse wetgeving niet mogelijk was om een aanvraag in te dienen voor één enkele milieueffectbeoordeling, maar dat Global Petroleum was gevraagd om aanvullende informatie over dat aspect te verstrekken, om de cumulatieve effecten toch te kunnen beoordelen. Derhalve is niet gebleken dat de Italiaanse procedure niet garandeert dat de verplichtingen op grond van richtlijn 2011/92 juist ten uitvoer worden gelegd. De eisen inzake milieubescherming zijn juist opgenomen in de procedure voor de toekenning van een vergunning voor E&P-activiteiten, zoals artikel 11 VWEU dat voorschrijft.
61. Bovendien bepaalt artikel 6, lid 2, van richtlijn 94/22 dat de lidstaten voorwaarden en eisen mogen verbinden aan de uitoefening van E&P-activiteiten, voor zover gerechtvaardigd door de bescherming van het milieu en van biologische hulpbronnen. De verwijzende rechter heeft echter geen informatie verstrekt waaruit blijkt dat Italië dergelijke voorwaarden of eisen heeft gesteld.
62. Los daarvan en bovenal is het onduidelijk hoe het voor de milieueffectbeoordeling van belang kan zijn of één enkel bedrijf al dan niet meerdere vergunningen verkrijgt op grond waarvan het E&P-activiteiten mag verrichten in een gebied dat groter is dan 750 km2.
63. Mijns inziens spelen milieuoverwegingen, met inbegrip van richtlijn 2011/92, daarom geen enkele rol bij de uitlegging van artikel 4, onder a), van richtlijn 94/22.
V. Conclusie
64. Gelet op het bovenstaande geef ik het Hof in overweging om de vraag van de Consiglio di Stato te beantwoorden als volgt:
„Artikel 4 van richtlijn 94/22/EG van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 1994 betreffende de voorwaarden voor het verlenen en het gebruikmaken van vergunningen voor de prospectie, de exploratie en de productie van koolwaterstoffen moet aldus worden uitgelegd dat het niet in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling volgens welke na afzonderlijke administratieve procedures aan een en hetzelfde subject meerdere exploratievergunningen (ook voor aangrenzende gebieden) kunnen worden verleend, ook als dit ertoe leidt dat dit subject exploratievergunningen verkrijgt voor een groter geografisch gebied (en voor een langere duur) dan wat op grond van die bepaling is vastgesteld.”