Sag T-306/10
Hani El Sayyed Elsebai Yusef
mod
Europa-Kommissionen
»Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger over for personer og enheder med tilknytning til Usama bin Laden, Al Qaida-organisationen og Taliban – forordning (EF) nr. 881/2002 – indefrysning af en persons midler og økonomiske ressourcer efter dennes optagelse på en liste opstillet af et FN-organ – sanktionskomité – efterfølgende optagelse i bilag I til forordning nr. 881/2002 – Kommissionens afslag på at slette denne optagelse – passivitetssøgsmål – grundlæggende rettigheder – retten til at blive hørt, retten til en effektiv søgsmålsadgang og retten til respekt for ejendomsretten«
Sammendrag – Rettens dom (Anden Afdeling) af 21. marts 2014
1. Retslig procedure – passivitetssøgsmål – retsakter, der er omfattet af artikel 263 TEUF – omgåelse af fristen for anlæggelse af et annullationssøgsmål – afvisning – grænser – væsentlige nye omstændigheder – begrebet væsentlig ny omstændighed – restriktive foranstaltninger, der anvendes i forbindelse med den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik
(Art. 263 TEUF og 265 TEUF; Rådets forordning nr. 881/2002, art. 7c)
2. Den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – afgørelse om indefrysning af midler – retten for adressater til at få en revurdering under hensyntagen til den efterfølgende udvikling – domstolskontrol – Kommissionens undladelse af at imødekomme en sådan anmodning – undladelse udgør passivitet
(Art. 263 TEUF og 265 TEUF; Rådets forordning nr. 881/2002)
3. EU-ret – principper – ret til forsvar – ret til en effektiv domstolsbeskyttelse – restriktive foranstaltninger over for visse personer og enheder med tilknytning til Usama bin Laden, Al Qaida-organisationen og Taliban – pligt til at meddele de individuelle og specifikke grunde til de trufne afgørelser – pligt til at give den pågældende mulighed for at fremføre sine synspunkter til den begrundelse, der lægges ham til last
(Art. 220, stk. 1, TEUF og art. 296 TEUF; Rådets forordning nr. 881/2002); Kommissionens forordning nr. 1629/2005)
1. En sagsøger har ikke lov til at omgå fristen for anlæggelse af et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF mod en af en institution vedtaget retsakt ved hjælp af et processuelt kunstgreb i form af et passivitetssøgsmål i medfør af artikel 265 TEUF til prøvelse af Kommissionens afvisning af at annullere eller ophæve denne retsakt.
I denne henseende kan alene væsentlige nye omstændigheder begrunde, at der forelægges en ansøgning om revurdering af en tidligere afgørelse, hvis lovlighed ikke er blevet bestridt inden for de fastsatte frister. I forbindelse med en indefrysning af midler i henhold til forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af forordning nr. 467/2001 udgør afsigelsen af Domstolens dom af 3. september 2008, Kadi I (sagerne C-402/05 P og C-415/05 P), der opstiller de formelle og materielle betingelser for indefrysning af midler samt de processuelle garantier, som de berørte personer skal være omfattet af, en sådan ny omstændighed. Denne dom må nemlig nødvendigvis have medført en holdnings- og adfærdsmæssig ændring hos Kommissionen, som i sig selv udgør en ny og væsentlig omstændighed. Indtil afsigelsen af denne dom fandt Kommissionen således dels, at den var strengt bundet af sanktionskomitéens beslutninger, der er nedsat af FN’s sikkerhedsråd, uden at den kunne foretage nogen selvstændig vurdering, dels at de normale garantier for retten til forsvar ikke fandt anvendelse i forbindelse med vedtagelse eller bestridelse af en indefrysning af midler i henhold til forordning nr. 881/2002.
Det udgør desuden en ny omstændighed, at en medlemsstats regering, som samtidig er permanent medlem af FN’s Sikkerhedsråd, efter at man i forbindelse med retsforhandlinger ved en national ret har undersøgt de beviselementer, der lå til grund for opførelsen af sagsøgerens navn på listen over de personer, som er omfattet af disse restriktive foranstaltninger, der er fastsat af nævnte sanktionskomité, efter denne første stillingtagen havde konkluderet, at han ikke opfyldte kriterierne for opførelse på denne liste, og meddelte, at den agtede at rette henvendelse til sanktionskomitéen for at få slettet hans navn fra ovennævnte liste.
(jf. præmis 54, 55, 59, 60, 66, 69, 70 og 72)
2. Til forskel fra de retsakter, der skal medføre definitive virkninger, udgør en indefrysning af midler i henhold til forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af forordning nr. 467/2001 en præventiv midlertidig foranstaltning, hvormed det ikke tilsigtes at fratage de berørte personer deres ejendom. En sådan foranstaltnings gyldighed forudsætter således altid, at de faktiske og retlige omstændigheder, der lå til grund for dens vedtagelse, fortsat eksisterer, og at det er nødvendigt at opretholde den for at realisere målet med den. Følgelig skal en indefrysning af midler i henhold til nævnte forordning kunne revurderes på et hvilket som helst tidspunkt for at kontrollere, om dens opretholdelse er berettiget, og Kommissionens undladelse af at imødekomme en sådan anmodning skal kunne gøres til genstand for et passivitetssøgsmål. Såfremt en modsatrettet argumentation blev taget til følge, ville det, når fristen for anlæggelse af annullationssøgsmål mod en indefrysning af midler udløber, resultere i, at Kommissionen får en udsædvanlig stor beføjelse til at indefryse en persons midler i det uendelige uden nogen form for domstolskontrol, og uanset udviklingen i de omstændigheder, der i første omgang gav anledning til vedtagelsen af denne foranstaltning, eller endog deres forsvinden.
Endvidere fremgår det dels af artikel 7c i nævnte forordning nr. 881/2002, som ændret ved forordning nr. 1286/2009, af dennes tre første stykker, at en revurdering navnlig skal komme personer til gode, der har været opført på listen over de personer, som er omfattet af disse restriktive foranstaltninger før den 3. september 2008. Disse personer kan anmode Kommissionen om at meddele dem begrundelsen for deres opførelse på denne liste, de kan dernæst fremsætte bemærkninger hertil, og Kommissionen skal så revurdere sin beslutning om at opføre dem på den pågældende liste på baggrund af disse bemærkninger. Dels fremgår det af bestemmelsens stk. 4, at opførelsen af enhver person på den omtvistede liste, som på grundlag af væsentlige nye oplysninger fremsætter en yderligere anmodning om at blive fjernet fra listen, skal revurderes. I begge tilfælde skal muligheden for at anlægge et passivitetssøgsmål være åben i henhold til artikel 265 TEUF, hvis Kommissionen undlader at foretage den i artikel 7c i forordning nr. 881/2002 omhandlede revurdering.
(jf. præmis 62, 63, 65 og 68)
3. Når en af Unionens institutioner beslutter at indefryse en persons midler i henhold til forordning nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af forordning nr. 467/2001, er den forpligtet til, med henblik på at respektere personens ret til forsvar, navnlig retten til at blive hørt og retten til en effektiv søgsmålsadgang, at meddele den pågældende de omstændigheder, der lægges denne til last, eller til at indrømme personen ret til at gøre sig bekendt med disse omstændigheder inden for en rimelig frist, efter at denne blev pålagt denne foranstaltning, og give personen mulighed for at fremføre sine synspunkter i denne henseende.
Når den berørte person fremsætter bemærkninger til begrundelsen, har Unionens kompetente myndighed i øvrigt pligt til omhyggeligt og upartisk at undersøge, om de fremførte grunde er velbegrundede i lyset af disse bemærkninger og eventuelle formildende omstændigheder, der fremgår heraf. Det påhviler herved denne myndighed under hensyntagen bl.a. til eventuelle bemærkninger at vurdere, om det er nødvendigt at indlede et samarbejde med sanktionskomitéen nedsat af FN’s Sikkerhedsråd og via denne med det medlem af De Forenede Nationer, der har foreslået, at den berørte person blev opført på nævnte komités liste, med henblik på gennem et formålstjenligt samarbejde, som i henhold til artikel 220, stk. 1, TEUF skal præge Unionens forbindelser til De Forenede Nationers organer på området for bekæmpelse af international terrorisme, at indhente – eventuelt fortrolige – oplysninger eller beviser, der kan sætte den i stand til at opfylde sin pligt til at foretage en omhyggelig og upartisk undersøgelse. Uden at gå så langt som til at skulle svare detaljeret på den berørte persons bemærkninger, indebærer begrundelsespligten i artikel 296 TEUF under alle omstændigheder, herunder når begrundelsen for en EU-retsakt svarer til en af en international instans afgivet begrundelse, at denne begrundelse skal indeholde de individuelle, specifikke og konkrete grunde til, at de kompetente myndigheder anser den berørte person for at skulle være omfattet af restriktive foranstaltninger.
Endelig indebærer retten til forsvar og retten til en effektiv domstolsbeskyttelse, at Unionens kompetente myndighed skal meddele den berørte person den begrundelse fra sanktionskomitéen, som ligger til grund for afgørelsen om, at en persons navn skal opføres eller forblive på listen over personer, der er omfattet af disse restriktive foranstaltninger, og at den skal give denne person mulighed for at fremsætte sine bemærkninger dertil, samt at den omhyggeligt og upartisk skal undersøge, om de fremførte grunde er velbegrundede i lyset af de bemærkninger og eventuelle diskulperende beviser, som denne person har fremført.
Det følger heraf, at når Kommissionen med henblik på vedtagelsen af sådanne restriktive foranstaltninger alene baserer sig på eksistensen af et på ingen måde begrundet pressekommuniké fra nævnte sanktionskomité, skønt den har pligt til at handle over for sagsøgeren, og selv om den finder, at den omstændighed, at sagsøgeren er blevet pålagt disse restriktive foranstaltninger, er og forbliver berettiget i realiteten, henset til den pågældende persons personlige situation, som den fremgår af sagsakterne, herunder de nye faktuelle elementer, som er blevet bragt til dens kendskab, under alle omstændigheder er forpligtet til hurtigst muligt at afhjælpe tilsidesættelsen af de gældende principper i forbindelse med proceduren for vedtagelse af disse foranstaltninger, i modsat fald har den udvist retsstridig passivitet. I denne henseende er det uden betydning, at Kommissionen i mellemtiden har indledt revurderingen, og at denne procedure stadig pågår.
(jf. præmis 90, 92, 93, 95, 96, 98, 99 og 101)